摘 要 城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)現(xiàn)代化和城市化發(fā)展的一個(gè)新階段，棚戶區(qū)改造是其中一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文就棚戶區(qū)改造中，土地權(quán)益如何在政府、集體、開(kāi)發(fā)商和村民等各個(gè)主體上的分享上達(dá)到均衡，提出相應(yīng)的法律保障對(duì)策，以助推新型城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞 棚戶區(qū) 改造 土地權(quán)益 均衡分配 法律保障

作者簡(jiǎn)介：俞棟，浙江乾勇律師事務(wù)所，四級(jí)律師，從事法律咨詢和服務(wù)工作。

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.100

當(dāng)前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，作為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的一部分。棚戶區(qū)改造也如火如荼在各地上演。但是，由于我國(guó)當(dāng)前是城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)制度，在棚戶區(qū)改造過(guò)程中，不乏有土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)、土地利用效率不高、各類違章建筑叢生、各類公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施貧乏等現(xiàn)象；甚至造成了大量的土地資產(chǎn)流失和嚴(yán)重的環(huán)境質(zhì)量等問(wèn)題。特別是在棚戶區(qū)改造中，涉及到土地權(quán)利方面的糾紛不斷。究其原因，土地權(quán)益均衡分享機(jī)制的缺乏以及相關(guān)的法律制度的缺失是主要因素。因此，對(duì)棚戶區(qū)改造中，土地權(quán)利的配置亟待出臺(tái)相應(yīng)的切實(shí)可行的法律舉措。

一、棚戶區(qū)土地權(quán)利分享法律制度現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)的法律體系還沒(méi)有制定出完整的棚戶區(qū)《土地征收補(bǔ)償法》。那么，在集體土地征收補(bǔ)償上，一般主要的依據(jù)就是《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律規(guī)范。《土地管理法》的第二條以及《憲法》的第三條和《物權(quán)法》的第42條，三者都對(duì)集體土地的征收作出了一些原則性的規(guī)定。比如，為了公共利益的需要以及給補(bǔ)償?shù)脑瓌t方面，《物權(quán)法》和《土地管理法》上還對(duì)集體土地的征收作出了詳細(xì)的規(guī)定：它分為按用途支付，其中對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，作出了規(guī)定，并規(guī)定了其前置條件必須是為了公共利益的需要，但遺憾的是兩者都沒(méi)有對(duì)公共利益進(jìn)行詮釋。這就帶來(lái)了棚戶區(qū)在土地征收過(guò)程中其用地性質(zhì)的認(rèn)定，比如說(shuō)是經(jīng)營(yíng)性的還是公益性的，特別含糊容易混淆。對(duì)于補(bǔ)償，也只是規(guī)定了給予補(bǔ)償，但并沒(méi)有提供可以參考的判定標(biāo)準(zhǔn)。目前，棚戶區(qū)改造土地補(bǔ)償一般都是按用途來(lái)補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往都是比較偏低的。這也是導(dǎo)致政府侵害戶主權(quán)益的事情時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，《物權(quán)法》第151條對(duì)集體建設(shè)用地作了規(guī)定，集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)按照土地管理法等法律規(guī)定辦理。但是在《土地管理法》的第43條上，又說(shuō)明村民個(gè)人根本不享有集體建設(shè)用地的使用權(quán)。在第47條中雖然對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)也做了一些規(guī)定；但，令人困擾的是，始終難以判定這種補(bǔ)償是用益物權(quán)的補(bǔ)償還是所有權(quán)補(bǔ)償？國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出了先行補(bǔ)償制度，國(guó)土部《關(guān)于城郊結(jié)合部征地拆遷中被征地農(nóng)民宅基地安置問(wèn)題的復(fù)函》指出：征用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村宅基地，應(yīng)依法支付征地補(bǔ)償費(fèi)；國(guó)務(wù)院在2011年又發(fā)布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，進(jìn)一步對(duì)公共利益進(jìn)行了詳細(xì)的列舉。法律的逐漸健全致使棚戶區(qū)改造中土地權(quán)益逐漸朝著于合理、多元和規(guī)范的保障體系邁進(jìn)?？梢?jiàn)，對(duì)棚戶區(qū)改造實(shí)行土地征收是合法規(guī)范途徑。但是，由于對(duì)公共利益理解有偏差、土地征用的法律基礎(chǔ)還不健全、補(bǔ)償安置還不妥善、法律維權(quán)還很乏力等因素仍然存在，這就會(huì)導(dǎo)致在政府控制和主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造中，集體的利益和物質(zhì)的利益就可能會(huì)受到損害，最終導(dǎo)致棚戶區(qū)改造中土地權(quán)利配置的不平衡。

二、棚戶區(qū)改造土地權(quán)益均衡分配法律對(duì)策

（一）完善棚戶區(qū)征地補(bǔ)償制度

我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定棚戶區(qū)改造是實(shí)現(xiàn)集體土地向國(guó)有土地轉(zhuǎn)化單一的合法路徑。由于我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)的不夠完善，趕不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。比如，補(bǔ)償安置不夠合理、公共利益表達(dá)不清、法律維權(quán)措施還存在缺失、征地的法律基礎(chǔ)還不扎實(shí)等普遍性的問(wèn)題。為此，要從保護(hù)土地權(quán)益的角度出發(fā)，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化的實(shí)際，在程序法上和實(shí)際法上進(jìn)行探討、研究和完善，才能達(dá)到棚戶區(qū)土地改造順利進(jìn)行和土地權(quán)利的高效配置。

一是在棚戶區(qū)改造中要區(qū)分好村民宅基地的使用權(quán)、集體建設(shè)用地的使用權(quán)以及兩者之間的關(guān)系，要明確兩者都是獨(dú)立的征地客體，這是土地征收的首要條件。在法律制度的設(shè)計(jì)上，就要考慮給被征地戶主的社會(huì)保障權(quán)以及土地補(bǔ)償權(quán)。也就是給與被征地村民生存保障以及就業(yè)保障的權(quán)利，這也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑。

二是要明確公共利益的具體含義。公共利益，應(yīng)該在我國(guó)的法律中加以明確規(guī)范，以此來(lái)杜絕地方政府因?yàn)樽约旱睦?，或者是開(kāi)發(fā)商私人目的而扭曲公共利益的實(shí)際含義。這就要從根本上建立起對(duì)被征地村民的公正的補(bǔ)償及其補(bǔ)償爭(zhēng)議民事訴訟解決機(jī)制；要對(duì)《集體土地征收補(bǔ)償法》進(jìn)行細(xì)化，對(duì)棚戶區(qū)改造土地征用土地補(bǔ)償?shù)某绦蚴马?xiàng)等等，都要作出統(tǒng)一規(guī)范。在棚戶區(qū)改造的征地補(bǔ)償實(shí)踐中，有些地方政府為了促進(jìn)土地權(quán)利的優(yōu)化配置，在通常理解的公共利益范圍內(nèi)，以保障被征地村民的社會(huì)保障權(quán)以及土地補(bǔ)償權(quán)及民生，采取了留地安置的不尋常做法，也就是在棚戶區(qū)改造中，劃出一部分的優(yōu)勢(shì)地塊，面積在5%到10%間，由村集體協(xié)商地塊用途，如商鋪、廠房等，是十分明智的，這是被實(shí)踐所證明的有效的舉措。因此，在完善《土地征收補(bǔ)償法》上，應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)充和明確。

三是要正確區(qū)分留地安置的、征收和征用。從常見(jiàn)的集體土地征收實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)在流行做法是將土地屬性由村民轉(zhuǎn)變成還是集體的性質(zhì)，這只是在用途上的變化，或者說(shuō)是權(quán)屬屬于集體，用途轉(zhuǎn)為村民。也可以采取所有權(quán)轉(zhuǎn)變的做法，也就是說(shuō)土地退還給村民時(shí)，國(guó)家會(huì)將土地的性質(zhì)從集體轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有，也就是土地用途發(fā)生了轉(zhuǎn)變的同時(shí)權(quán)屬也發(fā)生了轉(zhuǎn)移。處理好所有權(quán)保留和收益權(quán)轉(zhuǎn)換中政府、集體、兩者之間，以及集體和村民之間以及村民相互之間權(quán)屬關(guān)系，確定土地增值收益的均衡分配系數(shù)，才能夠使得征收土地達(dá)到高效配置。

（二）完善賦權(quán)換土地制度

賦權(quán)換土地指的是地方政府按照制定的城市發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)公益的目的，將棚戶區(qū)土地征用后轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行整理、規(guī)劃和賦予國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。

“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”已經(jīng)成為目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)嚴(yán)重障礙。在我國(guó)還普遍存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的情況下。村民的宅基地使用權(quán)以及集體建設(shè)用地的使用權(quán)，還不能高效、合法地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。現(xiàn)實(shí)中，集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)兩者的主體關(guān)系及其成員不夠明確，兩者都不具備訴訟主體的屬性，這就導(dǎo)致了很多腐敗現(xiàn)象的滋生。比如，由于基層村干部專權(quán)、侵權(quán)等現(xiàn)象屢禁不止，繼而導(dǎo)致棚戶區(qū)改造難以推進(jìn)；土地市場(chǎng)混亂和利用低效以及土地權(quán)利的配置嚴(yán)重失衡。從當(dāng)前棚戶區(qū)改造的先進(jìn)事例中可知，賦權(quán)開(kāi)發(fā)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。湖北武漢是棚戶區(qū)改造的重點(diǎn)地區(qū)，其棚戶區(qū)改造的成功范例值得注意和借鑒，武漢就是采取了賦權(quán)換土地制度，具體而言就是以村民的自由選擇權(quán)為首要條件，根據(jù)村集體全體成員的意愿，兩者達(dá)到高度一致，繼而對(duì)原來(lái)集體土地的權(quán)利實(shí)行“一變?nèi)蛔儭钡恼?。也就是先將棚戶區(qū)的集體土地，按照法律的規(guī)定征收為國(guó)有土地，但對(duì)土地的使用人身份不做改變，原來(lái)土地的承包關(guān)系也保持不變；并且將其中一半左右土地的建設(shè)用地的使用權(quán)賦予村集體。對(duì)于其中的小部分地塊，村集體或者開(kāi)發(fā)商繳納了因?yàn)橥恋赜猛靖淖儚亩a(chǎn)生的土地轉(zhuǎn)讓金后，就獲得了大產(chǎn)權(quán)；對(duì)其他地塊，規(guī)定村民或者集體只能用于出租房屋項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，十五年左右的時(shí)限過(guò)后，用地的性質(zhì)才能轉(zhuǎn)變大產(chǎn)權(quán)，這就大大降低了自身的生活成本，也緩解了棚戶區(qū)改造外來(lái)口的居住壓力。地方政府對(duì)另外一半土地要用公共服務(wù)建設(shè)或者是改善基礎(chǔ)設(shè)施，且政府可以依法對(duì)此進(jìn)行出租獲得資金，以來(lái)補(bǔ)償公共服務(wù)建設(shè)的費(fèi)用，成效凸顯。所以，棚戶區(qū)改造應(yīng)該以村民和村集體兩者合理分享土地增值收益為前提條件，使得村民自愿放棄集體土地所有權(quán)，將自己的身份從村民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｄ敲?，?dāng)所有村民的意愿都一致時(shí)，這個(gè)集體所有權(quán)就隨之消亡，原集體土地屬性也演變?yōu)閲?guó)有土地?？梢?jiàn)，在棚戶區(qū)改造過(guò)程中，地方政府的思路也發(fā)生了明顯的變化，由原來(lái)的保障換土地轉(zhuǎn)變?yōu)橘x權(quán)換土地制度，從而達(dá)到村民宅基地使用權(quán)、國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)以及集體建設(shè)用地的使用權(quán)三者真正有效流轉(zhuǎn)。

賦權(quán)換土地，是一個(gè)全新的棚戶區(qū)改造土地征收思路，這也為解決小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題提供了可行之處，它可以將村民、集體等原來(lái)?yè)碛型恋氐臋?quán)利人，因?yàn)橥恋卦鲋?、大產(chǎn)權(quán)的獲得而財(cái)富增加。對(duì)提高村民參加棚戶區(qū)改造的積極性，作用是顯而易見(jiàn)的。更何況對(duì)村民或者集體土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃整理，并且征收為國(guó)有后，因?yàn)檎疅o(wú)償取得建設(shè)用地，對(duì)于解決政府土地問(wèn)題以及緊張的財(cái)政也是有益的。因此，賦權(quán)換土地這種思路，既使得村民和村集體在土地征收收益上進(jìn)行合理分享，而且角色也發(fā)生變化，村民也從村民變成了市民，集體土地也實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化。更難能可貴的是，徹底的改變了傳統(tǒng)的保障換土地的棚戶區(qū)改造思路，完善了土地的合理優(yōu)化使用和分配以及土地權(quán)益的公平配置制度。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城市化建設(shè)步伐的不斷推進(jìn)，隨著城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利制度逐漸被打破。棚戶區(qū)改造的步伐也突飛猛進(jìn)。原棚戶區(qū)所常見(jiàn)的違章建筑現(xiàn)象處處可見(jiàn)、土地開(kāi)發(fā)無(wú)序低效、土地資產(chǎn)大量流失、公共設(shè)施和服務(wù)貧乏、土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)、土地權(quán)利配置嚴(yán)重失衡等弊端逐漸迎刃而解。在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的法律制度下，棚戶區(qū)改造的土地征收是實(shí)現(xiàn)棚戶區(qū)土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的有效途徑。若是不能與時(shí)俱進(jìn)，革新土地征收制度，就可能使得地方政府因?yàn)檎紦?jù)獨(dú)特主導(dǎo)地位以及至高行政權(quán)力，在土地利益的分配上占有優(yōu)勢(shì)；繼而致使村民的宅基地使用權(quán)以及村集體用地使用權(quán)得不到合法、合理流轉(zhuǎn)，造成棚戶區(qū)的村民的房產(chǎn)、土地等財(cái)產(chǎn)價(jià)值就沒(méi)法體現(xiàn)。加上集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)，因?yàn)槭且粋€(gè)抽象的主體，在我國(guó)現(xiàn)行的法律體制下是不具備訴訟主體資格和法律人格的，這就極有可能導(dǎo)致村民土地權(quán)益受到損害以及土地權(quán)利的配置嚴(yán)重失衡，最終導(dǎo)致棚戶區(qū)改造步履艱難。

綜上所述，要實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的公平、合法和高效的配置，必須要對(duì)傳統(tǒng)集體土地征收的相關(guān)法律制度進(jìn)行創(chuàng)新。要立足于棚戶區(qū)改造的實(shí)際，繼續(xù)對(duì)集體土地征收法律制度，進(jìn)行補(bǔ)充和完善，確保，棚戶區(qū)被征地村民的合法權(quán)益得到有效保障；并且使得公共利益的內(nèi)涵在法律上有明確的體現(xiàn)和規(guī)范，才能確保被征地村民的社會(huì)保障權(quán)、補(bǔ)償權(quán)以及休養(yǎng)生息。地方政府要同步推進(jìn)就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、文化等方面的制度改革，讓這些新市民真正和其他市民一樣，享有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的平等權(quán)利。在棚戶區(qū)改造中，地方政府要敢于因勢(shì)利導(dǎo)，對(duì)傳統(tǒng)的征地理念進(jìn)行創(chuàng)新，由傳統(tǒng)的保障換土地轉(zhuǎn)變?yōu)橘x權(quán)換土地。只有這樣，才能真正建立起地方政府、村集體、村民以及開(kāi)發(fā)商等多方主體在棚戶區(qū)改造中，彼此對(duì)于土地權(quán)益分配做到均衡分享。從而實(shí)現(xiàn)被征用土地公平合理地得到高效配置，最終推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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