林淑惠
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淺談基于事業(yè)單位改革的預(yù)算管理制度創(chuàng)新
林淑惠
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通過(guò)分析事業(yè)單位預(yù)算管理存在的四個(gè)方面問(wèn)題,即:預(yù)算管理意識(shí)淡薄、預(yù)算編制方法不夠科學(xué)、預(yù)算管理制度執(zhí)行力較弱和預(yù)算管理缺乏監(jiān)督與約束,結(jié)合改革方向針對(duì)性地提出預(yù)算管理制度創(chuàng)新的措施,以推動(dòng)事業(yè)單位的改革與發(fā)展。
事業(yè)單位;改革;財(cái)務(wù)預(yù)算;預(yù)算創(chuàng)新
事業(yè)單位的傳統(tǒng)定義就是由政府投資而設(shè)立的,從事教育、文化、衛(wèi)生、科技等活動(dòng)的服務(wù)組織,需要接受政府領(lǐng)導(dǎo),其表現(xiàn)形式為法人實(shí)體。與經(jīng)濟(jì)單位相比,事業(yè)單位的主要特征就是不以營(yíng)利為目的。
事業(yè)單位體制改革的目標(biāo)就是要建立起新型的事業(yè)單位,即要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),又要與民主政治建設(shè)相協(xié)調(diào),還要與社會(huì)轉(zhuǎn)型相配合,功能完整、布局合理、運(yùn)行高效、有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展的新型財(cái)政體制。
事業(yè)單位改革涉及內(nèi)容豐富,主要有:一是根據(jù)事業(yè)單位的屬性,將主要承擔(dān)行政職能的單位或部門和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位或部門分離出去;二是事業(yè)單位在財(cái)政投入、資產(chǎn)管理等方面強(qiáng)化其公益屬性;三是進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位的人事管理權(quán)、職稱評(píng)聘權(quán)、薪酬分配權(quán)、經(jīng)費(fèi)設(shè)施使用權(quán)和自主運(yùn)營(yíng)權(quán)等法人自主權(quán)。
預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要工作內(nèi)容。自經(jīng)濟(jì)改革至今,我國(guó)一直進(jìn)行著事業(yè)單位改革探索,但進(jìn)展緩慢,究其根本原因是事業(yè)單位財(cái)政體制沒(méi)有跟進(jìn)。
當(dāng)前,事業(yè)單位的預(yù)算管理是采用核定收支、定額(定項(xiàng))補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用的辦法[1]。核定收支即是事業(yè)單位要將全部收入和全部支出統(tǒng)一編制預(yù)算,報(bào)經(jīng)主管部門核定。定額(定項(xiàng))補(bǔ)助即是根據(jù)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)情況,按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助數(shù)額。超支不補(bǔ)、結(jié)余留用即是事業(yè)單位的預(yù)算在經(jīng)主管部門和財(cái)政部門核定以后,嚴(yán)格執(zhí)行,超支的部分主管部門不再追加經(jīng)費(fèi),結(jié)余的部分就留由單位繼續(xù)使用。
現(xiàn)行的預(yù)算辦法下,雖然能從一定程度上起到作用,保障了事業(yè)單位資金周轉(zhuǎn)的通暢,但也明顯存在以下幾個(gè)問(wèn)題:
2.1 預(yù)算管理意識(shí)淡薄
很多事業(yè)單位的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)都是簡(jiǎn)單設(shè)置的,專業(yè)人員不足,使得預(yù)算管理空有其表,形同虛設(shè)。這跟相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不夠有關(guān),這些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為事業(yè)單位是不以盈利為目的,具有服務(wù)于社會(huì)的性質(zhì),不需要嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu),不管經(jīng)營(yíng)好壞國(guó)家財(cái)政都會(huì)兜底的。因此,這些單位在日常收支活動(dòng)中,不會(huì)按照已經(jīng)編制并審批后的預(yù)算來(lái)執(zhí)行,不能發(fā)揮預(yù)算管理的作用。
2.2 預(yù)算編制方法不夠科學(xué)
2015年,新預(yù)算法要求事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理,但是預(yù)算編制的時(shí)間長(zhǎng),方法復(fù)雜,雖然采用了財(cái)政的預(yù)算編制系統(tǒng),各指標(biāo)比之前細(xì)化,但仍有些項(xiàng)目的數(shù)據(jù)不科學(xué)合理。有些事業(yè)單位要用2個(gè)月左右的時(shí)間來(lái)做預(yù)算方案,沒(méi)有時(shí)間進(jìn)行調(diào)查研究,降低了預(yù)算的科學(xué)性。另外,在編制方法上也提倡采用零基預(yù)算方法,由于預(yù)算管理體系的原因,財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)不高,多數(shù)事業(yè)單位依然采用傳統(tǒng)的增量預(yù)算方法,注重總量經(jīng)費(fèi)的預(yù)算控制,忽視經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)控制。
2.3 預(yù)算管理制度執(zhí)行力較弱
事業(yè)單位雖然都建有預(yù)算管理制度,但是在收入預(yù)算方面,包括預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入都是有限的,所以多數(shù)事業(yè)單位在支出方面的預(yù)算就是大家聚坐在一起,討論如何分蛋糕,并且保證收支平衡。這樣單位在預(yù)算編制時(shí),就會(huì)出來(lái)下面的情況:將預(yù)算外資金編到單位預(yù)算管理中來(lái),設(shè)立小金庫(kù);會(huì)出現(xiàn)賬外賬、截留、占用財(cái)政資金的現(xiàn)象;在支出審批上不嚴(yán)格,出現(xiàn)??畈粚S玫默F(xiàn)象,資金利用效益低。
2.4 預(yù)算管理缺乏監(jiān)督與約束
在當(dāng)前的預(yù)算制度下,一些事業(yè)單位只想著編制項(xiàng)目更多地獲取政府的經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼,忽視對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)的監(jiān)督與約束。另外,一些單位在激勵(lì)與約束機(jī)制上未健全,對(duì)工作突出的人員沒(méi)有相應(yīng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神表?yè)P(yáng),積極性受挫;而對(duì)工作出現(xiàn)問(wèn)題的部門與個(gè)人也沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)處罰,嚴(yán)重影響了預(yù)算管理的執(zhí)行。
3.1 轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念
事業(yè)單位改革的首要任務(wù)就是要科學(xué)、準(zhǔn)確地界定其性質(zhì)、功能,進(jìn)而確定事業(yè)單位的作用領(lǐng)域、運(yùn)行方式,最終將新事業(yè)單位與傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位區(qū)別開(kāi)來(lái)。原部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樾率聵I(yè)單位,其性質(zhì)、功能改變,當(dāng)然其目標(biāo)也要隨之改變。因此,財(cái)務(wù)預(yù)算創(chuàng)新就應(yīng)該拋棄舊的預(yù)算管理觀念,即“想方設(shè)法多要錢,平均分錢”,推出新的指導(dǎo)思想,即“想方設(shè)法在有限資金的情況下把資金的使用效益提高起來(lái)”。
3.2 創(chuàng)新預(yù)算編制方法
在預(yù)算編制方法上也要?jiǎng)?chuàng)新,不能再以“不以盈利為目的”、“收支平衡”等為指導(dǎo)思想了。新事業(yè)單位與原事業(yè)單位在性質(zhì)、功能方面略有不同,在各預(yù)算管理的方法上都有各自的優(yōu)缺點(diǎn),所以當(dāng)然根據(jù)自己的實(shí)際情況采用合適的預(yù)算編制方法。增量預(yù)算是以基期的水平為基礎(chǔ),零基預(yù)算則是一切從零開(kāi)始。相比之下,增量預(yù)算較易編制,但容易造成預(yù)算冗余,不能很好地控制費(fèi)用。零基預(yù)算認(rèn)真地復(fù)核實(shí)際狀況,但耗時(shí)巨大,參加預(yù)算工作的人員先要進(jìn)行培訓(xùn),并且需要全員參與[2]。根據(jù)以上情況,事業(yè)單位可以取長(zhǎng)補(bǔ)短,將兩種預(yù)算編制方法進(jìn)行混合,既有了零基預(yù)算的理性與效率,也可以有增量預(yù)算的適應(yīng)性。
3.3 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力
隨著事業(yè)單位管理改革的推進(jìn),有部分單位將改制為企業(yè)性質(zhì)的事業(yè)單位,那么其在收入上,就不能依靠財(cái)政撥款了,得依靠自身的經(jīng)營(yíng)收入,所以需要重點(diǎn)進(jìn)行收入分配制度的改革。執(zhí)行力的創(chuàng)新必以職工工資分配制度為核心,需要建立健全符合本單位的特點(diǎn)、體現(xiàn)工作崗位績(jī)效的收入分配制度,完善工資正常調(diào)整機(jī)制。保證預(yù)算收入與預(yù)算支出相匹配,嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算制度,杜絕出現(xiàn)專項(xiàng)資金被挪用的現(xiàn)象,保證事業(yè)單位改革能平穩(wěn)進(jìn)行。
3.4 健全預(yù)算監(jiān)督制度
預(yù)算監(jiān)督是保證預(yù)算執(zhí)行效果的唯一手段,創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督制度就是要重視事業(yè)單位面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)因素,結(jié)合本單位實(shí)際情況,建立科學(xué)的、合理的監(jiān)督與約束制度,使事業(yè)單位的各項(xiàng)工作在掌控之中。對(duì)預(yù)算執(zhí)行力進(jìn)行明確職責(zé)劃分,賞罰分明,充分地調(diào)動(dòng)全體工作人員的積極性和創(chuàng)造性。同時(shí)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,使事業(yè)活動(dòng)透明化,客觀上形成了社會(huì)公眾對(duì)事業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督,保證事業(yè)單位順利實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。
事業(yè)單位改革的核心問(wèn)題就是進(jìn)行預(yù)算管理制度的創(chuàng)新改革。事業(yè)單位改革正在火熱進(jìn)行中,其預(yù)算管理制度的創(chuàng)新改革也是刻不容緩的,各事業(yè)單位基于自身的實(shí)情通過(guò)轉(zhuǎn)變預(yù)算管理思想、創(chuàng)新預(yù)算編制方法、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力和健全預(yù)算監(jiān)督制度,建立起一套適應(yīng)本事業(yè)單位改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要的預(yù)算管理模式,以實(shí)現(xiàn)政府改革的目標(biāo)及其職能。
[1]王偉團(tuán).淺淡新預(yù)算法的改革意義[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù),2015(12):49-50.
[2]林太平.進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位的全面預(yù)算管理[J].中國(guó)財(cái)政,2016(6):37-38.