許 婷，饒 磊，趙小敏，郭 熙

(江西農(nóng)業(yè)大學 江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點實驗室，江西 南昌 330045)

基于PSR模型的土地利用總體規(guī)劃實施評價

許 婷，饒 磊，趙小敏*，郭 熙

(江西農(nóng)業(yè)大學 江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點實驗室，江西 南昌 330045)

土地利用總體規(guī)劃實施評價能夠用于修改完善規(guī)劃、糾正規(guī)劃實施中的失誤，對提高土地利用總體規(guī)劃的科學性和可操作性具有重大意義。本文從人地關系出發(fā)，建立PSR模型的評價指標體系，結(jié)合特爾菲法和層次分析法確定權(quán)重，對鷹潭市余江縣實施評價進行研究。結(jié)果表明，余江縣土地利用總體規(guī)劃實施評價綜合評價值為83.31(中等)，基本實現(xiàn)了規(guī)劃的預期目標，但人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點用地等指標實施異常。PSR模型根據(jù)評價目標有針對性地選取評價指標，在實施評價的應用中具備系統(tǒng)性、綜合性和層次性，為了解和評價政府部門對規(guī)劃的執(zhí)行情況和新一輪土地利用總體規(guī)劃修編、管理提供依據(jù)。

PSR模型； 土地利用總體規(guī)劃； 實施評價； 余江縣

作為土地資源管理的龍頭，土地利用總體規(guī)劃不僅對土地資源的宏觀配置有直接影響，還與國民經(jīng)濟順利發(fā)展及社會主義現(xiàn)代化建設息息相關[1]。土地利用總體規(guī)劃實施評價是土地利用總體規(guī)劃最主要的部分，是規(guī)劃是否具有可行性的依據(jù)。所謂土地利用總體規(guī)劃實施評價，是指用特定的標準，特定的方法，分析、比較與綜合土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的效果，并做出的一種價值判斷[2-3]。規(guī)劃實施評價能使規(guī)劃更符合當?shù)貒窠?jīng)濟、社會發(fā)展和生態(tài)保護的需求。

自20世紀60年代起，國外學者就開始對規(guī)劃實施評價進行研究。Talen[4]將規(guī)劃實施評價分為規(guī)劃實施之前評價、規(guī)劃過程評價、規(guī)劃結(jié)果評價，并將結(jié)果評價作為重點對城市規(guī)劃實施評價進行了研究。而Alexander等[5]在PPIP(policy-plan-implementation-process)評價模型中否決了結(jié)果決定一切，強調(diào)實施評價過程評價，并從政策、規(guī)劃、程序3大類中選擇評價指標來減少主觀性和不確定性帶來的影響，構(gòu)建令人信服的評價指標體系。隨著土地與發(fā)展矛盾的突出，我國學者也開始對實施評價進行研究，并在評價內(nèi)容、評價指標的構(gòu)建和評價方法的選取上取得很大進展。趙小敏等[2]針對結(jié)果評價、效益評價和效力評價，從效果指標、執(zhí)行指標兩個方面構(gòu)建實施評價指標體系；吳次芳等[6]從規(guī)劃指標實施情況、規(guī)劃空間布局調(diào)整和規(guī)劃社會認同度等方面對土地利用總體規(guī)劃實施評價進行研究。

由于土地利用總體規(guī)劃是人類社會一種動態(tài)發(fā)展的、復雜的活動過程，涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面，而PSR模型能夠綜合考慮社會、經(jīng)濟、資源與環(huán)境，揭示土地利用中人與土地相互作用的關系，反映當前土地利用的狀態(tài)，以及資源環(huán)境系統(tǒng)受到人類活動后與生態(tài)環(huán)境之間的邏輯關系[7-8]。本研究在國內(nèi)外學者研究成果的基礎上，從人地關系入手，構(gòu)建PSR模型的實施評價指標體系，對鷹潭市余江縣進行實例論證，從評價結(jié)果中找出問題的原因并針對評價結(jié)果提出對策建議，為余江縣2014—2020年土地利用總體規(guī)劃的修編提供指導。

1 研究區(qū)域和數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)域概況

余江縣是江西省鷹潭市下轄的一個縣，地理坐標位于116°41′～117°09′E，28°04′～28°37′N，東接鷹潭、貴溪，南臨金溪，西靠東鄉(xiāng)，北望萬年。余江縣屬亞熱帶季風氣候區(qū)，光照充足、降水充沛，氣候宜人。境內(nèi)以平原丘陵為主，南北部群山相連，東南部丘陵山崗連綿，中部河港交錯、沃野平疇，素有五山、三田、一水、一分道路和一莊園之稱?，F(xiàn)轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)，全縣戶籍人口為38.94萬人，土地總面積931.06 km2，耕地面積占38.32%。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本研究以2005年為基期年，2013年為評價時點開展規(guī)劃評價，規(guī)劃執(zhí)行類數(shù)據(jù)來源于余江縣國土局提供的2006—2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)、《余江縣土地利用總體規(guī)劃》(2006—2020年)；社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源于《中國2013年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《江西省2014年統(tǒng)計年鑒》《鷹潭市2014年統(tǒng)計年鑒》《余江縣2014年統(tǒng)計年鑒》。

2 研究思路與方法

2.1 研究思路

本研究以鷹潭市余江縣為例，利用2006—2014年余江縣土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟環(huán)境保護數(shù)據(jù)等，從壓力、狀態(tài)、響應3個方面選取評價指標，構(gòu)建PSR模型的規(guī)劃實施評價指標體系，采取綜合加權(quán)平均法對規(guī)劃實施效果進行評價。

2.2 研究方法

2.2.1 評價指標體系構(gòu)建

由于土地利用總體規(guī)劃實施時間跨度長，過程煩瑣，影響規(guī)劃實施的因素較多，在實際操作過程中存在著資料搜集難的問題。本研究在選取評價指標時，本著全面性、靈敏性、可得性和可量化性的原則，綜合相關領域?qū)＜?、政府部門、用地者、社會普通大眾的意見，選取反映規(guī)劃執(zhí)行情況、規(guī)劃效益、規(guī)劃效力等方面的指標進行評價[9]。就PSR模型的土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系而言，壓力指標反映規(guī)劃執(zhí)行情況給規(guī)劃實施帶來的壓力；狀態(tài)指標反映在壓力的影響下由于土地的集約節(jié)約利用帶來的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益；響應指標表示為達到目標，規(guī)劃管理者和公眾所采取的措施(表1)。

表1 目標層(P)下余江縣土地利用總體規(guī)劃實施評價指標體系

2.2.2 評價指標權(quán)重

指標權(quán)重的確定對評價結(jié)果起著關鍵作用。目前國內(nèi)土地利用總體規(guī)劃實施評價使用較多的方法有特爾菲法(專家調(diào)查法)[10]、主成分分析法[11]和層次分析法[12]。為了減少人為因素干擾，提高決策的公正性和科學性，本研究將定性分析和定量分析有機結(jié)合，采用特爾菲法和層次分析法確定每個指標的權(quán)重(表2)。按照指標間的相互關系，構(gòu)建多層次結(jié)構(gòu)模型，再請相關領域?qū)＜也捎?～9的比例標度，對各層指標的相對重要性進行兩兩判斷比較，根據(jù)各專家意見匯總結(jié)果，計算各評價指標的相對重要性矩陣，得到各指標的權(quán)重[12-13]。

表2 余江縣土地利用總體規(guī)劃實施評價結(jié)果

2.2.3 評價指標標準化

由于評價指標反映的評估內(nèi)容、計量單位有差異，為方便綜合計算，需要對各指標標準化處理。目前使用較多的方法有對數(shù)模型法[14-15]、功效函數(shù)法[16-17]、Z標準化法[11]、極差標準化法[18-19]。為了直觀地體現(xiàn)指標的執(zhí)行情況與土地規(guī)劃目標間的細微差別，提高評價結(jié)果的可靠性，本研究在研究成果的基礎上，取85分為基準分的標準化模型，對每個評價指標進行量化，即當規(guī)劃執(zhí)行情況剛好符合規(guī)劃目標時，指標的量化值為85分。量化值越大，表明實施效果越佳。標準化模型如下：

Li=85+100×(Si-Mi)/Mi，指標為正指標；

Li=85-100×(Si-Mi)/Mi，指標為逆指標。

式中，Li、Si、Mi分別表示量化值、評估時點的實際值、標準值。標準值參照2020年規(guī)劃目標值或者理想值，理想值取自指標同年在全國、江西省、鷹潭市的平均水平。

2.2.4 綜合評價模型

本研究采用綜合加權(quán)平均法[20]，計算公式為：

式中，Zi為規(guī)劃效果綜合評價值，Li為指標量化值，Qi為指標權(quán)重。將評價效果分為優(yōu)秀、良好、中等、較差、非常差五個等級，對應的分值分別為Zi≥90、85≤Zi<90、80≤Zi<85、75≤Zi<80、Zi<75。

3 結(jié)果與分析

根據(jù)以上評價體系及模型，余江縣土地利用總體規(guī)劃實施評價綜合得分為83.31，效果中等，表明規(guī)劃的實施雖然達到了規(guī)劃的基本要求，但有很多不合理之處。

3.1 壓力指標評價結(jié)果分析

通過選取耕地保護壓力指標和建設用地規(guī)模壓力指標來衡量土地利用規(guī)劃實施的制約因素，從實施評價結(jié)果來看，壓力指標綜合評價值為90.46分(優(yōu)秀)。耕地保有量、新增建設用地規(guī)模、新增建設用地占用耕地指標為優(yōu)秀；基本農(nóng)田保護面積、土地整治補充耕地、建設用地總規(guī)模等指標為良好，說明在政府的嚴格執(zhí)行下，余江縣耕地和基本農(nóng)田保護超過了規(guī)劃下達要求，建設用地的使用得到有力控制，耕地補充速度遠大于耕地占用速度，保證了耕地的占補平衡?？紤]到重大基礎設施建設的不確定性和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的明顯加快，政府應加強節(jié)約集約用地，開展縣域范圍內(nèi)的開發(fā)復墾整理耕地工作，盤活存量用地，挖掘用地空間。同時，城鄉(xiāng)建設用地指標評價值為75.85分(較差)，主要原因是余江縣近年來積極實施新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設，致使城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模持續(xù)快速增長，因此政府應盡快安排城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，拆舊區(qū)規(guī)劃為農(nóng)用地，建新區(qū)為城鄉(xiāng)建設用地，以保證經(jīng)濟社會發(fā)展的需要?？傮w來看，余江縣土地利用總體規(guī)劃實施過程中，耕地、基本農(nóng)田、建設用地等目標都得到落實，在一定程度上已實現(xiàn)了預期的規(guī)劃目標。

3.2 狀態(tài)指標評價結(jié)果分析

本研究通過選取土地利用效益指標和用地結(jié)構(gòu)與布局指標來衡量在壓力指標的影響下土地利用的集約節(jié)約水平。狀態(tài)指標綜合評價值為80.74分(中等)。社會就業(yè)率(優(yōu)秀)、農(nóng)村居民人均收入(優(yōu)秀)、城鎮(zhèn)居民人均收入(良好)均高于鷹潭市、江西省和全國的平均水平；森林覆蓋率指標評價值為85.00(良好)，說明規(guī)劃實施給余江縣帶來了良好的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益。然而，人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點用地等指標評價值低于75分(非常差)，規(guī)劃期間的執(zhí)行情況出現(xiàn)異常，建議盡快實現(xiàn)規(guī)劃城鄉(xiāng)用地總規(guī)模以及城鄉(xiāng)增減掛鉤目標，大力開展土地開發(fā)、農(nóng)村土地整治工作，加快新農(nóng)村建設，疏導合理的農(nóng)民建房用地需求，對農(nóng)村居民點規(guī)模管理進行合理引導與控制，盡早改變目前農(nóng)居點過散過多的情況來提高土地的集約節(jié)約利用。2013年鷹潭市、江西省和全國的城鎮(zhèn)化平均水平為51.78%，而同年余江縣僅達到42.44%，相對較滯后，因此余江縣應該繼續(xù)著力推進自主創(chuàng)新，大力推進城鎮(zhèn)化，進一步增強全縣經(jīng)濟社會綜合實力，在今后的發(fā)展過程中應該克服土地利用外部不經(jīng)濟性，發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)來取得更好的經(jīng)濟社會效益?？傊?，從實施評價結(jié)果來看，規(guī)劃實施給余江縣社會、經(jīng)濟、生態(tài)都帶來了較好的發(fā)展，但土地集約節(jié)約利用的滯后性也影響了土地利用總體規(guī)劃的實施效果。

3.3 響應指標評價結(jié)果分析

響應指標選取了人地關系指標和規(guī)劃實施措施響應指標作為描述人類發(fā)展對土地需求，以及為了達到目標社會或者個人所采取的措施。響應指標評價值為69.75分(非常差)，其中違規(guī)用地案例查處、閑置土地、批而未用土地、公眾對規(guī)劃實施作用的滿意度等指標都達到良好效果，說明政府在土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準后，嚴格執(zhí)行了規(guī)劃后續(xù)的實施保障措施，保證了土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和宏觀調(diào)控性。但是，規(guī)劃實施至2013年，余江縣已進行過一次規(guī)劃修改，說明規(guī)劃有不合理之處。人均耕地擁有量、人均建設用地指標評價值也低于75分(非常差)，人地矛盾仍然非常嚴峻，為進一步提高土地利用率，應加強對耕地的保護和建設用地的集約節(jié)約利用。

4 小結(jié)與討論

本文構(gòu)建了PSR模型，并運用于鷹潭市余江縣土地利用總體規(guī)劃實施評價，結(jié)果表明：PSR克服了其他模型的局限性，不僅能較客觀和科學地評價結(jié)果，還能從評價結(jié)果中分析出現(xiàn)結(jié)果的原因，可操作性強。根據(jù)評價結(jié)果，5個指標評價值在90以上(優(yōu)秀)，10個指標值在85～90(良好)，1個指標在75～80分(較差)，6個指標在75分以下(極差)?？傮w看來，余江縣在實施規(guī)劃過程能嚴格控制指標，將經(jīng)濟、社會、生態(tài)3方面的效益有機結(jié)合，規(guī)劃實施基本處于合理狀態(tài)，在一定程度上實現(xiàn)了預期的規(guī)劃目標，但是人均城鎮(zhèn)工礦用地、人均農(nóng)村居民點用地、人均耕地擁有量、人均建設用地等指標實施異常，余江縣土地利用結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)的快速發(fā)展不夠集約利用土地，而農(nóng)村居民點規(guī)模管理缺乏合理引導與控制。針對以上不足提出建議如下：1)建議進行對評價結(jié)果中異常的指標進行追蹤監(jiān)測；2)建議啟動土地利用總體規(guī)劃修編，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，在社會經(jīng)濟和城鎮(zhèn)發(fā)展布局方向發(fā)生重大變化的同時，保證規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略相適應；3)建議堅持和完善土地管理制度和節(jié)約集約用地制度，提高土地利用效率。

本文還需要對以下兩方面做進一步的探討并加以改進。在選擇評價指標時需要選取的指標數(shù)量大且粗細難以界定；在確定權(quán)重時，雖然遵循影響越大權(quán)重值越大的原則，但是實際操作過程中難以確界，因此對評價結(jié)果造成了一定的影響。

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(責任編輯：張瑞麟)

2016-08-11

國家自然科學基金(41361049)

許 婷(1991—)，女，江西九江人，碩士研究生，研究方向為土地評價、土地資源利用，E-mail:qingkong1011@126.com。

趙小敏，教授，博士生導師，從事土地利用與規(guī)劃，資源環(huán)境，遙感與地理信息系統(tǒng)等研究工作，E-mail：zhaoxm889@126.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170238

F311

A

0528-9017(2017)02-0311-05

文獻著錄格式：許婷，饒磊，趙小敏，等. 基于PSR模型的土地利用總體規(guī)劃實施評價[J].浙江農(nóng)業(yè)科學，2017，58(2)：311-315.