劉洋

【摘 要】本文立足我國高校實際，以法治思維為視角，從國家法治、高校制度、高校管理者法治意識層面分析高校治理現(xiàn)代進程的法治困境，以健全國家教育法律法規(guī)體系、完善大學(xué)制度體系、提升師生法治思維水平為導(dǎo)向，探索實現(xiàn)高校治理現(xiàn)代化的有效路徑。

【關(guān)鍵詞】高等教育 治理現(xiàn)代化 法治思維 依法治校

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2016）12C-0106-03

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代”，“高校治理現(xiàn)代化”正是為順應(yīng)這一時代主題在教育領(lǐng)域提出來的一個重要課題。高校實行依法治校，是對黨的十八屆四中全會提出全面依法治國戰(zhàn)略部署在高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。眾所周知，要善治必先立良法，立善法于教育，則教育治。因此，在新的時代背景下，高校要實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略目標，必須按照全面依法治國戰(zhàn)略部署的要求，將法治化治理理念引入高校治理各環(huán)節(jié)中，使高校運用法治思維推動高校的各項管理，發(fā)揮法治在高校治理過程中的重要作用，努力推動高校治理現(xiàn)代化的進程。

一、法治在高校治理現(xiàn)代化中的必要性

（一）法治是高校治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。法治思維，在高校領(lǐng)域是指領(lǐng)導(dǎo)層在長期分析解決問題時以一種法律邏輯和法律精神的思維模式來強化思想引領(lǐng)，牢牢把握高校意識形態(tài)工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。從“人治”到“法治”不僅是管理現(xiàn)代化的重要標志，也是從主觀性、隨意性和無序性向合法性、權(quán)威性和規(guī)范性轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。高校主體本身對追求平等、遵守規(guī)則、維護權(quán)利等有著強烈的需求，意味著運用法治思維或法治方式是推動高校治理現(xiàn)代化最有效的理念或途徑。高校全面實施依法治校，就是運用法治思維和法治方式構(gòu)建辦學(xué)主體與政府、社會的新型關(guān)系，規(guī)范辦學(xué)主體部各項治理行為，維護辦學(xué)主體與師生三方面的合法權(quán)益，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，營造濃郁教育環(huán)境，其本質(zhì)就是要讓高校治理行為在法律軌道內(nèi)，對個性為主體的權(quán)責(zé)利能做出法律規(guī)定，確保高校推進治理過程的每一環(huán)節(jié)都有法可依、有章可循。這就是高校進一步完善內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)與環(huán)境、推進高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

（二）法治是高校治理現(xiàn)代化的客觀需要。新的歷史時期，隨著中國法治化進程的不斷深入，高校也正悄然地從傳統(tǒng)治理模式向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)代高校的治理模式從根本上講就是“依法治?！?。而依法治校就是突出法治在學(xué)校管理中的作用，提升高校管理法治化水平，處理好辦學(xué)主體與政府、社會的關(guān)系，協(xié)調(diào)好學(xué)校與師生之間各方的利益關(guān)系，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，全面提升人才培養(yǎng)質(zhì)量等都迫切需要依法治校作為規(guī)范與引領(lǐng)，提升學(xué)校治理的法治化水平。由此可見，高校治理現(xiàn)代化不僅強調(diào)在治理過程中微觀方面的師生權(quán)利的保護，而且強調(diào)和突出治理過程中宏觀方面的制度建設(shè)。因此，推進高校治理現(xiàn)代化，既要加強國家教育法律法規(guī)建設(shè)，為構(gòu)建政府、學(xué)校、社會和諧融洽的新型關(guān)系提供法治保障，又要健全高校各項體制機制，為維護好學(xué)校、教師、學(xué)生各方面合法權(quán)利保駕護航，最終達到教育治理能力的有效發(fā)揮，化解教育治理現(xiàn)代化進行中碰到的各種矛盾與問題。

（三）法治是高校治理現(xiàn)代化的重要保障。隨著我國教育改革的不斷深化，高校各領(lǐng)域的改革與發(fā)展面臨前所未有的機遇和挑戰(zhàn)，在推進高校治理現(xiàn)代化的進程中，迫切需要通過法治來保障高校改革與發(fā)展的成果，并通過法治來保障高校治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部各項公共權(quán)力的合理配置。要合理配置這些權(quán)利，保障與暢通學(xué)生、教工民主參與途徑，進行突破性的改革，都需要在法律法規(guī)、大學(xué)規(guī)章等框架內(nèi)進行，確保改革的成果得到有效維護，改革的順利推進得到可靠保障。高校治理現(xiàn)代化就是要通過依法治校，把法治精神與理念滲透到高校治理實踐當(dāng)中、把法治原則與方法貫穿到高校治理過程的每一環(huán)節(jié)，逐步形成高校各項事業(yè)的治理都依靠法律法規(guī)來規(guī)范和治理，切實提高高校治理法治化水平 。由此可見，依法治校與高校治理現(xiàn)代化在諸多方面存在共同性，依法治校既是高校治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，也是高校治理現(xiàn)代化的重要手段，為高校治理現(xiàn)代化進程提供重要保障。

二、高校治理現(xiàn)代化進程中的法治困境

目前，我國教育法律法規(guī)在制定與完善上已取得了初步成效，高校治理方面的改革也不斷推進，突出地表現(xiàn)在：針對高校的法律法規(guī)相繼出臺、高校內(nèi)部以大學(xué)章程為核心的各項管理體制機制的改革不斷完善。但是，在依法治校的時代背景下，高校在推進治理現(xiàn)代化的進程中還存在諸多法治困境。

（一）國家法治層面：國家教育法律法規(guī)有待進一步完善?，F(xiàn)代大學(xué)的一個重要特征就是日益成為一個開放的組織系統(tǒng)，與外在世界有著千絲萬縷的復(fù)雜聯(lián)系，傳統(tǒng)“象牙塔”式的高校已不復(fù)存在，高校治理逐步從與社會隔離的“自治領(lǐng)地”轉(zhuǎn)化為與社會有著千絲萬縷的聯(lián)系，受社會各種因素的制約。因此，高校治理中，來自政府與社會的介入和限制成為必然趨勢，而這種介入和限制需要在依法治校、依章治理的框架下，通過系統(tǒng)共治以增進理解、促進合作。在我國，特別是改革開放30多年來，我國高等教育法律法規(guī)建設(shè)取得了突破性成效，初步形成了高等教育法律法規(guī)的基本架構(gòu)，但是對于高等教育來說，立法還是處于起步階段。教育法制建設(shè)在國家整個法制建設(shè)中還存在一定的滯后性，還不能適應(yīng)教育改革發(fā)展的需要，制定的教育法律體系不僅在數(shù)量上需要增加，在質(zhì)量上也需要進行必要的修訂，使教育法律法規(guī)的科學(xué)性、可操作性不斷提高，可訴性明顯增強。目前，我國制定的一系列教育法律法規(guī)，盡管對高等教育的活動進行了規(guī)范，但還是存在許多問題，不能與時俱進地適應(yīng)高等教育活動不斷改革與發(fā)展的需要。我國的教育立法在很大程度上是在教育改革進行中遇到困難或挫折后對其進行總結(jié)和反思的。因此，我國的高等教育法律法規(guī)與高等教育改革的不相適應(yīng)或者滯后性的事實，必定要求國家教育法律法規(guī)進一步完善。

（二）高校制度層面：高校規(guī)章制度有待進一步規(guī)范?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）年》明確強調(diào)，加強大學(xué)章程建設(shè)是完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的必要條件。凝聚大學(xué)精神與治校理念的大學(xué)章程和具體規(guī)章制度，是實現(xiàn)高校內(nèi)部治理法治化的基本準則，是處理高校與社會、政府、市場等外部關(guān)系以及高校黨委、行政、教學(xué)、管理等內(nèi)部關(guān)系的制度保障。目前我國絕大部分高校根據(jù)《教育法》《高等教育法》等法規(guī)，經(jīng)過不斷地探索與完善，制定了較為系統(tǒng)的章程和規(guī)章制度，為高校依法自主辦學(xué)提供了重要依據(jù)，為回答高校治理現(xiàn)代化的核心問題提供了科學(xué)指南。但縱觀這些內(nèi)部“法”，還存在諸多問題。一是高校章程在高等教育法制體系的地位不夠明確。目前我國大部分高校制定的大學(xué)章程只規(guī)定了制定依據(jù)，且在制定依據(jù)的表達上各執(zhí)己見。由于章程法律地位的不明確，勢必導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部管理規(guī)章制度的錯位或者越位現(xiàn)象，影響高校法治秩序的構(gòu)建以及師生合法權(quán)益的保護。二是章程的執(zhí)行力度不夠。大學(xué)章程作為高校依法治校的主要依據(jù)，其制定的目的在于形成既“有章可循”又嚴格“依章治理”的法治局面，但是目前很多高校指定的大學(xué)章程條款未能真正全面貫徹執(zhí)行，勢必影響高校治理能力的提升。

（三）管理者層面：管理者法律意識有待進一步加強。高校管理者既是“依法治?！狈铰缘木唧w實施主體，又是大學(xué)規(guī)章制度的主要執(zhí)行者，因此，高校管理者法律意識的高低直接影響高校規(guī)章制度的制定與貫徹執(zhí)行。影響高校治理環(huán)境的重要因素既包括學(xué)校的規(guī)章制度，又包括管理者法治意識與法治觀念水平。換言之，在大學(xué)章程的制定上，法律素養(yǎng)高的管理者與法律意識淡薄的管理者相比，在法律層面上肯定會更規(guī)范與科學(xué)。眾所周知，在高校行政法制體系內(nèi)，章程即校內(nèi)“憲法”，大學(xué)校規(guī)制定應(yīng)以學(xué)校章程為立法依據(jù)，是章程的具體化或細膩化。由于目前我國很多高校管理層法律思維或意識不強，混淆大學(xué)章程與校規(guī)的定義，因此很多高校存在校規(guī)與章程相違背的現(xiàn)象。再者，由于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制影響根深蒂固，高校治理過程中的行政管理模式仍然比較嚴重，很多高?！拜p法治、重人治”的思想仍然存在，領(lǐng)導(dǎo)者在工作過程中，主要以領(lǐng)導(dǎo)的文件為主導(dǎo)，而不用法律來表達訴求或?qū)ふ医鉀Q問題的依據(jù)，喪失了法律的權(quán)威，這對高校依法治校勢必產(chǎn)生消極影響，不僅阻礙了高校和諧校園的構(gòu)建，而且制約了高校內(nèi)部治理現(xiàn)代化的推進。

三、法治導(dǎo)向下高校治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

在大力推進高校治理現(xiàn)代化進程中，由于受多方面因素影響，面臨多重法治困境，制約了高校治理現(xiàn)代化的有效運行。筆者結(jié)合目前我國高校的具體實際，以法治為導(dǎo)向，從高校外部治理環(huán)境、內(nèi)部章程構(gòu)建、校園文化營造等方面探究高校治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。

（一）以建立高校外部治理環(huán)境為基礎(chǔ)，健全國家教育法律法規(guī)體系。一方面，當(dāng)前具有中國特色的法律體系已初步建成，依法治國的制度基礎(chǔ)得到進一步鞏固，人們的法治意識與法治理念整體增強，但自覺主動去學(xué)法、用法、守法的意識還有待加強，這勢必對高校治理現(xiàn)代化產(chǎn)生或多或少的消極影響。我國高校的治理理念和治理體系與多元的社會有著千絲萬縷的聯(lián)系。高校治理現(xiàn)代化和依法治校的實現(xiàn)，必然依賴于整個社會治理的現(xiàn)代化和依法治國的實現(xiàn)程度。因此，健全國家教育法律法規(guī)體系，提升依法治教整體水平，為高校治理現(xiàn)代化營造良好的外部治理環(huán)境，必然增強高校治理現(xiàn)代化的法治成效。另一方面，我國高校的建設(shè)發(fā)展是在政府的干預(yù)與推動下進行的，高校的辦學(xué)未能脫離政府行政權(quán)力的介入，從而導(dǎo)致高校治理的行政化傾向較為嚴重，行政權(quán)力對高校的影響比較深遠。盡管我國已初步建成教育法律體系，但不管是從數(shù)量上還是質(zhì)量上，都不能完全與國家法治的整體推進相適應(yīng)以及不能緊跟教育改革步伐與發(fā)展需要。因此，制定、修訂相關(guān)的法律法規(guī)，為高校的發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境已成為迫切需要。

（二）以構(gòu)建學(xué)校內(nèi)部章程為核心，完善大學(xué)制度體系?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度要把大學(xué)章程建設(shè)作為完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在高校內(nèi)部，章程即大學(xué)之“憲法”，是大學(xué)履行各項工作的最高行動綱領(lǐng)，是高校立規(guī)建制的基本依據(jù)。然而，當(dāng)前我國很多高校仍然沒有擺脫傳統(tǒng)官本位的管理理念，在其影響下高校制定的章程蛻變成行政管理的工具，方便了管理者權(quán)力的運行，而忽視了師生利益群體的權(quán)利訴求。在社會主義民主政治以及法治建設(shè)不斷推進的時代背景下，高校依法治理已成為時代的主題，高校章程的制定必須始終遵循法制統(tǒng)一，必須把充分反映廣大師生員工的意愿與著力規(guī)范高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)利運行結(jié)合起來，凝練成廣大師生員工共同認同的辦學(xué)理念與發(fā)展目標。高校章程的制定應(yīng)始終堅持民主公開的原則，在制定過程中應(yīng)廣泛收集來自各方面利益群體的意見，確保師生的意見能充分表達，合法權(quán)益得到有效維護。在章程實施過程中，應(yīng)充分遵循章程在高校內(nèi)部作為“憲法”的主體地位，既要確保章程成為建規(guī)立制的基本規(guī)范依據(jù)，又要發(fā)揮章程作為“憲法”的規(guī)范引領(lǐng)功能，完善高校內(nèi)部各項管理制度，健全高校內(nèi)部辦事、議事等各種運行機制，形成以高校章程為核心的規(guī)范、科學(xué)、統(tǒng)一的內(nèi)部治理制度體系。

（三）以營造校園法治文化為重點，提升師生法治思維水平。黨的十八屆四中全會強調(diào)“必須弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化”。對高校來說，高校構(gòu)建法治文化對落實依法治國方略，培養(yǎng)師生知法、守法以及提升師生法治思維整體水平有著重要作用?？梢哉f，法治文化建設(shè)是依法治校的靈魂。營造濃郁法治文化氛圍，首先必須從師生的法治精神和法治理念入手，加大培養(yǎng)力度，把法治精神的培養(yǎng)作為衡量師生整體素質(zhì)提升的一個重要依據(jù)，作為師生社會主義核心價值觀培育的一項重要內(nèi)容。只有讓法治精神滲透到高校文化建設(shè)的方方面面，內(nèi)化于心，外化于高校師生的自覺行動，才能讓法治成為師生共同自覺踐行的生活準則。其次，必須牢固樹立法治意識。高校教師及其管理者應(yīng)注重平時法律知識的積累，自覺養(yǎng)成運用法治思維解決問題的習(xí)慣。同時高校教職工必須樹立學(xué)生為中心的法治教育理念，在對學(xué)生法律知識傳授中，不斷創(chuàng)新授課方法，與時俱進，切實增強學(xué)生的法治意識，提升學(xué)生依法維護自身權(quán)益的能力。再次，不斷優(yōu)化校園法治環(huán)境。高校師生處在優(yōu)良的校園法治環(huán)境熏陶中，對他們法治文化的培養(yǎng)必定起到“潤物細無聲”的滲透作用。因此，一方面，高校必須充分發(fā)揮校園官網(wǎng)、廣播、宣傳櫥窗等媒介的作用，對校園法治文化建設(shè)進行宣傳報道；另一方面，高校必須充分利用法治課堂或法治宣傳日等平臺，對學(xué)生進行內(nèi)容豐富、形式多樣的法治教育，組織各種法制宣傳活動，使法治文化氛圍滲透到校園的每個角落。

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【基金項目】廣西2016年度廣西壯族自治區(qū)中青年教師基礎(chǔ)能力提升項目“基于法治思維視角的高校治理現(xiàn)代化問題研究”（KY2016YB581）的階段性成果

【作者簡介】劉 洋，男，湖南邵陽人，碩士研究生學(xué)歷，廣西經(jīng)濟管理干部學(xué)院講師，研究方向：黨建與思想政治教育。

（責(zé)編 王 一）