張東林 鄭萱萱 張立娟

(1.秦皇島廣建工程項目管理有限公司，河北 秦皇島 066000;2.中國海關(guān)管理干部學院，河北 秦皇島 066004；3.河北建筑工程學院，河北 張家口 075000)

0 引 言

PPP模式的雛形為英國“公共私營合作”的融資機制，是20世紀80年代英國政府在經(jīng)濟危機和公共支出的雙重壓力下所采取的一種項目運作模式[1].近幾年來，隨著中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，國家財政部和發(fā)改委出臺一系列政策性文件鼓勵和推動PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用.物有所值(Value For Money)是PPP項目的核心理念，物有所值評價是判斷項目能否采用PPP模式的關(guān)鍵，決定著其能否代替政府傳統(tǒng)投資運營方式向社會提供公共服務(wù).

財政部《關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評價指引(試行)〉的通知》(財金[2015]167號)對我國當前PPP項目的物有所值評價做出了規(guī)定，主要包括定性評價和定量評價兩個方面的內(nèi)容，并以定性評價為主，定量評價為輔，并鼓勵開展定量評價.物有所值定性評價在PPP項目的前期決策階段發(fā)揮著重要作用，是判斷項目能否采用PPP模式進行管理和運營的關(guān)鍵.通過評價，有利于更好地實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目運營的經(jīng)濟性和效果[2].因此，有必要對物有所值定性評價的現(xiàn)狀進行研究和探討.

1 我國物有所值定性評價現(xiàn)狀及存在問題

1.1 定性評價重結(jié)果，輕過程

目前，項目實施機構(gòu)對項目進行物有所值定性評價時，一般委托專業(yè)的第三方機構(gòu)進行.第三方機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目的實際情況提供專業(yè)的咨詢服務(wù)，對項目是否可采用PPP模式進行評估.但是在實際操作過程中，一些項目的物有所值定性評價流于形式，只重評價結(jié)果，輕視評價過程[3].一方面，一些項目預(yù)設(shè)評價結(jié)果，本應(yīng)由第三方專業(yè)機構(gòu)提供咨詢服務(wù)的實質(zhì)扭曲為第三方機構(gòu)提供鑒定服務(wù)的事實.即僅僅為了滿足審批流程需要一份評價報告而開展物有所值定性評價工作.另一方面，評價以結(jié)果為導(dǎo)向，只關(guān)注物有所值定性評價的得分，而不關(guān)注定性評價扣分項及扣分原因，項目實施方案中不利于物有所值目標實現(xiàn)的條款沒有得到應(yīng)有的重視.定向評價并沒有起到指導(dǎo)政府方更好地實現(xiàn)物有所值目標的作用，還僅僅停留在為項目能否采用PPP模式提供一個結(jié)論、一個判斷依據(jù)的初級階段.

1.2 評價指標不完善，適應(yīng)性不強

根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評價指引(試行)〉的通知》(財金[2015]167號)的規(guī)定，我國當前物有所值定性評價的指標包括基本指標和涵蓋基本指標中未考慮到的其他因素的補充指標兩類.基本指標包括全壽命周期整合程度、風險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機構(gòu)能力、可融資性六項，在總權(quán)重中所占的比例為80%，其中任一項指標的權(quán)重不超過20%.補充評價指標涵蓋項目規(guī)模、預(yù)期使用壽命、全生命周期成本、運營收入、區(qū)域帶動性等方面的內(nèi)容，在總權(quán)重中占比20%，其中任一項指標權(quán)重不超過10%.總體來看，物有所值定性評價還停留在一個普適性的階段，缺乏較強的可操作性.評價指標的類型及其權(quán)重分配沒有因項目類型的不同而有所區(qū)別，造成評價結(jié)果的可參考性較差.另外，PPP項目主要是向社會提供公共服務(wù)的，所以將服務(wù)對象即公眾對產(chǎn)品的需求程度和滿意程度考慮在內(nèi)也是必要的.定性評價指標在這方面的不足應(yīng)引起重視.

1.3 風險分配無差異，風險共擔難執(zhí)行

PPP項目風險分配的基本框架由風險分配的原則和風險承擔方式兩方面的內(nèi)容組成.按照相關(guān)文件規(guī)定，風險分配按照“風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控”的原則進行，項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險則由政府和社會資本合理共擔.總體來看，風險分配原則存在較大的籠統(tǒng)性，對PPP項目涉及到的十九個具體行業(yè)并未差別對待，對項目所處的自然地理環(huán)境和所在城市經(jīng)濟發(fā)展水平等差異性因素也缺少相關(guān)的風險分配補充規(guī)定.風險承擔的方式包括政府或社會資本一方承擔和雙方共擔兩種.對于不可抗力等雙方共擔的風險，在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)承擔主體不明確的現(xiàn)象，使得風險共擔的方式在實踐中難以執(zhí)行[4].

2 我國物有所值定性評價完善對策

2.1 堅持過程導(dǎo)向，健全監(jiān)管機制

定性評價最基本的作用是提供咨詢服務(wù)而非鑒別服務(wù).咨詢功能得以實現(xiàn)的前提是定性評價工作遵循過程導(dǎo)向性原則而非結(jié)果導(dǎo)向性原則.不應(yīng)過分關(guān)注定性評價的最終得分而無視扣分項，不去深入思考扣分原因[5].定性評價的結(jié)果既要為項目能否采用PPP模式提供判斷依據(jù)，也要對采用的PPP模式能否實現(xiàn)政府方的物有所值目標加以印證.面對定性評價以結(jié)果為導(dǎo)向的現(xiàn)狀，必須健全相應(yīng)的監(jiān)督管理機制.事前加強規(guī)范和引導(dǎo)，對評價人員進行培訓(xùn)，提高評價人員的責任心和專業(yè)勝任能力.事中注重監(jiān)控與審核，邀請專家參加財政部門與行業(yè)主管部門對物有所值評價報告的審核過程，充分聽取專家的審核意見，對定性評價結(jié)果進行進一步的檢驗.事后進行隨機抽查和專項檢查，如果發(fā)現(xiàn)不合格的物有所值評價報告，追究相關(guān)人員的責任.

2.2 完善評價標準，提高評價適應(yīng)性

PPP項目涉及城市供水、污水處理、垃圾處理、地下綜合管廊、城市軌道交通等不同行業(yè)，每個行業(yè)都有各自獨特的特征，物有所值定性評價應(yīng)根據(jù)行業(yè)屬性和項目類別分類設(shè)置評價指標和權(quán)重，視不同行業(yè)、不同項目的特點而有所差異，改變定性評價標準一成不變的現(xiàn)狀，提高定性評價的適應(yīng)性.例如對新建項目和存量項目加以區(qū)別.同時，將公眾對PPP項目提供的公共服務(wù)的滿意程度納入物有所值定性評價指標體系中.因為在PPP項目的論證過程中，如果缺乏對公眾需求的調(diào)研和了解，就不能確定項目是真正服務(wù)于公眾的，很可能出現(xiàn)一部分人借PPP之名追求利益的短視行為.在物有所值定性評價中，可以嘗試采用問卷調(diào)查的方法了解公眾對項目的態(tài)度，并在實踐中探索解決方案.

2.3 明確風險分配內(nèi)容，落實風險承擔機制

針對當前風險分配在行業(yè)以及區(qū)域上無差異化的現(xiàn)象，建議完善PPP項目風險分配頂層設(shè)計，盡快出臺風險分配指南或者分行業(yè)編制PPP項目標準合同，充分將各行業(yè)、項目個性化特征、區(qū)域特點考慮在內(nèi)，避免籠統(tǒng)的PPP項目風險分配原則適用所有項目的情況發(fā)生，減少由此給定性評價工作帶來的不便.同時，明確風險承擔的主體，因為只有在清晰地風險分配機制中，風險主體才能有效承擔項目風險[6].為了有效落實PPP項目風險分配機制，建議在PPP項目合同中對可抗力等雙方共擔的風險，細化雙方承擔風險的內(nèi)容、情形與種類，明確政府和社會資本承擔風險的方式，減少由于風險分配不清晰造成的雙方互相推諉或者風險承擔不公平的現(xiàn)象.

3 結(jié) 語

物有所值評價在判斷基礎(chǔ)設(shè)施項目是否適合采用PPP模式方面起關(guān)鍵作用.物有所值定性評價具有周期短、成本低的優(yōu)點，作用于項目識別和準備階段，用來判斷項目能否采用PPP模式進行管理和運營.對于現(xiàn)階段我國物有所值定性評價存在的問題，應(yīng)該給予重視，并積極采取措施來彌補評價標準存在的不足.完善評價標準并加強監(jiān)管，從注重結(jié)果利用向注重過程轉(zhuǎn)化，使定性評價工作更加物有所值，從而促進PPP模式在我國的健康發(fā)展.

[1]Thieriot H,Dominguez C.Public-Private Partnerships in China[J].The International Institute for Sustainable Development.2015

[2]劉寶全.政府和社會資本合作(PPP)項目物有所值評價研究[J].企業(yè)改革與管理,2017,(18):206

[3]王彧.中國PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀及其問題[J].上海大學學報(社會科學版),2017,34(5):94～105

[4]張建軍,王麗娜.基于博弈模型的PPP項目風險分擔[J].土木工程與管理學報,2017,(5):72～76

[5]郭上.我國PPP模式物有所值評價研究[D].財政部財政科學研究說碩士學位論文.2015

[6]徐友全,高群,劉允倡.我國PPP項目關(guān)鍵風險因素關(guān)聯(lián)性分析——基于DEMATEL法[J].建筑經(jīng)濟,2017,38(9):100～10

[7]杜紅靜.我國PPP項目的融資困境與對策建議[J].價值工程,2017,36(32):51～52

[8]Mouraviev N,Kakabadse N K.Critical Issues in PPP Development,an Emerging Policy Paradigm and the Future of PPP[M]//PublicPrivate Partnerships.Palgrave Macmillan UK,2017:203～220