馮興元

(中國社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所)

鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)善治

馮興元

(中國社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所)

善治：鄉(xiāng)村治理的最高要求

鄉(xiāng)村治理的最高要求是實(shí)現(xiàn)善治?？梢园崖?lián)合國和一些學(xué)者提出的善治標(biāo)準(zhǔn)歸納如下：合法性、法治性、透明度、開放性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、效率性、參與性、協(xié)商性、穩(wěn)定性、廉潔性、公正性、包容性等①。其實(shí)，上述這些標(biāo)準(zhǔn)仍然帶有官本位的，需要引入自主治理的標(biāo)準(zhǔn)。初看一下，自主治理標(biāo)準(zhǔn)與這里的一些標(biāo)準(zhǔn)似乎不相容。比如自主治理與這里的參與性至少在主體性和主動(dòng)性上是不一樣的。其實(shí)兩者也是兼容的。轄區(qū)的自主治理是要求內(nèi)部轄區(qū)成員的積極參與的。

我國鄉(xiāng)村是實(shí)現(xiàn)自主治理的適宜空間。自主治理可以發(fā)生在不同的層次，不同的領(lǐng)域。從公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供角度來看，由于公共產(chǎn)品與服務(wù)是分級(jí)次的，從國際、全國、省、地市、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，直到村級(jí)和村組級(jí)。原則上，各級(jí)轄區(qū)和村莊均可以在法治框架內(nèi)實(shí)行本級(jí)公共產(chǎn)品與服務(wù)的自主治理。此外，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化諸領(lǐng)域，均可以實(shí)現(xiàn)在法治框架內(nèi)的自主治理。比如在瑞士，基本上每級(jí)轄區(qū)(以及村莊)和每個(gè)領(lǐng)域均是做到法治框架內(nèi)自主治理的。其實(shí)美國也是如此。只是美國的轉(zhuǎn)移支付安排規(guī)模更大。這里涉及本轄區(qū)自主治理與上級(jí)提供支持甚至他治之間的關(guān)系。

這里就引出另外兩個(gè)原則，那就是基本權(quán)利保護(hù)原則和輔助性原則。兩者與自主治理原則是可以配合著使用的。所謂輔助性原則，就是指：私人能做的，政府不要做；市場能做的，政府不要做；基層能做的，更高級(jí)次的政府不要做；把政府事務(wù)放置到最低必要級(jí)次的政府來履行；如果要反向作為，需要申述這樣做的理由。

基本權(quán)利保護(hù)原則，自主治理原則和輔助性原則，均應(yīng)成為上述善治標(biāo)準(zhǔn)的組成部分。

推進(jìn)鄉(xiāng)村善治的一些一般思考

那么如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的善治呢？需要落實(shí)基本權(quán)利保護(hù)、自主治理原則以及輔助性原則，同時(shí)按照上述的善治標(biāo)準(zhǔn)去行事。

一是需要糾正官員的錯(cuò)誤觀念和治理風(fēng)格。現(xiàn)在中國的政府官員大都有功名心，希望有作為，出政績。即便近年來的反腐行動(dòng)導(dǎo)致地方官員少出頭做事，但是官員出頭做事的現(xiàn)象仍然普遍。這決定了中國的官員能比其它發(fā)展中國家的官員做出更多的事情。但是，歷史上有著足夠的事例說明，好心辦壞事者，壞事的程度有時(shí)甚于存心辦壞事者。中國官員往往過于強(qiáng)調(diào)可為，實(shí)際上經(jīng)常體現(xiàn)為“理性的僭妄”或者“知識(shí)的僭妄”②，屬于唯理性建構(gòu)論者的進(jìn)路，認(rèn)為憑著自己的理性可以搞定中國鄉(xiāng)村的一切有關(guān)問題，其結(jié)果造成一場場“村莊大破壞”。農(nóng)村官員一批又一批，“鬧哄哄，此方唱罷彼登場”，中國的村莊禁不起這種輪番破壞。

耶魯大學(xué)人類學(xué)家蕭鳳霞教授說過，中國的傳統(tǒng)村莊一經(jīng)破壞，就永遠(yuǎn)難以再續(xù)。古代中國有著“皇權(quán)不下縣”的說法(當(dāng)然實(shí)際上皇權(quán)也會(huì)下鄉(xiāng)，比如通過征稅的途徑)，鄉(xiāng)村社會(huì)主要采取宗族和鄉(xiāng)紳自治，主要遵循自生自發(fā)的內(nèi)部規(guī)則，尤其是自然法和習(xí)慣法因素。建國后這些自治傳統(tǒng)被大量拋棄。取而代之以在農(nóng)村采取“大干快上”的大改造運(yùn)動(dòng)?，F(xiàn)在各地政府的很多做法，實(shí)際上仍然延續(xù)了改革開放前“大干快上”的做法。其結(jié)果往往是牽強(qiáng)人意，沒有面向農(nóng)村人口的需求和需要，沒有納入這些人口的參與決策。鄉(xiāng)村干部要多注意保守歷史沿襲下來的文明、傳統(tǒng)，習(xí)俗，謹(jǐn)防“理性的僭妄”，保持理性的謙卑，允許更多的村莊內(nèi)部的自組織發(fā)展和自發(fā)秩序。

當(dāng)然，我們也要看到整個(gè)中國處在從管治走向治理的轉(zhuǎn)型過程之中。中國的改革的一大特色是地方試驗(yàn)。在鄉(xiāng)村治理改革方面，確實(shí)也涌現(xiàn)了很多很好的改革經(jīng)驗(yàn)。但是也要看到大多數(shù)地方試驗(yàn)容易碰到當(dāng)前中央法規(guī)政策的天花板。而且，地方政府改革往往受制于地方領(lǐng)導(dǎo)人的政治周期。領(lǐng)導(dǎo)人換了，改革重點(diǎn)也容易變。比如，曾經(jīng)長期紅火的成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革大概就是如此。

二是要把握鄉(xiāng)村發(fā)展的長遠(yuǎn)總體走向，鄉(xiāng)村治道變革應(yīng)該順勢而為。決策者和研究者要把握中國的鄉(xiāng)村在長遠(yuǎn)會(huì)怎么變遷。如果不知道長遠(yuǎn)如何變遷，政策可能就是無的放矢，甚至南轅北撤，與未來的長遠(yuǎn)發(fā)展方向背道而馳。雖然我們?cè)诙唐趦?nèi)難以確斷中國鄉(xiāng)村的走勢，但是反而容易大致把握其長期趨勢。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著一些一般規(guī)律。這里美國、德國、日本等國家或臺(tái)灣地區(qū)的做法可以為中國大陸所借鑒。比如在長期，中國農(nóng)業(yè)的比重會(huì)逐漸減少，農(nóng)業(yè)人口占比也會(huì)日漸減少，最終中國走向城鄉(xiāng)一體化?？梢园盐覈_(tái)灣當(dāng)前的三產(chǎn)結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)作為我國大陸今后會(huì)總體上的走向。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年臺(tái)灣人口達(dá)到2349萬人，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口只有54萬名，占其總?cè)丝诘拇蠹s2.3%。臺(tái)灣的三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為：第一產(chǎn)業(yè)只占GDP的1.78%，第二產(chǎn)業(yè)35.41%，第三產(chǎn)業(yè)62.8%。同時(shí)考慮到未來的農(nóng)業(yè)必然是多功能的，即體現(xiàn)環(huán)境功能，產(chǎn)品保障功能，社會(huì)功能，經(jīng)濟(jì)功能和文化功能。而且其中的很多功能部分也可以由非農(nóng)業(yè)人口參與履行，比如環(huán)境、社會(huì)與文化功能。尤其考慮到移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+”或者“+互聯(lián)網(wǎng)”會(huì)很可能使得大量城鎮(zhèn)人口通過移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)和高度發(fā)達(dá)的勞動(dòng)分工體系來參與農(nóng)業(yè)活動(dòng)。而其本身卻不是專業(yè)或者兼業(yè)農(nóng)民，充其量只是農(nóng)業(yè)愛好者或者健身者。而且這種農(nóng)業(yè)的功能也往往與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品保障或者經(jīng)濟(jì)功能無關(guān)，往往是環(huán)境功能，社會(huì)功能與文化功能

三是要辨明哪些是面向長遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村治理真問題，哪些是偽問題?？梢詫?duì)照善治的標(biāo)準(zhǔn)、歐美國家、日本和臺(tái)灣等國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和中國的長遠(yuǎn)發(fā)展趨向來甄別什么是鄉(xiāng)村治理的真問題，什么是偽問題。我們可以先羅列一堆問題，看有沒有辦法來區(qū)分真?zhèn)危捍迩f空心化問題，村莊“小官巨貪”問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)問題，農(nóng)村金融問題，鄉(xiāng)村干部腐敗問題，鄉(xiāng)村污染問題，以及其中眾多問題。我們可以發(fā)現(xiàn)，這些所謂“問題”的背后還有其它的問題，其它的問題背后還有其它的問題。這是為什么有時(shí)需要利用“問題樹”分析法的原因。其方法的要旨就是不斷深究每個(gè)問題之后的問題，以后問題之問題背后的問題。如果我們做簡單的“問題樹”分析，就能發(fā)現(xiàn)很多鄉(xiāng)村治理問題的背后卻不一定是鄉(xiāng)村自身的問題，而可能是體制問題。比如村莊空心化問題就是偽問題，其背后的體制問題是真問題，與城鄉(xiāng)戶籍隔離政策，土地法規(guī)滯后等等因素有關(guān)。農(nóng)村總體穩(wěn)定穩(wěn)定則是偽問題，真問題是體制問題，比如征地體制問題。這樣，如果很多所謂的“鄉(xiāng)村治理問題”背后的最終真問題是體制問題，那么它們本身實(shí)際上在某種程度上是真問題外部的表癥。當(dāng)然，這些表癥可能在當(dāng)前也是亟待處理，但這種處理主要是權(quán)宜之計(jì)，只治標(biāo)不治本。此外，我們也需要搞清楚，并不是所有的鄉(xiāng)村治理真問題均是體制問題。比如農(nóng)村也有小偷小摸問題，不能算作是體制問題。

四是要識(shí)別什么是真改革，什么是假改革，要對(duì)鄉(xiāng)村治理改革打假。既然把握了長期發(fā)展的方向，辨明了鄉(xiāng)村治理的真問題和偽問題，就應(yīng)該合力解決真問題，而不是只停留在解決偽問題上做文章。所謂改革就是解決真問題。而且真改革也必然是一種開放試錯(cuò)的進(jìn)路。也就是改革要超越個(gè)人和部門利益，以誠立本，有錯(cuò)必糾。開放試錯(cuò)對(duì)改革的糾偏和推進(jìn)非常重要。哲學(xué)家波普爾曾經(jīng)指出，真理不可完全把握，但可以通過試錯(cuò)逐步接近③。

但是，中國的鄉(xiāng)村改革在多大程度上是針對(duì)真問題的？比如現(xiàn)在的村莊空心化問題屬于偽問題。如上所述其背后的問題很大程度上是體制問題。要真改革，就要從兩個(gè)方面著手：取消城鄉(xiāng)戶籍隔離政策，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，放開市改縣；二是改革農(nóng)村土地和住宅產(chǎn)權(quán)制度，全面放開農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，允許城鎮(zhèn)人口購買農(nóng)村土地，根據(jù)面向長遠(yuǎn)的、民眾參與確立的規(guī)劃在農(nóng)村造房建房。甚至也可以試點(diǎn)農(nóng)村土地私有化或者土地使用權(quán)的私人永續(xù)化。在目前和將來，存在大量城鎮(zhèn)人口投資和居住鄉(xiāng)村的需求。這種需求在國外屬于正?，F(xiàn)象，比如美國的郊區(qū)化就非常明顯，很多中產(chǎn)階級(jí)居住在郊區(qū)。現(xiàn)有土地征收政策亟需廢除，不廢除、不改革就是“假改革”。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)要增多，推開要加快。試點(diǎn)少，推開慢在一定程度上也有些像“假改革”。

維穩(wěn)體制改革是真改革，這方面不是面向長遠(yuǎn)的改革則不是真改革。目前農(nóng)村維穩(wěn)方面的內(nèi)卷化問題十分嚴(yán)重。農(nóng)村維穩(wěn)的內(nèi)卷化是指政府持續(xù)投入維穩(wěn)費(fèi)用，最初見效遞增，但從某一個(gè)時(shí)點(diǎn)開始，投入越多，越不穩(wěn)定，或者為維持同等程度的穩(wěn)定需要越來越多的投入。真要要解決維穩(wěn)問題，需要建立維護(hù)農(nóng)村人口基本權(quán)利基礎(chǔ)上的維穩(wěn)體制。我國很多農(nóng)村改革是以試點(diǎn)名義展開的，試點(diǎn)少，進(jìn)展慢，不進(jìn)行更大改革的，也是假改革。一些部門假借改革試點(diǎn)的名義反改革。這一點(diǎn)尤其需要警惕。

對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村和村莊自主治理的一些特別思考

鄉(xiāng)村的自主治理，首先是村莊及其內(nèi)部各個(gè)部分的自主治理，其次是各級(jí)農(nóng)村轄區(qū)的自主治理，再次還包括了轄區(qū)之間的橫向自主聯(lián)合。這種橫向自主聯(lián)合可以是以單個(gè)目標(biāo)為取向(比如廢物處理)，也可以是以多個(gè)目標(biāo)為取向(比如聯(lián)合供水，警察服務(wù)和廢物處理)，可用于解決公共產(chǎn)品與服務(wù)的溢出問題，使得支出承擔(dān)對(duì)象和受益者盡可能重合。這屬于分權(quán)的解決方案。對(duì)于轄區(qū)公共產(chǎn)品與服務(wù)的溢出和支出承擔(dān)對(duì)象范圍和受益者范圍不對(duì)應(yīng)的問題，還有一個(gè)辦法就是由上級(jí)政府來統(tǒng)一處理。這是一個(gè)集權(quán)的解決方案。無論是分權(quán)和集權(quán)的解決方案，都需要在善治的框架內(nèi)運(yùn)作。這里，法治是善治的基礎(chǔ)。

一個(gè)地方或者村落的自主治理與上級(jí)政府的輔助性支持不僅不相抵觸，而且相輔相成。關(guān)鍵在于把握自主治理原則，基本權(quán)利保護(hù)原則，輔助性原則，以及其它善治原則。目前離開中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上轄區(qū)的自主治理還相距甚遠(yuǎn)。十八屆三中全會(huì)提出國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是從管治朝著善治轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步。要首先鼓勵(lì)村莊具體落實(shí)自主治理，然后看能否逐步把自主治理實(shí)踐推展到更大的地域范圍、更高的層次，政府則發(fā)揮輔助性支持的作用。這方面可以參照諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧斯特羅姆提出的自主治理理論④。村莊實(shí)際上是其共有資源的使用者協(xié)會(huì)，無論是行政村還是自然村。村民小組也是使用者協(xié)會(huì)。村民之間、村組之間、自然村之間、行政村之間的自愿聯(lián)合，都是使用者協(xié)會(huì)。

這些使用者協(xié)會(huì)均可以根據(jù)自主治理原則來運(yùn)作。這些使用者協(xié)會(huì)的共有資源，就是奧斯特羅姆自己所稱的“公共池塘資源”。根據(jù)奧斯特羅姆，自主治理的八項(xiàng)原則包括⑤：(1)清晰界定邊界的原則。要清晰界定對(duì)共有資源的有權(quán)使用者和共有資源本身的邊界；(2)一致性原則。共有資源的占用規(guī)則所帶來的受益分布與人財(cái)物提供規(guī)則所導(dǎo)致的成本分布應(yīng)該大體一致。占用共有資源的時(shí)間、地點(diǎn)、技術(shù)或(和)資源單位數(shù)量的規(guī)則，要與當(dāng)?shù)貤l件及所需人力、物力與財(cái)力的提供規(guī)則保持一致；(3)集體選擇安排原則。絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個(gè)人應(yīng)該能夠參與對(duì)操作規(guī)則的修改；(4)監(jiān)督原則。積極檢查公共池塘資源狀況和占用者行為的監(jiān)督者，或是對(duì)占用者負(fù)責(zé)的人，或是占用者本人；(5)分級(jí)制裁原則。違反操作規(guī)則的占用者很可能要受到其他占用者、有關(guān)官員或他們兩者的分級(jí)的制裁，制裁的程度取決于違規(guī)的內(nèi)容和嚴(yán)重性；(6)沖突解決機(jī)制的原則。占用者和他們的官員能迅速通過低成本的地方公共論壇，來解決他們之間的沖突；(7)對(duì)組織權(quán)的最低限度認(rèn)可原則。占用者設(shè)計(jì)自己制度的權(quán)利不受外部政府權(quán)威的挑戰(zhàn)；(8)推行分權(quán)制企業(yè)的原則(針對(duì)共有資源地域分布較廣的情況，這里的“企業(yè)”應(yīng)該理解為一種共同做事的組織)。應(yīng)以一個(gè)多層次的分權(quán)制企業(yè)的形式組織對(duì)占用、提供、監(jiān)督、實(shí)施、沖突解決和治理活動(dòng)。

上述自主治理原則是奧斯特羅姆從其大量國內(nèi)外調(diào)查當(dāng)中總結(jié)提煉出來的。從這些自主治理原則和使用者協(xié)會(huì)的多層次性和多樣性可以看到，村莊層面全國一刀切通過《村民委員會(huì)》組織法規(guī)定村民委員會(huì)作為自治機(jī)關(guān)，那是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它造成了制度壟斷，不允許制度競爭。

其實(shí)，美國大概有三大市鎮(zhèn)自治模式，其中包括“委員會(huì)制”，“市/鎮(zhèn)長-理事會(huì)制”和“理事會(huì)-經(jīng)理制”。此外，在美國新英格蘭地區(qū)，還流行鎮(zhèn)會(huì)議制。這四種模式完全可以適用于中國的村莊治理。關(guān)鍵在于村莊需要有自主權(quán)利。比如“理事會(huì)-經(jīng)理制”如果用到村莊，就沒有村長或者村民委員會(huì)主任一說，理事會(huì)是選舉產(chǎn)生的決策者，村經(jīng)理是執(zhí)行者。重大公共事務(wù)還可以真正由全村村民表決。這種制度應(yīng)該比現(xiàn)在的村民委員會(huì)制度更好。村民委員會(huì)是不需要選舉產(chǎn)生，采取聘用制即可。

此外，由于村莊一級(jí)和村內(nèi)“使用者協(xié)會(huì)”是多種多樣的，所有村級(jí)和村內(nèi)公共事務(wù)形式上或者事實(shí)上由全村的村民代表或者村兩委決定，都不是最佳的制度安排。很多事務(wù)只涉及數(shù)家農(nóng)戶(如通戶小路)，數(shù)個(gè)村民小組(如通組小路)，由全村村民代表們表決并不合適。

自主治理的原則當(dāng)然適用于村莊級(jí)次的重大決策。按此，很多地方的基層政府根據(jù)中央的政策半強(qiáng)迫的方式使得很多村莊“同意”并村，也不體現(xiàn)為一種善治。2006-2007年中國發(fā)生了大量的并村，多數(shù)村莊合并就是以這種半強(qiáng)迫的方式推行的。對(duì)于這方面，筆者2年前參加了中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所黨國英教授主持的中國并村問題課題調(diào)研，深有體會(huì)。大量合并的村莊，仍然是只并村，但未并資產(chǎn)，更未并心，而最高的境界應(yīng)該是“并村、并資、并心”。政府考慮推進(jìn)并村，其中一大考慮是節(jié)約政府對(duì)主要村干部的工作補(bǔ)貼。這種做法也是違背自主治理原則和輔助性原則的。村民們對(duì)自己的村莊事務(wù)，應(yīng)該首先自行出資，對(duì)于不足部分，政府可以考慮提供輔助性的支持。政府資金不應(yīng)該替代村民們的出資，而應(yīng)該體現(xiàn)一種作為輔助性支持的增量，即體現(xiàn)增量原則。

結(jié)語

總之，中國鄉(xiāng)村治理的問題還非常多，有點(diǎn)積重難返的味道?，F(xiàn)有的改革大多只是在現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)框架內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)，但是真正的改革更需要突破和更新現(xiàn)有制度框架。需要一如既往地秉承上述善治標(biāo)準(zhǔn)或者原則，抓住主線，不斷厘清各種相互糾纏在一起的線頭，調(diào)動(dòng)所有利益相關(guān)者的積極性和主動(dòng)性，由此推進(jìn)鄉(xiāng)村的善治，包括鄉(xiāng)村的自主治理。

注釋

①俞可平:《增量政治改革與社會(huì)主義政治文明建設(shè)》，《公共管理學(xué)報(bào)》2004年第1期。

②Hayek, Friedrich August.TheFatalConceit:TheErrorsofSocialism. Edited by W.W. Bartley. Chicago: The University of Chicago Press, 1988, 37.

③Karl, Popper.ConjecturesandRefutations:TheGrowthofScientificKnowledge. New York: Basic Books,1962.

④⑤埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道:集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，上海：上海譯文出版社，2012年。