劉軍

[摘要]：自2013年國務(wù)院放開四大類社會(huì)組織登記注冊(cè)的業(yè)務(wù)主管單位要求以來，中國的社會(huì)組織迎來了發(fā)展的高速期，與此同時(shí)，當(dāng)前鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)供給主要存在主體單一、效率低下、總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，導(dǎo)致村民公共服務(wù)需求無法完全獲得滿足，社會(huì)組織是否能成為鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給體系中的一份子，如何界定清楚社會(huì)組織扮演的角色和承擔(dān)的任務(wù)，在此過程中社會(huì)組織面臨的困難是什么，因此而采用的策略有哪些，則是我們需要解決的基本問題。

[關(guān)鍵詞]：社會(huì)組織 鄉(xiāng)村公共服務(wù) 供給體系 路徑

黨的十八屆三中全會(huì)提出要正確處理好政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，充分激發(fā)社會(huì)活力，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。在《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，不僅明確提出了“把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，著力保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展基本需求，著力增強(qiáng)服務(wù)供給能力，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，不斷深化收入分配制度改革，加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的總體目標(biāo)，而且強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本要求之一是：“創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，積極采取購買服務(wù)等方式，形成多元參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的格局，不斷提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率?！?011年民政部在《城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中進(jìn)一步明確提出，要“構(gòu)建以居民需求為導(dǎo)向、以政府為主導(dǎo)、社區(qū)參與的多元化供給機(jī)制”。而“形成多元參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的格局”和“構(gòu)建以居民需求為導(dǎo)向、以政府為主導(dǎo)、社區(qū)參與的多元化供給機(jī)制”的過程中，顯然不能無視社會(huì)組織的存在。2015年印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確指出要“激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會(huì)類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會(huì)組織”。由此可見，社會(huì)組織成為鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給體系中的一員已經(jīng)不存在任何法律以及政策性障礙。本文中的鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給是指政府、社會(huì)組織與農(nóng)民等基層社會(huì)治理主體生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共服務(wù)的過程。鄉(xiāng)村公共服務(wù)是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)提供的用于滿足農(nóng)戶生產(chǎn)生活需要的，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、收益的非排他性、收益的外溢性等特征的各種服務(wù)，并按照消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特性將農(nóng)村公共服務(wù)分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。

一、鄉(xiāng)村村民對(duì)于公共服務(wù)的需求變化。

自2004年國務(wù)院取消農(nóng)業(yè)稅征收后，國家層面對(duì)于鄉(xiāng)村的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，從過去的通過價(jià)格剪刀差為工業(yè)以及城市提供資源到現(xiàn)在的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，同時(shí)村民對(duì)于國家的訴求也已由傳統(tǒng)的“少收點(diǎn)錢”向“多點(diǎn)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，且服務(wù)的內(nèi)容正逐漸由簡(jiǎn)單的消費(fèi)型向綜合性的發(fā)展型升級(jí)。社會(huì)轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村公共服務(wù)需求日趨多樣化和精細(xì)化，使單純由縣、鄉(xiāng)政府提供村莊公共產(chǎn)品供給的傳統(tǒng)模式已難以為繼，結(jié)合黨中央以及國務(wù)院近些年提出的發(fā)揮社會(huì)組織作用的理念和精神，構(gòu)建包括政府供給、政府與農(nóng)村社會(huì)組織協(xié)同供給、私人管理機(jī)構(gòu)供給、農(nóng)民自我供給等多元化供給機(jī)制綜合性公共服務(wù)供給體系就迫在眉睫。

二、社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的必然性

近年來，隨著鄉(xiāng)村中小城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步展開。但是，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)并沒有完全同步，其供給嚴(yán)重滯后于社區(qū)農(nóng)民的公共需求，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供需矛盾非常尖銳，這不僅給社區(qū)農(nóng)民的日常生活帶來諸多不便，而且使那些尚未展開新型社區(qū)建設(shè)的地方和農(nóng)民望而卻步，進(jìn)而嚴(yán)重阻滯新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步展開。

西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給體系建設(shè)中，應(yīng)按照公共物品的類型、特點(diǎn)和層次，構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、社會(huì)組織、私人部門等多種力量共同參與的供給主體結(jié)構(gòu)，如此才能切實(shí)提高農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。社會(huì)組織所具有的草根性、非營(yíng)利性、互助性以及權(quán)力流動(dòng)的雙向或多向性、靈活性等特點(diǎn)，使之能有效避免科層制下地方政府公共服務(wù)供給的僵化、滯后與無序以及自由市場(chǎng)中公共服務(wù)供給的公平缺失，形成與市場(chǎng)和政府協(xié)同增效、服務(wù)替代、拾遺補(bǔ)闕的高效結(jié)構(gòu)。要建立包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)和農(nóng)村社會(huì)組織及村民內(nèi)生性的組織等多元主體積極參與、協(xié)同合作的公共服務(wù)供給體系，以實(shí)現(xiàn)多樣化鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的“帕累托最優(yōu)”。

三、社會(huì)組織在鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給體系中的角色與作用

1、供給社區(qū)服務(wù)：回應(yīng)鄉(xiāng)村多元化需求。隨著村民自治的實(shí)施，國家正式力量逐漸撤出鄉(xiāng)村社會(huì)，帶來的效應(yīng)直接表現(xiàn)為：減少了政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作和公共事業(yè)的直接干預(yù)的同時(shí)，相應(yīng)的對(duì)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給也越來越少。而在近十年的時(shí)間里，隨著中國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村先后出現(xiàn)了學(xué)者筆下的空巢化和空心化現(xiàn)象，伴隨著常住人口的大規(guī)模流動(dòng)，鄉(xiāng)村精英的流失也進(jìn)一步加劇，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層組織空心化，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共服務(wù)的弱化。在此背景下，一些社會(huì)組織憑借其較強(qiáng)的社區(qū)適應(yīng)性和資源動(dòng)員、整合與利用的能力，通過各種靈活的方式為村民提供生產(chǎn)生活服務(wù)，很大程度上滿足了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的多元化需求。

2、直接提高鄉(xiāng)村村民社會(huì)福祉水平。社會(huì)組織作為鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的重要角色，一方面可以直接為鄉(xiāng)村村民的生產(chǎn)提供資源、信息、技術(shù)等，另一方面可以為村民提供生活上的便利，包括醫(yī)療、衛(wèi)生、健康生活方式、食品安全、休閑娛樂等內(nèi)容；最后社會(huì)組織提供的公共服務(wù)還能為鄉(xiāng)村弱勢(shì)群體提供一定的支持和幫助。

3、形塑鄉(xiāng)村價(jià)值：培育集體意識(shí)與公共精神。

龔志偉（2015）認(rèn)為“村莊集體意識(shí)的解構(gòu)與公共精神的銷蝕，是當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理陷入困境的一個(gè)重要的社會(huì)性因素”。拙文（2012）提出社會(huì)組織“在長(zhǎng)期具有公共意義的相互交往和活動(dòng)中，將原有村落村民的傳統(tǒng)組織形式和信任網(wǎng)絡(luò)，組合進(jìn)新的村莊的公共政治和文化生活中，構(gòu)建新的‘軟規(guī)則，形成并升華新的社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)共同體的觀念”。在正式的國家權(quán)力撤出傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)以后，鄉(xiāng)村社會(huì)長(zhǎng)期依靠習(xí)慣和熟人社會(huì)的規(guī)則維系，但在遭遇了空心化之后，大量的人口轉(zhuǎn)移，尤其是年輕人的轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村社會(huì)人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了急劇變化，傳統(tǒng)的社會(huì)規(guī)則體系開始出現(xiàn)松動(dòng)，集體意識(shí)逐漸崩潰。社會(huì)組織介入鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給體系以后能夠通過項(xiàng)目運(yùn)作、社會(huì)工作式技術(shù)手段從細(xì)節(jié)上來重塑集體精神。

4、推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型：構(gòu)建有限服務(wù)型政府的社會(huì)生態(tài)。

目前黨中央和國務(wù)院在積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，從過去的大包大攬全能型政府向“小政府，大社會(huì)”格局轉(zhuǎn)型，通過政府購買服務(wù)將大量公共服務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織來承擔(dān)。社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)的微觀管理與公共服務(wù)，一方面，能夠填補(bǔ)公共服務(wù)或產(chǎn)品資源的不足，彌補(bǔ)地方基層政府公共服務(wù)體系中的不足。另一方面，根據(jù)當(dāng)代公共選擇理論的觀點(diǎn)，社會(huì)組織的參與，有利于在政府中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使政府不斷深化改革，提高公共服務(wù)效率。

四、社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給過程中遭遇到的困境

1、社會(huì)組織本身所遭遇到的障礙包括：資金籌集渠道狹窄，來源單一；機(jī)構(gòu)缺乏足夠的愿意扎根鄉(xiāng)村的專業(yè)工作人員；組織本身能力不足等等。盡管社會(huì)工作經(jīng)過十幾年的推廣已經(jīng)得到了社會(huì)的認(rèn)可，基于社會(huì)工作的職業(yè)、崗位、薪酬等體系已經(jīng)在逐步形成，但是大量的社會(huì)組織由于本身的能力以及整個(gè)社會(huì)對(duì)于社會(huì)組織的接受程度仍然無法獲得足夠的人力資源；大量的草根社會(huì)組織缺乏足夠的資金支持，95%以上的資金都嚴(yán)重依賴于政府購買服務(wù)，籌資渠道非常狹窄。

2、社會(huì)組織從某種程度上緩解了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的部分需求，但由于資源本身整體供給不足的原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)村區(qū)域供給失衡。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，整個(gè)社會(huì)公共服務(wù)資源都是稀缺的，社會(huì)公眾永遠(yuǎn)無法獲得完全的公共服務(wù)。所以在總體上看來，有限的資源與無限的需求之間結(jié)構(gòu)性矛盾勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)區(qū)域供給失衡，這一點(diǎn)不僅僅表現(xiàn)在城市，鄉(xiāng)村更是如此。

3、地方政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展支持力度不夠，社會(huì)組織發(fā)展外部支持網(wǎng)絡(luò)體系欠缺。目前在中國的北京、上海、廣東等地的政府已經(jīng)充分意識(shí)到社會(huì)組織在社會(huì)公共服務(wù)體系中的作用，對(duì)于社會(huì)組織外部發(fā)展支持網(wǎng)絡(luò)營(yíng)造遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他地區(qū)，例如廣東省首創(chuàng)的社工督導(dǎo)制度。其他地區(qū)的地方政府對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展支持力度更多的取決于政府官員的個(gè)體認(rèn)知，還沒有能夠形成長(zhǎng)效的制度支持環(huán)境。

4、村民對(duì)于社會(huì)組織提供的公共服務(wù)存在“兩高兩低”狀況：需求高、期望值高、滿意度低、參與度低。在目前有限的由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)體系下，村民存在著觀望、等待、被動(dòng)等消極情緒，參與性不夠，但是他們對(duì)于教育、醫(yī)療、健康等方面的需求非常高，希望獲得基礎(chǔ)的改觀。同時(shí)由于社會(huì)組織在治理結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目運(yùn)作等方面的不規(guī)范也直接導(dǎo)致了村民對(duì)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)滿意度低。

五、社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的有效路徑選擇

通過對(duì)比國內(nèi)外的社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給研究，我們發(fā)現(xiàn)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的有效路徑應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

1、地方政府應(yīng)該營(yíng)造出有利于社會(huì)組織孕育、發(fā)展的寬松的外部支持網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督和規(guī)范。第一、加大對(duì)社會(huì)組織的孵化和培育工作力度；第二、通過公益創(chuàng)投等方式為社會(huì)組織提供資金支持；第三、積極響應(yīng)黨中央和國務(wù)院有關(guān)推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的要求，將一部分可以由社會(huì)組織承接的業(yè)務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)；第四、通過稅收等財(cái)政手段激勵(lì)社會(huì)資本介入社會(huì)組織領(lǐng)域。

2、社會(huì)組織本身能力提升有賴于社會(huì)組織專業(yè)人才的培育、資源的整合、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、項(xiàng)目運(yùn)作的透明等因素。社會(huì)組織本身應(yīng)該加強(qiáng)自身能力建設(shè)，不斷提高組織的公信力，創(chuàng)新運(yùn)作模式，同時(shí)可以借鑒國際上的“社會(huì)企業(yè)”經(jīng)營(yíng)模式，即在保持社會(huì)公益目標(biāo)的前提下，社會(huì)組織按照企業(yè)化模式來經(jīng)營(yíng)。實(shí)踐證明，在農(nóng)村，“協(xié)會(huì)+企業(yè)+農(nóng)戶”、“協(xié)會(huì)+合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”、“村委會(huì)+協(xié)會(huì)+農(nóng)戶”等運(yùn)作新模式，對(duì)于滿足農(nóng)村深層次和發(fā)展性的公共服務(wù)需求，具有相當(dāng)?shù)姆e極意義。

3、整合鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部資源，積極發(fā)掘村民、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會(huì)組織、企業(yè)共同利益點(diǎn)，同時(shí)注重平臺(tái)建設(shè)。從社會(huì)資本角度看來，信任和熟人網(wǎng)絡(luò)都是優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本，鄉(xiāng)村社區(qū)較之城市社區(qū)在信任與熟人網(wǎng)絡(luò)上有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織在開展公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作時(shí)所處的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)要容易得多，但是要基于社會(huì)組織能夠贏得鄉(xiāng)村社區(qū)的認(rèn)同。以村民、村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會(huì)組織、企業(yè)的共同利益點(diǎn)為基準(zhǔn)，來搭建鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部資源整合平臺(tái)、信息溝通平臺(tái)、資源交換平臺(tái)，為社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)供給提供友善的外部環(huán)境。

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