陳西果+宋婕

一、引言

新《預算法》明確提出：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，其實質(zhì)是“國庫一本賬”。國家金庫作為負責辦理國家預算資金收入和支出的機構(gòu)，既面臨難得的發(fā)展機遇，也面臨諸多新的挑戰(zhàn)。本文從剖析“國庫一本賬”的內(nèi)涵入手，對實現(xiàn)“國庫一本賬”面臨的困難和挑戰(zhàn)進行客觀論證和分析，進而提出加強和完善國庫管理能力、促進更好履行全面經(jīng)理國庫職責的策略建議。

“國庫一本賬”指為構(gòu)建公開透明的現(xiàn)代預算制度，所有政府財政資金都應按預算管理要求，全部繳入國庫，全部支出從國庫撥付。即各級財政部門在人民銀行及其分支機構(gòu)建立國庫單一賬戶，由人民銀行國庫核算各級政府全部收入和支出，及時、全面、完整記錄、反映監(jiān)督政府預算資金的運行過程和結(jié)果，提供全面、可靠的預算收支信息，最終實現(xiàn)“一級政府一套預算會計賬戶、一本預算會計賬簿”的目標。由此可見，“國庫一本賬”是以國庫為會計主體，核算范圍是繳入國庫單一賬戶的預算資金，核算內(nèi)容涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。

二、“國庫一本賬”的現(xiàn)實意義

（一）是構(gòu)建真正意義上現(xiàn)代財政制度框架、實現(xiàn)全口徑預算管理的本質(zhì)要求

全口徑預算是現(xiàn)代財政制度的基本前提。新《預算法》明確規(guī)定政府的全部收入和支出都應納入預算，首次從法律層面確立了全口徑預算。實行“國庫一本賬”，能夠?qū)φ款A算收支活動進行記錄，反映不同類型預算資金收支全過程，避免預算管理“碎片化”，有利于政府全面掌握自身財政實力和預算資金流向，為政府對預算資金進行精細管理，提供重要的數(shù)據(jù)支持。

（二）是優(yōu)化財政治理、實現(xiàn)財政預算信息公開透明的客觀需要

預算透明是良好財政治理的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)財政民主和有效財政監(jiān)督的生命線。確保收支數(shù)據(jù)真實、準確，是提高預算資金使用透明度的前提和基礎(chǔ)。實行“國庫一本賬”，能準確、真實地記錄預算運行的軌跡，完整、全面地反映政府收支活動，國庫部門通過與政府、財政、稅務、人大、政協(xié)、審計等有關(guān)部門信息共享，有利于相關(guān)部門和公眾能全面、及時、持續(xù)對財政資金運行情況進行監(jiān)督，從而提高預算編制和執(zhí)行的科學性。

（三）是落實部門分工協(xié)作、有效發(fā)揮制衡機制作用的重要保證

分權(quán)制衡是實現(xiàn)預算監(jiān)督獨立性、公正性和約束力的基礎(chǔ)。實行“國庫一本賬”，可以對每項預算收支進行逐項、實時地監(jiān)督，除了人大的事前監(jiān)督、審計的事后監(jiān)督，建立起獨立第三方預算監(jiān)督制衡機制，對預算收支進行全方位、實時立體監(jiān)督，可以在一定程度上彌補當前預算資金收支運行外部監(jiān)督較弱的缺陷，發(fā)揮國庫在預算資金收支環(huán)節(jié)中的事中監(jiān)督作用，維護預算執(zhí)行的嚴肅性。從財政與央行的職責分工制衡要求看，合理的分工是各部門高效履職的基礎(chǔ)。實行“國庫一本賬”后，人民銀行可以更專注于預算收支流程的不斷優(yōu)化、核算方式的不斷完善、預算執(zhí)行效率的不斷提高，財政部門則能更專注于制度設(shè)計、預算編制、預算安排、預算績效評估等，從而有利于轉(zhuǎn)變財政職能，充分發(fā)揮財政在國家宏觀調(diào)控中的重要作用。

（四）是簡化預算資金運行環(huán)節(jié)、降低預算資金運行成本的現(xiàn)實選擇

“國庫一本賬”客觀上可以最大限度簡化預算資金運行環(huán)節(jié)，盡可能減少預算資金收繳和支撥過程占壓、挪用等情況，通過收入由繳款人直繳國庫，支出由國庫直接支付商品或勞務提供者，縮短預算資金的在途時間，有利于政府對預算資金的統(tǒng)一調(diào)度和使用，有利于解決預算收支在時間上的矛盾，降低政府短期融資需求，提高預算資金的使用效率。

三、 “國庫一本賬”面臨的困境

（一）歷史維度困境

分析實施“國庫一本賬”面臨的困境，首先從歷史的視角進行剖析。一是《試點方案》及流程設(shè)計客觀上留下了監(jiān)督“空擋”。由于集中支付“先支付、后清算”的流程設(shè)計，國庫對支出業(yè)務的合規(guī)性監(jiān)督被規(guī)避弱化；以手工方式對預算收支進行監(jiān)督，限制了監(jiān)督效率的提高，對于重復退庫和重復撥款等高風險業(yè)務，難以及時發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督的效率和效果不符合對全部預算收支的合法、合規(guī)監(jiān)督需要。二是財政專戶問題由來已久、清理整頓難度較大。從歷史上看，財政預算外資金管理和使用所帶來的地方財政專戶成因和發(fā)展軌跡非常復雜。近年來，由于預算內(nèi)資金受法規(guī)制度和人大、國庫、審計監(jiān)督較多，專戶資金等預算外資金方面相對有較大的自由支配和操作空間。因此，地方財政部門積極配合政府繞開各類監(jiān)督，盡可能發(fā)揮專戶資金自由支配權(quán)。商業(yè)銀行作為經(jīng)營機構(gòu)，出于增加流動性、盈利性和少繳納存款準備金等意愿，往往想方設(shè)法繞開國庫監(jiān)管，爭相以各種優(yōu)惠條件爭取財政專戶資金，致使大量財政專戶資金長期游離于國庫之外。

（二）空間維度困境

主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是國庫核算和監(jiān)督鏈條不完整。新《預算法》規(guī)定政府的全部收入應上繳國家金庫，政府的全部支出都應納入預算。但目前由于國庫自身原因和財政體制缺陷的影響，國庫事中監(jiān)督制衡機制作用發(fā)揮不足。如國庫對預算收支，特別是預算支出剛性控制缺位，無法按預算監(jiān)督預算執(zhí)行情況。收入方面，仍有部分政府收入未納入或未及時繳入國庫，如社會保險基金、教育收費、國際金融組織和外國政府貸款贈款、彩票發(fā)行機構(gòu)和銷售機構(gòu)業(yè)務費等收入均繳入財政專戶，游離于國庫核算監(jiān)督之外。支出方面，由于財政部門的集中支付業(yè)務分為預算內(nèi)和預算外兩種渠道，尚有部分支出以預算外支出方式辦理。同時，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出通過財政專戶辦理，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出核算未納入國庫系統(tǒng)。二是國庫機構(gòu)設(shè)置不能實現(xiàn)全面覆蓋。受基層財政、稅務機構(gòu)改革的影響，特別是農(nóng)業(yè)四稅取消后，除了經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)還保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫外，大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫已逐步撤銷。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的缺失，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶大量存在、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算收支數(shù)據(jù)反映不準確、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算執(zhí)行約束力明顯偏低、鄉(xiāng)鎮(zhèn)庫集中支付不規(guī)范等諸多問題，既不利于基層政府財政精細化管理的需求，也不利于基層人民銀行履行經(jīng)理國庫職能。三是財政國庫管理制度改革的原則未得到嚴格遵守。近年來，財政部門不斷擴大財政專戶使用功能，在《財政部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的指導意見》中，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付清算賬戶，用于同鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政零余額賬戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算單位零余額賬戶進行清算。這種做法明顯不符合《財政國庫管理制度改革試點方案》規(guī)定，擴大財政專戶使用功能，用財政集中支付取代國庫集中支付，違背了財政國庫管理制度改革的初衷。

（三）時間維度困境

從時間維度看，表現(xiàn)在及時性和準確性方面。目前，部分預算收入不是從繳款人賬戶直接繳入國庫，而先繳入財政專戶或預算收入過渡戶中，然后再從上述賬戶繳到國庫。這部分沉淀在國庫單一賬戶之外的資金實際上已形成預算收入，從而導致國庫對這部分預算收入的記錄時間滯后于實際形成時間，影響國庫反映預算收入的及時性。同時，部分預算支出是由國庫撥到財政賬戶中，而不是直接撥付給最終收款人，如預算單位或財政未發(fā)生付款行為，則未形成實際預算支出，從而導致國庫對這部分預算支出的記錄時間，早于預算支出實際發(fā)生時間，影響國庫反映預算支出的準確性。

（四）技術(shù)維度困境

一是國庫業(yè)務功能有待拓展。目前，財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（以下簡稱TIPS）承擔能力已接近飽和，導致TIPS對機構(gòu)（如海關(guān)）和業(yè)務覆蓋面（如非稅收入）不能盡快提高，大量業(yè)務仍需手工處理，效率較低，難以滿足對各級政府全部收入和支出核算的需要。國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡稱TCBS）功能設(shè)計不強大，僅滿足常規(guī)業(yè)務核算，缺少按企業(yè)進行分成、按某個專項資金記錄支出的進度等特殊業(yè)務的功能，難以滿足各級政府個性化預算管理的需求。國庫信息管理系統(tǒng)（以下簡稱TMIS）僅能滿足內(nèi)部統(tǒng)計分析需求，對國庫數(shù)據(jù)信息深度挖掘不夠，難以滿足信息使用者對預算收支多元化需求。二是國庫業(yè)務應急保障能力有待提高。國庫部門的“3T”系統(tǒng)連接財政、稅務、海關(guān)和銀行，已成為我國重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，是預算資金運行的中樞。由于TIPS、TCBS的設(shè)備建設(shè)尚不完善，不能做到快速切換，導致這兩個系統(tǒng)均發(fā)生過全國性的業(yè)務中斷。TBS作為TCBS的應急備用系統(tǒng)，僅處理應急撥款和集中支付清算業(yè)務，不能完全滿足TCBS突發(fā)故障后全部業(yè)務的應急保障需要，直接影響預算收支正常運行。三是預算收支分析反映尚待強化。目前，國庫部門主要按國庫、科目、預算種類、征收機關(guān)、時間記錄、核算和反映預算收入情況，只能向財政、稅務、人大等單位提供按國庫、科目、征收機關(guān)提供的收支信息，不能反映預算收入由誰繳入和預算資金由誰使用。收入方面，不能提供某一地區(qū)內(nèi)每個企業(yè)納稅情況、各行業(yè)納稅情況，也不能提供某個企業(yè)納稅的具體情況。支出方面，不能提供按經(jīng)濟分類支出情況，不能反映各個預算單位支出信息。對預算收支信息的維度反映不足，難以滿足不同層面信息使用者，對預算收入信息的需求。

四、 “國庫一本賬”策略選擇

（一）構(gòu)建層次分明內(nèi)在統(tǒng)一的法規(guī)制度體系

一是進一步修訂和完善相關(guān)法規(guī)。按照新預算法精神，修訂預算法實施條例，進一步明確、細化人民銀行經(jīng)理國庫職能。適時修訂國家金庫條例及其實施細則和《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務管理辦法》，進一步加強國庫事中監(jiān)督職能。二是制定國庫會計準則。建議國務院授權(quán)人民銀行聯(lián)合財稅等相關(guān)部門共同制定國庫會計準則，明確國庫會計的定位、體系、作用，作為人民銀行、財政、稅務等部門核算收入、支出、退庫、更正預算收支業(yè)務的法規(guī)依據(jù)。三是建立真正意義上的國庫集中收付制度。全面清理財政專戶，明確以國庫單一賬戶為核心，所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付給最終收款人，由國庫直接辦理集中支付和非稅收入收繳業(yè)務，對國庫集中收付形式作出統(tǒng)一的制度規(guī)定和操作辦法。

（二）改進和完善國庫業(yè)務核算方式

一是完善國庫賬戶體系設(shè)計。國庫在為財政部門開設(shè)國庫單一賬戶基礎(chǔ)上，在國庫會計核算系統(tǒng)中為每一個預算單位設(shè)立一個或多個分類賬戶，只有在實際支付行為發(fā)生時，才將財政資金從國庫賬戶中撥付出去。通過建立國庫分類賬戶系統(tǒng)，既能滿足財政專項資金專項使用和專項管理的需求，從根本上消除在商業(yè)銀行開設(shè)財政專戶，又能全程追蹤預算執(zhí)行情況，預算資金運行一目了然，有利于監(jiān)督控制。二是改進國庫會計核算方法。建議嘗試將預算納入國庫會計核算范圍，在記錄預算實際發(fā)生的同時，可以嘗試記錄預算，從而清晰反映預算執(zhí)行偏差和執(zhí)行進度，為政府及相關(guān)部門監(jiān)控預算執(zhí)行過程，加強預算執(zhí)行合規(guī)性控制以及采取適當?shù)念A算調(diào)節(jié)措施等提供決策參考。三是進一步細化預算收支核算。在記錄政府收支分類科目基礎(chǔ)上，增加對收入、支出等來源、用途、性質(zhì)等多維度的信息記錄，盡可能詳實反映所有國庫收支的情況，以豐富國庫會計信息的內(nèi)涵，滿足不同層面信息使用者對國庫信息的需求。

（三）深入推進國庫信息化建設(shè)

國庫信息化系統(tǒng)作為連接政府、財政、稅務、海關(guān)、商業(yè)銀行等部門的預算資金運行和信息交換中樞，其重要性不亞于“金財”“金稅”“金關(guān)”。因此，應從國家層面深入推進國庫信息化建設(shè)，加快國庫金庫工程建設(shè)。一是全面提升全國集中統(tǒng)一國庫系統(tǒng)功能。立足于未來國庫業(yè)務發(fā)展，通過對現(xiàn)有“3T”系統(tǒng)進行重新定位、設(shè)計、優(yōu)化，全面提升國庫系統(tǒng)功能，滿足全面、準確、連續(xù)反映政府收入與支出的需求。二是因地制宜推進地方國庫信息化進程。從適應現(xiàn)代預算管理需求出發(fā)，通過建立地方特色業(yè)務系統(tǒng)，全面提升國庫系統(tǒng)適應性，滿足各地方財政管理體制多樣性、復雜性、特殊性的需要。三是深度挖掘國庫信息價值。從未來政府會計體系構(gòu)建需要出發(fā)，通過建立綜合應用系統(tǒng)，全面提升利用和挖掘國庫信息能力，滿足政府、人大、財政、稅務、海關(guān)等相關(guān)部門了解和掌握預算信息的需要。四是加強部門間信息共享。從提高信息共享程度出發(fā)，通過加快國庫與財政部門、海關(guān)聯(lián)網(wǎng)進程，全面推進預算收入、支出、退庫電子化處理，減輕人工業(yè)務處理壓力，以提高財政收支的時效性。

（四）加強基層國庫機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)

一是在有條件的地方新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫。根據(jù)當?shù)刎斦w制改革的推進情況，在地方經(jīng)濟發(fā)展較快、財力較為充裕、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫意愿強烈的地區(qū)新設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，并由人民銀行直接經(jīng)理。二是積極創(chuàng)造條件穩(wěn)步收回商業(yè)銀行代理國庫。人民銀行應當主動與政府、財政部門溝通，因勢利導，循序漸進，逐步收回代理支庫和代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫。三是增加基層國庫人員的數(shù)量和提高人員業(yè)務素質(zhì)。在進一步充實基層國庫人員的同時，拓寬基層國庫人員知識層面，增強國庫人員創(chuàng)新能力，滿足縣支庫業(yè)務發(fā)展的需要。