陳 明

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所)

農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作與社區(qū)發(fā)展：“對(duì)沖”及其矯正

陳 明

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所)

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，要求“明確集體資產(chǎn)所有權(quán)”，“有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革”。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作是指在明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到人、落實(shí)到戶，從而明確集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理和收益分配的一項(xiàng)社區(qū)股份合作制改革。

這一改革起源于上世紀(jì)80年代的珠三角地區(qū)。當(dāng)時(shí)，城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的高額土地溢價(jià)回報(bào)不斷引發(fā)農(nóng)村集體中的收益分配沖突，為有效化解矛盾，1984年廣東南海率先試水了農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份合作制改革。此后，山東、浙江、北京、江蘇等省市也陸續(xù)啟動(dòng)了試點(diǎn)，目前在全國(guó)已經(jīng)有5.8萬(wàn)個(gè)村、4.7萬(wàn)個(gè)村民小組開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革。

從各地實(shí)踐來(lái)看，集體資產(chǎn)股份合作改革有效理順了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系和農(nóng)民利益關(guān)系，對(duì)于提升社會(huì)治理水平和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但必須看到，現(xiàn)行的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作模式在一定程度上化解了農(nóng)民利益沖突問題的同時(shí)，卻與社區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了“對(duì)沖”。言其“對(duì)沖”，是指集體資產(chǎn)股份合作與社區(qū)發(fā)展之間盡管在目標(biāo)設(shè)定上具有一致性，但現(xiàn)實(shí)中股份合作只能部分實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，而且這種“部分實(shí)現(xiàn)”有可能成為進(jìn)一步發(fā)展障礙的悖論現(xiàn)象。

社區(qū)發(fā)展中有幾個(gè)基本面需要把握，這體現(xiàn)了社區(qū)發(fā)展的核心價(jià)值。首先，從社區(qū)整體角度看，城鎮(zhèn)化是大趨勢(shì)，尤其對(duì)于那些已然或終將走向城鎮(zhèn)化的社區(qū)來(lái)說(shuō)，把社區(qū)發(fā)展置于城鎮(zhèn)化的大框架中顯得尤為必要；其次，從居民個(gè)體角度看，重要的是在使社區(qū)居民公平地享受到股份合作的紅利；第三，從居民個(gè)體與社區(qū)整體關(guān)系角度看，促進(jìn)社區(qū)民主治理的進(jìn)步應(yīng)是永恒的主題。本文先討論當(dāng)前的集體資產(chǎn)股份合作在這三個(gè)基本面上與社區(qū)發(fā)展存在的若干“對(duì)沖”，最后一部分提出政策調(diào)整的思路。

一、“對(duì)沖”之一：集體資產(chǎn)股份合作VS城鎮(zhèn)化

直觀地看，開展集體資產(chǎn)股份合作是有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的?！兑庖姟分赋?，集體資產(chǎn)股份合作改革主要是在“有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村開展。”這些村莊此前經(jīng)歷了長(zhǎng)期的“自主城鎮(zhèn)化”①，隨著城市范圍擴(kuò)展，前面兩類村莊便可以整體性納入到城市內(nèi)部成為一個(gè)個(gè)城市社區(qū)；而那些遠(yuǎn)離城市但經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、集體實(shí)力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，實(shí)際上已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)個(gè)小城鎮(zhèn)。上述三類村莊中，集體資產(chǎn)股份合作與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的完善往往相伴而生、互相促進(jìn)，客觀上加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。與此同時(shí)，開展股份合作以后農(nóng)民得以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫出來(lái)并獲得一部分穩(wěn)定的收益，這為城鎮(zhèn)化提供了一批非農(nóng)勞動(dòng)力和有“尊嚴(yán)”的市民?？梢哉f(shuō)，這些村莊從空間和人口上為城市提供了儲(chǔ)備。

然而，從長(zhǎng)期實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)行的集體資產(chǎn)股份合作模式卻阻滯了城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，“地的城鎮(zhèn)化”與“人的城鎮(zhèn)化”皆受到影響。

“地的城鎮(zhèn)化”所受影響主要表現(xiàn)為城市空間的斷裂。長(zhǎng)期以來(lái)，受制于“城鄉(xiāng)分立”的土地制度與規(guī)劃管理制度，各地農(nóng)村在集體土地上進(jìn)行了大量的無(wú)序建設(shè)，集約化和規(guī)范化水平都很低。城鎮(zhèn)化過程中，當(dāng)這些村莊與向外拓展的城市邊界相接遇時(shí)，土地利用、建筑肌理以及功能布局都難以與城市規(guī)劃有效銜接，造成城市的無(wú)序蔓延。集體資產(chǎn)股份合作在一定程度上加重了這一趨勢(shì)。首先，集體資產(chǎn)股份合作往往帶來(lái)無(wú)序建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大。大部分社區(qū)的集體資產(chǎn)股份合作收益都來(lái)自于租賃物業(yè)，資產(chǎn)收益量化到戶以后，全體居民對(duì)利益最大化的追求共同催生了社區(qū)建設(shè)的無(wú)序擴(kuò)張。離城市中心區(qū)越近，租賃物業(yè)的收益就越高，這一問題所帶來(lái)的影響也就越嚴(yán)重。其次，集體資產(chǎn)股份合作與“概括城鎮(zhèn)化”策略客觀上形成了共謀。很多地方政府在城鎮(zhèn)化中單方面追求發(fā)展速度，對(duì)于新進(jìn)入到城市區(qū)域的村莊采取了“概括城鎮(zhèn)化”——即保留這些村莊的建筑現(xiàn)狀和集體產(chǎn)權(quán)制度，將其整體性地納入到城鎮(zhèn)體系當(dāng)中——的策略。“概括城鎮(zhèn)化”可以說(shuō)是現(xiàn)在中國(guó)城市中“城中村”問題的源頭，而集體資產(chǎn)股份合作為“概括城鎮(zhèn)化”提供了條件，擴(kuò)大和方便了這一策略的運(yùn)用，為城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)留下了隱患。

伴隨著“地的城鎮(zhèn)化”的受阻，“人的城鎮(zhèn)化”所受影響主要表現(xiàn)為居住形態(tài)的阻隔。我們看到，在很多“城中村”以及城市周邊的股份合作社區(qū)里，每家每戶通常擁有數(shù)套甚至整幢住房，部分出租部分自住，由此形成了封閉聚居的社區(qū)形態(tài)。這些村莊雖然從空間上進(jìn)入了城市，但社區(qū)中的傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”并沒有解體，這與現(xiàn)代城市的“匿名型社會(huì)”有著本質(zhì)區(qū)別。社區(qū)居民的就業(yè)、收入、福利、社會(huì)交往以及幾乎全部的日常生活都在社區(qū)內(nèi)部完成，居民強(qiáng)烈依附于社區(qū)共同體，個(gè)人的獨(dú)立性和自主性成長(zhǎng)緩慢。由此，這一居住形態(tài)既在空間上構(gòu)成了社區(qū)居民與這座城市的顯性阻隔，又在心理上構(gòu)成了社區(qū)居民與外界社會(huì)交往的隱形壁壘。

有學(xué)者指出，一個(gè)個(gè)股份合作社區(qū)既構(gòu)成了農(nóng)民借以應(yīng)對(duì)城市“圍攻”的適應(yīng)性組織，又成為了阻礙農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的結(jié)構(gòu)性障礙。②這一概括不可謂不貼切。

二、“對(duì)沖”之二：集體資產(chǎn)股份合作VS社會(huì)公平

效率是公平的基礎(chǔ)，在集體資產(chǎn)股份合作中，沒有效率，公平也難以獨(dú)存。總體來(lái)看，開展股份合作以后，社區(qū)居民在股權(quán)分紅、社會(huì)保障、公共服務(wù)等方面享受的物質(zhì)收益有明顯提升。不過，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)福利的長(zhǎng)期持續(xù)，首先要提升集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效率，確保集體資產(chǎn)保值增值。但集體資產(chǎn)股份合作在這方面存在先天缺陷：一方面，集體產(chǎn)權(quán)的模糊性造成企業(yè)家精神的缺乏和經(jīng)營(yíng)管理邏輯的混亂；另一方面，大部分股份社的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，專業(yè)化分工很弱，大部分還處于一種簡(jiǎn)單的資源汲取性的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，這種經(jīng)濟(jì)形態(tài)必然難以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的要求。這兩方面問題的存在，使得集體資產(chǎn)股份合作的效率損失幾成必然，而效率損失又必然造成作為股權(quán)紅利基礎(chǔ)的集體資產(chǎn)的流失，從而直接動(dòng)搖公平的基礎(chǔ)。

在效率基礎(chǔ)之上，集體資產(chǎn)股份合作中的社區(qū)公平問題的核心是分配正義問題。這里的分配正義有兩層涵義：一是社區(qū)內(nèi)部的分配正義，二是社區(qū)外部更大范圍的社會(huì)分配正義。

首先討論社區(qū)居民之間的分配正義問題。一方面，公共物品分配中存在社區(qū)原住民與其他居民之間的不對(duì)等。這里要區(qū)分開公共物品和私人物品。同樣都是物質(zhì)收益，股權(quán)分紅屬于私人物品，社會(huì)保障和公共服務(wù)屬于公共物品。在許多的股份合作社區(qū)中混淆了這兩類物品的性質(zhì)，不但是股權(quán)分紅只局限在社區(qū)原住民，連其他的基本公共服務(wù)也拒絕向其他社區(qū)居民開放，顯然有失公平。另一方面，私人物品分配中難以形成何謂公正的共識(shí)。一般說(shuō)來(lái)，在一個(gè)社區(qū)當(dāng)中圍繞財(cái)富分配最公平的方法就是由社區(qū)居民在法律框架下通過自主協(xié)商定立契約。操作過程中，大部分社區(qū)的股份合作中也確實(shí)進(jìn)行了充分的協(xié)商，尤其是在初始產(chǎn)權(quán)的取得方面，根據(jù)勞動(dòng)階段、戶籍性質(zhì)、工作類型、出資形式、血緣關(guān)系、居住地等因素劃分出了數(shù)十種身份并賦之以不同的股權(quán)。③然而，這種集體協(xié)商形成的契約卻并不穩(wěn)固，多次見諸報(bào)端的外嫁女問題即是一個(gè)典型。廣東就曾經(jīng)發(fā)生過社區(qū)居民以多數(shù)暴力剝奪外嫁女分紅權(quán)利在前，地方政府為保護(hù)五六個(gè)外嫁女權(quán)利而引發(fā)五六百人集聚上訪在后的嚴(yán)重沖突。④外嫁女的問題不是孤立的，這反映了股份社內(nèi)部何種權(quán)利更具正當(dāng)性的深層沖突，黨國(guó)英先生把這種現(xiàn)象稱為集體成員權(quán)合理性“無(wú)解”的難題。⑤

此一問題與當(dāng)前土地制度改革中“兩權(quán)分離”的邏輯有關(guān)。我們現(xiàn)在的土地制度無(wú)論怎么改，所有權(quán)是不容討論的，處于被鎖定的狀態(tài)，一切改革都只能在其他產(chǎn)權(quán)層面作文章。其實(shí)，所有權(quán)倒也沒那么重要。比如英國(guó)土地歸英王所有，但是這并不影響英國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的自由交易，在很多時(shí)候所有權(quán)只是一個(gè)象征性符號(hào)。其實(shí)，中國(guó)的城市土地也逐漸帶有了這種意味，國(guó)家的所有權(quán)只是通過一個(gè)出讓環(huán)節(jié)來(lái)體現(xiàn)，這不會(huì)影響后續(xù)的產(chǎn)權(quán)交易，所增加的交易成本也很有限。但到了農(nóng)村土地上就不一樣了，作為城市土地的所有者的國(guó)家很容易被忘記，但是作為農(nóng)村土地所有者的集體卻很難被人遺忘。由于所有權(quán)被鎖定，集體資產(chǎn)股份合作始終是在“集體”的注視下進(jìn)行的。股份社內(nèi)的初始產(chǎn)權(quán)關(guān)系是以“村籍”為基礎(chǔ)經(jīng)由集體成員權(quán)轉(zhuǎn)換而來(lái)的，這種權(quán)利具有極強(qiáng)的實(shí)踐性和情境性，任誰(shuí)也很難作出客觀的界定，各種博弈協(xié)商而來(lái)的妥協(xié)也往往是暫時(shí)的，一到關(guān)鍵環(huán)節(jié)“集體”就跳出來(lái)，資產(chǎn)、回報(bào)、人員結(jié)構(gòu)等諸要素一旦變動(dòng)往往又需要進(jìn)行新的談判。初始產(chǎn)權(quán)商存爭(zhēng)議的情況下，是很難形成關(guān)于分配正義的共識(shí)的。

從更大范圍的社會(huì)分配正義來(lái)看，現(xiàn)在的集體資產(chǎn)股份合作也存在缺陷。集體資產(chǎn)股份合作針對(duì)的主要是財(cái)富分配問題，而更為根本的財(cái)富創(chuàng)造問題卻被遮蔽了。實(shí)際上，這些社區(qū)之所以能在不改變要素投入的情況下獲得巨額財(cái)富，根本上是因?yàn)橥恋叵鄬?duì)區(qū)位和用途的改變產(chǎn)生了溢價(jià)回報(bào)，促成了土地發(fā)展權(quán)的變現(xiàn)。少數(shù)農(nóng)民的“發(fā)展權(quán)”變現(xiàn)，得益于城市發(fā)展以及工商業(yè)進(jìn)步的效果溢出，這種效果在所有農(nóng)戶之間做適當(dāng)?shù)钠骄峙涓仙鐣?huì)公正。⑥但現(xiàn)行政策下，并沒有考慮集體資產(chǎn)股份合作中財(cái)富實(shí)現(xiàn)所涉及的正外部性問題，也沒有對(duì)“漲價(jià)”中應(yīng)當(dāng)在更大范圍的農(nóng)民間進(jìn)行分配的部分予以扣除。這樣做的后果是，伴隨著集體資產(chǎn)股份合作的推行一個(gè)新的土地食利階層正悄然興起，很多社區(qū)原住民一夜暴富成為純粹的食利股東。⑦這種分配方式顯然不符合社會(huì)公平的原則，也不是一個(gè)正常的社會(huì)所應(yīng)鼓勵(lì)的。這一問題之所以長(zhǎng)期得不到關(guān)注和糾正，是因?yàn)榧w資產(chǎn)股份合作中利益的集體化掩蓋了對(duì)于更大范圍的公共利益而言的非公平性，這其中既有公有制的意識(shí)形態(tài)在作祟，也不乏制度認(rèn)識(shí)的欠缺。

綜上而言，現(xiàn)行的集體資產(chǎn)股份合作不但效率受阻，而且在社區(qū)內(nèi)外、公私兩端皆未能很好地解決分配正義問題。

三、“對(duì)沖”之三：集體資產(chǎn)股份合作VS民主治理

很多人認(rèn)為，開展股份合作后，出于對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)益的關(guān)心農(nóng)民會(huì)更多地參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)，從而加快了政治社會(huì)化和民主化進(jìn)程。⑧種說(shuō)法有一定的合理性，不過也不乏一些浪漫主義色彩，因?yàn)楝F(xiàn)行的集體資產(chǎn)股份合作模式給社區(qū)民主治理帶來(lái)了諸多障礙。

第一，形式民主落實(shí)地并不充分。股份社章程中，規(guī)定最高決策權(quán)歸于股東大會(huì)或者股東代表大會(huì)，但是筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，實(shí)際操作中普通股東真正能夠參與重大事項(xiàng)決策的并不多見。很多股東都表示沒有參與過代表選舉，也不知道代表大會(huì)都討論了些什么。有的地方村民甚至沒有選擇改革方案的權(quán)利，能做的只是關(guān)注自己農(nóng)齡的計(jì)算是否準(zhǔn)確。⑨這樣看來(lái)，所謂股份合作能夠增進(jìn)民主進(jìn)程的判斷未必具有普遍意義，在形式民主的層面上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到村民自治選舉那樣的普及程度。

第二，股份社中內(nèi)部人控制問題突出。按理說(shuō)，股份社或者股份公司的董事會(huì)應(yīng)該由股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，但是在現(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)股份社的領(lǐng)導(dǎo)層通常由原來(lái)村莊的黨政領(lǐng)導(dǎo)直接復(fù)制過來(lái)。股份社中治理結(jié)構(gòu)和復(fù)雜性和領(lǐng)導(dǎo)層產(chǎn)生的封閉性，容易帶來(lái)內(nèi)部人控制和精英牟利問題，損害股東的權(quán)益。從組織治理角度看，剩余索取權(quán)是內(nèi)部人控制產(chǎn)生的根源。剩余控制權(quán)是指決定資產(chǎn)除最初合約所限定的用途以外如何被使用的權(quán)利，當(dāng)發(fā)生合約未明確規(guī)定的事件時(shí)，剩余控制權(quán)的配置就成為治理中效率和公正的關(guān)鍵因素。⑩在當(dāng)前的集體資產(chǎn)股份合作中，集體股、崗位股、管理股的存在，以及量化股只分紅不確權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)股內(nèi)部流轉(zhuǎn)等模糊化的股權(quán)設(shè)置為都擴(kuò)大了剩余控制權(quán)的范圍，導(dǎo)致內(nèi)部人控制問題十分突出。

第三，超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制不斷增強(qiáng)。股份社原本只是經(jīng)濟(jì)組織，但在現(xiàn)實(shí)中往往帶有了政治-行政意味，不僅管理社區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，而且利用非經(jīng)濟(jì)手段對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，造成對(duì)社區(qū)居民的超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制。超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制不僅會(huì)造成經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與政治領(lǐng)域的混淆，而且往往帶有自增強(qiáng)機(jī)制的基因，會(huì)從公共領(lǐng)域向私人領(lǐng)域延伸和滲透，最終型構(gòu)一個(gè)哈耶克所說(shuō)的影響到社區(qū)居民生活全部事項(xiàng)的“全權(quán)性秩序”。目前集體資產(chǎn)股份合作中，這一問題有愈演愈烈之勢(shì)，少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)甚至透過這一物化形式支配和控制“集體”本身的問題不斷凸顯，亟待解決。

第四，地方政府并非總是置身事外的。隨著國(guó)家層面對(duì)集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革的認(rèn)可，地方政府沖到了推動(dòng)這項(xiàng)工作的第一線。這原本是好事。但是如果政府管的過寬，把原本應(yīng)該由社區(qū)居民協(xié)商解決的事情通過一紙政令統(tǒng)一規(guī)定好，那好事可能變成壞事。在初始權(quán)利的構(gòu)建階段如果未能充分展開協(xié)商，那么很可能把沖突壓制下來(lái)從而造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

因?yàn)樯鲜鰡栴}的存在，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下農(nóng)民政治參與擴(kuò)大的“想象”難以成為現(xiàn)實(shí)，集體資產(chǎn)股份合作與社區(qū)的民主治理“對(duì)沖”難以避免。

四、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作的治理之道

這次《意見》的出臺(tái)對(duì)于解決上述問題作出了許多重要的制度安排，意義重大。以此為契機(jī)，化解當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作與社區(qū)發(fā)展的“對(duì)沖”，重點(diǎn)是要重構(gòu)“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的土地制度和社會(huì)治理體系，并不斷優(yōu)化股份合作的制度設(shè)計(jì)。

(一)深化土地制度改革

在當(dāng)前的節(jié)點(diǎn)上，繼續(xù)深化土地制度改革并不容易，需要有系統(tǒng)性方案，且很考驗(yàn)執(zhí)政者的政治智慧。針對(duì)本文所涉的集體資產(chǎn)股份合作問題，重點(diǎn)是把握以下方面：一是加快土地確權(quán)登記頒證工作的推進(jìn)速度，盡快在全國(guó)范圍完成“三塊地”的確權(quán)工作。通過土地的確權(quán)登記頒證，明確初始產(chǎn)權(quán)并依法進(jìn)行確認(rèn)，在此基礎(chǔ)上開展股份合作能夠有效減少不必要的分配沖突和效率損失。二是盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。隨著這一制度建立，即可以借助市場(chǎng)手段，盤活城市中由股份社經(jīng)營(yíng)管理的大量土地，對(duì)附著其上的各類建筑進(jìn)行改造、置換和升級(jí)，既解決城市空間斷裂、居住形態(tài)阻隔等城鎮(zhèn)化問題，又能夠淘汰其中的大量低質(zhì)低效的自然經(jīng)濟(jì)成分。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體土地上開展各類建設(shè)的規(guī)劃管理，嚴(yán)控“概括城鎮(zhèn)化”等短期行為，在城鎮(zhèn)化過程中處理好規(guī)劃銜接、土地整理、建筑改造和居民安置等事項(xiàng)，避免城市的無(wú)序蔓延。

(二)重構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)治理體系

第一，區(qū)分股份社成員權(quán)與社區(qū)居民權(quán)。做一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，把股份社的股東資格與社區(qū)常住居民身份分別界定清楚，并通過正式契約予以明確。自此之后，只要是社區(qū)常住居民就能夠享受到基本的公共服務(wù)，股東資格只與股份社分紅有關(guān)。這能夠有效解決了公共物品和私人物品混雜，部分非原住民居民的基本權(quán)利受到侵害的問題。

第二，社區(qū)治理中推行“政經(jīng)分開”。“政經(jīng)分開”意味著社區(qū)黨組織、自治組織和股份社實(shí)質(zhì)性分離，股份社由股東選舉或聘用職業(yè)經(jīng)理人管理經(jīng)營(yíng)，村(居)委會(huì)在黨組織的帶領(lǐng)下行使社區(qū)公共事務(wù)的管理職能。這樣做至少有兩方面好處，一是股份社由專人負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，有利于提高集體資產(chǎn)的運(yùn)作效率；二是實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理中的分權(quán)，每個(gè)崗位的權(quán)力變小了，并且受到更多的監(jiān)督和制約，能夠有效防范權(quán)力尋租和內(nèi)部人控制。廣東南海為確保政經(jīng)分離進(jìn)行得徹底，要求所有社區(qū)黨組織、自治組織和股份社分開進(jìn)行選舉，并明確股份社經(jīng)理人由社員股東選舉產(chǎn)生，這一經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

第三，擴(kuò)大基本公共服務(wù)的覆蓋范圍。推行“政經(jīng)分開”，區(qū)分股份社成員權(quán)與社區(qū)居民權(quán)需要具備一定的條件，首要是政府基本公共服務(wù)要下沉，最起碼實(shí)現(xiàn)對(duì)城市范圍內(nèi)以及近郊社區(qū)的全覆蓋。如此一來(lái)，這些社區(qū)的股份社將不再承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)支出，成為完全市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)主體，為進(jìn)一步改制為股份公司創(chuàng)造條件。對(duì)于那些基本公共服務(wù)還難以由財(cái)政包干的村莊，過渡時(shí)期公共服務(wù)所需資金暫時(shí)可以由股份社收入中提取部分公益金或公積金，轉(zhuǎn)付給村委會(huì)用于公共服務(wù)的開支。但從長(zhǎng)期看，仍然要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化覆蓋，這既是社會(huì)平等構(gòu)建的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)又能夠?yàn)楦旧辖鉀Q集體資產(chǎn)股份合作中的問題創(chuàng)造基礎(chǔ)性的制度環(huán)境。

(三)優(yōu)化股份合作制度，開放股份社

第一，關(guān)于資格界定。目前來(lái)看，農(nóng)村集體資產(chǎn)合作中股東身份仍舊要從集體成員權(quán)轉(zhuǎn)化過來(lái)。農(nóng)村社區(qū)人員構(gòu)成多種多樣、千差萬(wàn)別，目前尚沒有(也很難制定)全國(guó)統(tǒng)一的社區(qū)集體成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)，有的地方提出了一些指導(dǎo)性意見。不過，筆者認(rèn)為，地方政府不宜制定太過具體的資格界定標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該制定一套協(xié)商議事規(guī)則和談判結(jié)的登記備案制度。實(shí)際操作中，最好讓全部的利益相關(guān)者在規(guī)則框架下展開深入的談判協(xié)商，并且盡量避免使用“多數(shù)決”這種現(xiàn)代民主手段，由政府負(fù)責(zé)對(duì)談判結(jié)果予以確認(rèn)和登記。

第二，關(guān)于股份設(shè)定。農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作的股份類型從大的方面分為集體股和個(gè)人股。早期集體股占比較大，很大程度上是為了迎合公有制意識(shí)形態(tài)要求或者保障社區(qū)公共服務(wù)支出。集體股的存在造成了股份社內(nèi)部人支配、超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制等問題，在未來(lái)，要盡可能縮減集體股的比例，最終目標(biāo)是取消集體股。目前操作中，個(gè)人股又被細(xì)分為人頭股、資源(土地)股、農(nóng)齡股、崗位股、管理股等等，個(gè)人股的改革方向是取消崗位股、管理股等特權(quán)類型，其他類型股份在初始協(xié)商中進(jìn)行一次性清算，轉(zhuǎn)換為股權(quán)量化到人。

第三，關(guān)于股權(quán)管理。股權(quán)管理呈現(xiàn)出三個(gè)階段性特征：一是從動(dòng)態(tài)管理向靜態(tài)管理轉(zhuǎn)變。二是從“按值量化”向“按份量化”轉(zhuǎn)變。三是從“無(wú)償配股”向“無(wú)償配股”與“有償購(gòu)股”相結(jié)合轉(zhuǎn)變。筆者認(rèn)為，第一個(gè)轉(zhuǎn)變值得肯定，需要堅(jiān)持；第二個(gè)轉(zhuǎn)變只能適應(yīng)當(dāng)前股權(quán)封閉運(yùn)行狀態(tài)，一旦需要流通和上市，股權(quán)還是需要進(jìn)行估值，因此這一條恐怕會(huì)發(fā)生反轉(zhuǎn)；第三個(gè)轉(zhuǎn)變則應(yīng)需進(jìn)一步深化，“無(wú)償配股”應(yīng)該僅限于集體資產(chǎn)股份合作中初始股權(quán)的獲得，此后的任何變化都要通過有償?shù)氖袌?chǎng)手段取得。

第四，開放股份社。股份合作的開放運(yùn)行和股權(quán)流動(dòng)是解決集體資產(chǎn)股份合作中存在問題的終極出路。開放股份社可以分三步走：第一步，政府承擔(dān)社區(qū)基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，剝離股份社承擔(dān)的社區(qū)福利和公共服務(wù)職能，專事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)；第二步，在治理結(jié)構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行的“人的民主”向股份公司“資本民主”的制度轉(zhuǎn)型，核心就是決策中從“一人一票”變?yōu)椤耙还梢黄薄?；第三步，量化股?quán)，建立股權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)股份合作股權(quán)的證券化、市場(chǎng)化。在這一過程中，政府可以通過資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)參與股份社改造，協(xié)助處理歷史債務(wù)，規(guī)范股份公司管理，廣東順德在這方面已經(jīng)有不少經(jīng)驗(yàn)。

注釋

①劉守英：《集體土地資本化與農(nóng)村城市化》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第6期。

②趙全軍：《股權(quán)改制的適應(yīng)性效率與結(jié)構(gòu)性困境探析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2008年第4期。

③劉玉照、金文龍：《集體資產(chǎn)分割中的多重邏輯》，《西北師大學(xué)報(bào)》2013年第6期。

④柏蘭芝：《集體的重構(gòu)：珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變》，《開放時(shí)代》2013年第3期。

⑤黨國(guó)英、克里斯蒂娜·薩夫拉尼克、馮興元：《農(nóng)村治理、社會(huì)資本與公共服務(wù)》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2013年，第39-40頁(yè)。

⑥黨國(guó)英：《城鄉(xiāng)界定及其政策含義》，《學(xué)術(shù)月刊》2015年第6期。

⑦曾冬梅：《佛山土豪村賣地分紅 村民秒變百方富翁》，《中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)》2015年12月7日。

⑧徐勇：《股份合作制崛起中的村治模式轉(zhuǎn)換》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第2期。

⑨金文龍：《社區(qū)股份合作改革中的地方政府、村集體與村民》，《學(xué)?！?016年第5期。

⑩Grossman, S. J.， and O. D. Hart. “The Costs and Benefits of Ownership: A Theory of Vertical and Lateral Integration.”JournalofPoliticalEconomy94(1986)：691-719．

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