陸漢文

《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》（以下簡稱“《脫貧規(guī)劃》”）明確了全面建設(shè)小康社會決勝階段脫貧攻堅(jiān)的基本目標(biāo)和總體思路，確定了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的有效途徑，確定了提升貧困地區(qū)發(fā)展能力的重大行動(dòng)和重點(diǎn)工程，抓住了貧困問題的根本，找到了精準(zhǔn)干預(yù)的路子，務(wù)實(shí)親民，氣象恢宏。不過，僅根據(jù)這些，我們還不能說它是一個(gè)好規(guī)劃，因?yàn)閷ω毨栴}的診斷再準(zhǔn)、措施再有針對性，若沒有人踏踏實(shí)實(shí)去干，一切終將為空，所謂“規(guī)劃規(guī)劃，墻上掛掛”說的就是這個(gè)道理。因此，要全面理解《脫貧規(guī)劃》的價(jià)值，就不能不討論該規(guī)劃所提出的“保障措施”，即如何保障各項(xiàng)任務(wù)和具體工作有資源去支撐，有人去落實(shí)。筆者以為，這恰恰是《脫貧規(guī)劃》中極富改革創(chuàng)新精神的出彩之處。

一、“五重機(jī)制”破解扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性難題

《脫貧規(guī)劃》提出的第一層次“保障措施”是五重機(jī)制創(chuàng)新：

一是精準(zhǔn)扶貧脫貧機(jī)制。扶貧對象瞄準(zhǔn)偏離、扶貧項(xiàng)目“名實(shí)分離”、扶貧資源“精英俘獲”，一直是我國扶貧開發(fā)工作面臨的深層挑戰(zhàn)，也是全球減貧領(lǐng)域的普遍難題。這種局面與貧困地區(qū)、貧困人口基礎(chǔ)能力差、利用機(jī)會和資源的競爭力不足有關(guān)，也與政府自上而下或援助主體自外而內(nèi)開展扶貧開發(fā)面臨信息不對稱等約束條件有關(guān)。為此，《脫貧規(guī)劃》提出通過建檔立卡、大數(shù)據(jù)管理應(yīng)用、正向激勵(lì)等措施，健全貧困人口精準(zhǔn)識別與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、精準(zhǔn)施策機(jī)制、駐村幫扶機(jī)制和貧困退出機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧。這些措施抓住了現(xiàn)代信息技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)分析技術(shù)為克服扶貧開發(fā)領(lǐng)域信息不對稱問題帶來的機(jī)遇，也抓住了通過正向激勵(lì)改變扶貧資源競爭中的人類行為這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

二是扶貧資源動(dòng)員機(jī)制。從我國當(dāng)前形勢來看，推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，既要重視投入資金，更要重視用好資金。投入資金方面，《脫貧規(guī)劃》抓住了貧困問題的“公共性”和政府財(cái)政能力的可承受能力，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮政府投入的主導(dǎo)作用，廣泛動(dòng)員社會資源，確保扶貧投入力度與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)相適應(yīng)。用好資金方面，《脫貧規(guī)劃》著重強(qiáng)調(diào)了發(fā)揮競爭機(jī)制和社會力量的作用，提出推廣政府與社會資本合作、政府購買服務(wù)、社會組織與企業(yè)合作等模式，建立健全招投標(biāo)機(jī)制和績效評估機(jī)制；鼓勵(lì)社會組織承接?xùn)|西部扶貧協(xié)作、定點(diǎn)扶貧、企業(yè)扶貧具體項(xiàng)目的實(shí)施，引導(dǎo)志愿者依托社會組織更好發(fā)揮扶貧作用。這抓住了扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的一個(gè)要害，即發(fā)揮政府、市場、社會各自的長處，構(gòu)建三者協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)格局，提高扶貧資源動(dòng)員和利用效率。

三是貧困人口參與機(jī)制。沒有貧困人口的參與和認(rèn)同，扶貧供給就不可能有效回應(yīng)需求，扶貧開發(fā)就不可能取得真正成效。然而，自上而下大規(guī)模推進(jìn)的脫貧攻堅(jiān)工程恰恰很容易出現(xiàn)“上面動(dòng)而下面不動(dòng)”情形，上面越急，這個(gè)問題就越容易出現(xiàn)。為此，《脫貧規(guī)劃》將“堅(jiān)持激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力活力”作為一條基本原則，并提出從四個(gè)方面著手，構(gòu)建貧困人口參與機(jī)制。首先是充分發(fā)揮貧困村黨員干部的引領(lǐng)作用和致富帶頭人的示范作用，大力弘揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗精神；其次是加強(qiáng)責(zé)任意識、法治意識和市場意識培育，提高貧困人口參與市場競爭的自覺意識和能力；再次是建立健全貧困人口利益與需求表達(dá)機(jī)制；最后是建立健全貧困人口參與脫貧攻堅(jiān)的組織保障機(jī)制。每一條都包含豐富的內(nèi)涵和思想，包含很大探索和創(chuàng)新空間，關(guān)鍵是基層政府要大力去貫徹和落實(shí)。

四是資金項(xiàng)目管理機(jī)制。貧困問題成因復(fù)雜，貧困對策千變?nèi)f化。特別是到了脫貧攻堅(jiān)最后階段，貧困人口大幅減少，剩余貧困人口所面臨問題的地方性、個(gè)體性更顯突出，因地制宜、對癥干預(yù)更顯重要。由此，在中央與地方關(guān)系方面，強(qiáng)調(diào)條條關(guān)系，“打醬油的錢不能買醋”，這種管理格局就難以適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)的需要；向地方賦權(quán)，給予地方政府特別是縣級政府根據(jù)本地貧困問題的實(shí)際相機(jī)行事的權(quán)利，就顯得特別有意義?！睹撠氁?guī)劃》把支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金作為資金項(xiàng)目管理機(jī)制改革創(chuàng)新的重點(diǎn)，可謂切中肯綮。一方面，《脫貧規(guī)劃》提出，要優(yōu)化財(cái)政涉農(nóng)資金供給機(jī)制，支持貧困縣圍繞突出問題，統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金。另一方面，《脫貧規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)扶貧資金項(xiàng)目的監(jiān)督、稽查等工作，保障資金項(xiàng)目在陽光下運(yùn)行。以貧困縣為單元，放開資金使用權(quán)和加強(qiáng)監(jiān)督相結(jié)合，有望從根本上改變政府扶貧資源的配置體制。

五是考核問責(zé)激勵(lì)機(jī)制。在我國公共治理體制下，中央政府的意圖是否能夠得到有效貫徹，與政績考核這個(gè)指揮棒息息相關(guān)。早在《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》中，中央就提出貧困縣要把扶貧開發(fā)作為中心任務(wù)。但由于缺乏有力的考核問責(zé)激勵(lì)機(jī)制加以保障，這個(gè)要求一直沒有得到有效落實(shí)，各級地方官員競相追逐的主要是GDP、財(cái)政收入等對個(gè)人升遷更有用的政績?！睹撠氁?guī)劃》多管齊下，提出實(shí)施脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制、落實(shí)貧困縣約束機(jī)制、建立健全第三方評估機(jī)制、建立年度脫貧攻堅(jiān)逐級報(bào)告和督查巡查制度、構(gòu)建重大涉貧事件處置反饋機(jī)制等重大措施，為貧困地區(qū)各級黨委政府轉(zhuǎn)變政績觀、切實(shí)以貧困治理為第一要?jiǎng)?wù)注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

二、“五項(xiàng)政策”推動(dòng)扶貧資源精準(zhǔn)有力供給

《脫貧規(guī)劃》提出的第二層次“保障措施”是五項(xiàng)支持政策：

一是財(cái)政政策。財(cái)是政的基礎(chǔ)，對于扶貧開發(fā)這類源自缺錢的工作來說尤其如此。圍繞如何有效增加投入，《脫貧規(guī)劃》提出了中央和省級兩個(gè)層面的要求，中央要加大對貧困地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付力度和專項(xiàng)支付規(guī)模，加大中央集中彩票公益金對扶貧的支持力度；省級要切實(shí)加大扶貧資金投入。圍繞如何分配資金，《脫貧規(guī)劃》明確要求，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等涉農(nóng)資金要明確一定比例用于貧困村；各部門安排的惠民政策、工程項(xiàng)目等，要最大限度地向貧困地區(qū)、貧困村、貧困人口傾斜。貧困縣的財(cái)政收入通常都很少，因而《脫貧規(guī)劃》把籌措資金的任務(wù)主要安排在中央和省級，貧困縣的主要任務(wù)是用好資金。用一個(gè)形象的比喻就是，縣級負(fù)責(zé)在前線打仗，中央和省級負(fù)責(zé)在后方提供給養(yǎng)。

二是投資政策?；A(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施滯后是貧困地區(qū)的普遍問題，交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的缺陷和學(xué)校、醫(yī)院、文化場館等公益設(shè)施的不足，使得貧困地區(qū)大量特色資源優(yōu)勢無法轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢、人口優(yōu)勢無法轉(zhuǎn)化成人力資源優(yōu)勢，進(jìn)而構(gòu)成了制約這些地區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程的瓶頸因素。《脫貧規(guī)劃》中的投資政策聚焦于解決這類問題。首先是政府投資，中央和省級要加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資支持力度，嚴(yán)格落實(shí)國家在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣級和西部集中連片特困地區(qū)地市級配套資金的政策。其次是社會投資，要在扶貧開發(fā)中推廣政府與社會資本合作等模式，引導(dǎo)社會資本更多投向貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)。

三是金融政策。在市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，通過金融政策調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)資本投向貧困地區(qū)的積極性，是促進(jìn)貧困地區(qū)形成內(nèi)生發(fā)展能力和長期發(fā)展活力有效措施之一?！睹撠氁?guī)劃》辟出較大篇幅，從四個(gè)方面提出了相關(guān)措施。首先是運(yùn)用扶貧再貸款等多種政策工具引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大貧困地區(qū)涉農(nóng)貸款投放，及創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)方式，如開展扶貧貼息貸款、扶貧小額信貸、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款和助學(xué)貸款等業(yè)務(wù)。其次是支持開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行通過設(shè)立扶貧金融事業(yè)部或完善三農(nóng)金融事業(yè)部等組織體系強(qiáng)化服務(wù)于扶貧開發(fā)的能力，支持農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行發(fā)揮好農(nóng)村金融服務(wù)主力的作用。再次是通過引導(dǎo)建立健全扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，以及推動(dòng)開展特色扶貧農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、小額人身保險(xiǎn)等保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提升扶貧貸款、扶貧產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。最后是鼓勵(lì)有條件的地方設(shè)立扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)投資基金，支持貧困地區(qū)符合條件的企業(yè)通過主板、創(chuàng)業(yè)板、全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)、區(qū)域股權(quán)交易市場等進(jìn)行股本融資，為扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)投資開辟從資本市場獲得低成本融資或便捷融資的多條渠道。四項(xiàng)措施的組合運(yùn)用，能夠有效促進(jìn)金融資本、產(chǎn)業(yè)資本向貧困地區(qū)、貧困人口聚集，有效緩解貧困地區(qū)資本短缺和貧困人口融資難、融資貴等問題。

四是土地政策。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國城市建設(shè)用地價(jià)格快速上升，土地成為越來越昂貴的資源，也成為貧困地區(qū)越來越具有挖掘潛力的資源。在這種大背景下，如何保障扶貧開發(fā)項(xiàng)目用地需要？如何讓貧困地區(qū)、貧困人口分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益？成為對扶貧開發(fā)工作日趨重要的兩個(gè)問題。對于第一個(gè)問題，《脫貧規(guī)劃》提出了系列有力措施，包括支持貧困地區(qū)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障扶貧開發(fā)用地需要、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)通過專項(xiàng)加以安排、加大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷等扶貧開發(fā)用地的力度等。對于第二個(gè)問題，《脫貧規(guī)劃》明確指出，集中連片特困地區(qū)和其他國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣可以將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用，從而分享省內(nèi)建設(shè)用地需求量較大地區(qū)的土地增值收益。

五是干部人才政策。資金、土地和人才是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與扶貧開發(fā)所必需的三種資源。對貧困地區(qū)來說，資金主要靠引入，土地主要靠挖掘，人才則需要引入和挖掘并重。圍繞引入人才，規(guī)劃提出的措施包括：加大選派優(yōu)秀年輕干部到貧困地區(qū)工作的力度，加大中央單位干部到貧困地區(qū)交流任職力度，引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)專業(yè)技術(shù)人員到貧困地區(qū)交流服務(wù)；完善和落實(shí)引導(dǎo)人才向基層和艱苦地區(qū)流動(dòng)的激勵(lì)政策；鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到貧困地區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等。圍繞挖掘培養(yǎng)人才，規(guī)劃提出的措施包括：加大貧困地區(qū)干部教育培訓(xùn)力度；實(shí)施邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃；支持貧困地區(qū)干部和專業(yè)技術(shù)人員到中央單位或發(fā)達(dá)地區(qū)交流鍛煉等。這些措施從能力建設(shè)、待遇提升等方面著力，構(gòu)筑起引入人才和挖掘培養(yǎng)人才的支撐體系。除此之外，規(guī)劃還特別提到，要充實(shí)加強(qiáng)各級扶貧開發(fā)工作力量，扶貧任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有專門干部負(fù)責(zé)扶貧開發(fā)工作，明確了扶貧開發(fā)專職隊(duì)伍建設(shè)的具體要求。

三、“三大措施”確保扶貧工作超常規(guī)推進(jìn)

《脫貧規(guī)劃》提出的第三層次“保障措施”是強(qiáng)化組織實(shí)施：

一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。《脫貧規(guī)劃》提出了“一個(gè)基本制度，兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的具體安排。“一個(gè)基本制度”是指，省、市、縣、鄉(xiāng)各級黨委和政府要在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把脫貧攻堅(jiān)作為中心任務(wù)，層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，層層落實(shí)責(zé)任制。通過簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，把脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制落實(shí)到人，落實(shí)到底。白紙黑字，便于考核，便于追責(zé)?！皟蓚€(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”分別是縣和村。在縣這個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)劃做出了硬規(guī)定：脫貧攻堅(jiān)任務(wù)期內(nèi)，縣級領(lǐng)導(dǎo)班子保持相對穩(wěn)定，貧困縣黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離。在村這個(gè)環(huán)節(jié)，《脫貧規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)了“村兩委”、駐村工作隊(duì)、貧困人口等三個(gè)層面的能力建設(shè)，“村兩委”層面要強(qiáng)化基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用，完善村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和村民自治機(jī)制；駐村工作隊(duì)層面要提高縣以上機(jī)關(guān)派出干部比例，確保每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)、每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人；貧困人口層面要強(qiáng)化主體能動(dòng)性和進(jìn)取精神，大力倡導(dǎo)新風(fēng)正氣和積極健康的生活方式。不難看出，“一個(gè)基本制度，兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的安排，蘊(yùn)含的是突出關(guān)鍵、重心下沉的工作思路。

二是明確責(zé)任分工。這項(xiàng)措施要解決的是層級之間、部門之間如何協(xié)同發(fā)力的問題。對于層級關(guān)系，《脫貧規(guī)劃》重申了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制，并具體闡明了省、市、縣的責(zé)任分工。省負(fù)總責(zé)是指，省級黨委和政府對脫貧攻堅(jiān)負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)制定省級及以下脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，對規(guī)劃實(shí)施提供組織保障、政策保障、資金保障和干部人才保障，并做好監(jiān)督考核；根據(jù)國家關(guān)于貧困退出機(jī)制的要求，統(tǒng)籌省內(nèi)脫貧進(jìn)度，明確貧困縣、貧困村和貧困人口年度脫貧目標(biāo)。市縣抓落實(shí)是指，縣級黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，具體負(fù)責(zé)規(guī)劃的組織實(shí)施，抓好進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配等工作，對規(guī)劃實(shí)施效果負(fù)總責(zé)；市（地）黨委和政府做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)和督促檢查等工作。對于部門關(guān)系，規(guī)劃明確要求，各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，制定扶貧工作行動(dòng)計(jì)劃或?qū)嵤┓桨?，出臺相關(guān)配套支持政策，從本部門角度加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和推進(jìn)落實(shí)。

三是加強(qiáng)監(jiān)測評估。這項(xiàng)措施要回答的是由誰來統(tǒng)籌推動(dòng)《脫貧規(guī)劃》落地實(shí)施并保障實(shí)效的問題。根據(jù)《脫貧規(guī)劃》安排，國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)《脫貧規(guī)劃》的組織實(shí)施與監(jiān)測評估工作。該兩個(gè)部門要結(jié)合扶貧信息化建設(shè)工作，定期開展規(guī)劃實(shí)施情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測和評估工作；要把監(jiān)測評估結(jié)果作為省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核的重要依據(jù)，并及時(shí)向國務(wù)院報(bào)告。

綜上所述，《脫貧規(guī)劃》之“保障措施”聚焦扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)核心問題，沿著縱橫兩條線索，從“五重機(jī)制”、“五項(xiàng)政策”、“三大措施”這三個(gè)層次，提出了系列具有改革性、創(chuàng)造性的重大舉措。縱的線索是中央-地方關(guān)系和國家-農(nóng)民關(guān)系，《脫貧規(guī)劃》蘊(yùn)含的基本思想是，中央主要承擔(dān)脫貧目標(biāo)設(shè)定、扶貧資源籌措和扶貧工作監(jiān)督考核等責(zé)任，地方特別是縣級主要承擔(dān)用好扶貧資源、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目、確保脫貧攻堅(jiān)實(shí)效的責(zé)任，貧困人口則要發(fā)揮能動(dòng)性、創(chuàng)造性，著力養(yǎng)成并不斷提升內(nèi)生發(fā)展能力。橫的線索是政府-市場-社會之間的關(guān)系，《脫貧規(guī)劃》蘊(yùn)含的基本思想是，政府要有所為有所不為，在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)更好發(fā)揮作用，同時(shí)要充分利用市場機(jī)制和社會力量的優(yōu)勢，著力提高扶貧資源配置使用效率，構(gòu)建政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)的脫貧攻堅(jiān)格局。縱橫交織，三層相扣，力圖清晰界定扶貧供給側(cè)相關(guān)主體的行為邊界和關(guān)鍵發(fā)力點(diǎn)，型塑出扶貧資源供給的新體制新機(jī)制，進(jìn)而為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)實(shí)保障體系和強(qiáng)大支撐力量。當(dāng)然，作為全國范圍內(nèi)脫貧攻堅(jiān)工作的總體安排，《脫貧規(guī)劃》提出的保障措施主要還是方向性的，還需要通過具體實(shí)施辦法和省以下實(shí)施規(guī)劃、行動(dòng)方案等加以具體化，以確保落地。相對于編制印發(fā)《脫貧規(guī)劃》，這類后續(xù)工作同樣重要，它們最終決定了規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，決定了能否如期打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。