仇葉，華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心， 湖北 武漢 430074

鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)責(zé)任制與官僚制的二元共治機(jī)制
——基于浙東K鎮(zhèn)的實(shí)證研究

仇葉，華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心， 湖北 武漢 430074

當(dāng)前片區(qū)責(zé)任制的管理模式在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)，并日益成為鄉(xiāng)村治理不可缺少的制度基礎(chǔ)。片區(qū)制具有區(qū)別于官僚體制的靈活性、綜合性與基層適應(yīng)性，是典型的非正式制度。在實(shí)際運(yùn)作中，它與官僚體制相互依存、嵌套合作，應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理實(shí)踐，并取得了良好的治理績(jī)效。從根本上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的二元化是對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期常態(tài)治理與非常態(tài)治理交疊的制度性應(yīng)對(duì)，它表明非正式治理能夠很好地彌補(bǔ)官僚制的不足，在當(dāng)前仍然具有存在的合理性。官僚制以其理性化的特征在西方社會(huì)取得了極大的成功，但它是服務(wù)于治理目的的工具，對(duì)它的評(píng)判需要立足于具體的治理情境與治理的有效性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府； 片區(qū)責(zé)任制； 非正式治理； 官僚制； 二元治理

一、 問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體系中最基層的一級(jí)政府，直接面向農(nóng)村社會(huì)，它的組織與運(yùn)轉(zhuǎn)在很大程度上決定了公共政策的最終執(zhí)行效果與政府治理的效績(jī)。目前，學(xué)界對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的研究主要在兩個(gè)方面展開，一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政權(quán)角色進(jìn)行定位，回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)是什么，二是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作特征與邏輯進(jìn)行分析，回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何運(yùn)轉(zhuǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于一系列的制度環(huán)境之中，作為國家深入社會(huì)的末端神經(jīng)，其性質(zhì)和角色受到國家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的影響[1]，在不斷地變化中。稅費(fèi)改革之前，學(xué)者們以“地方法團(tuán)主義”[2]、“地方政府即廠商”[3]、“政權(quán)經(jīng)營者”[4]49-57等對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行概括，都是強(qiáng)調(diào)其作為行政體系中一級(jí)政府的自利性與權(quán)力的經(jīng)營性行為。稅費(fèi)改革使國家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了深刻的變革，原來依靠向鄉(xiāng)村汲取資源的基層政府越來越依賴上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從向下“收錢”，變?yōu)橄蛏稀芭苠X”，并由此割裂了自身與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的聯(lián)系紐帶，滋生出對(duì)上級(jí)政府的依附，形成了“懸浮型”的政權(quán)形態(tài)[5]。當(dāng)前，隨著地方政府的財(cái)力不斷向中央集中，一套以項(xiàng)目制為核心的大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付體系開始建立[6]，中央試圖以項(xiàng)目的方式對(duì)基層進(jìn)行治理，并提高鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平，這就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃定了新的目標(biāo)與任務(wù)。在項(xiàng)目制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源與權(quán)力繼續(xù)被上收，但又不得不為項(xiàng)目落地進(jìn)村辦事，形成了“協(xié)調(diào)型政權(quán)”的新形態(tài)[7]。

總體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力處于不斷地弱化之中，就像孫立平提出的，這是一個(gè)“令人費(fèi)解的現(xiàn)象”，何以國家政策卻仍能得到基本的貫徹與落實(shí)[8]21-46。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作邏輯的研究在很大程度上就是為了回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何處理其權(quán)力與效能之間嚴(yán)重的不對(duì)稱性。非正式治理在這個(gè)過程中被提出，并作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作的一個(gè)基本特征。所謂的非正式治理，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力運(yùn)作“并非遵循官僚制的理性主義原則，而是呈現(xiàn)出與理性化、制度化相悖的非正式運(yùn)作形態(tài)?！盵9]9孫立平、應(yīng)星、吳毅等人用“過程-事件”的方法細(xì)致呈現(xiàn)了基層政府官員如何在正式權(quán)力之外對(duì)本土資源進(jìn)行巧妙的利用，以非正式的方式實(shí)現(xiàn)正式權(quán)力的運(yùn)作[8] [10]337-342[11]273-302。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成中心工作展開的非正式治理引起學(xué)界的廣泛關(guān)注。狄金華以麥鄉(xiāng)“植樹造林”的事件為分析文本，生動(dòng)地描寫了鄉(xiāng)鎮(zhèn)非正式治理的運(yùn)作過程：通過將常規(guī)工作上升為中心工作，并以運(yùn)動(dòng)式治理的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)有限的治理資源進(jìn)行整合與動(dòng)員，從而完成政策的執(zhí)行[12]。歐陽靜的考察更為全面，她指出，為了應(yīng)對(duì)日益繁多的中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照每年的工作任務(wù)，設(shè)立相應(yīng)的工作組對(duì)科層體制進(jìn)行重構(gòu)，運(yùn)動(dòng)型的非正式治理是一種常規(guī)性的行政機(jī)制[13]。

在學(xué)者們的研究中，盡管非正式治理已經(jīng)高度常規(guī)化，它仍然是事本主義的，具有臨時(shí)性、階段性的特征，歐陽靜就直接將“應(yīng)急性”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運(yùn)作特點(diǎn)[14]。但筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務(wù)的進(jìn)一步增多與治理內(nèi)容特點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，“應(yīng)急式”的非正式治理越來越難以應(yīng)對(duì)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)試圖在更穩(wěn)態(tài)的制度層面進(jìn)行調(diào)整，“片區(qū)責(zé)任制”正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度創(chuàng)新的重要形式。所謂的片區(qū)責(zé)任制(下文簡(jiǎn)稱片區(qū)制)，就是按照一定的規(guī)律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為若干個(gè)片區(qū)進(jìn)行管理，并以此為基礎(chǔ)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織與治理方式進(jìn)行重構(gòu)。它廣泛地出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并日益成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可缺少的組織基礎(chǔ)。筆者在山東、湖北、浙江、江蘇南京等地調(diào)研時(shí)*各地對(duì)這一管理模式的稱呼不同，例如山東多叫做管區(qū)，湖北黃陂稱為工作組，浙江則以片區(qū)責(zé)任制居多，但其組織與制度設(shè)置大體一致。，均發(fā)現(xiàn)了這一組織形態(tài)。需要注意的是，作為非正式制度，片區(qū)制的設(shè)立不僅引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織上的重大變革，更代表著非正式治理進(jìn)入了制度化的新階段，必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生新的影響。在這一背景下，本文試圖探討的問題是：哪些原因促成了片區(qū)制的形成？它具有怎么樣的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制？它的存在對(duì)官僚制與基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？

本文以K鎮(zhèn)的片區(qū)制為經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)展開研究。2015年筆者在K鎮(zhèn)進(jìn)行了為期一個(gè)月的調(diào)研，以該鎮(zhèn)的片區(qū)制作為主要研究對(duì)象。K鎮(zhèn)位于浙江東部，工業(yè)化程度相對(duì)較高，以布匹的加工、銷售為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。該鎮(zhèn)共16.8平方公里，現(xiàn)下轄一個(gè)社區(qū)，29個(gè)村，共有人口8萬余人。K鎮(zhèn)一直都有片區(qū)的劃分，但并沒有實(shí)質(zhì)性的治理功能，2008年以后，片區(qū)制開始實(shí)體化，現(xiàn)在該鎮(zhèn)所有治理任務(wù)的完成都無法離開片區(qū)制，它已經(jīng)成為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的核心制度。

二、 片區(qū)制的設(shè)置：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織重構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行政體系的一個(gè)組成部分，依照正式的官僚制度進(jìn)行設(shè)置，具有等級(jí)化與專業(yè)化的組織特點(diǎn)。K鎮(zhèn)的正式設(shè)置也同樣遵循這一原則，一是在制度設(shè)置上具有高度的層級(jí)性，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)，主管全鎮(zhèn)工作，為權(quán)力中心；班子成員，包括組織委員、紀(jì)委書記、武裝部長(zhǎng)等，屬于分管領(lǐng)導(dǎo)；各個(gè)站所的所長(zhǎng)與辦公室主任，屬于中層干部；其余則均為一般干部。二是根據(jù)專業(yè)分工原則建立多個(gè)科室，分別為黨政辦公、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、財(cái)政所、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、社會(huì)事業(yè)辦、民生保障辦、村莊建設(shè)辦、社會(huì)服務(wù)中心。但在正式的政權(quán)組織結(jié)構(gòu)之外，K鎮(zhèn)通過對(duì)工作職能、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、考核制度的再塑造，設(shè)置了片區(qū)管理制度，它使鄉(xiāng)鎮(zhèn)突破了單一的官僚制組織形態(tài)，呈現(xiàn)出二元化的組織架構(gòu)。

(一) 片區(qū)制的制度建構(gòu)

K鎮(zhèn)按照地域?qū)⑷?zhèn)劃分為5個(gè)管理片區(qū)，每個(gè)片區(qū)下轄6個(gè)左右的村莊或居委會(huì)。片區(qū)的劃分可以進(jìn)行一定的調(diào)整，不過總體比較穩(wěn)定。以片為基本單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)片區(qū)進(jìn)行了實(shí)體化的制度建構(gòu)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，片區(qū)具有完善的組織架構(gòu)與職務(wù)設(shè)置。每個(gè)片區(qū)設(shè)一名片區(qū)長(zhǎng)，一名副片區(qū)長(zhǎng)，若干駐村干部，原則上是一村一個(gè)。盡管都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼任，但片區(qū)職務(wù)有獨(dú)立的職能與分工設(shè)置：片區(qū)長(zhǎng)對(duì)全片區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，處理片區(qū)內(nèi)的重大治理任務(wù)與突發(fā)性事件。副片區(qū)長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)事務(wù)性的日常工作，包括工作分配、進(jìn)度考察與上報(bào)匯總。作為最末端的駐村干部，則具體落實(shí)工作，配合村干部進(jìn)行日常治理，并向片區(qū)負(fù)責(zé)人及時(shí)反饋情況。盡管存在縱向上的分工，但片區(qū)內(nèi)的層級(jí)分化并不明顯，片區(qū)長(zhǎng)也被要求經(jīng)常下村處理治理事務(wù)，村民、村干部也可以越過駐村干部直接與片區(qū)長(zhǎng)溝通。

第二，片區(qū)在鄉(xiāng)村治理中擔(dān)負(fù)重大的治理責(zé)任，同時(shí)享有一定的自決權(quán)。責(zé)權(quán)是制度運(yùn)作的基本條件與動(dòng)力，責(zé)權(quán)越大制度實(shí)體化的程度也越高。片區(qū)制設(shè)立以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理責(zé)任被重構(gòu)，片區(qū)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務(wù)推進(jìn)與執(zhí)行的基本單元，所有大大小小的治理任務(wù)都與片區(qū)干部建立直接的責(zé)任捆綁。同時(shí)，片區(qū)也被賦予一定的權(quán)力，村莊內(nèi)的財(cái)務(wù)支出、集體資產(chǎn)管理、村民代表會(huì)議等，根據(jù)事務(wù)的大小必須要由駐村干部或片區(qū)長(zhǎng)簽字才具有合法性。片區(qū)長(zhǎng)則享有更大的權(quán)力，不僅能夠?qū)Υ迩f內(nèi)一般性的問題進(jìn)行裁決，簽署10萬元以下的項(xiàng)目，而且可以根據(jù)治理需要，有協(xié)調(diào)各個(gè)科室人、財(cái)、物的權(quán)力。

第三，片區(qū)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)干部的正式考核。K鎮(zhèn)的考核分為專業(yè)條口的與片區(qū)工作兩大部分，片區(qū)的工作考評(píng)直接與干部所駐村的評(píng)分掛鉤，占總分的30%。如果所駐村出現(xiàn)比較大的創(chuàng)建項(xiàng)目或是重大的治理事故，例如上訪、計(jì)劃生育超標(biāo)等，則干部的分?jǐn)?shù)也會(huì)受到直接影響?？己瞬粌H僅體現(xiàn)在正式的年終考核上，事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常性的工作均以片區(qū)推進(jìn)，并以片區(qū)審查工作進(jìn)度，片區(qū)工作落實(shí)情況在很大程度上成為衡量干部工作能力的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)評(píng)價(jià)干部、提拔干部的重要依據(jù)。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織重構(gòu)

官僚制最為突出的特點(diǎn)即按照層級(jí)原則組織勞動(dòng)分工，是由一個(gè)集中、等級(jí)制的控制中心進(jìn)行協(xié)調(diào)的分工體系[15]。片區(qū)制顯然與正式官僚制的組織原則相背離，具有自身獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)則與組織體系。

首先，片區(qū)制打破了官僚體制的專業(yè)分工原則，具有綜合性與統(tǒng)籌性的特征。專業(yè)分工是官僚制的基本特征，按照韋伯的說法，即 “把為實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)所必需的日常工作, 作為正式的職責(zé)分配到每個(gè)工作崗位”[16]22，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是專業(yè)化的科室制度。片區(qū)則以由若干村莊構(gòu)成的綜合性單位作為治理單元，并在治理事務(wù)上不進(jìn)行分工，處理包括從上到下的行政任務(wù)與村莊內(nèi)部的所有治理事項(xiàng)。K鎮(zhèn)干部就指出，“片區(qū)就是一個(gè)小政府，什么都要管，什么都要負(fù)責(zé)”。在職務(wù)上，盡管由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兼職，但每個(gè)片區(qū)有獨(dú)立的人事設(shè)置，并且在片區(qū)工作中其專業(yè)化的身份被淡化，以片區(qū)的職務(wù)進(jìn)行行為定位，對(duì)片區(qū)內(nèi)的所有事務(wù)負(fù)全責(zé)。此外，片區(qū)還有很強(qiáng)的統(tǒng)合能力，片區(qū)長(zhǎng)被賦予權(quán)力，能夠突破專業(yè)職務(wù)的劃分，按照工作需要對(duì)各個(gè)科室的人、財(cái)、物直接進(jìn)行調(diào)動(dòng)。

其次，片區(qū)制打破了官僚制的層級(jí)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的下沉，片區(qū)享有很大的自由裁量權(quán)。等級(jí)制是官僚制的基本特征，所有官員的職位“遵循等級(jí)制度原則, 每個(gè)職員都受到高一級(jí)的職員的控制和監(jiān)督”[16]25，由此導(dǎo)致官僚制內(nèi)部的權(quán)力高度集中，下級(jí)僅有執(zhí)行命令的義務(wù)。片區(qū)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)則是相對(duì)扁平的，片區(qū)長(zhǎng)的職務(wù)在科層體制內(nèi)并不高，大部分都是基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的中層干部，他們被額外賦權(quán)，享有治理決策權(quán)。這意味著，在處理具體的治理事務(wù)時(shí)，片區(qū)人員不需要將問題逐級(jí)請(qǐng)示匯報(bào)，由上層進(jìn)行裁決，再由上到下的傳遞、落實(shí)，而是能夠根據(jù)當(dāng)時(shí)的治理需求直接做出決策，調(diào)動(dòng)所需的治理資源。因此，片區(qū)制就將原來集中的權(quán)力相對(duì)分散，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的扁平化與權(quán)力的下沉。

顯然，片區(qū)制的設(shè)立對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的影響是巨大的，盡管從官僚制的設(shè)置中片區(qū)制屬于與正式制度相對(duì)立的非正式制度，但它已經(jīng)是一套完整的制度體系，并且具有區(qū)別于官僚制的組織與運(yùn)行規(guī)則，體現(xiàn)出較強(qiáng)的獨(dú)立性。費(fèi)埃德伯格在分析組織的非正式規(guī)則時(shí)指出，區(qū)分規(guī)則的正式與非正式性并沒有實(shí)際的意義，重點(diǎn)在于執(zhí)行者在有限的規(guī)則中的具體行動(dòng)，而這些行動(dòng)構(gòu)建了“實(shí)際規(guī)則”[17]105。顯然，片區(qū)已經(jīng)成為了K鎮(zhèn)的“實(shí)際規(guī)則”，并完成了制度化的建構(gòu)。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不是原來完全單一的官僚組織，而是成為一個(gè)更加復(fù)雜的雙重組織結(jié)構(gòu)：正式的官僚組織與非正式的片區(qū)組織構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部?jī)蓚€(gè)不同類型的次級(jí)組織，有各自完整的架構(gòu)與獨(dú)立的運(yùn)作規(guī)則，前者強(qiáng)調(diào)專業(yè)化與層級(jí)性，后者強(qiáng)調(diào)綜合性與對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的回應(yīng)性。

三、片區(qū)制的治理機(jī)制：與官僚制的嵌套協(xié)作

片區(qū)制的運(yùn)作過程，其實(shí)質(zhì)就是與正式官僚體制互動(dòng)的過程。學(xué)界通常以常規(guī)工作與中心工作來區(qū)分，認(rèn)為前者以正式治理為主，后者則以非正式治理為主。非正式治理通?！皶簳r(shí)打斷科層制常規(guī)過程”，“以便超越科層制度的組織失敗，達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖”[18]，兩者之間相互替代，并不能兼容。但片區(qū)制的實(shí)踐表明，兩者不僅能夠并存，而且片區(qū)制可以根據(jù)治理事務(wù)而擔(dān)任不同的治理角色，與官僚制一同應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理實(shí)踐，片區(qū)制的運(yùn)作過程就是與官僚制相互嵌套與協(xié)作的過程。

(一)常規(guī)性工作中的承接組織

常規(guī)工作是相對(duì)中心工作而言，這些工作已經(jīng)高度常態(tài)化、技術(shù)化，能夠以常規(guī)治理的形式進(jìn)行處理。以K鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)、民政、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放、計(jì)劃生育、流動(dòng)人口登記管理都是典型的常規(guī)工作，它們構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要部分。對(duì)常規(guī)工作而言，國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了把“社會(huì)問題的治理日益納入科層化的組織體系,并且通過具有可預(yù)期性的抽象國家制度體系來平衡各種不同社會(huì)主體之間利益關(guān)系的一種社會(huì)形態(tài)”[19]。因此，常規(guī)工作“天然”與正式的科層組織相匹配。按照正式官僚制的設(shè)置，每個(gè)專業(yè)科室都需要完成從政策的上傳下達(dá)到落實(shí)的整個(gè)工作鏈。

由于片區(qū)制的存在，常規(guī)工作能夠由正式組織與非正式組織相互協(xié)調(diào)完成，其中科室負(fù)責(zé)政策的上端承接，而片區(qū)干部則負(fù)責(zé)政策在村莊的末端執(zhí)行。以低保評(píng)定為例，K鎮(zhèn)所在的縣每年都會(huì)微調(diào)低保的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，科室的工作分為兩部分，一是接收民政局下達(dá)的任務(wù)與政策，根據(jù)相關(guān)規(guī)定向片區(qū)布置任務(wù)；二是在片區(qū)上交各村的低保申請(qǐng)材料后，對(duì)材料進(jìn)行初步審核，將符合條件的低保名單匯總上報(bào)縣民政局?？梢钥吹剑麄€(gè)過程中科室的工作人員是不需要與村莊直接接觸的，政策在村莊內(nèi)的具體落實(shí)都由片區(qū)干部負(fù)責(zé)。一方面，片區(qū)干部下達(dá)任務(wù)，對(duì)工作的進(jìn)度進(jìn)行把控，監(jiān)督村干部及時(shí)完成相關(guān)工作；另一方面，其參與村內(nèi)低保的評(píng)定審核會(huì)議，監(jiān)督政策執(zhí)行的公正性。此外，如果出現(xiàn)農(nóng)民不滿，片區(qū)干部也要做好協(xié)調(diào)與解釋工作。片區(qū)干部在工作中是相當(dāng)靈活的，事實(shí)上，他主要的作用就是“在場(chǎng)”，其在場(chǎng)狀態(tài)就構(gòu)成了對(duì)村干部非常重要的壓力與約束力。

可以看到，原本由單一官僚制承擔(dān)的工作被分解為兩個(gè)部分，其中，正式的科室組織扮演著主導(dǎo)性的角色，它吸納片區(qū)作為自己的下級(jí)組織，并將自身的職能進(jìn)行一定的分化。分化后科室的工作主要是針對(duì)縣與鄉(xiāng)之間任務(wù)的接收、傳遞與最后匯總。一般來說，這部分工作是相對(duì)專業(yè)化、文檔化、規(guī)范化的，涉及大量的規(guī)章、制度，并需要轉(zhuǎn)變?yōu)槲臋n數(shù)據(jù)。不僅工作量大，而且沒有一定時(shí)間的熟悉、掌握，很難準(zhǔn)確高效完成。同時(shí)，鄉(xiāng)村之間的傳達(dá)、督促，政策的具體落地，則都交給了片區(qū)干部，他們負(fù)責(zé)常規(guī)工作中的下游部分。這些工作的專業(yè)、技術(shù)化的程度低，且具有高度的不規(guī)則性與鄉(xiāng)土性。但由于片區(qū)干部與村干部接觸密切，熟悉村莊內(nèi)的各種情況，他們不僅能夠以鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式人員的身份給村干部施加壓力，而且有各種相對(duì)非正式化的策略，實(shí)現(xiàn)政策的順利落實(shí)。

因此，片區(qū)制就成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政力量延生到村莊的下級(jí)網(wǎng)絡(luò)，它的存在一方面保證了官僚制運(yùn)作的有效性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠與上級(jí)政府之間實(shí)現(xiàn)正式與規(guī)范的對(duì)接，有利于整個(gè)行政體制的統(tǒng)一性與順暢性；另一方面又保證了在具體的政策執(zhí)行中，以片區(qū)制實(shí)現(xiàn)非正式的但有效靈活的治理，提高政策落實(shí)的效率?？梢?，片區(qū)制的存在解決了國家政策對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的適應(yīng)性問題，緩和了格式化的科層與非格式化社會(huì)之間的張力，同時(shí)也減少了各個(gè)科室的工作量，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行能力。

(二) 中心工作中的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌組織

與常規(guī)性工作相對(duì)的就是中心工作，它是基層政權(quán)圍繞著上級(jí)部署的核心指令而開展的工作，是某一階段基層的工作重心[20]。2014年K鎮(zhèn)的中心工作主要圍繞著鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生整治、“五水共治”*“五水共治”是指治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水這五項(xiàng)。該項(xiàng)工作在2013年被浙江省政府正式提出，并成為各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)工作。、出租房整治等展開。中心工作呈現(xiàn)出與常規(guī)工作非常不同的特點(diǎn)，一是中心工作涉及眾多部門，是綜合性的工作，它通常以目標(biāo)為指向，需要多個(gè)部門之間的配合協(xié)調(diào)；二是中心工作屬于重難點(diǎn)工作，往往落實(shí)難度很大，除了部門協(xié)調(diào)的問題外，還會(huì)造成政府與基層社會(huì)之間的摩擦與沖突加劇。顯然，無論是由于中心工作的難度還是復(fù)雜程度，正式的官僚體制都很難單獨(dú)應(yīng)對(duì)。

在K鎮(zhèn)，中心工作的完成并不像學(xué)者們發(fā)現(xiàn)的是依賴各種臨時(shí)性的組織或短時(shí)間的整體動(dòng)員[21]。從很大程度上來說，依靠片區(qū)制，K鎮(zhèn)的中心工作已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度化的運(yùn)作。一般而言，為了完成一項(xiàng)中心工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)都會(huì)成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，由班子成員統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，制定相應(yīng)的工作計(jì)劃。但是，在工作的具體落實(shí)上，則都通過片區(qū)推動(dòng)，并以片區(qū)為單位考察中心工作的執(zhí)行進(jìn)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)根據(jù)各個(gè)片區(qū)的具體工作任務(wù)，將配套的人員與資源從科室調(diào)到各個(gè)片區(qū)，一旦進(jìn)入片區(qū)，則必須服從片區(qū)長(zhǎng)的協(xié)調(diào)與安排。同時(shí)，在遇到突發(fā)性事件時(shí)，片區(qū)長(zhǎng)有處理、決策的權(quán)力，并能夠根據(jù)需求調(diào)度相關(guān)部門，要求其配合工作，而無需再經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)小組。以K鎮(zhèn)今年的車庫整治為例*該鎮(zhèn)工業(yè)較為發(fā)達(dá)，有不少外來人租本地人的車庫，引起安全隱患。2015年，車庫清理成為K村所在縣的中心工作。，在工作開展一段時(shí)間以后，仍有部分租客不愿意退出，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)制執(zhí)行，其中一個(gè)片區(qū)的釘子戶比較多，該片區(qū)工作人員不足，片區(qū)長(zhǎng)就直接協(xié)調(diào)了城建辦公室的工作人員進(jìn)行執(zhí)法，順利完成了任務(wù)。

與常規(guī)工作中片區(qū)作為下級(jí)執(zhí)行者被吸納不同，中心工作中片區(qū)轉(zhuǎn)變成主導(dǎo)組織，由它實(shí)現(xiàn)對(duì)多個(gè)部門的整合與協(xié)調(diào)。片區(qū)的協(xié)調(diào)能力來自以下幾個(gè)方面：一是片區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任高位推動(dòng)的角色，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賦權(quán)，片區(qū)長(zhǎng)被制度性地賦予調(diào)度各個(gè)科室的權(quán)力，而中心工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要地位則進(jìn)一步增強(qiáng)了其權(quán)威的合法性；二是各個(gè)科室常規(guī)工作的執(zhí)行必須依賴片區(qū)，日常的依賴性關(guān)系轉(zhuǎn)換成中心工作中的相互配合。在這一組織結(jié)構(gòu)中，中心工作成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重心，片區(qū)則是這一工作的協(xié)調(diào)者與主要落實(shí)者，各個(gè)科室必須服從片區(qū)的協(xié)調(diào)，它們被吸納進(jìn)片區(qū)，成為片區(qū)完成工作可調(diào)動(dòng)的人、財(cái)、物。由此，科室之間的相互鎖閉被打破，資源得以流動(dòng)并服務(wù)于具體的治理需求，中心工作也在這個(gè)過程中以常規(guī)化、制度化的方式被落實(shí)，并且借助片區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅能夠完成打造典型式的中心工作，也能執(zhí)行覆蓋各個(gè)村莊的全域式的中心工作。

可以看到，片區(qū)制并不是完全替代、打破正式的官僚體制，它更類似于對(duì)各個(gè)科室的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。一方面，科室的相對(duì)獨(dú)立性得以保留，不用被完全打破與重組；另一方面，通過片區(qū)制，又能夠根據(jù)具體的治理事務(wù)對(duì)特定的部門進(jìn)行調(diào)度與整合，實(shí)現(xiàn)中心工作的綜合治理。在這一過程中，正式的官僚組織沒有被消解，而是以片區(qū)制實(shí)現(xiàn)了各個(gè)科室之間資源的流通與優(yōu)化配置。此時(shí)，片區(qū)制體現(xiàn)的是一種整合與連接機(jī)制，打破官僚制的部門分割，解決決策權(quán)過于分散的問題。

(三)非正式制度對(duì)官僚制的補(bǔ)充

無論是常規(guī)工作還是中心工作，片區(qū)制度都與官僚制共同發(fā)揮作用，兩者具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，從而能夠相互嵌套合作。片區(qū)制并沒有打破官僚制，并對(duì)其進(jìn)行替代，相反，它是在官僚制的間隙地帶，對(duì)后者進(jìn)行補(bǔ)充，彌補(bǔ)了官僚制在應(yīng)對(duì)具體治理事務(wù)時(shí)的不足之處。常規(guī)工作中，片區(qū)制既維持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級(jí)行政體制對(duì)接的規(guī)范性與統(tǒng)一性，又延伸了官僚制進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)；中心工作中，片區(qū)制保持了各個(gè)科室的相對(duì)完整性，又構(gòu)成了應(yīng)對(duì)具體治理事務(wù)的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，是聯(lián)系各個(gè)科室之間的紐帶。官僚制與片區(qū)制不是簡(jiǎn)單的替代、競(jìng)爭(zhēng)性的關(guān)系，而是根據(jù)其不同的組織原則形成了在治理中所處的不同的功能、角色與定位。正是由于差異的存在才為兩者的相互協(xié)作提供了可能性與空間。

四、社會(huì)轉(zhuǎn)型與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的二元治理

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的二元治理模式

基層政權(quán)的非正式治理在我國長(zhǎng)期存在。黃宗智對(duì)地方政府半正式行政以達(dá)成的簡(jiǎn)約治理的研究[22]，李懷印用“實(shí)體治理”表示的相似內(nèi)涵[23]，都表明了在傳統(tǒng)社會(huì)基層政權(quán)如何運(yùn)用半正式與非正式的手段，低成本高效率地完成治理。但是，這種半正式的行政更多立足于其所處的社會(huì)基礎(chǔ)，與其說是基層政府使用非正式治理，不如說是國家政權(quán)并未滲透到基層，是社會(huì)與國家之間的“雙軌政治”[24]145-160。孫立平、歐陽靜、吳毅以現(xiàn)行體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體，分析其運(yùn)作過程中的非正式治理[8][9]122-164[11] 273-302，但其所描述的非正式治理仍然具有相當(dāng)?shù)娜我庑浴⑴R時(shí)性、應(yīng)變性的特點(diǎn)，并未構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)期存在，甚至是制度化的治理手段。當(dāng)前在基層普遍出現(xiàn)的片區(qū)制則代表著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理真正進(jìn)入了正式官僚體制與非正式治理并存的“二元治理”，它與之前應(yīng)急式的非正式治理的區(qū)別在于：首先，非正式治理變得制度化。片區(qū)制是常規(guī)性的、有制度作為支撐的，它的存在使非正式治理從一種任意的、無序的、非結(jié)構(gòu)化的形態(tài)，過渡到一種穩(wěn)定的、規(guī)則的、結(jié)構(gòu)化的形態(tài)，是從不明確的結(jié)構(gòu)到明確的結(jié)構(gòu)，從非正式的控制到正式的控制的實(shí)現(xiàn)。其次，非正式治理與正式治理形成并存的治理模式。這種并存不僅表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織結(jié)構(gòu)上的雙重組織模式，而且表現(xiàn)在具體治理中兩者的相互分工協(xié)作。片區(qū)制所代表的非正式治理已經(jīng)不是簡(jiǎn)單地對(duì)正式治理的替換與競(jìng)爭(zhēng)，或是時(shí)間上的輪替，兩者體現(xiàn)出更強(qiáng)的制度性協(xié)作與分工，非正式治理成為了官僚制不可缺少的補(bǔ)充。

(二) 社會(huì)轉(zhuǎn)型與二元治理

非正式治理變得制度化，并與正式的官僚制之間形成了并存與協(xié)作的規(guī)范化治理模式，這與當(dāng)前中國社會(huì)所處的特定階段有關(guān)。陳潭在分析社會(huì)變遷時(shí)指出，社會(huì)并不是非此即彼的處于“常態(tài)社會(huì)”或是“非常態(tài)社會(huì)”，而是存在介于兩者之間的“轉(zhuǎn)型社會(huì)”。不同的社會(huì)形態(tài)要求不同的治理范式，而轉(zhuǎn)型社會(huì)則往往出現(xiàn)二元治理的形態(tài)[25]。無疑，我國就處于變軌的轉(zhuǎn)型社會(huì)之中，二元治理來源于官僚制的不足而引發(fā)的對(duì)非正式治理的需求，同樣也來自官僚制的必要性對(duì)非正式治理的約束。

1. 社會(huì)常態(tài)化與治理規(guī)范化

當(dāng)前學(xué)界的研究主要集中于“中心工作”，偏向治理中的非常態(tài)面向，但事實(shí)上，我國已經(jīng)步入了“常態(tài)社會(huì)”[18]。一方面，國家在經(jīng)歷一系列的體制改革以后，已經(jīng)完成了從中央到基層的行政體系的建構(gòu)，并且其治理越來越呈現(xiàn)出技術(shù)化、規(guī)范化的形態(tài)[26]。同樣的，從社會(huì)的角度看，隨著國家力量與市場(chǎng)化的深入，各種地方性的規(guī)則正在逐漸解體，農(nóng)民對(duì)國家規(guī)則、對(duì)法律越來越依賴與認(rèn)同[27]。從這一方面來說，國家已經(jīng)能夠?qū)⒋罅康膯栴}納入官僚化的組織體系中，并且進(jìn)行常規(guī)性的治理。以K鎮(zhèn)為例，除了傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)、農(nóng)業(yè)服務(wù)等常規(guī)工作外，一些原來的中心工作也向常規(guī)工作轉(zhuǎn)變，例如計(jì)劃生育工作已經(jīng)向人口統(tǒng)計(jì)、計(jì)生服務(wù)轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村的環(huán)境衛(wèi)生整治在前幾年的突擊行動(dòng)以后，也越來越成為規(guī)則化的公共物品供給。即使是信訪這類工作，除了對(duì)幾個(gè)頑固上訪戶的治理，大量的信訪排查，上訪人員的接待工作也都已經(jīng)相當(dāng)常態(tài)化。因此，隨著我國治理體制的成熟，越來越多的工作將變得常規(guī)化，常規(guī)治理在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的重要性將日益突出。

此外，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，更為現(xiàn)實(shí)的則是，國家對(duì)治理規(guī)范化的要求以及與之相配套的考核手段的完善。這不僅提升了國家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的嚴(yán)格程度，也進(jìn)一步增加了考核的內(nèi)容[28]。大量的常規(guī)治理被納入考核范圍，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不完成的治理任務(wù)。以K鎮(zhèn)的低保工作為例，原來村兩委是低保評(píng)定的主體，鎮(zhèn)一級(jí)只進(jìn)行形式化的審核與上報(bào)，但這幾年，該縣民政局不僅要求低保評(píng)定有村內(nèi)的民主評(píng)議手續(xù)，進(jìn)行村務(wù)公開，同時(shí)還要以影像的形式存檔作為考核的依據(jù)，此外，縣里也增加了親自走訪抽查的數(shù)量。在嚴(yán)格的監(jiān)督與審查下，常規(guī)治理從考核中的“軟指標(biāo)”向“硬指標(biāo)”轉(zhuǎn)變[29]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)試圖忽略常規(guī)工作或是應(yīng)付了事的空間大大被擠壓，每一項(xiàng)工作即使不是中心工作，也成為了必須要規(guī)范執(zhí)行的任務(wù)。

常規(guī)工作的不斷增加與規(guī)范化的新趨勢(shì)，必然強(qiáng)化正式官僚制的作用，在這一領(lǐng)域官僚制的確具有高效的組織管理優(yōu)勢(shì)，變得越來越不可或缺。當(dāng)常規(guī)工作的任務(wù)量少、規(guī)范化程度比較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚可以為了中心工作而頻繁抽調(diào)科室人員進(jìn)行非正式治理，但在當(dāng)前的情況下，原來臨時(shí)抽調(diào)、全員動(dòng)員的方式必然會(huì)對(duì)官僚制的運(yùn)作產(chǎn)生副作用，甚至嚴(yán)重影響官僚制的運(yùn)行效率。因此，在常規(guī)工作日益增多的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要保障官僚制的正常運(yùn)作，盡量減少與非正式治理之間的沖突與抵牾，即增加兩者的協(xié)同性。這是促使非正式治理轉(zhuǎn)變的重要限定性條件。

2.轉(zhuǎn)型社會(huì)與非規(guī)則治理

社會(huì)轉(zhuǎn)型的復(fù)雜性在于，一方面社會(huì)正走向常態(tài)化，隨之帶來治理的規(guī)范化；另一方面，基層治理則仍然保留著轉(zhuǎn)型前與轉(zhuǎn)型之中的特征。這種轉(zhuǎn)型之中的特征首先表現(xiàn)在，治理任務(wù)的增多，且具有很強(qiáng)的發(fā)展取向。盡管在稅費(fèi)改革以后，國家不再向鄉(xiāng)村汲取與嚴(yán)厲的管制，但新的治理目標(biāo)也隨之出現(xiàn)。十八大中央明確提出，“把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決‘三農(nóng)問題’的根本途徑”，并進(jìn)一步加大惠農(nóng)資金的發(fā)放力度。這種以建設(shè)農(nóng)村、改造農(nóng)村為目標(biāo)的鄉(xiāng)村治理任務(wù)具有很強(qiáng)的發(fā)展性特點(diǎn)，是以對(duì)社會(huì)的重新塑造、建立新的治理環(huán)境為目標(biāo)。發(fā)展取向的治理作為新的事務(wù)，通常很難采取常規(guī)的治理手段，并且治理難度較大，需要整合大量的物力、人力。當(dāng)前，政府大多采取中心工作的形式，試圖在短時(shí)間內(nèi)整合行政力量，以實(shí)現(xiàn)對(duì)某些重要事務(wù)的高效治理與快速推進(jìn)。隨著國家對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)力度的加大，以發(fā)展與改革為目標(biāo)取向的治理必然還會(huì)在基層存在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。

其次，以鄉(xiāng)村建設(shè)為目標(biāo)的治理必然會(huì)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的互動(dòng)，帶來鄉(xiāng)村治理的進(jìn)一步下沉[30]。尤其是以提供公共物品為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，它所強(qiáng)調(diào)的是鄉(xiāng)村服務(wù)共享、環(huán)境的整體提升，這類治理必然要深入每個(gè)村莊，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)覆蓋。以K鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生整治工作為例，這一工作就涉及該鎮(zhèn)所有的村莊，需要對(duì)每個(gè)村的河道污水、道路垃圾和綠化帶進(jìn)行整治與管理。此外，以環(huán)境、治安整治為典型的中心工作，還呈現(xiàn)出日常性與反復(fù)性的特點(diǎn)。該工作并不是聚集人力、物力，以突擊的形式就能夠完成的，而必須依賴每天常規(guī)性的維護(hù)，長(zhǎng)時(shí)間的監(jiān)督檢查，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不與村莊維系高密度的、廣泛的接觸。顯然，當(dāng)前的鄉(xiāng)村仍然保留著濃重的鄉(xiāng)土痕跡，尚未完成程式化的改造，無法完全以常規(guī)手段進(jìn)行治理。

因此，無論是發(fā)展取向的治理任務(wù)，還是鄉(xiāng)土化的治理場(chǎng)域，都產(chǎn)生了對(duì)非正式治理的需求。轉(zhuǎn)型帶來的不是非正式治理的減少，相反，正是由于轉(zhuǎn)型深化，我國進(jìn)入了城鄉(xiāng)一體化的后改革時(shí)代[31]，國家逐漸深入鄉(xiāng)村進(jìn)行積極的鄉(xiāng)村建設(shè)，這恰恰增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)非正式治理的需求。在治理任務(wù)日益密集化、全局化、日常化的條件下，需要將原本臨時(shí)性的、運(yùn)動(dòng)式的非正式治理變?yōu)橐环N更加穩(wěn)定的常態(tài)化的制度，能夠在全域范圍內(nèi)覆蓋到各個(gè)村莊，從而穩(wěn)定地、日常化地輸出非正式治理。

常規(guī)與非常規(guī)治理的交疊就是當(dāng)前基層面臨的治理處境，而單一的官僚體制顯然難以應(yīng)對(duì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要進(jìn)行有效治理，不僅僅要以非正式治理應(yīng)對(duì)正式官僚制無法完成的治理任務(wù)，還要維持官僚制，保持常規(guī)治理的正常展開。正是在這兩者的共同壓力下，非正式治理走向制度化，并與官僚體制一同構(gòu)筑鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)前的二元組織與治理形態(tài)。正如漢南和卡羅爾的研究表明的，要使一項(xiàng)活動(dòng)具有能夠穩(wěn)定的、反復(fù)不斷的輸出制度行為，并使行動(dòng)在一個(gè)指導(dǎo)的決策和框架之內(nèi)，必須通過組織制度的形式得到解決[32]。因此，從根本上來說，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的二元治理模式就來自于轉(zhuǎn)型時(shí)期官僚制本身的優(yōu)勢(shì)與限度，其中官僚制在常規(guī)工作中的有效性對(duì)非正式治理提出限定，其應(yīng)對(duì)非常規(guī)工作的限度則對(duì)非正式治理提出需求，最終以非正式治理制度化的形式解決了兩者的協(xié)調(diào)性問題。

五、討論與結(jié)語：官僚制與非正式治理

馬克斯·韋伯曾指出，“從純技術(shù)的觀點(diǎn)來說，行政組織的純粹官僚制形態(tài)能夠達(dá)到最高程度的效率，相比于任何其他形式的組織，它具有精確性、穩(wěn)定性、可靠性和紀(jì)律嚴(yán)明的優(yōu)勢(shì)?！盵33]6-7因此，官僚制一直被認(rèn)為是政府治理的最佳組織形式，也是我國基層治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要目標(biāo)與方向。從這一理想形式出發(fā)，非正式治理通常被看做是與官僚制相對(duì)立的治理模式，受到相當(dāng)多的批判，被認(rèn)為治理績(jī)效不佳，甚至影響官僚制的整體現(xiàn)代化，“中國官僚體制走上了與韋伯式官僚組織大相徑庭的發(fā)展軌跡，也使得當(dāng)今官僚體制的理性化過程步履蹣跚，難以實(shí)現(xiàn)”[19]。顯然，這一觀點(diǎn)將非正式治理與官僚制置于二元對(duì)立之中，并懷有很強(qiáng)的理性化的價(jià)值理念，認(rèn)為官僚制具有絕對(duì)的優(yōu)先性與效率，否認(rèn)了非正式治理存在的合理性。

但是，將官僚制作為一種終極理性的看法在很大程度上模糊了其本來面目。事實(shí)上，它從最根本上而言是作為一種組織方式與管理方式存在的，并與一定發(fā)展階段的社會(huì)性質(zhì)與管理目標(biāo)相匹配。韋伯將其視為理想的組織形態(tài)，也是在認(rèn)為其與工業(yè)化的大生產(chǎn)相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，是順應(yīng)西方社會(huì)理性化的治理模式[34]。這就意味著，如果我們剝離固定的理念，官僚制的本質(zhì)仍然是一種管理手段，需要與管理的事務(wù)本身相適應(yīng)的，而非抽象的、絕對(duì)完美的治理模式。它必須與特定的社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，并服務(wù)于特定的治理任務(wù)。因此，對(duì)官僚制的討論離不開特殊的治理情境。以此為出發(fā)點(diǎn)，就可以針對(duì)我國的具體治理需求對(duì)官僚制進(jìn)行重新的檢視。的確，一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，社會(huì)的常態(tài)化程度提升，國家的治理也日趨規(guī)范化，在這些已經(jīng)高度程式化的領(lǐng)域，官僚制的確具有突出的優(yōu)勢(shì)；另一方面，轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)展型的治理任務(wù)與鄉(xiāng)土化的治理場(chǎng)域仍然是高度不規(guī)則的，與規(guī)范的官僚制之間存在巨大的張力。官僚制在它們面前常常顯得捉襟見肘，其專業(yè)化的分工、規(guī)則性的制度都無法應(yīng)對(duì)治理的要求，出現(xiàn)了大量的不適應(yīng)。

正是這些官僚制的間隙，或者說其與具體治理事務(wù)之間的摩擦，對(duì)非正式治理提出了要求，也構(gòu)成了非正式治理存在的合理性表達(dá)。從這個(gè)角度出發(fā)，非正式治理并非是官僚制的對(duì)立面，也不必然帶來對(duì)官僚制的消解，相反則很有可能彌補(bǔ)官僚制的不足，兩者構(gòu)成了黃宗智所說的“單一悖論體系中互相依存的兩部分”[23]。片區(qū)制的實(shí)踐進(jìn)一步證明了這一點(diǎn)，非正式治理與官僚制密切交織、分工合作，其中片區(qū)制的綜合性、靈活性、權(quán)力的下沉，恰恰彌補(bǔ)了官僚制的部門分割與信息結(jié)構(gòu)的困境；與之同時(shí)，官僚體制的規(guī)則性、專業(yè)分工則仍然保留，用以處理規(guī)則化的治理事務(wù)。由此，片區(qū)制既彌補(bǔ)了官僚制的缺點(diǎn)，同時(shí)又保留了其優(yōu)點(diǎn)，兩者實(shí)現(xiàn)了相互的配合，有效地完成了當(dāng)前鄉(xiāng)村的治理任務(wù)。事實(shí)上，正是由于非正式治理與官僚制的組織原則不同，它才有可能去彌補(bǔ)官僚制所無法勝任的領(lǐng)域。同樣的，官僚制所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域也依然可以限制非正式治理而得以保持。正如謝志巋在討論非正式治理時(shí)指出，非正式治理并不總與正式制度相悖，它也可以作為一種與組織目標(biāo)一致的制度創(chuàng)新，對(duì)正式制度起到補(bǔ)充作用[35]。顯然，通過制度的調(diào)整，非正式治理完全能夠得到一定程度的規(guī)范，從而與正式制度一起各善所長(zhǎng)，相互協(xié)作與分工。片區(qū)制的理論意義就在于，它表明非正式治理與官僚制可以和諧共處，根據(jù)不同的治理任務(wù)，通過分工機(jī)制實(shí)現(xiàn)良好的治理效果。

毫無疑問，韋伯構(gòu)建了一個(gè)理性化的完美運(yùn)行的世界，官僚制在其中可以達(dá)到最高效率。但是，官僚制本身始終是一種管理與組織的工具，它的目標(biāo)是為了解決具體的治理事務(wù)。將官僚制本身視為目的，其本質(zhì)就是目的和手段的倒置，步入了形式合理性的陷阱，也就是韋伯自己所說的“理性化的牢籠”[36]142-143。因此，對(duì)非正式治理的態(tài)度很大程度上就取決于在治理的過程中，究竟是要以目標(biāo)為本位，還是以手段為本位。當(dāng)前，我國正處于轉(zhuǎn)型的過程之中，不僅鄉(xiāng)土社會(huì)是差異化的，而且其轉(zhuǎn)型時(shí)期的治理內(nèi)容也是高度不規(guī)則的，在這一特殊性的治理階段，官僚制是否足夠應(yīng)對(duì)這一復(fù)雜的治理實(shí)踐，是非?，F(xiàn)實(shí)性的問題。進(jìn)一步，即使完成現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，官僚制的治理效果也應(yīng)在具體的治理中被檢視，事實(shí)上，不少學(xué)者都指出，官僚制無法實(shí)現(xiàn)正義與價(jià)值，呼吁多元的治理形式[37]209-245。手段本位的形式理性化顯然無法解答這些復(fù)雜的治理問題。因此，無論是對(duì)官僚制的評(píng)判，還是對(duì)非正式治理的評(píng)判，都需要將其重新回復(fù)到管理手段與組織的這一本源屬性，在具體的治理事務(wù)中進(jìn)行評(píng)判與反思。

[1]丁煌、柏必成：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇的優(yōu)化—以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村制度環(huán)境的互動(dòng)為視角》，載《政治學(xué)研究》2006年第4期。

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[3]丘海雄、徐建平：《市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究述評(píng)》，載《社會(huì)學(xué)研究》2004年第4期。

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責(zé)任編輯 胡章成

Common Governance by Area Management Responsibility System
and Bureaucrat System
—— An Empirical Study Based on K Town in the Eastern Zhejiang

QIU Ye

(ResearchCenterforChinaRuralGovernment，HUST，Wuhan430074，China)

As a new management mode, the area management responsibility system appears in many township-governments, which has increasingly become the indispensable institutional basis of rural governance. The area management responsibility system has the characteristic of flexibility, comprehensiveness and adaptability, which is a typical informal institution. In actual operation, it is dependent and cooperative with the bureaucrat system which has dealt with complex governance practices and achieved good governance performance. It suggests that informal governance can make up the lack of bureaucracy and it still has the rationality of existence. Bureaucracy with its rational characteristics has achieved great success in the western society. But it should be evaluated according to the specific situation and the effectiveness of governance because it is a tool for serving the management purpose.

township-government; area management responsibility system; bureaucrat system; informal governance； common governance

仇葉，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生，研究方向?yàn)檗r(nóng)村基層治理。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目——完善基層設(shè)置治理機(jī)制研究(14JZD030)

2016-09-05

D422.6; D63-3

A

1671-7023(2017)01-0121-09