鐘時(shí)

2016年11月26日至27日，由中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院、中山大學(xué)當(dāng)代中國政治研究中心聯(lián)合主辦的第二屆“人大建設(shè)與公民參與”學(xué)術(shù)研討會(huì)召開。來自全國各大院校的專家學(xué)者以及各地方人大機(jī)關(guān)的相關(guān)工作者共四十余人出席了此次會(huì)議。開幕式由中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授何俊志主持，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院院長肖濱教授發(fā)表致辭。

在為期一天半的會(huì)議中，與會(huì)嘉賓們圍繞“中國選舉制度的理論與實(shí)踐”“代表行為與代議過程”“預(yù)算審查與過程監(jiān)督”“國際經(jīng)驗(yàn)比較與借鑒”“人大運(yùn)行機(jī)制改革與完善”“代議政治與政府治理”六個(gè)議題展開了深入討論。本文擬結(jié)合與會(huì)學(xué)者提交的論文及會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)的研討交流，就主要的理論觀點(diǎn)進(jìn)行簡要的梳理與評(píng)述。

一、選舉過程與選舉實(shí)踐

（一）選舉制度與中國政治體制

選舉制度是現(xiàn)代國家政治體制的重要組成部分，也是“人大建設(shè)”這一議題中不可缺少的一環(huán)。但我們應(yīng)如何理解選舉制度呢？華東政法大學(xué)汪仕凱認(rèn)為對(duì)于這一問題的回答存在著兩種路徑。一種是從自由民主的角度來理解，另一種則是更加寬泛地從現(xiàn)代國家的角度來理解。在前一角度之下，選舉制度在現(xiàn)代國家中居于首要的基礎(chǔ)性地位，政治統(tǒng)治的合法性主要來自于公民授權(quán)，選舉制度就是合法性的再生產(chǎn)機(jī)制。而且伴隨著第三波民主化的推進(jìn)，自由民主體制甚至與選舉制度等同了起來，并出現(xiàn)了自由民主體制就是選舉民主之說。

但若只從自由民主的角度出發(fā)，會(huì)在一定程度上局限我們對(duì)非自由民主國家的選舉制度的了解，致使不能客觀的理解這些國家選舉制度存在的意義及其功能。由此，汪仕凱認(rèn)為，我們更應(yīng)從現(xiàn)代國家的角度來重新審視選舉制度。

在當(dāng)前看來，中國政治體制的合法性主要并不在于選舉制度，其合法性是在階級(jí)革命中逐步建立起來的，正如復(fù)旦大學(xué)浦興祖教授所言，是來自于人民的選擇、歷史的選擇。因此，選舉制度在中國政治體制中占據(jù)的只是次要的位置，位居首要的是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。

浦興祖教授認(rèn)為，在中國政治體制中，最重要的一對(duì)制度關(guān)系就是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和人民代表大會(huì)制度關(guān)系。而在人大代表的選舉過程中，是會(huì)體現(xiàn)出一定的黨組織意圖的。這種組織意圖的來源既是希望能堅(jiān)持一黨執(zhí)政，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)人大制度的廣泛代表性。

當(dāng)然，僅從階級(jí)革命中獲取合法性的“舊傳統(tǒng)”不可能長期持續(xù)下去。選舉制度同中國政治體制的合法性之間的關(guān)系正在不斷強(qiáng)化，選舉制度在中國政治體制中的地位也在不斷提升。在這一發(fā)展趨勢(shì)之下，處理好黨組織意圖與選民意志的關(guān)系，處理好代表性與民主性的關(guān)系就顯得尤為重要。浦興祖教授主張?jiān)趫?jiān)持黨對(duì)選舉的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下，帶頭尊重選民意志，實(shí)現(xiàn)組織意圖與選民意志的統(tǒng)一。相似地，汪仕凱也認(rèn)為要重構(gòu)執(zhí)政的合法性，就必須要妥善處理績效合法性與法理合法性的關(guān)系，平衡執(zhí)政精英與普通大眾的利益。

（二）選舉制度實(shí)踐與質(zhì)量評(píng)估

中國選舉制度的實(shí)踐有眾多具體的層面。北京市社會(huì)科學(xué)院雷弢教授從“被選舉權(quán)”這一角度，深入解析了地方人大代表選舉中的自薦參選人現(xiàn)象。依據(jù)其參選動(dòng)機(jī)，雷弢教授將自薦參選人劃分為“理想型”“維權(quán)型”“功利型”三種類型，并詳細(xì)描述了不同類型的自薦參選人在競(jìng)選中的境遇和表現(xiàn)。在他看來，自薦參選人的出現(xiàn)體現(xiàn)了選民的自主權(quán)利意識(shí)的覺醒，而且，這些自薦參選人能把社會(huì)多元化利益群體的各方利益訴求帶入基層人大代表選舉中，使選民群體的切身利益和選舉行為的關(guān)聯(lián)度日趨提高，從而為基層人大選舉注入新的驅(qū)動(dòng)力。

武漢大學(xué)樓笛晴則從代表履職與選舉制度關(guān)系的角度，重點(diǎn)關(guān)注了中國人大代表的活躍程度與其連選連任的關(guān)系。通過對(duì)某一中部城市的代表履職數(shù)據(jù)進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)分析，她得出結(jié)論，履職情況與人大代表的連選連任沒有關(guān)系，反而人大代表自身的背景和職業(yè)對(duì)其連任更具影響力。由此可以認(rèn)為，中國人大代表的結(jié)構(gòu)具有一定的政治安排性，且其代表也不具有類似于西方代表的競(jìng)爭(zhēng)性。

在選舉制度的理論構(gòu)建與實(shí)踐探討都在繁榮發(fā)展的同時(shí)，如何對(duì)選舉的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估成了一個(gè)新的熱點(diǎn)議題。中山大學(xué)何俊志教授首先梳理了西方民主國家進(jìn)行選舉質(zhì)量評(píng)估的操作模式和常用指標(biāo)，并對(duì)這些指標(biāo)在中國環(huán)境下的適用性做了探討。在中國現(xiàn)存的評(píng)價(jià)指標(biāo)上，嘗試構(gòu)建新的評(píng)估體系。這一體系中包括三個(gè)重要的維度，即體現(xiàn)參與的參與度指標(biāo)，這與投票率有關(guān)；體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)度指標(biāo)，這包括內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)度和外在競(jìng)爭(zhēng)度兩個(gè)方面；體現(xiàn)公平的抗議性指標(biāo)，具體體現(xiàn)為廢票數(shù)。

當(dāng)然，選舉質(zhì)量評(píng)估的指標(biāo)構(gòu)建是一個(gè)較為復(fù)雜的問題，不同的選舉制度應(yīng)當(dāng)有不同的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。正如雷弢所認(rèn)為的，不同的選舉制度的背后具有不同的運(yùn)作邏輯，或民主價(jià)值的邏輯，或非民主價(jià)值的邏輯，兩套邏輯不一樣，用以評(píng)估其質(zhì)量的指標(biāo)也應(yīng)具有差異。

盡管對(duì)人大選舉制度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還不夠成熟，從總體上來看，中國的地方人大代表選舉實(shí)踐，在很大程度上仍然處于動(dòng)員式選舉的狀態(tài)，選舉的競(jìng)爭(zhēng)程度也相對(duì)較低。然而，不可否認(rèn)的是，自薦參選人等現(xiàn)象的出現(xiàn)確實(shí)反映出了選民權(quán)利意識(shí)的覺醒，從這一角度來看，中國選舉制度的實(shí)踐與理論仍將會(huì)有新的發(fā)展。

二、代議過程與代表行為

（一）代表的履職及其影響因素

代表的履職及其行為特征一直是人大研究中的核心議題之一。到底是何種因素影響著代表的行為和其履職的積極程度？與會(huì)學(xué)者們就這一問題從不同的角度給出答案。

廣東省人大常委會(huì)辦公廳李翔宇從結(jié)構(gòu)功能主義的視角，探討了組織利益集團(tuán)對(duì)人大代表行為的影響。她認(rèn)為，在代表形成建議的過程中，組織化的利益隨處可見，而這些組織是指以政府為代表的官方機(jī)構(gòu)。代表提建議或者議案并不僅僅是一種自主體的行為，其背后在傳遞利益，在傳遞一些組織的意愿和意圖。通過實(shí)地觀察她發(fā)現(xiàn)，人大代表在形成建議和議案的過程中，會(huì)主動(dòng)尋求同級(jí)政府的幫助，要求他們提供建議材料、協(xié)助議案起草。如此，這些官方機(jī)構(gòu)的意愿就輸送到代表手中，進(jìn)而由代表傳達(dá)到上一級(jí)人大之中，從而讓上一級(jí)政府也能了解到他們的意愿。這種現(xiàn)象尤為突出地表現(xiàn)在政府與人大代表合作爭(zhēng)取上級(jí)資源之時(shí)。而且這種人大代表和政府合作的議案往往也能在上級(jí)代表中得到重視。由此李翔宇認(rèn)為，人大與地方政府的此種“合作”模式，在一定程度上激發(fā)了人大代表的代議功能，并推動(dòng)了代表履職的地方化傾向。

除了組織利益集團(tuán)的影響，廣州大學(xué)陳雄認(rèn)為選舉過程中的提名制度也會(huì)影響代表的行為。在地方人大代表候選人提名中，存在著單軌制提名和雙軌制提名相互混雜的形式。受此影響，人大代表也會(huì)展現(xiàn)出平衡型和極端型兩種不同類型的代表行為。一方面，某些代表能夠有效地平衡選區(qū)利益和黨團(tuán)利益，從而展現(xiàn)出兼顧選區(qū)利益和黨團(tuán)利益的平衡型代表行為；與此同時(shí)，另一些代表則更傾向于極端地表達(dá)特殊利益，從而展現(xiàn)出極端型代表行為。而人大代表會(huì)展現(xiàn)出何種行為，關(guān)鍵取決于他們的提名方式。

從履職的積極程度來看，陳川慜的研究指出，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地方，人大代表履職越積極，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)促進(jìn)人大代表性的發(fā)展。但與西方現(xiàn)代化理論所不同的是，這種代表性并不會(huì)導(dǎo)致中國走向西方式的民主，反而會(huì)鞏固中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。雖然這種代表性在一定程度上代表了不同的社會(huì)群體和利益訴求，使得社會(huì)上多元的利益訴求能夠得到一定程度的表達(dá)，進(jìn)而利于緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和提高政權(quán)的合法性，但除此之外，人大代表的產(chǎn)生及其權(quán)利和行為都受到執(zhí)政黨的約束，他們不會(huì)在政治敏感問題上發(fā)表議論，更不會(huì)否定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。因而這實(shí)質(zhì)上是一種“受約束”的代表性。從這一角度來看，我們可以對(duì)西方的現(xiàn)代化理論作出一個(gè)反思，即中國經(jīng)濟(jì)的迅速現(xiàn)代化并不一定會(huì)使中國走向西方民主體制，也可以在一定程度上通過推動(dòng)人大等政治制度的發(fā)展來促進(jìn)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的鞏固。

與會(huì)學(xué)者從多個(gè)層面探討了代表履職行為的影響因素，但普遍存在的一個(gè)問題是，在評(píng)估代表履職的積極程度時(shí)，到底該如何將這一變量操作化？具體指標(biāo)有哪些？就目前看來，學(xué)界大多采用的是代表提交建議和議案的數(shù)量。但是僅考慮這一個(gè)指標(biāo)是否太過狹隘？黑龍江省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委李黎明認(rèn)為，人大代表的履職方式是多種多樣的，評(píng)價(jià)一個(gè)代表的履職積極性若只考慮他的提交議案數(shù)，是相對(duì)片面的。此外，即便針對(duì)提交議案數(shù)這一指標(biāo)，還必須要考慮到議案的采納率問題。湖南省人大常委會(huì)辦公廳田必耀也認(rèn)為，當(dāng)前研究者們普遍采用人大代表的提交議案數(shù)量來衡量其履職積極度，但實(shí)質(zhì)上除了提交議案，代表的履職形式還有日常的聯(lián)系群眾、實(shí)地調(diào)研考察，甚至包括會(huì)場(chǎng)發(fā)言等，但這些數(shù)據(jù)對(duì)研究者來說又是存在一定獲取難度的。如何全面而客觀的評(píng)估代表的行為，確實(shí)是一個(gè)有待繼續(xù)思考和衡量的問題。

除了評(píng)估指標(biāo)的問題，與會(huì)學(xué)者還就評(píng)估的技術(shù)問題作了探討。當(dāng)前對(duì)人大代表履職的測(cè)量方式要么采用人工方式，逐條地將代表所提交的議案文本進(jìn)行分類分析，要么直接統(tǒng)計(jì)議案的數(shù)量，并與以往的年份進(jìn)行對(duì)比。但這些方式要么相對(duì)耗時(shí)，要么難以適用于大數(shù)量的議案分析。就此問題，華東政法大學(xué)嚴(yán)行健提出可以采用“詞分法”的方式，通過計(jì)算機(jī)自動(dòng)內(nèi)容分析技術(shù)，建立一種對(duì)人大代表履職質(zhì)量的快速評(píng)估方式。同時(shí)，他還主張構(gòu)建人大代表履職情況的全國性大數(shù)據(jù)庫，以此來推動(dòng)相關(guān)研究和制度的發(fā)展。

（二）代表的組成結(jié)構(gòu)

除了對(duì)代表的行為和履職這一動(dòng)態(tài)過程進(jìn)行討論外，人大代表在靜態(tài)上的組成結(jié)構(gòu)也是本次會(huì)議的一個(gè)關(guān)注焦點(diǎn)。武漢大學(xué)朱海英從精英政治的視角出發(fā)，通過比較第十屆、第十二屆全國人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，從中觀察人民代表大會(huì)構(gòu)成的變化，并將此作為分析人大功能變革的基礎(chǔ)。通過描述統(tǒng)計(jì)，她發(fā)現(xiàn)新一屆的常委會(huì)組成人員在年齡上更為年輕，具有更高的學(xué)歷水平，并且其中社會(huì)科學(xué)類專業(yè)的人員超過了理工類專業(yè)。此外，從甄補(bǔ)路徑上看，前政府官員不再是全國人大常委會(huì)人員甄補(bǔ)最主要的來源，取而代之的是人大系統(tǒng)，特別是來自全國人大系統(tǒng)的成員。一方面，相較于第十屆的組成結(jié)構(gòu)，第十二屆全國人大常委會(huì)體現(xiàn)出了明顯的進(jìn)步，而且此種人大代表人員結(jié)構(gòu)的進(jìn)步在一定程度上可以促進(jìn)制度化的水平。但另一方面，全國人大代表總體上仍難以年輕化、專職化，而且從甄選路徑上看仍具有較強(qiáng)的行政化、官僚化的色彩。

中山大學(xué)何力武的關(guān)注對(duì)象則從全國人大轉(zhuǎn)向地方人大，從橫向上對(duì)比各省級(jí)人大代表的職業(yè)構(gòu)成差異，并試圖對(duì)差異作出原因解釋。從結(jié)構(gòu)性因素方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度會(huì)造成一定影響，因?yàn)橘Y金需求越強(qiáng)烈的省份，會(huì)傾向于向商人出讓更多的政治資源，人大代表構(gòu)成的商人比例就會(huì)越高。從能動(dòng)性的因素方面，當(dāng)?shù)禺?dāng)期的執(zhí)政者的執(zhí)政理念和偏好也會(huì)對(duì)該地的人大代表構(gòu)成產(chǎn)生一定影響。

三、人大制度的運(yùn)行及完善

人大在實(shí)際運(yùn)作中應(yīng)該如何發(fā)揮自身的職能？又應(yīng)如何處理與執(zhí)政黨和其他國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系？這也是本次會(huì)議的一個(gè)核心關(guān)注點(diǎn)。

李黎明重點(diǎn)考察了人大的預(yù)算審查和監(jiān)督職能，并以這一職能為切入點(diǎn)，從橫向維度探討了人大與政府之間的關(guān)系。作為預(yù)算審查監(jiān)督的主體與客體，人大與政府之間存在著一種非對(duì)稱性關(guān)系，這突出表現(xiàn)在兩者之間的機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制人員不對(duì)稱、工作運(yùn)行機(jī)制不對(duì)稱、工作資源擁有量不對(duì)稱等方面。正是兩者之間的非對(duì)稱性導(dǎo)致人大難以有效的監(jiān)督和審查政府預(yù)算，長此以往將會(huì)導(dǎo)致人大預(yù)算職能缺位，并使得這一職能逐漸被虛化。相似地，華東師范大學(xué)王逸帥在提交的會(huì)議論文中也指出，在實(shí)踐中由于多種因素的影響，大會(huì)期間人大作用的發(fā)揮與法定職權(quán)的要求和社會(huì)的期待仍有一定的差距。

針對(duì)人大在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的諸多問題，與會(huì)學(xué)者們就相關(guān)的對(duì)策建議進(jìn)行了深入交流。他們普遍認(rèn)為，為了更好地發(fā)揮人大的職能，首先需要處理好與執(zhí)政黨和其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系。在與執(zhí)政黨的關(guān)系上，浦興祖教授指出，中國政治中最重要的一對(duì)關(guān)系就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的關(guān)系，劃歸到制度層面，則是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和人民代表大會(huì)制度的關(guān)系。吉林大學(xué)林奇富也認(rèn)為，黨委和人大之間的關(guān)系實(shí)際上就是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心和國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力中心之間的關(guān)系。他主張?jiān)谏婕包h與人大關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制中，要堅(jiān)持黨委決策權(quán)和人大決定權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，將黨的意志通過人大轉(zhuǎn)化為國家意志，并在實(shí)踐中逐步形成一套既堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，又能充分發(fā)揮人大自主性、有效履行人大國家職能的工作機(jī)制和工作方式。

在人大與政府的關(guān)系上，林奇富主張要發(fā)展一種“寓支持于監(jiān)督”的運(yùn)行模式。在法律和理論層面上，要堅(jiān)持憲法所確立的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，但是在實(shí)際政治運(yùn)行過程中，兩者之間也可以發(fā)展合作治理的關(guān)系。比如李翔宇就指出，地方人大代表在立法過程中會(huì)主動(dòng)尋求政府的協(xié)助，幫助起草議案，人大與政府合作的議案，既能幫助政府向上級(jí)傳達(dá)意愿，同時(shí)也更容易獲得上級(jí)人大的重視。當(dāng)然，在合作的同時(shí)，人大及其常委會(huì)必須自己掌握立法主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)創(chuàng)新監(jiān)督形式，增強(qiáng)人大及其常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)效性。

要使人大有效地發(fā)揮其職能，在處理好與其他國家機(jī)關(guān)關(guān)系的同時(shí)，更重要的在于注重自身運(yùn)行機(jī)制上改革與完善。

林奇富提出，要改革人大及其常委會(huì)運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮人大代表及其常委會(huì)的作用，不僅要拓寬常委會(huì)與人大代表之間的渠道，充分發(fā)揮其立法監(jiān)督、溝通民意和凝聚共識(shí)的功能。同時(shí)，還要注重加強(qiáng)人大代表與人民群眾的聯(lián)系，創(chuàng)新人大代表的履職與工作機(jī)制，拓寬人大代表的知政、議政和參政渠道，發(fā)揮人大代表了解民生、暢通民意和集中民智的主體作用。

李黎明則認(rèn)為，之所以會(huì)出現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督非對(duì)稱性問題，實(shí)質(zhì)在于法理與法律、法律與執(zhí)行、事權(quán)與財(cái)權(quán)等不相匹配，這些都需要推動(dòng)人大自身的改革和創(chuàng)新來予以解決。據(jù)此他主張實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化配置資源，整合夯實(shí)人大優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，同時(shí)借助于現(xiàn)代科技和信息技術(shù)為人大制度建設(shè)注入新的活力。

相似地，鄭州大學(xué)高榮也認(rèn)為科技的進(jìn)步可以為人大運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新提供技術(shù)支持，由此她提出了建設(shè)“移動(dòng)人大”的主張。高榮認(rèn)為，通過對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，“移動(dòng)人大”可以打破傳統(tǒng)“電子人大”在空間和時(shí)間上的限制，能夠更加高效便捷的與公眾溝通交流，同時(shí)也能夠提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本。從“電子人大”到“移動(dòng)人大”將成為我國人大建設(shè)新趨勢(shì)。

此外，還有一些學(xué)者從其他角度就人大制度實(shí)際運(yùn)行問題進(jìn)行了研究。例如，田必耀關(guān)注了縣級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立專委會(huì)的現(xiàn)實(shí)難題，揭示出縣級(jí)人大在設(shè)立專委會(huì)時(shí)存在的編制緊缺、人手不足等諸多問題。

四、國際經(jīng)驗(yàn)比較與借鑒

代議制是現(xiàn)代憲政民主的一種重要形式，也是當(dāng)前各民族國家所普遍采用的一種制度形式。來自上海外國語大學(xué)的四位學(xué)者集中介紹了國外議會(huì)立法過程中的民意匯集方式。

張維琪以巴西圣保羅州為案例，介紹了巴西州一級(jí)立法機(jī)關(guān)在立法工作中的民意匯集方法。巴西的立法機(jī)關(guān)分為聯(lián)邦、州、市三級(jí)，在與聯(lián)邦立法不相沖突的前提下，州一級(jí)享有較大的立法權(quán)限。州議員在立法過程中會(huì)親自接待選民、保持與選民的聯(lián)系，同時(shí)還會(huì)利用互聯(lián)網(wǎng)來加強(qiáng)與廣大民眾的交流。而常設(shè)委員會(huì)則主要通過召開聽證會(huì)的方式來匯集民意。更具特色的是其議會(huì)陣線的作用，議員可以通過議會(huì)陣線會(huì)晤各級(jí)官員進(jìn)行交流、主辦研討會(huì)、參加相關(guān)民間活動(dòng)并擴(kuò)大公眾影響。

與巴西不同，美國采用的是聯(lián)邦和州的縱向分權(quán)的二元立法體制。徐諳律在其報(bào)告中介紹道，美國州議會(huì)的立法權(quán)限較為寬泛，除去聯(lián)邦專屬立法權(quán)事項(xiàng)以及聯(lián)邦和州明文禁止的立法事項(xiàng)，州議會(huì)均可行使立法權(quán)。美國地方議會(huì)在立法過程中會(huì)采取立法聽證、立法倡議制度、信息公開公告等方式來匯集民意。美國地方議會(huì)立法匯集民意是有法律保障的，而且參與的相似多樣，社會(huì)組織在其中發(fā)揮著較大的作用。

李陽則展示了英國地方議會(huì)立法過程中的民意匯集方法。一方面，議員會(huì)通過請(qǐng)?jiān)浮ⅰ吧衩乜汀钡刃问浇⑴c民眾之間個(gè)人的聯(lián)系。與此同時(shí)還會(huì)通過政黨活動(dòng)、社區(qū)服務(wù)、委員會(huì)等方式，以組織或集體的形式來建立與民眾的聯(lián)系。相較而言，英國的民意匯集制度已經(jīng)非常成熟，而其制度之所以如此行之有效，是建立在地方議會(huì)積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和教育民眾的基礎(chǔ)之上的。如果因?yàn)閺?qiáng)調(diào)民主而過分看重民意的作用，卻忽略了通過教育、宣傳等方式向民眾普及政治生活相關(guān)的知識(shí)，將在很大程度上導(dǎo)致愚蠢的政治災(zāi)難。

不同于巴西和美國，越南地方議會(huì)的立法權(quán)限較小，國會(huì)掌握著絕大部分的立法權(quán)限。周義元介紹道，越南國會(huì)的立法程序分為立法倡議、法案起草、項(xiàng)目評(píng)審、表決通過四個(gè)步驟。同時(shí)越南立法過程中的民意征求方式也較為豐富，如通過法律條文確定的形式直接向民眾征求意見，或者通過越南國內(nèi)的社會(huì)組織及他國駐越機(jī)構(gòu)組織吸收聽取意見。但較為遺憾的是，雖然越南國會(huì)在立法層面制定了不少規(guī)章制度以方便匯集民意，但很多時(shí)候這些規(guī)章制度并沒有得到有效執(zhí)行，由此導(dǎo)致立法過程中民意的匯集工作并不完善。

通過對(duì)上述四個(gè)國家立法過程的介紹，可以明顯看出這些案例所具有的共性。首先，這些國家在民意匯集上都有相關(guān)的法律保障體系。其次，它們都開辟了多元化的民意匯集渠道，既有傳統(tǒng)的形式，同時(shí)也利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)開創(chuàng)了眾多新形式。最為重要的是，在這些國家中，議員都表現(xiàn)出了較強(qiáng)的主動(dòng)性，他們會(huì)積極自覺地加強(qiáng)與民眾的聯(lián)系，匯集并反映民意。

但議員在匯集了民意之后如何向議會(huì)進(jìn)行反饋？在反饋的過程中精英與普通大眾的利益如何平衡？此外，這些案例對(duì)中國的人大建設(shè)有何啟示意義？在國家性質(zhì)與制度不同的前提下，是否仍有值得借鑒和參考之處？這些依舊是值得進(jìn)一步研究和關(guān)注的問題。

（作者單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院）

人大主導(dǎo)立法六人談

地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法，或者說在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這本來是一件十分明確的事情。無論是在改革開放初期因種種原因，地方立法任務(wù)主要由政府承擔(dān)，還是現(xiàn)在許多地方仍主要由政府提供法規(guī)初稿、有的地方人大常委會(huì)審議通過法規(guī)議案走過場(chǎng)等，都不能成為懷疑地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)地方立法這一憲法原則和立法實(shí)踐的依據(jù)，更不能片面地認(rèn)為“在中國，如果沒有政府同意人大對(duì)地方法規(guī)不可能自主決定”“人大主導(dǎo)立法是一個(gè)偽命題”。

首先，人大擁有“立法主導(dǎo)權(quán)”是人民主權(quán)和憲治原則的重要體現(xiàn)

“人民主權(quán)”是現(xiàn)代民主制度的核心，而“人民主權(quán)”最根本的實(shí)體性權(quán)力就是立法權(quán)，即我們常說的統(tǒng)治階級(jí)通過行使立法權(quán)，把自己的意志以法律的形式表現(xiàn)出來，使之具有普遍遵行的效力?？档聦?duì)此有過十分清晰地表述：“立法權(quán)，從它的理性原則來看，只能屬于人民的聯(lián)合意志。因?yàn)橐磺袡?quán)利都從這個(gè)權(quán)力產(chǎn)生?！盵1]在所有的現(xiàn)代民主國家里，立法權(quán)無一例外地屬于議會(huì)或國會(huì)，因?yàn)椤傲⒎?quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”[2]是重要的憲政原則。

在我國，從1954年的第一部憲法直至1982年的第四部憲法，“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)”一直作為重要的憲法原則體現(xiàn)在憲法里。2000年，為了完善人民代表大會(huì)制度，我國制定了立法法，從立法權(quán)限、立法程序、法律解釋等重要環(huán)節(jié)對(duì)全國以及地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法作出了詳盡規(guī)定。這就表明，人大主導(dǎo)立法，不僅是憲法原則，而且是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的憲法責(zé)任。堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法，發(fā)揮人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用，實(shí)際上是恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命。

其次，地方人大主導(dǎo)地方立法是黨的十八屆四中全會(huì)推進(jìn)依法治國、依憲治國的重要舉措

1979年頒布的地方組織法和1982年制定的憲法，以憲法和國家基本法的形式設(shè)定了地方立法權(quán)，這是我國立法體制的重大改革。1982年修訂的地方組織法又進(jìn)一步將地方立法權(quán)擴(kuò)大至“較大的市”。2014年新修訂的立法法全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。從憲法和法律有關(guān)法條看，地方立法權(quán)是一種附有必要條件和授權(quán)性質(zhì)的職權(quán)，但由于這種賦權(quán)的唯一性，地方人大主導(dǎo)立法的地位沒有改變。為了全面實(shí)行依法治國，黨的十八屆四中全會(huì)提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用?！边@是黨從建設(shè)社會(huì)主義法治國家總體目標(biāo)出發(fā)，在新的歷史起點(diǎn)上發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，對(duì)發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度、推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。十八屆四中全會(huì)的這一決定，標(biāo)志著“發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用”成為我黨全面推進(jìn)依法治國的重要舉措。在這種形勢(shì)下，有的地方黨委，如深圳市委專門出臺(tái)了進(jìn)一步發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中主導(dǎo)作用的意見。

第三，準(zhǔn)確把握、全面認(rèn)識(shí)人大的立法主導(dǎo)權(quán)

之所以會(huì)對(duì)人大主導(dǎo)立法產(chǎn)生疑問，關(guān)鍵在于對(duì)人大在立法中的主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用缺乏全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。根據(jù)憲法法律有關(guān)規(guī)定和地方擁有立法權(quán)以來的立法實(shí)踐，我認(rèn)為人大主導(dǎo)地方立法的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是在維護(hù)國家法制統(tǒng)一這個(gè)重要原則上，人大處于中心地位。憲法、地方組織法、立法法等明確了人大主導(dǎo)立法的憲法地位，地方組織法、監(jiān)督法等將“確保憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施”賦予了各級(jí)人大及其常委會(huì)，黨的十八屆四中全會(huì)也明確提出“完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度”；立法法和監(jiān)督法規(guī)定了本級(jí)行政、司法機(jī)關(guān)和下一級(jí)人大及其常委會(huì)的規(guī)范性文件要經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)備案審查，對(duì)超越法定權(quán)限，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的“有權(quán)予以撤銷”。

二是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)地方立法工作統(tǒng)籌安排、總體設(shè)計(jì)，統(tǒng)領(lǐng)立法工作全局。在立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法方向和立法進(jìn)程，既充分調(diào)動(dòng)行政司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)有關(guān)各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，又防止部門利益干擾，樹立立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

三是在立法的選題立項(xiàng)上起決定作用。嚴(yán)格落實(shí)立法法規(guī)定的立法案由人大及其常委會(huì)審議決定，立法項(xiàng)目由人大常委會(huì)通過立法計(jì)劃的形式進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以保證各級(jí)人大及其常委會(huì)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和改革發(fā)展穩(wěn)定全局來謀劃和組織立法工作，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。

四是在立法過程中始終把握主動(dòng)權(quán)。大部分有立法權(quán)的省市都做到了建立法規(guī)起草小組制度，加強(qiáng)人大對(duì)起草工作的組織和主導(dǎo)；獨(dú)立組織立法調(diào)研和論證，提高人大把握立法項(xiàng)目方向、突出立法項(xiàng)目重點(diǎn)及解決立法難點(diǎn)的主動(dòng)性和實(shí)效性；嚴(yán)格授權(quán)起草立法草案程序，制定立法技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)法規(guī)制定工作的規(guī)范和指導(dǎo)；重要立法項(xiàng)目組織開展聽證會(huì)、研討會(huì)，實(shí)行立法評(píng)估制度，等等。

五是人大代表和常委會(huì)組成人員的權(quán)力意識(shí)和主體作用發(fā)揮得越來越充分。這些年來，地方人代會(huì)上人大代表提出法規(guī)案的越來越多，人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出法規(guī)案的越來越多，人大及其常委會(huì)審議法規(guī)案越來越嚴(yán)肅認(rèn)真，審議質(zhì)量越來越高。人大及其常委會(huì)審議法規(guī)案，不僅在形式上、在實(shí)質(zhì)上也越來越體現(xiàn)“人民的聯(lián)合意志”。以上海有關(guān)研究機(jī)構(gòu)對(duì)上海市人大常委會(huì)在立法中作用的研究報(bào)告為例，人大對(duì)法規(guī)草案的修改情況從絕對(duì)數(shù)量上看呈上升趨勢(shì)：八屆時(shí)對(duì)草案文字性修改的平均值為948.2字/部，到十屆時(shí)已增加到了1903字/部；八屆到十屆，人大對(duì)法規(guī)草案的實(shí)質(zhì)性修改在內(nèi)容上發(fā)生了一定的變化，八屆人大時(shí)實(shí)質(zhì)性的修改主要是針對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的增減，對(duì)行政機(jī)關(guān)的限制和監(jiān)督很少涉及，從九屆開始對(duì)行政機(jī)關(guān)的限制性條款逐漸增多，十屆人大期間對(duì)行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的權(quán)利平衡更加明顯，涉及行政機(jī)關(guān)權(quán)利、義務(wù)的條款被修改的概率加大，每一部法規(guī)中都有這樣的修改。

當(dāng)前，地方立法權(quán)已經(jīng)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，因此，厘清關(guān)于地方人大是否擁有立法主導(dǎo)權(quán)這個(gè)問題就顯得更加重要和迫切了。

注釋：

[1]【德】康德：《法律哲學(xué)》，《西方法律思想史資料選編》（中譯本），張學(xué)仁等編譯，北京大學(xué)出版社1983年版，第419頁。

[2]【法】盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第35頁。

（作者系山東省青島市人大常委會(huì)原副秘書長、青島市十五屆人大法制委員會(huì)原副主任委員）