郭清揚(yáng) 盧同慶

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

辦學(xué)體制改革與義務(wù)教育均衡發(fā)展

郭清揚(yáng) 盧同慶

(華中師范大學(xué) 教育學(xué)院， 湖北 武漢 430079)

近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育改革的不斷深入，義務(wù)教育階段學(xué)生“有學(xué)上”的問(wèn)題已基本解決，但“上好學(xué)”難、教育發(fā)展不均衡等一系列問(wèn)題仍十分突出，引起廣大人民群眾對(duì)教育現(xiàn)狀的不滿(mǎn)。造成這些問(wèn)題的重要原因之一是教育資源配置的不均衡、單一化、不公平。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，要促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展就要加大義務(wù)教育辦學(xué)體制改革的力度，形成政府主導(dǎo)下的多元辦學(xué)格局，使教育選擇多樣化，讓家長(zhǎng)和學(xué)生有更多的選擇權(quán)。家長(zhǎng)和學(xué)生的選擇權(quán)增加了，義務(wù)教育才會(huì)真正走向均衡發(fā)展。

辦學(xué)體制改革； 多元化辦學(xué)； 義務(wù)教育均衡發(fā)展

促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是當(dāng)前及今后一段時(shí)期我國(guó)教育發(fā)展的戰(zhàn)略方針和迫切需要解決的問(wèn)題。但我們談義務(wù)教育均衡發(fā)展改革，不能就教育談教育，它不是孤立的事物，而是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和教育事業(yè)發(fā)展中不可分割的一部分。因此，對(duì)于義務(wù)教育均衡發(fā)展改革問(wèn)題的探討，需要從更宏大的研究視角，去破解存在的問(wèn)題。特別是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，義務(wù)教育發(fā)展需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整和改革。但這種調(diào)整和改革應(yīng)避免頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的“碎片化”方式來(lái)進(jìn)行，不能在解決一個(gè)問(wèn)題時(shí)又引起或者加劇另一個(gè)問(wèn)題，正確的取向是將教育矛盾或問(wèn)題放置在整個(gè)教育系統(tǒng)乃至全社會(huì)系統(tǒng)中加以考量，關(guān)鍵是要加大辦學(xué)體制改革的力度，多元化辦學(xué)，保證給家長(zhǎng)和學(xué)生更多的選擇權(quán)。家長(zhǎng)和學(xué)生的選擇權(quán)增加了，義務(wù)教育才會(huì)真正走向均衡發(fā)展。

一、辦學(xué)體制及辦學(xué)體制改革

辦學(xué)體制作為教育管理體制中的一個(gè)重要組成部分，是一個(gè)國(guó)家對(duì)設(shè)置其教育機(jī)構(gòu)的主要制度安排，規(guī)定教育機(jī)構(gòu)可以由哪些組織或個(gè)人(即辦學(xué)的主體)來(lái)舉辦，各類(lèi)主體有資格舉辦或參與舉辦哪一級(jí)哪一類(lèi)的教育機(jī)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為，辦學(xué)體制是指在國(guó)家教育基本法規(guī)定的原則之下，辦學(xué)者或辦學(xué)主體是由哪些團(tuán)體或個(gè)體組成的，國(guó)家賦予其什么樣的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)其有何種最基本的要求①；也有學(xué)者認(rèn)為，辦學(xué)體制問(wèn)題，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是 “學(xué)校由誰(shuí)來(lái)舉辦、誰(shuí)來(lái)投資、誰(shuí)來(lái)管理的問(wèn)題”②。由此可見(jiàn)，所謂辦學(xué)體制，所突出強(qiáng)調(diào)的是辦學(xué)主體，也就是由誰(shuí)辦學(xué)、誰(shuí)投資、誰(shuí)管理的問(wèn)題。此外，辦學(xué)體制還涉及到辦學(xué)主體在什么樣的制度環(huán)境中辦學(xué)，辦學(xué)過(guò)程中享有什么樣的權(quán)利，應(yīng)履行哪些義務(wù)和遵守哪些規(guī)章制度所做出的要求等。

辦學(xué)體制改革是優(yōu)化教育資源配置，提高教育資源利用率，化解教育投入不足與資源相對(duì)浪費(fèi)之間矛盾的有效途徑，所要解決的是人才培養(yǎng)多樣化的問(wèn)題③。我國(guó)的辦學(xué)體制改革發(fā)端于改革開(kāi)放后的教育體制及教育管理體制改革。長(zhǎng)期以來(lái)，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府掌握著包括教育資源在內(nèi)的全部稀缺資源，因而也就包攬了各級(jí)各類(lèi)教育的辦學(xué)、投資、管理等方方面面，是唯一的辦學(xué)主體。正是基于此，有學(xué)者認(rèn)為，“教育中的辦學(xué)體制是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中基本財(cái)產(chǎn)關(guān)系的表現(xiàn)”④。當(dāng)然，這種體制在歷史上尤其是建國(guó)初期確實(shí)發(fā)揮過(guò)積極作用，在當(dāng)時(shí)各種資源短缺的情況下，有利于政府集中力量辦教育，做到多出人才、快出人才。但隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，它的弊端越來(lái)越明顯，導(dǎo)致各級(jí)各類(lèi)學(xué)校缺乏辦學(xué)及管理上的自主權(quán)，無(wú)法因應(yīng)環(huán)境的變化，滿(mǎn)足不了廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的教育需求。

正是由于以上問(wèn)題的存在，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，我國(guó)的辦學(xué)體制改革被提上了議事日程。早在1985年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》就指出，要從根本上解決我國(guó)教育中存在的問(wèn)題，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革。在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，堅(jiān)決實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。1993年中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》又強(qiáng)調(diào)，要改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制。2010年教育部頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《教育規(guī)劃綱要》)則規(guī)定得更加明確，指出，辦學(xué)體制改革就是要“堅(jiān)持教育公益性原則，健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、辦學(xué)主體多元、辦學(xué)形式多樣、充滿(mǎn)生機(jī)活力的辦學(xué)體制，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局”。通過(guò)辦學(xué)體制改革，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與的積極性，進(jìn)一步激發(fā)教育活力，滿(mǎn)足廣大人民群眾多樣化的教育需求。

總之，辦學(xué)體制改革就是要改變政府壟斷義務(wù)教育的局面，動(dòng)員社會(huì)各界力量參與辦學(xué)，形成政府主導(dǎo)下的多元辦學(xué)格局，使教育選擇多樣化，讓家長(zhǎng)和學(xué)生有更多的選擇權(quán)。

二、我國(guó)義務(wù)教育辦學(xué)體制改革的態(tài)勢(shì)、成效與不足

義務(wù)教育是我國(guó)各級(jí)教育中年限最長(zhǎng)、所有人必須接受的教育，在這一階段受到什么樣的教育，對(duì)受教育者的一生和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生著基礎(chǔ)性影響，因此義務(wù)教育質(zhì)量歷來(lái)受到社會(huì)廣泛的關(guān)注。特別是隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，不僅提高了廣大人民群眾的物質(zhì)生活水平，也大大激發(fā)了人們對(duì)教育的追求，廣大人民群眾已不再簡(jiǎn)單地滿(mǎn)足于“有學(xué)上”，而是對(duì)“上好學(xué)”提出了要求。據(jù)我們調(diào)查，無(wú)論是在城市，還是在農(nóng)村，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，今天中國(guó)家庭消費(fèi)中，教育是增長(zhǎng)最快的消費(fèi)。這是因?yàn)椋罅康膶?shí)證研究結(jié)果表明，在當(dāng)今社會(huì)，一個(gè)人接受的教育越多，他的知識(shí)就越豐富，職業(yè)選擇面就越寬廣，就越容易獲得較高的職業(yè)等級(jí)，并且，職業(yè)等級(jí)與收入之間關(guān)系密切，職業(yè)等級(jí)越高，往往收入就越高。所以，一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)人受教育水平越高，收入就越高。為了將來(lái)從事更復(fù)雜的工作、獲得更高職位和更高收入，人們必然會(huì)對(duì)教育產(chǎn)生迫切的需求⑤。國(guó)民高漲的教育需求，必然要求有一個(gè)更符合現(xiàn)實(shí)的辦學(xué)體制與之相適應(yīng)。但長(zhǎng)期以來(lái)形成的政府單一辦學(xué)體制造成現(xiàn)有公辦學(xué)校的教育供給難以滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)教育的多樣化需求?！吧虾脤W(xué)”難、教育發(fā)展不均衡等一系列問(wèn)題仍十分突出，引起廣大人民群眾對(duì)教育現(xiàn)狀的不滿(mǎn)。造成這些問(wèn)題的重要原因之一，是教育資源配置的不均衡、單一化、不公平。

那么，怎樣才能滿(mǎn)足家長(zhǎng)和學(xué)生的教育需求？這就要增加教育供給方式，增加全民受教育的機(jī)會(huì)，擴(kuò)大教育民主，保障廣大適齡兒童受教育的權(quán)利。因?yàn)榻逃┙o方式增加了，可選擇的余地就大了，家長(zhǎng)和學(xué)生的多樣化需求就能得到滿(mǎn)足。而要增加教育供給方式，就要進(jìn)行辦學(xué)體制的創(chuàng)新，也就是在發(fā)展公辦教育的同時(shí)，要發(fā)揮民辦教育的作用。在社會(huì)主體利益多元化的今天，家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)義務(wù)教育的需求呈現(xiàn)出多元化的特征。比如，多年來(lái)對(duì)流動(dòng)兒童的教育，我們一直強(qiáng)調(diào)要“兩為主”。在“兩為主”政策背景下，流入地政府將接納流動(dòng)兒童入學(xué)列入教育發(fā)展規(guī)劃，公辦學(xué)校也紛紛向流動(dòng)兒童敞開(kāi)大門(mén)，但現(xiàn)實(shí)表明，公辦學(xué)校并非是流動(dòng)兒童的唯一選擇。據(jù)我們隨機(jī)對(duì)武漢市2所公辦學(xué)校(武漢市A小學(xué)、B中學(xué))、1所民辦學(xué)校(武漢市C小學(xué))283名流動(dòng)兒童的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入城市后，盡管60%的流動(dòng)兒童想去公辦學(xué)校上學(xué)，但也有26.7%的想去民辦學(xué)校、13.3%的想留在打工子弟學(xué)校(見(jiàn)表1)。這表明流動(dòng)兒童對(duì)學(xué)校體制類(lèi)型有著多種偏好，公辦學(xué)校不是流動(dòng)兒童的唯一選擇。流動(dòng)兒童對(duì)公辦學(xué)校的偏好很大程度上是因?yàn)楣k學(xué)校教育質(zhì)量較高，但從表1可以看出，也有40%的流動(dòng)兒童傾向于民辦學(xué)校和打工子弟學(xué)校，究其原因，一是民辦學(xué)校和打工子弟學(xué)校在對(duì)學(xué)生的學(xué)籍管理、教學(xué)管理等方面有較大的靈活性；二是在民辦學(xué)校和打工子弟學(xué)校流動(dòng)兒童更有歸屬感，因?yàn)榇蠹叶紒?lái)自農(nóng)村，彼此不存在歧視問(wèn)題。這也符合群體動(dòng)力理論的觀點(diǎn)，“人的心理和行為決定于內(nèi)在的需要和周?chē)h(huán)境的相互作用，是內(nèi)在需要與周?chē)h(huán)境相互作用的結(jié)果。”⑥因此，在社會(huì)對(duì)義務(wù)教育需求呈現(xiàn)多元化特征的背景下，如果我們的教育依然沿襲過(guò)去一元化辦學(xué)的老路那是絕對(duì)不行的，只有從辦學(xué)體制機(jī)制上進(jìn)行多元化的探索，建立滿(mǎn)足多元需求的辦學(xué)體制才能真正促進(jìn)義務(wù)教育的繁榮發(fā)展和均衡發(fā)展。

表1 流動(dòng)兒童對(duì)學(xué)校體制類(lèi)型的偏好

正是在這樣一個(gè)大背景下，我國(guó)進(jìn)行了義務(wù)教育辦學(xué)體制改革，使我國(guó)義務(wù)教育的辦學(xué)主體構(gòu)成、管理體制和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生了深刻的變化。根據(jù)全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)提供的數(shù)據(jù)，2015年全國(guó)共有義務(wù)教育階段學(xué)校24.29萬(wàn)所，比2014年減少1.11萬(wàn)所，在校生1.40億人，專(zhuān)任教師916.08萬(wàn)人；其中，民辦普通小學(xué)5859所，比上年增加178所，在校生713.82萬(wàn)人，比上年增加39.68萬(wàn)人，民辦普通初中4876所，比上年增加132所，在校生502.93萬(wàn)人，比上年增加15.92萬(wàn)人⑦。由此可見(jiàn)，在我國(guó)義務(wù)教育學(xué)校逐漸減少的情況下，民辦普通中小學(xué)及其在校生卻不斷增加，我國(guó)義務(wù)教育已呈現(xiàn)出以公辦學(xué)校為主的“一主多元”的辦學(xué)態(tài)勢(shì)。所謂“一主多元”，包括辦學(xué)主體“一主多元”、辦學(xué)形式“一主多元”和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)“一主多元”。

辦學(xué)主體“一主多元”。義務(wù)教育的公益性、普及性、免費(fèi)性決定了義務(wù)教育屬于社會(huì)公益事業(yè)，所以義務(wù)教育體現(xiàn)的是國(guó)家的意志，是政府必須提供的基本公共服務(wù)，投資興辦義務(wù)教育學(xué)校是各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任，因此，義務(wù)教育學(xué)校的舉辦被完全看成是政府的職能和權(quán)力，由此形成了政府作為唯一的辦學(xué)主體的格局。但目前看來(lái)，單純由政府作為唯一的辦學(xué)主體，既難以更多地吸納社會(huì)資源，解決教育投入不足的問(wèn)題，也難以為學(xué)生提供差異化教育服務(wù)，難以滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)教育多樣化的需求?，F(xiàn)行的義務(wù)教育辦學(xué)體制已經(jīng)形成了以政府為辦學(xué)主體，企事業(yè)組織、民主黨派、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體及公民個(gè)人等社會(huì)各界共同辦學(xué)的“一主多元”的態(tài)勢(shì)。

辦學(xué)形式“一主多元”?，F(xiàn)行的義務(wù)教育辦學(xué)體制改革，徹底打破了政府作為唯一辦學(xué)主體的局面，初步形成了包括公辦、民辦、混合制辦學(xué)等在內(nèi)的多種辦學(xué)體制和管理體制并存的格局，形成了以公辦學(xué)校為主的多種辦學(xué)形式并存的“一主多元”的辦學(xué)形式。這樣一種“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的局面使得公辦教育和民辦教育互促互進(jìn)，進(jìn)一步推動(dòng)了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

辦學(xué)經(jīng)費(fèi)“一主多元”?，F(xiàn)行的義務(wù)教育辦學(xué)體制明確了各級(jí)政府的辦學(xué)責(zé)任，形成了中央地方共擔(dān)，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的義務(wù)教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)廣泛吸納各種社會(huì)資金融入義務(wù)教育辦學(xué)中來(lái)，能由政府和社會(huì)資本合作提供的，則廣泛吸引社會(huì)資本參與，大力鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育，使辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源日益多元化。這與世界一些國(guó)家的做法基本類(lèi)似。從對(duì)美國(guó)、日本、法國(guó)、英國(guó)、印度和韓國(guó)等國(guó)的義務(wù)教育辦學(xué)體制考察來(lái)看，無(wú)論財(cái)政上實(shí)行集權(quán)制，還是分權(quán)制，凡是義務(wù)教育發(fā)展得比較好的國(guó)家，均采用基層地方政府為主，多級(jí)政府分擔(dān)和社會(huì)資本廣泛參與的辦學(xué)體制。

總之，多元辦學(xué)是適應(yīng)多元教育需求的理想選擇，而教育選擇多元化又是義務(wù)教育走向均衡發(fā)展的必經(jīng)之路。而體制的突破，使義務(wù)教育學(xué)?！肮迸c“民”的身份交融日深，多種體制“路障”不斷被跨越，解決了許多以往體制下存在的矛盾與困難。

一是廣大人民群眾多樣化的教育需求逐步得到滿(mǎn)足。多元化的社會(huì)必然會(huì)有多元化的教育需求，必然會(huì)形成有人喜歡公立學(xué)校的規(guī)范與統(tǒng)一，有人向往民辦學(xué)校的自主與靈活，有人喜歡普通學(xué)校的全面與一致，有人偏愛(ài)特色學(xué)校的個(gè)性與特色的趨勢(shì)。所以在我們的實(shí)地調(diào)查時(shí)，不少地方的同志反映，在當(dāng)下，如果沒(méi)有多元辦學(xué)體制改革，大量進(jìn)城務(wù)工人員子女將被迫回鄉(xiāng)就讀，造成更多留守兒童。他們還認(rèn)為，即使將來(lái)公共財(cái)政比較充足，公辦義務(wù)教育的最主要職責(zé)仍然是滿(mǎn)足廣大人民群眾最基本的教育需求，而選擇性教育需求仍應(yīng)由民辦教育來(lái)承擔(dān)，民辦教育依舊是不可或缺的。

二是作為微觀辦學(xué)單位學(xué)校的辦學(xué)活力得到增強(qiáng)。過(guò)去，由國(guó)家統(tǒng)一撥發(fā)教育經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一任用教師，統(tǒng)一規(guī)定學(xué)校課程，統(tǒng)一評(píng)估考試成績(jī)，學(xué)校沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)；改革后，不同的辦學(xué)形式內(nèi)部實(shí)行各自不同的靈活管理方式，極大地調(diào)動(dòng)了廣大教師的積極性，提升了學(xué)校的教育質(zhì)量。

三是政府辦學(xué)的財(cái)政壓力一定程度上得到緩解。多元辦學(xué)體制改革使義務(wù)教育公共服務(wù)的主體不斷拓展，教育服務(wù)的提供方式已經(jīng)由政府單獨(dú)提供轉(zhuǎn)向政府、非營(yíng)利組織、私人合作提供，教育的生產(chǎn)主體也由公辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校、民辦學(xué)校、混合制學(xué)校等，而不同體制類(lèi)型的學(xué)校，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同已是一個(gè)基本事實(shí)。多種辦學(xué)形式與多元化投入渠道的建立，為義務(wù)教育的發(fā)展籌措并盤(pán)活了大量資金，既在一定程度上緩解了政府辦學(xué)的財(cái)政壓力，也有利于學(xué)校教育的發(fā)展和辦學(xué)質(zhì)量的提高。

由此看來(lái)，我國(guó)義務(wù)教育辦學(xué)體制改革取得了很大進(jìn)展并積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，初步形成了以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦和民辦教育共同發(fā)展的格局。但與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)清醒看到，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距和歷史形成的體制、機(jī)制等多方面的原因，時(shí)至今日，我國(guó)義務(wù)教育辦學(xué)體制改革仍然存在這樣那樣的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了義務(wù)教育的均衡發(fā)展，必須引起高度重視，并加以妥善解決。

首先，公辦學(xué)校辦學(xué)體制依舊僵化。就公辦學(xué)校而言，政府仍然包攬過(guò)多，統(tǒng)得過(guò)多，學(xué)校自主發(fā)展、自我約束機(jī)制尚不健全，社會(huì)參與教育治理和評(píng)價(jià)還不充分。校長(zhǎng)沒(méi)有辦學(xué)自主權(quán)，也沒(méi)有改革創(chuàng)新的積極性。辦學(xué)體制的僵化導(dǎo)致整個(gè)公辦教育體系缺少競(jìng)爭(zhēng)，缺乏辦學(xué)活力，學(xué)校缺少求發(fā)展、爭(zhēng)創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制。要增強(qiáng)公辦學(xué)校辦學(xué)活力，就必須改變由政府包攬的辦學(xué)體制，通過(guò)改革辦學(xué)體制，推動(dòng)管理體制改革，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的辦學(xué)積極性，提高學(xué)校教育質(zhì)量，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

其次，民辦學(xué)校管理體制不夠完善。《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，所有學(xué)校享有平等的權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)中，義務(wù)教育階段一些本來(lái)屬于非營(yíng)利性的民辦學(xué)校，卻因舉辦者為社會(huì)力量，不屬于事業(yè)單位，很難享有和公辦學(xué)校一樣的權(quán)利，無(wú)法獲得任何財(cái)政支持；民辦學(xué)校的教師、學(xué)生被“另眼相看”，在教師編制、職稱(chēng)評(píng)定、福利待遇，學(xué)生求學(xué)、升學(xué)等方面，民辦學(xué)校和公辦學(xué)校實(shí)行兩套政策。這是從外部看，從內(nèi)部來(lái)看，一方面，由于民辦學(xué)校辦學(xué)者的成分復(fù)雜，內(nèi)部管理混亂及不符合教育規(guī)律的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，一些民辦學(xué)校的舉辦者在學(xué)校的實(shí)際運(yùn)行中存在諸如亂收費(fèi)、高收費(fèi)等嚴(yán)重違反國(guó)家有關(guān)法律和政策的行為，同時(shí)由于較一般公立學(xué)校享有更多的辦學(xué)自主權(quán)，民辦學(xué)校內(nèi)部管理隨意性較大，教師、學(xué)生的合法權(quán)益得不到有效保障。公平制度環(huán)境的缺失，使民辦教育發(fā)展缺少后勁。

第三，教育家辦學(xué)的格局還未真正形成。學(xué)校是教育系統(tǒng)的微觀單位，教育的主體是學(xué)校，辦學(xué)是學(xué)校的事情，辦學(xué)體制改革和義務(wù)教育的均衡發(fā)展只有最終落實(shí)到學(xué)校層面，體現(xiàn)到校長(zhǎng)和教師身上，讓真正熱愛(ài)教育、懂教育的教育家辦學(xué)，才能見(jiàn)到實(shí)效。但是長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)校需要的教師要由人事部門(mén)招聘，教師工資要由財(cái)政部門(mén)發(fā)放，教師職稱(chēng)評(píng)聘，也要由教育主管部門(mén)來(lái)管，學(xué)校成了局外人。更有甚者，一些地區(qū)連各個(gè)學(xué)校的學(xué)習(xí)進(jìn)度也要按照教育主管部門(mén)統(tǒng)一要求來(lái)進(jìn)行，這種大一統(tǒng)的管理體制讓校長(zhǎng)教師無(wú)法施展抱負(fù)，辦學(xué)千篇一律、千校一面，沒(méi)有個(gè)性與特色，更沒(méi)有形成教育家辦學(xué)的格局。

三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家義務(wù)教育辦學(xué)體制改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

“它山之石，可以攻玉”。在西方國(guó)家的教育現(xiàn)代化進(jìn)程中，同樣存在義務(wù)教育均衡發(fā)展的問(wèn)題，同樣存在義務(wù)教育辦學(xué)體制改革的問(wèn)題?？梢赃@樣講，西方國(guó)家的義務(wù)教育均衡發(fā)展是與辦學(xué)體制改革緊密相連的，沒(méi)有辦學(xué)體制改革，就沒(méi)有西方國(guó)家的義務(wù)教育均衡發(fā)展。

英國(guó)是一個(gè)多民族、多文化、多信仰的國(guó)家。英國(guó)的歷史和國(guó)情決定了他們對(duì)多元價(jià)值觀的追求和多元社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)形式的選擇。英國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)歷了民間和教會(huì)興辦學(xué)校到國(guó)家加大義務(wù)教育投入、完善義務(wù)教育體制的過(guò)程。16-17世紀(jì)是英國(guó)工業(yè)化初期，“羊吃人的圈地運(yùn)動(dòng)”造成大量農(nóng)民失業(yè)、貧困和墮落，其子女也淪為乞丐和流浪兒。為了解決這一問(wèn)題，當(dāng)時(shí)教會(huì)等組織興辦了大量的“貧民學(xué)?！薄ⅰ爸魅諏W(xué)?！被颉皩?dǎo)生制學(xué)?！钡龋瑸榱魅氤鞘械呢毭褡优峁┟赓M(fèi)或低廉的教育服務(wù)。到了18-19世紀(jì)，英國(guó)工業(yè)化發(fā)展更加迅速，流動(dòng)到城市的新移民及其子女更是大量增加。英國(guó)政府開(kāi)始意識(shí)到城市新移民子女的教育直接關(guān)系到未來(lái)產(chǎn)業(yè)工人的素質(zhì)，并最終影響國(guó)家綜合國(guó)力的提升，于是決定大力建設(shè)公共義務(wù)教育制度，形成完整的公辦學(xué)校體系，提供均等、公平的義務(wù)教育服務(wù)。1870年英國(guó)政府頒布了“初等教育法”，要求一方面保持原有的為資產(chǎn)階級(jí)子女服務(wù)的學(xué)校系統(tǒng)，另一方面為勞動(dòng)人民的子女設(shè)立國(guó)民小學(xué)、職業(yè)學(xué)校，強(qiáng)制5至12歲兒童入學(xué)。1880年英國(guó)政府規(guī)定初等教育為強(qiáng)迫教育，年齡延長(zhǎng)至14歲。1891年，英國(guó)開(kāi)始實(shí)施免費(fèi)初等教育，1944年免費(fèi)教育延長(zhǎng)至15歲，1972年延長(zhǎng)至16歲，至今已延長(zhǎng)至18歲。2010年由保守黨和自民黨組成的聯(lián)合政府上臺(tái)后，學(xué)習(xí)美國(guó)特許學(xué)校和瑞典自由學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，建立英國(guó)的自由學(xué)校。所謂自由學(xué)校是“由國(guó)家資助的，為回應(yīng)家長(zhǎng)的需求而開(kāi)設(shè)的學(xué)校?！雹嗄康氖谴蚱普畨艛?，向教師、家長(zhǎng)、社會(huì)組織、企業(yè)等開(kāi)放辦學(xué)，政府資助經(jīng)費(fèi)，公辦性質(zhì)不變，學(xué)校不受地方當(dāng)局控制，有高度的自主權(quán)，實(shí)行契約管理。可見(jiàn)，英國(guó)的義務(wù)教育辦學(xué)體制是現(xiàn)代化進(jìn)程中為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化而構(gòu)建的，具有明顯的雙軌性質(zhì)和多元性質(zhì)。

美國(guó)也是一個(gè)多元文化的國(guó)家，給學(xué)校充分的辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)形式的特色化和多樣化，是美國(guó)政府的一貫做法。早在20世紀(jì)70年代初，聯(lián)邦政府就實(shí)施了磁石學(xué)校計(jì)劃。磁石學(xué)校是指以自身獨(dú)特的設(shè)施和專(zhuān)門(mén)化課程吸引本學(xué)區(qū)或?qū)W區(qū)外學(xué)生就讀的學(xué)校，在這里學(xué)生既可以學(xué)習(xí)讀、寫(xiě)、算等基本技能，也可專(zhuān)修音樂(lè)、繪畫(huà)、戲劇、計(jì)算機(jī)、法律、視覺(jué)藝術(shù)等特殊學(xué)科。而當(dāng)今的磁石學(xué)校不僅要為學(xué)術(shù)尖子提供服務(wù)，而且要為各種能力水平的學(xué)生提供服務(wù)，讓他們有機(jī)會(huì)參加地方學(xué)校所不具備的特別或選擇性教學(xué)方案。磁石學(xué)校以富有特色的課程和靈活的教學(xué)方法吸引不同地區(qū)、不同種族的學(xué)生前來(lái)就讀，不僅推動(dòng)了學(xué)校多元文化的融合，而且能夠滿(mǎn)足不同學(xué)生組群的特殊學(xué)習(xí)興趣和需要，同時(shí)增加了選擇和競(jìng)爭(zhēng)。1982年，美國(guó)聯(lián)邦政府為了促進(jìn)中小學(xué)教育質(zhì)量的提高而提出了藍(lán)帶學(xué)校計(jì)劃。藍(lán)帶學(xué)校計(jì)劃的目的不僅在于確立和認(rèn)可全國(guó)杰出的公私立學(xué)校，而且積極鼓勵(lì)每一所學(xué)校都要根據(jù)學(xué)校的社會(huì)文化環(huán)境和教育對(duì)象，提供適時(shí)和挑戰(zhàn)性的課程，促進(jìn)每一位學(xué)生的最大發(fā)展。2002年，美國(guó)聯(lián)邦教育部頒布了《不讓一個(gè)孩子落伍法》，該法案再次強(qiáng)調(diào)學(xué)校應(yīng)重視基于自身的學(xué)校改進(jìn)計(jì)劃和學(xué)生評(píng)價(jià)方案的制定，要求每一所學(xué)校環(huán)境都應(yīng)有助于教師的專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)和學(xué)生的全面而個(gè)性化發(fā)展。

20世紀(jì)90年代，美國(guó)一些州根據(jù)對(duì)特殊兒童提供特殊教育的原則，在辦學(xué)體制上采用了“特許學(xué)?！钡霓k學(xué)體制。所謂特許學(xué)校，“就是指州或市政府與一些團(tuán)體、企業(yè)及個(gè)人簽訂合約，將某些公立學(xué)校的主辦權(quán)交給他們，由承租者提供具有不同教學(xué)特點(diǎn)的學(xué)校教育，并實(shí)行開(kāi)放招生。特許學(xué)校的出現(xiàn)使學(xué)校類(lèi)型更加多樣化，為學(xué)生及家長(zhǎng)增加了更多的選擇機(jī)會(huì)，打破了過(guò)去只由政府來(lái)辦公立學(xué)校的局面，可以說(shuō)是一種富有挑戰(zhàn)性的嘗試”⑨。特許學(xué)校是一種新型的公校民辦民營(yíng)的學(xué)校類(lèi)型，在性質(zhì)上屬于公立學(xué)校，盡管它不像傳統(tǒng)的公立學(xué)校那樣，不受很多例行性教育行政規(guī)定的約束，為特別許可的學(xué)校，但在享受相當(dāng)自主權(quán)的同時(shí)，必須承擔(dān)合同規(guī)定的提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)目標(biāo)的責(zé)任。根據(jù)各州通過(guò)的有關(guān)特許學(xué)校的立法，承辦者向授予特許地位的機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)核準(zhǔn)依法設(shè)立后獨(dú)立經(jīng)營(yíng)學(xué)校，但是承辦者必須和公共教育管理部門(mén)之間簽訂合約，合約內(nèi)容具體到學(xué)校的使命、計(jì)劃、目標(biāo)、評(píng)價(jià)的方法、衡量成功的標(biāo)準(zhǔn)。合約簽訂的時(shí)間長(zhǎng)短是不一樣的，但通常是一年，特許學(xué)校授予機(jī)構(gòu)在學(xué)期末也許會(huì)更改合約的內(nèi)容，學(xué)校必須在合約規(guī)定期間內(nèi)保證達(dá)成雙方認(rèn)可的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，而這種目標(biāo)通常是以改進(jìn)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量為主。特許學(xué)校所需經(jīng)費(fèi)依據(jù)學(xué)生人數(shù)的多少由政府從整體的教育經(jīng)費(fèi)中支出，學(xué)校承辦者在獲得相當(dāng)程度經(jīng)營(yíng)學(xué)校自主權(quán)的同時(shí)，必須對(duì)學(xué)校的績(jī)效承擔(dān)責(zé)任。

特許學(xué)校辦學(xué)體制的初衷就是為了改革公立學(xué)校體制，提高公立學(xué)校的辦學(xué)水平，給學(xué)生及家長(zhǎng)增加更多的教育選擇機(jī)會(huì)。特許學(xué)校的出現(xiàn)的確為美國(guó)家庭及其子女選擇適合自己的教育提供了更多選擇，大大緩解了該問(wèn)題對(duì)傳統(tǒng)公立學(xué)校系統(tǒng)的壓力。美國(guó)特許學(xué)校的經(jīng)營(yíng)方式實(shí)際上是采用所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，以合同契約在所有者和經(jīng)營(yíng)者之間建立委托代理關(guān)系的新型學(xué)校組織形式，同時(shí)美國(guó)政府還在部分地區(qū)試行教育券制度，讓家庭及其子女擁有自由選擇適合自己學(xué)校的權(quán)利。美國(guó)政府的上述措施為美國(guó)家庭及其子女的教育增加了選擇機(jī)會(huì)，也迫使學(xué)校要辦出特色，提高質(zhì)量，促進(jìn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，日本政府也在大力進(jìn)行教育改革，其目的就是追求個(gè)性與多樣化，培養(yǎng)有獨(dú)立思考能力和創(chuàng)新精神的人才。20世紀(jì)80年代，日本就開(kāi)始追隨美英奉行的新自由主義路線，不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域掀起了所謂私營(yíng)化的改革浪潮，而且也在教育領(lǐng)域展開(kāi)了新自由主義路線指導(dǎo)下的體制改革。在當(dāng)時(shí)臨時(shí)教育審議會(huì)提交的咨詢(xún)報(bào)告中，就提出了“個(gè)性化”的教育改革指導(dǎo)原則，要求放寬制度限制以建立多樣化、靈活化、彈性化的教育制度，擴(kuò)大中小學(xué)校的權(quán)限及責(zé)任，促進(jìn)學(xué)校自主性、多元化發(fā)展。1997年，日本中央教育審議會(huì)審議通過(guò)了《面向21世紀(jì)的我國(guó)教育發(fā)展的方向》，其核心思想就是對(duì)個(gè)性的尊重。1998年，文部省修訂了《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》，于2002年正式全面實(shí)施，其目標(biāo)就是在寬松的環(huán)境下，培養(yǎng)學(xué)生的個(gè)性，推進(jìn)特色學(xué)校創(chuàng)建和特色教學(xué)開(kāi)展。政府希望通過(guò)創(chuàng)設(shè)綜合學(xué)習(xí)課程、減少必修內(nèi)容、縮短授課時(shí)數(shù)等措施，創(chuàng)設(shè)寬松的學(xué)習(xí)環(huán)境，以充分發(fā)揮學(xué)生的個(gè)性特長(zhǎng)，培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)造能力，并促使學(xué)校向個(gè)性化、特色化的方向發(fā)展。2008年，日本政府頒布了新的《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》，強(qiáng)調(diào)增加基礎(chǔ)學(xué)科的教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)時(shí)數(shù)，尊重他人和不同社會(huì)的價(jià)值觀并與之共處。⑩

從英美日三國(guó)義務(wù)教育辦學(xué)體制改革的途徑及目的來(lái)看，英國(guó)的義務(wù)教育具有明顯的雙軌性質(zhì)和多元性質(zhì)；美國(guó)特許學(xué)校的出現(xiàn)是要試圖打破原有僵化的公立學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)一元辦學(xué)體制，向充滿(mǎn)彈性和可選擇性的多元辦學(xué)體制轉(zhuǎn)軌；日本為了建立多樣化、靈活化、彈性化的教育制度，擴(kuò)大了中小學(xué)校的權(quán)限及責(zé)任，促進(jìn)學(xué)校自主性、多元化發(fā)展。所以，英美日三國(guó)的義務(wù)教育均衡發(fā)展都經(jīng)歷了一個(gè)適應(yīng)多元需求的多元辦學(xué)體制改革過(guò)程。多元化辦學(xué)、彈性和可選擇性是三國(guó)義務(wù)教育辦學(xué)體制改革和促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的共同經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，上述三國(guó)義務(wù)教育辦學(xué)體制改革也給我們啟示，即均衡發(fā)展并非平均發(fā)展，而是基于個(gè)性的差異化發(fā)展。因此，義務(wù)教育均衡發(fā)展必須把統(tǒng)一要求和個(gè)性化發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性要求，又要重視差異性發(fā)展，從一元辦學(xué)轉(zhuǎn)向多元辦學(xué)。

四、進(jìn)一步堅(jiān)持和完善我國(guó)義務(wù)教育多元辦學(xué)體制的對(duì)策思路

辦學(xué)體制改革和管理體制改革是義務(wù)教育改革系統(tǒng)工程的重要組成部分，也是優(yōu)化義務(wù)教育資源配置，提高教育資源利用效率的有效途徑，更是我國(guó)義務(wù)教育改革進(jìn)入“深水區(qū)”之后的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在社會(huì)主體利益多元化的今天，廣大人民群眾對(duì)義務(wù)教育服務(wù)是否滿(mǎn)意，很大程度上取決于他們的可選擇性、多樣化教育需求能否得到滿(mǎn)足。而教育的多樣化、高質(zhì)量、有特色，只能產(chǎn)生在多樣化的辦學(xué)體制中，在單一的辦學(xué)體制中是很難實(shí)現(xiàn)的，因此，進(jìn)一步堅(jiān)持和完善多元辦學(xué)體制是十分必要的。

首先，從教育供求的角度來(lái)看，教育供給與教育需求是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，有需求才需要供給，滿(mǎn)足需求的供給才是有效供給，有效供給才能提高教育資源的利用效率，才能真正促進(jìn)義務(wù)教育的繁榮發(fā)展和均衡發(fā)展。當(dāng)今社會(huì)對(duì)教育的需求是豐富多元的，要求政府提供與之相應(yīng)的教育供給。在義務(wù)教育現(xiàn)行辦學(xué)體制下，盡管政府也在大力提倡“特色辦學(xué)”，但社會(huì)對(duì)教育的需求顯然沒(méi)有得到充分滿(mǎn)足。這就客觀上要求引入除了單一公辦學(xué)校之外的辦學(xué)形式，以增加義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)的有效供給，滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)義務(wù)教育多樣化的需求。

其次，從多元辦學(xué)的客觀效果來(lái)看，引入多元辦學(xué)體制可以提高各類(lèi)學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)力，提高教育資源利用效率和教育質(zhì)量，為新的辦學(xué)模式和教學(xué)改革提供實(shí)踐上的參考。大量事實(shí)證明，任何領(lǐng)域沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就永遠(yuǎn)沒(méi)有改革的壓力和動(dòng)力，有了競(jìng)爭(zhēng)，有了危機(jī)感，它才有改革的動(dòng)力和壓力。競(jìng)爭(zhēng)盡管是殘酷無(wú)情的，但競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)效率，競(jìng)爭(zhēng)出質(zhì)量，競(jìng)爭(zhēng)出特色。我國(guó)30多年的國(guó)有企業(yè)改革是這樣，教育領(lǐng)域也是一樣。比如目前在我國(guó)一些地方，由于學(xué)齡人口的不斷降低，不少學(xué)校生源銳減，生源競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)對(duì)學(xué)校的生存構(gòu)成威脅，這就迫使學(xué)校要千方百計(jì)辦出特色和提高教育質(zhì)量，以應(yīng)對(duì)生源競(jìng)爭(zhēng)。

第三，從政府的供給能力來(lái)看，盡管“有學(xué)上”的問(wèn)題在我國(guó)已基本得到解決，但“上好學(xué)”的問(wèn)題將會(huì)長(zhǎng)期存在。怎么解決這個(gè)問(wèn)題？過(guò)去的做法就是辦重點(diǎn)中小學(xué)。所謂辦好重點(diǎn)中小學(xué)，就是人為地讓公辦學(xué)校拉開(kāi)差距，導(dǎo)致政府辦的學(xué)校間的教育差距也相當(dāng)大，同一個(gè)國(guó)家、同一個(gè)地區(qū)，同一個(gè)類(lèi)別的學(xué)校最差的與最好的有天壤之別，這不僅沒(méi)能解決“上好學(xué)”的問(wèn)題，還引起社會(huì)的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。當(dāng)然，這是在沒(méi)有民辦教育作補(bǔ)充情況下沒(méi)有辦法的辦法?，F(xiàn)在則有兩種辦法，一種辦法就是通過(guò)教育資源的合理配置，讓重點(diǎn)學(xué)校帶薄弱學(xué)校，比如讓重點(diǎn)學(xué)校教師到薄弱學(xué)校支教，讓重點(diǎn)學(xué)校集中化辦學(xué)，通過(guò)帶動(dòng)一個(gè)學(xué)區(qū)里面的不同學(xué)校共同提升，促進(jìn)公辦學(xué)校的均衡發(fā)展。另一種辦法就是加大義務(wù)教育辦學(xué)體制改革的力度，大力發(fā)展民辦教育，讓民辦教育填補(bǔ)公辦教育的不足和承擔(dān)選擇性的功能，同時(shí)激發(fā)和喚醒教育競(jìng)爭(zhēng)的活力，讓義務(wù)教育發(fā)展更加多元化，讓每位家長(zhǎng)和學(xué)生擁有更多的選擇權(quán)。這樣一來(lái)，在多元化教育發(fā)展過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)公辦教育保底線促均衡，民辦教育求繁榮促發(fā)展，兩條腿走路的局面。

最后，從義務(wù)教育的發(fā)展路向來(lái)看，多元辦學(xué)能滿(mǎn)足社會(huì)弱勢(shì)群體的需要。隨著義務(wù)教育的基本普及和城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施，我國(guó)適齡兒童都會(huì)納入到義務(wù)教育體系中去，義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)均等的問(wèn)題已經(jīng)基本解決，現(xiàn)階段及今后一段時(shí)間的主要目標(biāo)是進(jìn)一步鞏固和提高學(xué)校教育質(zhì)量，促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，同時(shí)還要滿(mǎn)足有特殊教育需求兒童的需要和保障社會(huì)弱勢(shì)群體的受教育權(quán)。而公辦學(xué)校一元辦學(xué)的局面是無(wú)法滿(mǎn)足這種多元需求的，因此，加大義務(wù)教育辦學(xué)體制改革的力度、鼓勵(lì)多元辦學(xué)并非只是權(quán)宜之計(jì)，而是具有現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義的辦學(xué)規(guī)劃。

總之，進(jìn)一步堅(jiān)持和完善多元辦學(xué)體制是客觀需要，有其必然性，在當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，仍然應(yīng)當(dāng)是我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展改革的重要方面?，F(xiàn)在的問(wèn)題是怎樣進(jìn)一步堅(jiān)持和完善多元辦學(xué)體制，在堅(jiān)持教育公益性原則的前提下，形成以政府辦學(xué)為主體、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)義務(wù)教育辦學(xué)體制改革存在的問(wèn)題，我們認(rèn)為，在推進(jìn)義務(wù)教育辦學(xué)體制改革進(jìn)程中，既要立足本土的實(shí)際，但也不要排斥借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，站在前人的肩膀上，站在世界教育的制高點(diǎn)上來(lái)思考改革的路徑，使義務(wù)教育辦學(xué)體制改革走得更扎實(shí)、更平穩(wěn)。

1.加大公辦中小學(xué)改革的力度

義務(wù)教育的屬性決定了其不適合由營(yíng)利性的民辦學(xué)校來(lái)實(shí)施，否則就有可能影響義務(wù)教育政府責(zé)任的落實(shí)，影響義務(wù)教育的均衡發(fā)展，甚至?xí)又厝嗣袢罕姷呢?fù)擔(dān)。因此，義務(wù)教育階段的公辦中小學(xué)，均應(yīng)由政府財(cái)政舉辦，其理由就是為了為全社會(huì)所有適齡兒童提供公共教育服務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義，深化社會(huì)體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。教育服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的重要組成部分，提供均等化的教育服務(wù)是公共財(cái)政的基本職能，是公共財(cái)政“公共性”的重要表現(xiàn)，也是公共財(cái)政改革與發(fā)展的基本目標(biāo)之一。所以公辦中小學(xué)是國(guó)家保底線促均衡的主要場(chǎng)域。在中華人民共和國(guó)960萬(wàn)平方公里的土地上，無(wú)論是在繁華的大都市，還是在偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，還是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，適齡兒童不管在哪里上學(xué)，都應(yīng)該接受大致不相上下的義務(wù)教育。為此：

首先，必須提高公共教育支出在各級(jí)財(cái)政支出中的比重，增大教育經(jīng)費(fèi)總量。目前我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例盡管已達(dá)到并超過(guò)4%，教育經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題得到初步緩解，但隨著社會(huì)對(duì)教育規(guī)模和質(zhì)量要求的繼續(xù)提高，持續(xù)膨脹的經(jīng)費(fèi)需求和有限的經(jīng)費(fèi)供給能力之間的矛盾仍將是教育系統(tǒng)長(zhǎng)期面臨的問(wèn)題。因此，必須明確各級(jí)政府提供教育公共服務(wù)的職責(zé)，確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)幅度明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度。

其次，在后4%時(shí)代，教育經(jīng)費(fèi)分配的公平以及經(jīng)費(fèi)的使用效率將會(huì)引起政府和社會(huì)各界更多關(guān)注。根據(jù)公共財(cái)政的基本要求，各級(jí)政府尤其是中央和省級(jí)政府應(yīng)繼續(xù)將教育作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，繼續(xù)將新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村義務(wù)教育，逐步縮小義務(wù)教育地區(qū)間和城鄉(xiāng)間的差距，促進(jìn)義務(wù)教育均等化，讓更多的人享受到改革與社會(huì)發(fā)展的成果。

第三，加快縮小公辦中小學(xué)校際差距。充分發(fā)揮公辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射帶動(dòng)作用，推廣中小學(xué)集團(tuán)化辦學(xué)、對(duì)口幫扶、學(xué)校聯(lián)盟、學(xué)區(qū)一體化管理等模式。加快建立和不斷完善義務(wù)教育校長(zhǎng)教師交流輪崗制度，擴(kuò)大交流范圍，在同一所學(xué)校連續(xù)工作或任教達(dá)到規(guī)定年限的校長(zhǎng)、教師均應(yīng)交流，尤其是要重點(diǎn)引導(dǎo)優(yōu)秀校長(zhǎng)和骨干教師向薄弱學(xué)校流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化，讓城鄉(xiāng)學(xué)校共享優(yōu)質(zhì)校長(zhǎng)教師資源。要鞏固義務(wù)教育免試就近入學(xué)成果，以城鎮(zhèn)為重點(diǎn)，根據(jù)行政區(qū)域內(nèi)適齡兒童的數(shù)量和分布狀況、學(xué)校布局、學(xué)校規(guī)模、交通狀況等因素，按照就近入學(xué)原則，依據(jù)街道、路段、門(mén)牌號(hào)、村組等為轄區(qū)內(nèi)每一所義務(wù)教育學(xué)校合理劃定招生學(xué)區(qū)范圍，做到有序入學(xué)、陽(yáng)光招生，更有效地緩解家長(zhǎng)們的“擇?！苯箲]。

第四，將辦學(xué)自主權(quán)還給每一所學(xué)校?，F(xiàn)行的義務(wù)教育辦學(xué)體制改革是伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和義務(wù)教育管理體制改革進(jìn)行的，隨著改革的不斷深入，義務(wù)教育學(xué)校“所有權(quán)”與“經(jīng)營(yíng)權(quán)”相分離，投資人與辦學(xué)者、管理者相分離，各級(jí)教育行政部門(mén)從對(duì)義務(wù)教育學(xué)校的直接管理轉(zhuǎn)向通過(guò)立法、撥款等宏觀調(diào)控手段為主的間接管理，使學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，讓學(xué)校能結(jié)合社會(huì)需求、自身的辦學(xué)條件，明確辦學(xué)定位，形成本校的特色。

2.積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量辦學(xué)

強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育以公辦學(xué)校為主和禁止舉辦營(yíng)利性的義務(wù)教育民辦學(xué)校，并不排斥其他社會(huì)力量參與辦學(xué)。在現(xiàn)代社會(huì)，義務(wù)教育作為一種特殊的公共產(chǎn)品主要由國(guó)家和政府投入。但是，這種投入并不一定必須投入公辦學(xué)?；蚪⒐k學(xué)校來(lái)承擔(dān)義務(wù)教育，適齡兒童也不一定必須選擇公辦學(xué)校就學(xué)。他可以選擇上公辦學(xué)校，也可選擇上民辦學(xué)校。所以，民辦教育和公辦教育都是國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分，都是為國(guó)家、社會(huì)培養(yǎng)人才，甚至可以說(shuō)出資者為國(guó)家、社會(huì)都盡了職責(zé)。因此，民辦學(xué)校與公辦學(xué)校應(yīng)享有同等的法律地位。

第一，注重市場(chǎng)的力量，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入義務(wù)教育領(lǐng)域。中共十八屆三中全會(huì)明確提出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，引入市場(chǎng)機(jī)制和第三方力量變革義務(wù)教育。所以，義務(wù)教育辦學(xué)體制改革，也要充分發(fā)揮市場(chǎng)在教育資源配置中的作用，充分運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制辦教育，發(fā)揮好市場(chǎng)這只無(wú)形的手和政府這只有形的手的作用，從而沖破束縛教育的藩籬、釋放教育活力，讓全體人民逐步享有優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。要達(dá)到這一目的，就必須放開(kāi)教育，采用市場(chǎng)化的方式，讓義務(wù)教育學(xué)校在相對(duì)一致的條件下充分競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)優(yōu)勝劣汰，迫使優(yōu)質(zhì)學(xué)校不斷追求更高的教育水平和教育質(zhì)量，也迫使薄弱學(xué)校聘用更優(yōu)秀的校長(zhǎng)和教師，提升教育管理水平，不斷進(jìn)行教育教學(xué)改革和創(chuàng)新，從而不斷提升教學(xué)質(zhì)量和水平，達(dá)到為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，最終全面實(shí)現(xiàn)在教育質(zhì)量層面上的均衡發(fā)展。

第二，將義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常性預(yù)算之中。對(duì)于承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校，應(yīng)根據(jù)接受地段學(xué)生的數(shù)量和所在區(qū)縣公辦學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)撥付教育經(jīng)費(fèi)，并對(duì)辦學(xué)條件差的民辦學(xué)校傾斜；對(duì)于選擇民辦學(xué)校的學(xué)生來(lái)說(shuō)，他們也有權(quán)利與公辦學(xué)校學(xué)生一樣獲得相同的公共財(cái)政支持。也可采用“教育券”的方式，將政府預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)直接分配給學(xué)生，由學(xué)生憑券自由選擇學(xué)校，學(xué)校憑券到政府財(cái)政部門(mén)兌付經(jīng)費(fèi)。此種方式不僅有利于使學(xué)生及公辦和民辦學(xué)校公平地獲得政府的財(cái)政支持，而且教育質(zhì)量高的學(xué)校也可因此獲得高入學(xué)率，提高政府財(cái)政投入的效益。當(dāng)然，接受政府財(cái)政資助的民辦學(xué)校，經(jīng)費(fèi)使用應(yīng)受到政府的監(jiān)督。

第三，讓民辦教育更多地承擔(dān)選擇性的功能。義務(wù)教育階段禁止舉辦營(yíng)利性的民辦學(xué)校，但并不是限制義務(wù)教育階段由民辦學(xué)校提供有特色、多樣化的教育服務(wù)。在社會(huì)主體利益多元化的今天，必然需要有一種教育承擔(dān)選擇性的功能，而這只能由民辦教育來(lái)承擔(dān)，因?yàn)楣k教育一般是要保證滿(mǎn)足廣大人民群眾最基本的教育需求。但由于民辦教育政策不到位，很多民辦學(xué)校辦學(xué)舉步維艱，短時(shí)間內(nèi)讓民辦教育承擔(dān)這一功能是有難度的。所以必須積極創(chuàng)造條件，逐步讓義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校成為一種非營(yíng)利的社會(huì)機(jī)構(gòu)，可以收費(fèi)，但是是非營(yíng)利的，所有的收費(fèi)都應(yīng)用到辦學(xué)上。這樣既可以節(jié)約大量的教育經(jīng)費(fèi)，也能讓民辦教育更多地承擔(dān)選擇性的功能。

第四，建立健全民辦學(xué)校教師社會(huì)保障制度。民辦學(xué)校唯有內(nèi)涵式發(fā)展，才能爭(zhēng)取新的發(fā)展空間。制約民辦學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵因素是教師。目前，民辦學(xué)校教師隊(duì)伍不穩(wěn)定使民辦學(xué)校教育質(zhì)量難以提高。民辦學(xué)校教師的社會(huì)保障待遇明顯不如公辦教師，有的地區(qū)在落戶(hù)、職稱(chēng)評(píng)聘等方面對(duì)民辦學(xué)校教師有諸多限制，使民辦學(xué)校教師對(duì)未來(lái)缺乏穩(wěn)定預(yù)期，同等條件下更傾向于在公辦學(xué)校從教，無(wú)形中加大了民辦學(xué)校選聘教師的成本。因此，應(yīng)盡快建立健全民辦學(xué)校教師社會(huì)保障制度，幫助民辦學(xué)校擺脫這個(gè)瓶頸。民辦學(xué)校教師社會(huì)保障制度建立健全后，教師可以在民辦學(xué)校和公辦學(xué)校間自如流動(dòng)，這樣教師的積極性就會(huì)被調(diào)動(dòng)起來(lái)，學(xué)校的活力就有了。

3.鼓勵(lì)教育家辦學(xué)

《教育規(guī)劃綱要》明確要求，要把教師隊(duì)伍建設(shè)擺在突出位置，建設(shè)一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿(mǎn)活力的高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化教師隊(duì)伍，造就一批德才兼?zhèn)涞慕逃?。倡?dǎo)教育家辦學(xué)。而倡導(dǎo)教育家辦學(xué)，校長(zhǎng)首先應(yīng)當(dāng)是教育家。新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)教育發(fā)展的成就應(yīng)當(dāng)是有目共睹的，特別是在人口這么龐大的國(guó)家實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育的普及，更是了不起的巨大成就。但長(zhǎng)期以來(lái)，高品質(zhì)的義務(wù)教育卻不多。對(duì)受教育者而言，中國(guó)教育打基礎(chǔ)不錯(cuò)，但卻很難培養(yǎng)出拔尖創(chuàng)新人才。其原因在于教育管理體制的僵化使得中國(guó)很難出真正的教育家。因此，在推進(jìn)義務(wù)教育辦學(xué)體制改革進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造環(huán)境，讓那些有理想、有情懷、有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)、有專(zhuān)業(yè)、有水平、有個(gè)性和脾性的優(yōu)秀教育工作者脫穎而出，將這些優(yōu)秀的教育工作者選拔到校長(zhǎng)崗位上來(lái)，并創(chuàng)造條件使他們無(wú)論是在公辦學(xué)校校長(zhǎng)崗位上，還是在民辦學(xué)校校長(zhǎng)崗位上，都能保持他的這種個(gè)性和脾性。只有這樣，中國(guó)的教育家才能快速成長(zhǎng)起來(lái)，教育家辦學(xué)才能真正落到實(shí)處。

總之，義務(wù)教育辦學(xué)體制改革的最終目的是讓義務(wù)教育發(fā)展得更充分、更協(xié)調(diào)和更均衡。因此，真正合理的義務(wù)教育辦學(xué)格局是，公辦不擇校、擇校到民辦，且主要不為教育質(zhì)量、辦學(xué)條件擇校，而是為特色擇校。要做到這一點(diǎn)，要求政府必須轉(zhuǎn)變義務(wù)教育資源配置方式，加大公辦教育的投入，整體提高公辦教育的質(zhì)量，同時(shí)營(yíng)造更加良好的教育大環(huán)境，給所有學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，如果政府保障占80%—90%比重的公辦學(xué)校質(zhì)量均衡，且與民辦學(xué)校無(wú)顯著的辦學(xué)質(zhì)量差異，占10%—20%比重的民辦學(xué)校是為學(xué)生提供差異化教育服務(wù)，那么，就既保障了學(xué)生多樣化選擇的權(quán)利、緩解了擇校熱，也會(huì)真正促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

注釋

①鄔志輝：《當(dāng)代教育改革實(shí)踐與反思》，長(zhǎng)春：東北師范大學(xué)出版社，2006年，第27頁(yè)。

②李宜江：《基礎(chǔ)教育辦學(xué)體制改革的問(wèn)題與對(duì)策》，《現(xiàn)代教育科學(xué)》2007年第6期。

③陳少遠(yuǎn)：《三問(wèn)中小學(xué)辦學(xué)體制改革》，《中國(guó)教育報(bào)》2016年8月30日第5版。

④藍(lán)勁松：《辦學(xué)體制與管理體制：臺(tái)灣海峽兩岸高等教育之比較》，《江蘇高教》2001年第1期。

⑤范先佐：《教育經(jīng)濟(jì)學(xué)新編》(第四版)，北京：人民教育出版社，2015年，第157頁(yè)。

⑥劉理、韋成龍：《高校創(chuàng)新人才培養(yǎng)中的動(dòng)力機(jī)制問(wèn)題思考》，《中國(guó)高教研究》2011年第10期。

⑦《2015年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《中國(guó)教育報(bào)》2016年7月7日第4版。

⑧Free Schools. http://www.education.gov.uk/schools/leadership/typesofschools/freeschools,2010-10-28．

⑨閻鳳橋：《美國(guó)學(xué)校選擇改革——來(lái)自卡內(nèi)基教學(xué)促進(jìn)委員會(huì)的評(píng)價(jià)》，《北京大學(xué)教育評(píng)論》2004年第1期。

⑩鐘啟泉：《新“學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)”的理念與課題——日本教育學(xué)者梶田叡一教授訪談》，《全球教育展望》2008年第8期。

責(zé)任編輯 曾新

On the Reform of School Running System and Balanced Development of Compulsory Education

Guo Qingyang Lu Tongqing

(College of Education， Central China Normal University， Wuhan 430079)

Associated with the development of economy in China and deepening of educational reforms in recent years， the problem of entrance opportunity in compulsory education has been basically solved. But Chinese people are still unsatisfied with education due to the lack of high-quality educational resources and the unbalanced development of compulsory education. One main reason of people’s dissatisfaction is focusing on the allocation of educational rescources: unbalance, simplification， and unfairness. An important measure to solve this problem is to increase the intensity of compulsory education school-running system reform， so that parents and students have more options. Once the choice of parents and students increases， and the compulsory education will be truly balanced．

school running system reform; diversified education; balanced development of compulsory education

2017-01-09

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)青年項(xiàng)目“農(nóng)村中小學(xué)寄宿制學(xué)校建設(shè)問(wèn)題研究”(CFA120124)；國(guó)家自然科學(xué)基金管理學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“基礎(chǔ)教育公平實(shí)現(xiàn)機(jī)制與服務(wù)均等化研究”(71433004)