于 偉

成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革試驗(yàn)

于 偉

全面建成小康社會(huì)，必須解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的問題。成都市近年來進(jìn)行了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)，取得了不少成果，也發(fā)現(xiàn)了不少難點(diǎn)問題，如統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化的辦法不多，有效增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的長效機(jī)制未建立，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大，群眾的積極性主動(dòng)性有待進(jìn)一步提高等。本文從成都發(fā)展實(shí)際出發(fā)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化提出了建議。

城鄉(xiāng)一體化；改革試驗(yàn)；新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

通過學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，深化了對(duì)黨的十八大關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化部署要求的認(rèn)識(shí)和理解，明確了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化，關(guān)鍵在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的難點(diǎn)問題

成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)，實(shí)施創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)形態(tài)，加強(qiáng)耕地保護(hù)和土地節(jié)約利用，健全城鄉(xiāng)就業(yè)和社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等方面，為全國深化體制改革提供了一定的經(jīng)驗(yàn)和示范，但隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的深入，也面臨若干需要進(jìn)一步研究和解決的問題。

一是以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路和辦法推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的辦法還不多。農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的渠道和機(jī)制不暢通，雖然成都已在部分區(qū)縣開展了農(nóng)民自愿有償退出宅基地、承包地的試點(diǎn)，但對(duì)農(nóng)民退出后的宅基地如何補(bǔ)償、使用以及其集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利怎樣保護(hù)等還沒有具體的政策，農(nóng)民對(duì)此心存顧慮，不愿進(jìn)城或者即使進(jìn)城居住也不愿落戶。中小城市和城鎮(zhèn)作為接納農(nóng)民進(jìn)城的綜合承載能力亟待提高，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享“短板”比較突出，尚不能滿足日益增加的城鎮(zhèn)常住人口的需求。加快推進(jìn)戶籍制度改革，暢通農(nóng)民進(jìn)城落戶渠道，增強(qiáng)城鎮(zhèn)吸納人口的綜合能力，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)進(jìn)得來、住得下、融得進(jìn)、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)，尚待持續(xù)努力。

二是有效增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的長效機(jī)制還未真正建立。盡管成都開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、明晰農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)權(quán)屬先行先試多年，但因城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場培育發(fā)展不成熟，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，以及產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、抵押融資等面臨著法律法規(guī)和政策等方面的障礙，在推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、抵押融資以及吸引社會(huì)資本下鄉(xiāng)方面成效不夠明顯，存在確權(quán)后流轉(zhuǎn)不暢等問題。集體建設(shè)用地開發(fā)利用處于試點(diǎn)階段，與城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、實(shí)現(xiàn)國有和集體土地同地同權(quán)同價(jià)還有相當(dāng)距離。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱，農(nóng)民從中獲得持續(xù)穩(wěn)定收入較少。深化以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、抵押融資和集體資產(chǎn)股份化改造為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)改革，暢通農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)化渠道，激活農(nóng)村資產(chǎn)資源活力，有效增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的各項(xiàng)舉措尚待進(jìn)一步落實(shí)。

三是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距還需進(jìn)一步縮小。

成都建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一公共服務(wù)制度、推進(jìn)農(nóng)村公共設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化起步早，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)付出很大努力，但由于長期投入不足，以及山區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入成本遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)等原因，城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)不均衡，部分邊遠(yuǎn)山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的公共服務(wù)需求，還要深化城鄉(xiāng)一體公共服務(wù)體制改革，加大公共財(cái)政投入力度，引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體制機(jī)制，促進(jìn)城市公共服務(wù)和現(xiàn)代文明向農(nóng)村覆蓋。

四是充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的積極性和主動(dòng)性還不夠。成都積極探索建立以村民議事會(huì)制度為核心的農(nóng)村基層治理新機(jī)制，但部分議事會(huì)成員議事決策能力和水平不高、農(nóng)民主動(dòng)參與不夠積極，導(dǎo)致部分村或社區(qū)的議事會(huì)運(yùn)行成效不佳。隨著農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)民集中居住打破原有村組甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)界限和治理結(jié)構(gòu)，新的治理體系不成形，社會(huì)化組織參與方法不多，部分農(nóng)民集中居住區(qū)自治管理不規(guī)范，農(nóng)民現(xiàn)代生活習(xí)慣和文明素養(yǎng)亟待提高，實(shí)現(xiàn)“一核多元、合作共治”仍需深入探索。加強(qiáng)村民議事會(huì)制度建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)民集中居住區(qū)自治管理規(guī)范化、常態(tài)化、制度化，尚待深入實(shí)踐。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的思考建議

推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求。堅(jiān)持從我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)和二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體統(tǒng)籌謀劃，其著力點(diǎn)在于：建立城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

一是加強(qiáng)理論指導(dǎo)，推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新。黨的十八大提出完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)思想的深化，體現(xiàn)了我們黨認(rèn)識(shí)和把握統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的新飛躍。要與時(shí)俱進(jìn)地不斷推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，深入做好理論解讀，正確引導(dǎo)理論運(yùn)用，用理論創(chuàng)新成果指導(dǎo)實(shí)踐創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新相互促進(jìn)，更好地深化對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的規(guī)律性探索，做到舉措到位、方法對(duì)路、工作得力，努力取得重大突破。

二是堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，把握節(jié)奏力度。準(zhǔn)確把握我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的階段性特征，逐步實(shí)現(xiàn)高水平的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是個(gè)循序漸進(jìn)的發(fā)展過程，既要解放思想又要實(shí)事求是，既要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)又不能脫離本地實(shí)際。必須從我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)和二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，著眼我國的自然稟賦、歷史文化傳統(tǒng)、制度體制，充分考慮城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的基礎(chǔ)條件、承載支撐、持續(xù)動(dòng)力和要素保障，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃，使城鄉(xiāng)發(fā)展一體化各項(xiàng)決策部署在政策取向上相互配合、在實(shí)施過程中相互促進(jìn)、在實(shí)際成效上相得益彰。

三是研究改革難題，定向精準(zhǔn)發(fā)力。當(dāng)前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革已進(jìn)入“深水區(qū)”、接近“天花板”，“低垂之果”已不多，剩下的都是“硬骨頭”。把重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革向縱深推進(jìn)，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合和共同發(fā)展，任務(wù)十分繁重。有些還面臨著現(xiàn)行法律法規(guī)制約，缺少操作性強(qiáng)的配套政策，財(cái)政金融支持不足等瓶頸問題。國家相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)專題研究，定向發(fā)力，精準(zhǔn)施策，推動(dòng)改革深化，給農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)力。

（本文作者：四川省成都市人大常委會(huì)主任）

責(zé)任編輯：江生亮

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