林晨　莫天一　林恩偉

人民陪審員制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的司法制度，是人民群眾參與司法、監(jiān)督司法的有效形式，是人民民主在司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。近年來(lái)，最高人民法院會(huì)同司法部啟動(dòng)人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作，制定《人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》），就人民陪審員選任條件、程序、退出、懲戒和履職保障制度等作出有效探索。各地在改革過(guò)程中，亦按照頂層設(shè)計(jì)的要求，大多從法院及司法行政角度開展試點(diǎn)探索、總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)。有別于此，浙江省溫嶺市在加強(qiáng)人大監(jiān)督工作的進(jìn)程中，積極探索地方人大參與人民陪審員制度建設(shè)新路徑，并在實(shí)施過(guò)程中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成效，成為現(xiàn)行人民陪審員制度的有益補(bǔ)充。本文以基層地方人大的視角，選擇溫嶺市人民陪審員工作作為分析樣本，通過(guò)對(duì)溫嶺市人大常委會(huì)創(chuàng)新人民陪審員制度的多維分析，探討實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并提出進(jìn)一步改進(jìn)和完善人民陪審員管理工作的若干對(duì)策和建議。

一、地方人大參與人民陪審員制度創(chuàng)新的背景和依據(jù)

地方各級(jí)人大及其常委會(huì)是權(quán)力機(jī)關(guān)，憲法第一百零四條規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作?！倍嗣衽銓弳T管理則是人民法院的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，人民陪審員作為人大常委會(huì)任命的參與司法行為的人員，理應(yīng)接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。主要有以下三方面的理由。

（一）法理依據(jù)。全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）規(guī)定：“人大常委會(huì)根據(jù)法院院長(zhǎng)提請(qǐng)任命人民陪審員；對(duì)于不符合履職條件的，經(jīng)法院院長(zhǎng)提請(qǐng)人大常委會(huì)予以免職。”這一關(guān)于人民陪審員制度的單行法律，從立法的層面確立了人大常委會(huì)對(duì)人民陪審員任免及監(jiān)督的合法性。我國(guó)憲法賦予人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)，既然人民陪審員的任命、免職均由人大常委會(huì)決定，那么其自然就要接受人大常委會(huì)的監(jiān)督，這是憲政體制下對(duì)權(quán)力應(yīng)有的制衡。此外，人民陪審員制度最大的價(jià)值所在就是體現(xiàn)了司法民主，讓普通民眾參與到審判過(guò)程中，是人民群眾參與國(guó)家管理的重要體現(xiàn)。人民陪審員制度是一種直接、有效的監(jiān)督審判工作方式，對(duì)于確保人民法院依法獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)，促進(jìn)司法公正，具有積極作用。人民陪審員制度也能有效擴(kuò)大審判活動(dòng)的社會(huì)效果，人民陪審員大多來(lái)自基層，熟悉社會(huì)，了解并代表民意，在參與審判過(guò)程中，更加注重從社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)的角度對(duì)案件進(jìn)行評(píng)判，使裁判更加合情合理合法[1]。正是基于人民陪審員制度在基層司法實(shí)踐中的重要意義和作用，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大及其常委會(huì)，理所當(dāng)然要參與人民陪審員制度的建設(shè)。

（二）客觀要求。在當(dāng)前司法環(huán)境下，人民陪審員自身以及公眾對(duì)于陪審工作的定位認(rèn)識(shí)尚不清晰。一方面人民陪審員對(duì)自身?yè)?dān)負(fù)的重要職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，有的過(guò)分強(qiáng)調(diào)權(quán)利，認(rèn)為陪審是一種榮譽(yù)與地位的象征，忽略了應(yīng)盡的陪審義務(wù)；有的則理解為當(dāng)好配角，支持法院工作，對(duì)陪審的意義認(rèn)識(shí)不夠到位，參審意識(shí)不強(qiáng)[2]。另一方面人民陪審員制度的社會(huì)認(rèn)同度不高，公眾對(duì)人民陪審的知曉程度較低，對(duì)人民陪審員制度理念、功能價(jià)值、意義性質(zhì)缺乏了解?！稕Q定》實(shí)行以來(lái)，當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)的僅占陪審案件總量的8‰，一些人民陪審員反映從未遇見當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)陪審的情況[3]。在人民法院和司法行政部門為主推進(jìn)人民陪審員制度的改革過(guò)程中，以內(nèi)部管理、培訓(xùn)為主，缺乏外部力量的支持。地方人大參與到人民陪審員管理過(guò)程中，通過(guò)運(yùn)用相應(yīng)的監(jiān)督手段，可以強(qiáng)化被任命對(duì)象接受監(jiān)督的意識(shí)，進(jìn)而增強(qiáng)其參審意識(shí)，不斷提高履職能力。地方人大可以充分發(fā)揮其聯(lián)系代表的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)人大代表聯(lián)絡(luò)站、代表聯(lián)系群眾等渠道和途徑，擴(kuò)大人民陪審員制度的社會(huì)影響，提升社會(huì)大眾對(duì)人民陪審員制度的認(rèn)識(shí)。

（三）實(shí)踐需要。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，人民陪審員的作用發(fā)揮不夠明顯，履職不到位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。突出表現(xiàn)在三方面，一是“陪而不審”。由于人民陪審員履職能力參差不齊，部分人民陪審員缺乏參與陪審所應(yīng)具備的基本法律知識(shí)和審判業(yè)務(wù)技能，不能掌握采信證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)和適用法律的一般規(guī)則，往往不能或不敢發(fā)言提問(wèn)。二是“審而不議”。部分法官忽視合議程序，有時(shí)僅在庭上象征性地征求人民陪審員的意見，隨即當(dāng)庭作出判決，職業(yè)法官控制陪審員的現(xiàn)象仍舊存在。有的案件判決后人民陪審員稱不知道判決結(jié)果。三是“議于形式”。根據(jù)合議庭規(guī)則，在合議庭評(píng)議案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)先由人民陪審員發(fā)表意見，審判長(zhǎng)最后發(fā)表意見。但是在實(shí)際操作中，人民陪審員一般不發(fā)表意見，而且容易人云亦云，不提出自己獨(dú)立的意見，只是例行公事般在評(píng)議筆錄上簽名，甘心做法官的陪襯[4]。以上這些普遍性問(wèn)題，背離了設(shè)立人民陪審員制度的初衷，影響了該制度的正常運(yùn)行。因此，地方人大需要及時(shí)介入監(jiān)督，推動(dòng)上述問(wèn)題的解決。

二、地方人大創(chuàng)新人民陪審員制度的三個(gè)維度

浙江省溫嶺市人大常委會(huì)把改革和完善人民陪審員制度作為擴(kuò)大司法民主、推進(jìn)司法公開、強(qiáng)化司法監(jiān)督的重要抓手，結(jié)合人民陪審員改革試點(diǎn)的工作要求，制定了《溫嶺市人大常委會(huì)任免人民陪審員辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），重點(diǎn)從三個(gè)方面構(gòu)建相應(yīng)機(jī)制。

（一）探索差額選任機(jī)制。人大常委會(huì)履行任命人民陪審員的職責(zé)，也意味著要擔(dān)負(fù)起任命合格人民陪審員的使命，那么如何才能確保選任出的陪審員發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，這是基層人大面臨的首要關(guān)口?！掇k法》要求“法院按照不少于110%的比例確定人民陪審員候選人，提請(qǐng)人大常委會(huì)差額任命”。為此，地方人大常委會(huì)需提前對(duì)人民陪審員候選人進(jìn)行調(diào)查了解，結(jié)合已有人民陪審員的人員結(jié)構(gòu)情況，進(jìn)行詳致的對(duì)比分析，再由人大常委會(huì)無(wú)記名投票票決差額人選。2015年12月，溫嶺市率先在全國(guó)首試差額選任人民陪審員，54名人民陪審員候選人到會(huì)與該市人大常委會(huì)組成人員見面。人大常委會(huì)組成人員分成三組進(jìn)行討論，并根據(jù)候選人的政治覺悟、法律意識(shí)、群眾工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合候選人行業(yè)、職業(yè)、年齡、性別等代表性，按照人大常委會(huì)確定的人民陪審員名額，采用無(wú)記名投票方式，差額任命49名新一屆人民陪審員[5]。差額選任實(shí)質(zhì)上是人大常委會(huì)履行憲法和地方組織法賦予的人事任免權(quán)的具體體現(xiàn)?；鶎臃ㄔ簳?huì)同司法行政機(jī)關(guān)對(duì)推薦或者自薦人選進(jìn)行初步審查后，再提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的選任，能夠真正將有能力、有精力的人民陪審員推上崗位，將人大正確行使人事任免權(quán)與選任合格人民陪審員有機(jī)統(tǒng)一。

（二）探索定期述職機(jī)制。地方人大如何開展對(duì)其任命的人民陪審員的履職監(jiān)督，是一個(gè)全新的命題。聽取人民陪審員述職報(bào)告，能夠切實(shí)加強(qiáng)對(duì)人大任命人員的任后監(jiān)督，是工作監(jiān)督、法律監(jiān)督和人事監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，也是對(duì)任命陪審員一種更直接的、更有效的監(jiān)督方式。浙江省溫嶺市人大建立人民陪審員定期述職機(jī)制，具體做法如下。

1.隨機(jī)抽取述職人員名單。以2016年溫嶺市人民陪審員述職開展情況為例，為保證選取述職對(duì)象廣泛性，溫嶺市人民法院邀請(qǐng)市人大代表參與述職人員抽選。法院從人民陪審員名單中隨機(jī)抽取30名，將其確定為該年度述職人選，要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交書面述職報(bào)告，內(nèi)容包括依法履職情況、存在的不足和今后整改措施等。市人大常委會(huì)采用書面述職和口頭述職相結(jié)合的方式，在上述30名人民陪審員中確定3名在人大常委會(huì)會(huì)議上口頭述職。此外，《辦法》還規(guī)定人民陪審員在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)向市人大常委會(huì)述職不少于一次， 并且確保述職對(duì)象全覆蓋。

2.落實(shí)陪審隨機(jī)抽選機(jī)制。人民陪審員制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是要合理確定參審案件比例，實(shí)現(xiàn)人民陪審員均衡參審?！稕Q定》第十四條規(guī)定“基層人民法院審判案件依法應(yīng)當(dāng)由人民陪審員參加合議庭審判的，應(yīng)當(dāng)在人民陪審員名單中隨機(jī)抽取確定”，目的就是避免出現(xiàn)“駐庭陪審”“編外法官”等問(wèn)題。但在改革推行之前，基層司法實(shí)踐的現(xiàn)狀并不樂(lè)觀，以溫嶺市人民法院2015年下半年人民陪審員參審案件為例（如圖1）。

從上圖中可以看出，超過(guò)半數(shù)的人民陪審員陪審案件數(shù)在20件以下，20%的人民陪審員陪審案件數(shù)超過(guò)100件，兩頭多中間少，呈現(xiàn)“啞鈴型”而非“橄欖型”的參審形態(tài)。這一數(shù)據(jù)表明，過(guò)去溫嶺市人民法院人民陪審員參審數(shù)量一度處于失衡狀態(tài)。為破解上述難題，在溫嶺市人大常委會(huì)的建議下，2016年初溫嶺市人民法院開發(fā)安裝了人民陪審員參審隨機(jī)搖號(hào)軟件，將人民陪審員參與陪審的情況作為評(píng)判其履職是否到位的重要因素，并探索將該因素納入人民陪審員退出考核機(jī)制。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行，改變了原來(lái)因人為指定造成陪審員參審極不均衡的局面。以溫嶺市人民法院2016年4月至11月份人民陪審員參審情況來(lái)看（如圖2），基本達(dá)到了參審公平和均衡的目的。

3.開展履職工作評(píng)議。開展履職評(píng)議，是人大依法行使權(quán)力的一個(gè)重要載體，也是人大監(jiān)督司法工作的重要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)踐。“徒法不足以自行”，法律需要人來(lái)執(zhí)行和維護(hù)。通過(guò)工作評(píng)議加強(qiáng)對(duì)人民陪審員的監(jiān)督，督促其認(rèn)真履職，從而有力地促進(jìn)陪審制度的貫徹實(shí)施。在人民陪審員述職之后，人大常委會(huì)組成人員圍繞其述職報(bào)告反映的履職情況，以及法院落實(shí)有關(guān)人民陪審員工作的相關(guān)決議情況進(jìn)行審議，提出相關(guān)意見和建議。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)人民陪審員本人從參審案件數(shù)量、陪審意見采納情況、遵守參審紀(jì)律情況、接受培訓(xùn)學(xué)習(xí)情況、廉政建設(shè)以及思想認(rèn)識(shí)等方面開展考查；對(duì)法院的人民陪審員管理工作，從落實(shí)《決定》《辦法》等有關(guān)制度的情況進(jìn)行考查，例如人民陪審員選任機(jī)制、隨機(jī)抽取制、退出機(jī)制等，督促出臺(tái)切實(shí)有效措施推動(dòng)人民陪審員工作。通過(guò)履職評(píng)議，督促人民陪審員牢固樹立法律意識(shí)、民主意識(shí)，認(rèn)真履行職責(zé)，充分發(fā)揮人民陪審員在促進(jìn)司法公正方面的作用。此外，以人大常委會(huì)評(píng)議的形式，寓支持于監(jiān)督之中，強(qiáng)化對(duì)負(fù)責(zé)人民陪審員日常管理使用工作的人民法院的監(jiān)督，協(xié)力推進(jìn)陪審員工作。

（三）探索人員退出機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中，由于人民陪審員本職工作與陪審沖突現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，面對(duì)沖突，陪審員往往看重的是關(guān)系自己工作實(shí)績(jī)及事業(yè)前途的本單位工作，意識(shí)不到陪審工作的重要性。在人民陪審員的構(gòu)成上，有村居社區(qū)干部、企業(yè)職工、等級(jí)調(diào)解員、專業(yè)技術(shù)人員等，基層干部、職工等人員較多，有時(shí)由于中心工作和突發(fā)事件等情況出現(xiàn)，臨時(shí)不能參審，影響案件正常開庭。此外，有些陪審員因?yàn)閭€(gè)人原因已經(jīng)不適宜繼續(xù)擔(dān)任陪審員，但因?yàn)槿狈τ行У姆答仚C(jī)制，導(dǎo)致一些案件在確定合議庭成員之后，到具體開庭時(shí)陪審員根本無(wú)法到庭。還有個(gè)別陪審員對(duì)待陪審工作態(tài)度不端正，履職積極性不高，強(qiáng)調(diào)以自我為中心，以各種理由推脫甚至拒絕陪審，影響正常開庭。

憲法和法律在賦予人大及其常委會(huì)選舉、任命權(quán)的同時(shí)，也賦予其免職權(quán)，這一原則在人民陪審員管理過(guò)程中也同樣適用。人民陪審員應(yīng)該能夠正常合理地退出，及時(shí)淘汰不合格的人員，讓更多素質(zhì)高、品行好的公民參與其中。溫嶺市人大常委會(huì)對(duì)人民陪審員退出機(jī)制進(jìn)行了初步探索，推動(dòng)該市法院出臺(tái)《人民陪審員管理工作實(shí)施細(xì)則》，具體規(guī)定了應(yīng)當(dāng)免除人民陪審員職務(wù)的九類情形，探索建立了經(jīng)人大常委會(huì)述職不合格的、一年內(nèi)無(wú)法履行職責(zé)達(dá)三次的、列入失信名單的人民陪審員退出機(jī)制[6]。2016年以來(lái)，溫嶺市人大常委會(huì)已依法免除3名人民陪審員職務(wù)，其中2人因工作調(diào)動(dòng)沒(méi)有精力履行職責(zé)，1人因被列入失信被執(zhí)行人名單喪失資格。

綜上，浙江省溫嶺市人大常委會(huì)創(chuàng)新人民陪審員制度的具體操作流程如下：

三、地方人大創(chuàng)新人民陪審員制度面臨的問(wèn)題與質(zhì)疑

（一）差額選任是精英化還是大眾化。如何選任人民陪審員，無(wú)法繞開精英化還是大眾化這個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民陪審員應(yīng)該“大眾化”， 讓更多的普通民眾參與審判，以普通民眾的情感、常識(shí)和判斷力參與司法活動(dòng)，將普通民眾的一般知識(shí)和社會(huì)價(jià)值觀反映到司法審判中，以彌補(bǔ)職業(yè)法官過(guò)于理性及相對(duì)固定思維方式的不足。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，人民陪審員應(yīng)該 “精英化”，選任高學(xué)歷、專業(yè)人員來(lái)彌補(bǔ)法官自身的知識(shí)缺陷，共同查明案件事實(shí)，分清是非，確保案件質(zhì)量。

陪審制度落實(shí)的關(guān)鍵在于如何使對(duì)充任陪審員之一般條件和資格的適當(dāng)要求與體現(xiàn)公眾普遍參與的民主原則較好地結(jié)合起來(lái)[7]。最高人民法院前院長(zhǎng)肖揚(yáng)認(rèn)為，“人民陪審員不是職業(yè)法官，要注意保持人民陪審員的特色和優(yōu)勢(shì)，不能一味要求人民陪審員像法官那樣，具有多么高的法律知識(shí)和審判水平，否則就會(huì)與實(shí)行人民陪審員制度的初衷背道而馳?！北敬稳嗣衽銓弳T制度改革試點(diǎn)工作，通過(guò)“一升一降”（年齡提高至28周歲，文化程度放寬到高中以上文化程度）的變化來(lái)體現(xiàn)人民陪審員選任的多元化和代表性，讓一些學(xué)歷不高但公道正派、德高望重的群眾進(jìn)入人民陪審員隊(duì)伍，充分發(fā)揮人民陪審員社會(huì)閱歷豐富、熟悉社情民意的優(yōu)勢(shì)。因此，從改革的趨勢(shì)來(lái)看，要逐步放寬人民陪審員的選任條件，讓司法裁判吸收和反映普通民眾的日常情感和社會(huì)主流價(jià)值觀念，充分發(fā)揮公民參與審判制度的功能。

浙江溫嶺人大嘗試的人民陪審員差額選任，根據(jù)候選人的法律意識(shí)、群眾工作經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)閱歷等因素，淘汰一部分人選，是否與大眾化的選任趨勢(shì)背道而馳呢？應(yīng)當(dāng)說(shuō)，浙江溫嶺人大的做法實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有導(dǎo)致人民陪審員精英化，進(jìn)行差額選任時(shí)，其考量的因素并非候選人民陪審員的學(xué)歷、專業(yè)、工作單位等，而是重在考察候選人的陪審意識(shí)以及對(duì)人民陪審員價(jià)值的認(rèn)同等。從改革的趨勢(shì)來(lái)看，選任人民陪審員理應(yīng)兼顧大眾化和專業(yè)化，且大眾化并不排斥專業(yè)化。

此外，差額選任人民陪審員也符合法律規(guī)定和相關(guān)精神。地方組織法等有關(guān)法律法規(guī)對(duì)人大常委會(huì)人事任命工作作了規(guī)定，其中第二十二條規(guī)定了對(duì)地方人大、政府、法院、檢察院領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉，正職的候選人數(shù)一般應(yīng)進(jìn)行差額選舉。從立法的精神和民主法治推進(jìn)的進(jìn)程來(lái)看，體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性的差額方式，更能充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利和反映人民的意愿。近些年，在黨管干部的基本原則下，已有部分地方探索開展差額票決選任干部[8]。既然法律規(guī)定了差額選舉領(lǐng)導(dǎo)人員，實(shí)踐也成功探索了差額票決干部，那么，在不違反法律禁止性規(guī)定前提下，探索差額選任人民陪審員更有利于對(duì)人大常委會(huì)任命的人員進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也能有效推動(dòng)人民陪審員制度完善，也是符合改革發(fā)展方向的。

（二）人大監(jiān)督人民陪審員履職缺乏法律規(guī)定。監(jiān)督法是各級(jí)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的具體法律依據(jù)，規(guī)定了七個(gè)方面的監(jiān)督行為[9]，但是未專門就人民陪審員的監(jiān)督方式予以規(guī)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，地方人大不能在法律條文之外擅自設(shè)定監(jiān)督對(duì)象和方式。此外，人民陪審員的管理、使用、考核由法院及司法行政部門負(fù)責(zé)，《決定》缺乏明確的規(guī)定由人大負(fù)責(zé)對(duì)人民陪審員進(jìn)行監(jiān)督。筆者認(rèn)為，應(yīng)從立法精神來(lái)理解人大對(duì)人民陪審員行使監(jiān)督權(quán)的合法性，而不能拘泥于法律條文，狹隘地進(jìn)行字面解釋，進(jìn)而否定行使監(jiān)督權(quán)。具體可以就以下兩點(diǎn)展開討論。

關(guān)于地方人大能否進(jìn)行監(jiān)督。“法無(wú)明文規(guī)定不可為”，那么地方人大探索對(duì)人民陪審員行使監(jiān)督權(quán)，是否違反法律規(guī)定抑或有越俎代庖之嫌呢？監(jiān)督法規(guī)定，“監(jiān)督本級(jí)人民政府和人民法院、人民檢察院工作”是縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)的重要職責(zé)之一。人民陪審員需要同級(jí)人大常委會(huì)任命，也就意味著立法機(jī)關(guān)把人民陪審員與“一府兩院”相關(guān)人員的任命提到了同等的法律地位，那么人大常委會(huì)就應(yīng)當(dāng)把人民陪審員的工作列入監(jiān)督范圍。在我國(guó)的憲法框架下，同樣是人大常委會(huì)任命的人員，對(duì)其參照適用組織法相關(guān)規(guī)定，并未削弱國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，反而有利于人民行使監(jiān)督權(quán)。此外，人民陪審員的價(jià)值就是追求司法民主、公開和監(jiān)督，這與人大及其常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)所要追求的目標(biāo)也是一致的。

關(guān)于地方人大如何開展監(jiān)督。憲法和法律賦予了人大及其常委會(huì)監(jiān)督職權(quán)，但對(duì)實(shí)施監(jiān)督可能采取的各種形式，不可能一一作出具體的規(guī)定，只能在實(shí)踐中不斷創(chuàng)造和完善。這種創(chuàng)造和完善，是貫徹實(shí)施法律、豐富和完善法律制度的客觀要求和必備條件?！胺墒且环N不斷完善的實(shí)踐，雖然可能因其缺陷而失效，甚至根本失效，但它絕不是一種荒唐的玩笑。”[10]因此，應(yīng)當(dāng)在法治思維的引領(lǐng)下創(chuàng)造性地運(yùn)用多樣監(jiān)督方式和手段。開展人民陪審員述職報(bào)告并進(jìn)行履職評(píng)議，正是在實(shí)踐中創(chuàng)造出來(lái)的加強(qiáng)監(jiān)督的好形式。人民陪審員自覺向人大常委會(huì)述職并接受評(píng)議，既是傾聽人民的意見和建議、接受人民的監(jiān)督的體現(xiàn)，也是履行憲法法律賦予的義務(wù)。探索這一監(jiān)督方式，有利于提高人大監(jiān)督的效能，有利于推動(dòng)人民陪審員隊(duì)伍的建設(shè)，既符合實(shí)際需要，又符合法律原則。

（三）人民陪審員退出機(jī)制不夠完善。人民陪審員退出機(jī)制是改革試點(diǎn)過(guò)程中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，完善了人民陪審員的“進(jìn)口關(guān)”，若沒(méi)有具體可操作的“出口關(guān)”，制度的設(shè)計(jì)是不完備的?！稕Q定》只是原則性地規(guī)定了人民陪審員退出的幾種情形，《實(shí)施辦法》較《決定》相對(duì)細(xì)致地羅列了其他情形，但是在具體實(shí)施過(guò)程中也是阻礙重重。很少有地方法院提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)對(duì)個(gè)別人民陪審員予以免職，對(duì)那些長(zhǎng)期不參加陪審工作的人民陪審員卻并沒(méi)有啟動(dòng)免職程序[11]。對(duì)這一問(wèn)題的處理也一直讓制度設(shè)計(jì)者頗感糾結(jié)，如《最高人民法院關(guān)于人民陪審員制度改革試點(diǎn)情況的中期報(bào)告》中，也將人民陪審員退出、懲戒機(jī)制列為工作中遇到的一大問(wèn)題和困難予以指出。從地方人大監(jiān)督工作的角度考慮，目前人民陪審員退出機(jī)制還存在兩方面的不足之處。

一方面，啟動(dòng)人民陪審員退出程序的主體單一?！稕Q定》規(guī)定，人民陪審員具有免除職務(wù)的情形時(shí)，由所在基層人民法院會(huì)同同級(jí)人民政府司法行政機(jī)關(guān)查證屬實(shí)后，由基層人民法院院長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)免除其人民陪審員職務(wù)。也就是說(shuō)人民陪審員的退出程序，只能由法院?jiǎn)?dòng)，地方人大常委會(huì)卻沒(méi)有權(quán)力主動(dòng)啟動(dòng)該程序。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)任命人民陪審員，卻沒(méi)有權(quán)力主動(dòng)免除其任命的人民陪審員，這樣的程序設(shè)計(jì)是否合理？似乎只考慮了法院與人大在人民陪審員任免工作上高度配合的情況，卻忽視了法院不主動(dòng)或不提請(qǐng)免職不合格人民陪審員時(shí)，人大該采取何種措施予以制衡、補(bǔ)救。以浙江省溫嶺市為例，尚未出現(xiàn)過(guò)符合《實(shí)施辦法》中規(guī)定的其他強(qiáng)制性退出情形，更沒(méi)有人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，強(qiáng)制性免除不合格人民陪審員的情況。地方人大因不直接參與管理人民陪審員，難以了解人民陪審員具體的履職情況，只能被動(dòng)接受由法院提請(qǐng)的人民陪審員免職議案，難以很好行使人事任免權(quán)。地方人大能否主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)，根據(jù)監(jiān)督的情況建議相關(guān)單位提請(qǐng)免職人民陪審員或者行使撤職權(quán)等等，值得進(jìn)一步探討。

另一方面，人民陪審員任期屆滿后職務(wù)免除缺乏必要的程序。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，人民陪審員任期屆滿后，職務(wù)自動(dòng)免除。人民陪審員任期屆滿后的職務(wù)免除不需經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)的免除程序，會(huì)造成人民陪審員職務(wù)免除缺乏必要的公示，公眾對(duì)人民陪審員的職務(wù)是否免除認(rèn)識(shí)不清，也會(huì)影響公眾對(duì)該項(xiàng)制度正規(guī)性認(rèn)識(shí)[12]。根據(jù)地方組織法第四十四條，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的有關(guān)人員有任免權(quán)。因此，人事任職和免職是相對(duì)應(yīng)的，有任必有免才是人大行使人事任免權(quán)的完整環(huán)節(jié)，只任不免并不能真正體現(xiàn)人事任免權(quán)的有效行使?？梢灶惐?，同樣是人大常委會(huì)任命的人員，法官、檢察官等因退休、職務(wù)改變等原因是由人大常委會(huì)免除職務(wù)，人民陪審員任期屆滿也應(yīng)由人大常委會(huì)免除。再者，人民陪審員任期內(nèi)的職務(wù)免除必須經(jīng)過(guò)必要的法定程序，而任期屆滿后的職務(wù)免除又不需要經(jīng)過(guò)法定程序，由此造成“同是職務(wù)免除，程序要求卻不一樣”的錯(cuò)覺。

四、健全人民陪審員制度建設(shè)的對(duì)策和建議

浙江省溫嶺市人大參與人民陪審員制度的建設(shè)，具有法理依據(jù)、現(xiàn)實(shí)需要，在實(shí)踐過(guò)程中也取得了一定的成效。結(jié)合人民陪審員制度改革的大潮，地方人大及其常委會(huì)在正確行使職權(quán)上仍有改進(jìn)的空間，以期進(jìn)一步健全和規(guī)范人民陪審員管理工作。

（一）完善人員差額選任機(jī)制?，F(xiàn)階段，陪審制度的民眾基礎(chǔ)比較薄弱，扭轉(zhuǎn)公眾對(duì)陪審工作在觀念認(rèn)識(shí)上的偏差，培養(yǎng)公眾積極參與陪審的意愿，增強(qiáng)人民陪審員的陪審意識(shí)是重中之重。浙江溫嶺人大常委會(huì)實(shí)行人民陪審員差額選任，在候選人間開展競(jìng)爭(zhēng)性選任，將專業(yè)化與大眾化有機(jī)結(jié)合。也在一定程度上推動(dòng)候選人增強(qiáng)了陪審意識(shí)，改變以往人大常委會(huì)等額任命，因競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺失，導(dǎo)致候選人怠于深入理解人民陪審員的陪審義務(wù)、職責(zé)等弊端。但是仍有以下幾點(diǎn)值得完善。

提高差額選任比例?！秾?shí)施辦法》規(guī)定，選任人民陪審員采取“雙隨機(jī)”的方式，法院隨機(jī)抽選法官額數(shù)5倍以上的人員作為人民陪審員候選人，再會(huì)同司法行政機(jī)關(guān)，從通過(guò)資格審查的候選人名單中以隨機(jī)抽選的方式確定人民陪審員人選。目前在探索初期，溫嶺市人民法院按照110%的比例確定人民陪審員候選人，提請(qǐng)人大常委會(huì)差額選任。結(jié)合改革趨勢(shì)和溫嶺市實(shí)踐，市法院可以進(jìn)一步提高差額選任的比例，濃厚競(jìng)爭(zhēng)選任的氛圍，讓人大常委會(huì)有更多的選擇權(quán)，保證選任對(duì)象的廣泛性，為更好地行使人事任免權(quán)打下基礎(chǔ)。同時(shí)，也能借助差額選任的機(jī)會(huì)擴(kuò)大人民陪審員在社會(huì)大眾中的影響力，實(shí)現(xiàn)選任與宣傳的雙贏。

細(xì)化差額選任條件。提高選任差額比例，就要進(jìn)一步細(xì)化選任條件，規(guī)范人大常委會(huì)選任程序。首先，要注意吸收不同行業(yè)、不同性別、不同年齡、不同民族的人員，根據(jù)法院提請(qǐng)任命的人員進(jìn)行分類，保證各行各業(yè)人員均有被選任的機(jī)會(huì)，防止盲目選任。在擴(kuò)大選任規(guī)模和嚴(yán)格選任標(biāo)準(zhǔn)之間找到平衡。其次，探索候選人競(jìng)爭(zhēng)發(fā)言機(jī)制。既然是差額選任，理論上就應(yīng)當(dāng)允許候選人展開競(jìng)爭(zhēng)并在人大常委會(huì)會(huì)議上亮相，進(jìn)行自我介紹、表態(tài)發(fā)言等，再由常委會(huì)組成人員重點(diǎn)考察其履職能力、群眾工作經(jīng)驗(yàn)、思想認(rèn)識(shí)等。實(shí)踐中，候選人難以一一上臺(tái)口頭介紹表態(tài)，可以探索書面向人大常委會(huì)提交資料，現(xiàn)場(chǎng)到會(huì)與人大常委會(huì)組成人員見面的形式。

（二）深化人民陪審員述職機(jī)制。人民陪審員向人大常委會(huì)述職是浙江省溫嶺市人大的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，是地方人大參與人民陪審員管理的重要途徑之一。通過(guò)述職和履職評(píng)議，引入外部監(jiān)督機(jī)制，可以在一定程度上推動(dòng)解決人民陪審員制度在實(shí)施過(guò)程中遇到的困難。在運(yùn)行過(guò)程中，可以在以下幾個(gè)方面加以深化。

1.雙隨機(jī)抽取述職對(duì)象。人民陪審員需要在五年的任期內(nèi)向人大常委會(huì)述職一次，溫嶺市人大的做法是由法院在人民陪審員名單中用電腦隨機(jī)抽取一批，確定為某一年述職的人選。由于述職人員數(shù)量較多，人大常委會(huì)難以保證人民陪審員一一上臺(tái)口頭述職，現(xiàn)階段采取書面述職和口頭述職相結(jié)合的方式，且以書面述職為主、口頭述職為輔。在確定口頭向常委會(huì)述職的人選時(shí)，采用事先確定人選的方式，便于人大常委會(huì)開展工作評(píng)議。在下一步深化改革過(guò)程中，應(yīng)該采用電腦隨機(jī)抽取口頭向人大常委會(huì)述職人選，盡量避免人為因素造成述職對(duì)象特殊性或指定述職對(duì)象，最大可能確保每一名人民陪審員均有同等概率被抽取，也最能客觀反映人民陪審員的履職情況。

2.強(qiáng)化述職評(píng)議工作。人大常委會(huì)對(duì)人民陪審員述職報(bào)告進(jìn)行評(píng)議，對(duì)每一位人民陪審員履職情況和能力開展檢查，反過(guò)來(lái)可以督促其更好履職。目前溫嶺的做法是由人大常委會(huì)組成人員口頭評(píng)議，尚未形成量化評(píng)議制度。人大常委會(huì)可以參照法院和司法行政機(jī)關(guān)對(duì)人民陪審員的考核要求，細(xì)化評(píng)議標(biāo)準(zhǔn)，條目式列明哪些屬于應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)評(píng)議的內(nèi)容。例如參與陪審案件數(shù)量、有無(wú)發(fā)表陪審意見及意見被采納情況、出庭率、遵守審判紀(jì)律情況等等，對(duì)人民陪審員對(duì)照上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打分。通過(guò)述職評(píng)議，促使人民陪審員不斷加強(qiáng)自身素質(zhì)能力建設(shè)，相互之間形成比學(xué)趕超、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的濃厚氛圍，達(dá)到人民陪審員能出能進(jìn)、優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化人才資源配置的目的，從而激發(fā)人民陪審員隊(duì)伍的整體活力。

3.開展?jié)M意度測(cè)評(píng)。開展?jié)M意度測(cè)評(píng)是地方人大創(chuàng)新監(jiān)督方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的一項(xiàng)重要舉措。溫嶺市人大也多次在食品安全專題詢問(wèn)、“兩官”績(jī)效評(píng)估等監(jiān)督議題上采用滿意度測(cè)評(píng)的形式，有效提高了人大監(jiān)督水平和質(zhì)量。基于滿意度測(cè)評(píng)監(jiān)督方式已成熟有效，可以探索在人民陪審員監(jiān)督管理上試行，形成述職報(bào)告→履職評(píng)議→滿意度測(cè)評(píng)→退出機(jī)制這樣一整套完整的履職評(píng)估體系。人大常委會(huì)根據(jù)人民陪審員的述職情況，開展票決，結(jié)果分滿意、基本滿意和不滿意三個(gè)等次，“滿意”票數(shù)超過(guò)應(yīng)到常委會(huì)委員人數(shù)二分之一的定為“滿意”，“不滿意”票數(shù)超過(guò)應(yīng)到常委會(huì)委員人數(shù)二分之一的定為“不滿意”，其余的定為“基本滿意”。對(duì)評(píng)估為不滿意的對(duì)象在三個(gè)月后再次測(cè)評(píng)，進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，如果再次測(cè)評(píng)仍被評(píng)為不滿意的，則按照法定程序免除人民陪審員職務(wù)[13]。人大常委會(huì)可以將滿意度測(cè)評(píng)與人事任免權(quán)相結(jié)合，強(qiáng)化剛性監(jiān)督。

（三）完善人民陪審員退出機(jī)制。科學(xué)的人民陪審員退出機(jī)制是保證人民陪審員制度民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。地方人大在參與人民陪審員退出機(jī)制的設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該考慮盡可能讓更多的人有機(jī)會(huì)擔(dān)任人民陪審員，盡可能優(yōu)化人民陪審員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)[14]。

健全人民陪審員退出程序?！秾?shí)施辦法》規(guī)定了人民陪審員退出和懲戒機(jī)制，根據(jù)任期是否屆滿，可分為任期屆滿退出和任期內(nèi)退出的情形。如前文所述，對(duì)于人民陪審員任期屆滿的退出，目前通行的做法是自動(dòng)免除職務(wù)，建議改為任期屆滿也應(yīng)由人大常委會(huì)免除職務(wù)。即使要堅(jiān)持人民陪審員任期屆滿職務(wù)自動(dòng)免除的做法，也應(yīng)由人大常委會(huì)及時(shí)通過(guò)媒體予以公告。對(duì)于任期內(nèi)的職務(wù)免除，通常是有法定理由，甚至要對(duì)陪審員進(jìn)行懲戒，程序本身更應(yīng)體現(xiàn)民主和公正?？梢栽O(shè)立法院和司法行政機(jī)關(guān)查證、提出處理意見、征求意見（包括本人、單位、基層組織和群眾的意見）、法院院長(zhǎng)提請(qǐng)人大常委會(huì)免除職務(wù)、備案和公告等程序。同時(shí)，要建立法院和司法行政機(jī)關(guān)的分工、合作、銜接、協(xié)調(diào)機(jī)制，人大常委會(huì)與法院、司法行政機(jī)關(guān)之間的信息溝通、情況匯報(bào)、結(jié)果反饋機(jī)制。人大常委會(huì)在表決前，也應(yīng)該先在主任會(huì)議上聽取人民陪審員免職的報(bào)告，由相關(guān)單位提供必需的資料，用以證明人民陪審員違反了相關(guān)職責(zé)規(guī)定，確保免職程序符合規(guī)范。

探索人大主動(dòng)行使免職權(quán)。《實(shí)施辦法》規(guī)定的人民陪審員符合退出條件的，不論是自愿退出還是強(qiáng)制退出，均由法院提請(qǐng)人大常委會(huì)免除職務(wù)，沒(méi)有賦予人大常委會(huì)主動(dòng)啟動(dòng)免職程序的權(quán)力[15]。由人大常委會(huì)任命的政府組成人員、法官、檢察官都可以被撤職，由人大常委會(huì)任命的人民陪審員也可以類比適用撤職的程序規(guī)定。撤職是一種懲罰性行為，表明被撤職人員有過(guò)錯(cuò)。在地方人大主動(dòng)啟動(dòng)該程序時(shí)，就要把握度的問(wèn)題，即經(jīng)查證人民陪審員存在哪些行為，而法院又沒(méi)有及時(shí)提請(qǐng)免除職務(wù)的情況下，方可主動(dòng)行使免職權(quán)。建議參照《實(shí)施辦法》中需對(duì)人民陪審員進(jìn)行懲戒的事由，出現(xiàn)與上述列舉情形相當(dāng)?shù)男袨闀r(shí)，地方人大常委會(huì)可以主動(dòng)啟動(dòng)免職程序。

當(dāng)然，地方人大也應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他監(jiān)督方式，多方面、多渠道了解其任命的人民陪審員的履職情況，為其主動(dòng)行使人事免職權(quán)提供線索來(lái)源，確保人民陪審員履職監(jiān)督走向深遠(yuǎn)。一是充分運(yùn)用常委會(huì)監(jiān)督手段，結(jié)合聽取和審議法院工作報(bào)告、開展專項(xiàng)工作監(jiān)督以及工作視察、專題詢問(wèn)等，增強(qiáng)監(jiān)督的剛性和實(shí)效。二是發(fā)揮人大代表的監(jiān)督作用，充分利用代表小組、代表聯(lián)絡(luò)站等履職平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)人民陪審員制度建設(shè)情況的調(diào)研督查。三是結(jié)合社會(huì)輿論監(jiān)督，利用傳統(tǒng)和新興媒體，充分吸納民意、集中民智、體現(xiàn)民主，針對(duì)社會(huì)各界和群眾反映的問(wèn)題和意見，認(rèn)真梳理和匯總，并及時(shí)予以反饋。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效?！北疚慕Y(jié)合地方人大工作實(shí)踐，運(yùn)用人大各種監(jiān)督手段，在督促相關(guān)單位切實(shí)落實(shí)《決定》的基礎(chǔ)上，希冀推動(dòng)人民陪審員制度不斷創(chuàng)新發(fā)展，以真正實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值功能。

注釋：

[1]孫軍工：《我國(guó)人民陪審員制度的現(xiàn)狀與完善》，載《人民司法》1999年第9期。

[2]王平：《論推進(jìn)人民陪審員制度改革——以司法公信力建設(shè)為視角》，載《法律適用》2015年第2期。

[3]李飛、佟季：《案件陪審三年間》，載《人民法院報(bào)》2008年5月6日。

[4]周欣、陳建新、聶玉磊：《論法官指示制度之構(gòu)建——兼論〈最高人民法院關(guān)于人民陪審員參加審判活動(dòng)若干問(wèn)題的規(guī)定〉第八條之適用》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2011年第2期。

[5]詳見劉振清：《溫嶺在全國(guó)首試差額任命人民陪審員》，載《臺(tái)州日?qǐng)?bào)》2015年12月10日。

[6]《溫嶺市人民法院人民陪審員管理工作實(shí)施細(xì)則（試行）》第五十一條規(guī)定：人民陪審員有下列情形之一，經(jīng)查證屬實(shí)的，除按照程序免除其職務(wù)外，還應(yīng)在一定范圍內(nèi)公開通報(bào)；構(gòu)成犯罪的，移送有關(guān)部門追究刑事責(zé)任：（一）提供虛假資料，取得人民陪審員資格的；（二）在接到本院參與陪審?fù)ㄖ?，不論有無(wú)原因，一年內(nèi)無(wú)法履行職責(zé)達(dá)三次的；（三）年度考核不稱職的；（四）經(jīng)市人大常委會(huì)述職不合格的；（五）違反相關(guān)規(guī)定，泄露國(guó)家秘密、審判秘密、案件當(dāng)事人個(gè)人隱私或商業(yè)秘密的；（六）利用陪審職務(wù)便利索取或者收受賄賂的；（七）充當(dāng)訴訟掮客，為當(dāng)事人介紹律師和中介機(jī)構(gòu)的；（八）濫用職權(quán)、徇私舞弊的；（九）有其他損害陪審公信或司法公正行為的。

[7]肖天存：《法官職業(yè)化背景下我國(guó)陪審制度之重構(gòu)》， 載《現(xiàn)代法學(xué)》 2005年第3期。

[8]《江蘇“公推票決”市委書記》，新華網(wǎng)http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-04/19/c_13835748_3.htm；

《北京試行差額票決選任干部》，人民網(wǎng)http：//politics.people.com.cn/n/2012/0711/c1001-18488984.html，最后瀏覽時(shí)間2016年12月28日。

[9]監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督行為有以下七種：（一）聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告；（二）審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告；（三）法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查；（四）規(guī)范性文件的備案審查；（五）詢問(wèn)和質(zhì)詢；（六）特定問(wèn)題調(diào)查；（七）撤職案的審議和決定。

[10]【美】羅納德·M·德沃：《法律帝國(guó)》，李常青譯，中國(guó)大百科全書出版社1996年版，第40頁(yè)。

[11]劉崢：《我國(guó)人民陪審員制度改革的再思考》，載《法律適用》2015年第12期。

[12][14]郭玉元：《人民陪審員選任和退出機(jī)制的完善——基于江西省贛州市19個(gè)基層法院陪審工作的思考》，載《人民司法》2005年第15期。

[13]滿意度測(cè)評(píng)的具體做法，可以借鑒溫嶺市人大對(duì)法官、檢察官開展績(jī)效評(píng)估的相關(guān)探索和成功經(jīng)驗(yàn)。參見林晨、朱威楊、林恩偉：《“兩官”績(jī)效評(píng)估：人大監(jiān)督司法的地方創(chuàng)新實(shí)踐—基于浙江溫嶺“兩官”績(jī)效評(píng)估的樣本分析》，載《人大研究》2013年第11期。

[15]監(jiān)督法第四十四條：縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，可以撤銷由它任命的本級(jí)人民政府其他組成人員和人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員，中級(jí)人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院分院檢察長(zhǎng)的職務(wù)。

（作者分別系浙江省溫嶺市人大常委會(huì)委員、法制（內(nèi)務(wù)司法）委員會(huì)主任委員，浙江省溫嶺市人大常委會(huì)辦公室干部，浙江省溫嶺市委組織部調(diào)研室干部）