摘要：由于我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，大量的青壯勞動(dòng)力涌入城市，農(nóng)村產(chǎn)生了大量的留守兒童。他們應(yīng)有的權(quán)益得不到保障，嚴(yán)重影響他們的健康成長(zhǎng)和全面發(fā)展，留守兒童規(guī)模的不斷擴(kuò)大所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題也越來(lái)越嚴(yán)重，影響到社會(huì)的健康發(fā)展和國(guó)家的未來(lái)。本文立足于我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際現(xiàn)狀，從我國(guó)監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀入手，分析立法現(xiàn)狀和監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀的根源，找出其中的不足及其原因，從國(guó)家、社會(huì)、家庭父母三方應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)著手，對(duì)完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)提出了建議，以明確監(jiān)護(hù)人的范圍、職責(zé)和權(quán)利，加強(qiáng)家庭父母的監(jiān)護(hù)職責(zé)和國(guó)家的最后保障和監(jiān)督，最大程度保障留守兒童的權(quán)益，促進(jìn)其全面健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村留守兒童；監(jiān)護(hù)；職責(zé)；權(quán)利和義務(wù)

中圖分類號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）11-0100-02

一、留守兒童監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀概述

（一）留守兒童產(chǎn)生的緣由及概念的界定。

留守兒童作為一個(gè)特殊的群體最早產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初，而產(chǎn)生留守兒童的根本原因在于：我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)分離的“二元結(jié)構(gòu)”使得發(fā)展水平差距大，大量的農(nóng)民夫婦流入城市。受戶籍制度、教育制度、就業(yè)制度最主要的是經(jīng)濟(jì)水平的限制，農(nóng)民工只能處于城市的邊緣，處于長(zhǎng)期的流動(dòng)狀態(tài)，迫于無(wú)奈只能將未成年子女留在老家。父母雖將兒女托付給其他人代為照看，對(duì)其子女的學(xué)習(xí)和生活作了一定的安排，但對(duì)于這一群體的教育和管理仍然存在著嚴(yán)重的問(wèn)題，最終形成了農(nóng)民工父母與子女分隔兩地的局面，造成了留守兒童的產(chǎn)生。

目前，學(xué)界對(duì)留守兒童的界定可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。有學(xué)者認(rèn)為：“留守兒童是指父母雙方一

方外出打工而需要留守在家鄉(xiāng)，并需要其他親人照顧的年齡在16歲以下的孩子?！雹僖灿袑W(xué)者認(rèn)為：“農(nóng)村留守兒童是指父母雙方或者一方因外出務(wù)工或者其他原因離開老家農(nóng)村半年以上，致使其不能與父母雙方或一方共同生活在一起的18周歲以下未成年人。”②本文從法律的監(jiān)護(hù)意義出發(fā)，筆者認(rèn)為可將留守兒童定義為：父母雙方長(zhǎng)期流動(dòng)在其他地區(qū)務(wù)工，孩子留在戶籍所在地不能和父母雙方共同生活在一起的16周歲以下的未成年子女。

（二）現(xiàn)行留守兒童監(jiān)護(hù)的特點(diǎn)。

1.監(jiān)護(hù)問(wèn)題的長(zhǎng)期性。

留守兒童是和農(nóng)民工相伴而生的，只有解決了農(nóng)民工的問(wèn)題，留守兒童的監(jiān)護(hù)問(wèn)題才能得到徹底的解決，而農(nóng)民工問(wèn)題的解決是艱巨的長(zhǎng)期的，這就決定了留守兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題的解決的艱巨性和長(zhǎng)期性。農(nóng)民工的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的加劇和行業(yè)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的結(jié)果。而要徹底打破這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就近就業(yè)，卻是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。所以真正在我國(guó)完成城市化的，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度發(fā)展的時(shí)候，農(nóng)民不再大批向城市流動(dòng)時(shí)，不再有農(nóng)民工，也不再有留守兒童，留守兒童的法定監(jiān)護(hù)才能得到實(shí)現(xiàn)。

2.留守兒童與監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)關(guān)系不穩(wěn)定性。

從實(shí)踐中的監(jiān)護(hù)類型，我們可以看出除了寄宿學(xué)校具有較長(zhǎng)的監(jiān)護(hù)期限外，大多數(shù)的監(jiān)護(hù)類型都存在監(jiān)護(hù)時(shí)間短的問(wèn)題。在隔代監(jiān)護(hù)中，由于祖父母和外祖父母他們多是年老體弱的老人，他們一旦生病，就沒(méi)有能力來(lái)照顧留守兒童，反而會(huì)讓留守兒童來(lái)照顧，在上代監(jiān)護(hù)中，如果長(zhǎng)時(shí)間的由一個(gè)家庭來(lái)監(jiān)護(hù)，親戚朋友也會(huì)感覺(jué)負(fù)擔(dān)較重，長(zhǎng)期下來(lái)就會(huì)對(duì)留守兒童的家長(zhǎng)有意見(jiàn)，對(duì)留守兒童產(chǎn)生厭倦的情緒，家長(zhǎng)也考慮到這種情況就不愿讓孩子長(zhǎng)時(shí)間的在一個(gè)家庭生活而是經(jīng)常讓孩子在不同的家庭中生活。留守兒童在留守期間經(jīng)常在不同的家庭生活，受到不同的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)。

3.留守兒童的臨時(shí)監(jiān)護(hù)人素質(zhì)總體不高。

現(xiàn)行監(jiān)護(hù)類型中，居主導(dǎo)的是隔代監(jiān)護(hù)和上代監(jiān)護(hù)，而無(wú)論是隔代監(jiān)護(hù)還是上代監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)人的文化水平總體都不高。特別是隔代監(jiān)護(hù)中的監(jiān)護(hù)人，他們大多是文盲或小學(xué)水平，在對(duì)孩子學(xué)習(xí)輔導(dǎo)方面顯得束手無(wú)策，也很少意識(shí)到監(jiān)督孩子學(xué)習(xí)的重要性和必要性，只能問(wèn)問(wèn)留守兒童“今天的作業(yè)做完了嗎？上課有沒(méi)有聽(tīng)講？”等。由于監(jiān)護(hù)人的自身文化素質(zhì)偏低，他們認(rèn)為體罰是最好的教育方式，當(dāng)留守兒童做錯(cuò)事時(shí)，通常是通過(guò)打罵解決，很少耐心的跟孩子說(shuō)服講理。

（三）法律上留守兒童的監(jiān)護(hù)現(xiàn)狀。

我國(guó)針對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)在《民法通則》《民通意見(jiàn)》和《未成年人保護(hù)法》中規(guī)定了未成年人監(jiān)護(hù)的設(shè)立、監(jiān)護(hù)人的資格和職責(zé)等，在《民通意見(jiàn)》22條還確立了委托監(jiān)護(hù)“監(jiān)護(hù)人可以就監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或全部委托給他人”。監(jiān)護(hù)人的侵權(quán)行為是需要承擔(dān)民事責(zé)任的（另有約定的除外），被委托人確有過(guò)錯(cuò)的，負(fù)連帶責(zé)任。從法律規(guī)定的監(jiān)護(hù)內(nèi)容上可以看出主要有以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)未成年人人身、財(cái)產(chǎn)以及其他合法權(quán)益的保護(hù)；第二，對(duì)未成年人財(cái)產(chǎn)的管理，不得隨意處分；第三，承擔(dān)被監(jiān)護(hù)人造成他人損害的民事責(zé)任；第四，作為法定代理人代理未成年人進(jìn)行訴訟活動(dòng)；第五，照顧未成年人的日常生活，關(guān)注未成年人的心理、身理狀況；第六，對(duì)未成年人的行為進(jìn)行管教監(jiān)督，并教育糾正不良行為；第七，特定的家庭監(jiān)護(hù)人的撫養(yǎng)義務(wù)。

留守兒童作為未成年人的特殊群體，他們的監(jiān)護(hù)問(wèn)題沒(méi)有明確的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，只在《未成年人保護(hù)法》中第16條“父母因外出務(wù)工或其他原因不能履行對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托其他有監(jiān)護(hù)能力的成年人代為監(jiān)護(hù)”對(duì)留守兒童的委托監(jiān)護(hù)做了簡(jiǎn)單的規(guī)定。

二、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的不足及原因

（一）關(guān)于留守兒童監(jiān)護(hù)立法的缺失。

我國(guó)在關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)的立法上主要體現(xiàn)在《民法通則》《民通意見(jiàn)》《未成年人保護(hù)法》和《婚姻法》中，沒(méi)有專門意義上的監(jiān)護(hù)法的存在。并且，現(xiàn)行監(jiān)護(hù)立法的規(guī)定概括性和原則性很強(qiáng)，對(duì)于監(jiān)護(hù)人的職責(zé)、監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力以及監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)、委托監(jiān)護(hù)等都沒(méi)有做詳細(xì)的規(guī)定，缺乏實(shí)際的可操作性。在未成年人監(jiān)護(hù)中重家庭和親屬責(zé)任，輕社會(huì)和國(guó)家的責(zé)任。使監(jiān)護(hù)在很大程度上還停留在私域性、家庭性、親屬性和自治性的水平，國(guó)家和社會(huì)的職責(zé)處于相當(dāng)后位甚至沒(méi)有的狀態(tài)，承擔(dān)監(jiān)護(hù)公益職責(zé)的政府專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)公益保障組織的責(zé)任甚微。③

對(duì)于留守兒童而言，在法律意義上，他們的父母仍然是其法定監(jiān)護(hù)人，而履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的往往是留守兒童的祖父母、外祖父母或者其他親戚朋友甚至是留守兒童自己。④對(duì)于農(nóng)村最常見(jiàn)的委托監(jiān)護(hù)，國(guó)家沒(méi)有立法對(duì)被委托監(jiān)護(hù)人的范圍、權(quán)利、資格、義務(wù)和職責(zé)做明確規(guī)定。

（二）留守兒童委托監(jiān)護(hù)不足。

我國(guó)關(guān)于委托監(jiān)護(hù)的規(guī)定非常少且規(guī)定簡(jiǎn)單，在民通意見(jiàn)和未成年人保護(hù)法中只提及到了當(dāng)父母不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，可將監(jiān)護(hù)責(zé)任部分或全部委托給有監(jiān)護(hù)能力的人?？申P(guān)于委托監(jiān)護(hù)的法律性質(zhì)、受托人與委托人之間的關(guān)系、監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)、父母與其他監(jiān)護(hù)人在監(jiān)護(hù)中的權(quán)責(zé)、以及監(jiān)護(hù)人違反監(jiān)護(hù)職責(zé)是否承擔(dān)責(zé)任，尤其沒(méi)有對(duì)監(jiān)護(hù)人的報(bào)酬問(wèn)題做明確的規(guī)定。農(nóng)村的委托監(jiān)護(hù)都是口頭上的，委托的期限較長(zhǎng)，父母與臨時(shí)監(jiān)護(hù)人的權(quán)責(zé)、分工不明確，導(dǎo)致監(jiān)護(hù)人不能全面履行其職責(zé)，最終損害的還是留守兒童的利益。這主要體現(xiàn)在：留守兒童的臨時(shí)監(jiān)護(hù)人的權(quán)利和義務(wù)不平衡、被委托監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力欠缺以及被委托人缺乏有效的監(jiān)督未全面履行其監(jiān)護(hù)職責(zé)等方面。

（三）少部分留守兒童監(jiān)護(hù)人缺位。

農(nóng)村有些留守兒童自己獨(dú)立生活或者和未成年的兄姐生活，年長(zhǎng)的未成年人自己本身就是限制民事行為能力人，自覺(jué)性和自制能力不強(qiáng)，當(dāng)遇到緊急情況時(shí)往往會(huì)驚慌失措，更談不上能很好的監(jiān)護(hù)留守兒童了，他們基本處于無(wú)人監(jiān)護(hù)的狀態(tài)。而國(guó)家只對(duì)父母喪失監(jiān)護(hù)能力或死亡的未成年人指定了監(jiān)護(hù)人，而針對(duì)這種父母既沒(méi)有死亡也沒(méi)有喪失監(jiān)護(hù)能力的無(wú)人監(jiān)護(hù)的留守兒童而言，他們與那些父母死亡或喪失監(jiān)護(hù)能力的未成年人所面臨的問(wèn)題是一樣的，即他們得不到監(jiān)護(hù)。在現(xiàn)實(shí)中，民政部門也往往是對(duì)孤兒、流浪兒童、殘疾兒童提供幫助和進(jìn)行監(jiān)護(hù)，對(duì)留守兒童是無(wú)暇顧及，導(dǎo)致他們?cè)诜ǘūO(jiān)護(hù)的缺失下，國(guó)家作為最后的監(jiān)護(hù)人也缺位。

三、留守兒童監(jiān)護(hù)制度完善的建議

留守兒童監(jiān)護(hù)缺失問(wèn)題在未來(lái)的相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將繼續(xù)存在，現(xiàn)在國(guó)家有關(guān)部門已經(jīng)在采取一些措施著手解決這些問(wèn)題，如建立寄宿學(xué)校接管留守兒童、在農(nóng)村設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)留守兒童的管理和教育并尋找“代理家長(zhǎng)”。⑤這對(duì)改善留守兒童的現(xiàn)狀有一定的作用，但要解決留守兒童問(wèn)題的根本在于打破各種制度壁壘，破除“二元經(jīng)濟(jì)”體制結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任，完善我國(guó)的監(jiān)護(hù)法律體系，根據(jù)留守兒童的特殊性，設(shè)立適合留守兒童監(jiān)護(hù)的法律。按照國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、家庭四位一體責(zé)任機(jī)制，建立一個(gè)完整監(jiān)護(hù)制度。⑥

（一）進(jìn)一步完善留守兒童的委托監(jiān)護(hù)。

1.嚴(yán)格受托人應(yīng)具備的條件。

父母外出無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，在選擇留守兒童的臨時(shí)監(jiān)護(hù)人時(shí)，不僅要考慮監(jiān)護(hù)人的身體狀況以及經(jīng)濟(jì)能力，還要考慮監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力、品德習(xí)慣和教育能力。比如受托人作為監(jiān)護(hù)人應(yīng)具備以下條件：（1）未患醫(yī)學(xué)上被認(rèn)為不應(yīng)進(jìn)行監(jiān)護(hù)的疾病，身體健康，有完全民事行為能力；（2）有撫養(yǎng)教育被監(jiān)護(hù)人的能力；（3）有經(jīng)濟(jì)支付能力等。一些人員不得作為監(jiān)護(hù)受托人，如：曾有過(guò)對(duì)未成年人進(jìn)行嚴(yán)重暴力侵犯或性侵犯包括猥褻類罪，受到刑罰處罰的人或者有顯著劣跡，如酗酒、賭博、吸毒成癮的人等。

2.規(guī)范對(duì)留守兒童的委托監(jiān)護(hù)行為。

首先，應(yīng)明確委托監(jiān)護(hù)適用的條件：父母必須是迫于生計(jì)外出打工，沒(méi)有條件和能力將子女帶在身邊，或者因?yàn)槠渌蚨坏貌慌c子女長(zhǎng)期分離。其次，農(nóng)村留守兒童的委托監(jiān)護(hù)的期限一般都較長(zhǎng)，因此除了祖父母和外祖父母監(jiān)護(hù)外，留守兒童的父母應(yīng)與其他受托人簽訂書面委托協(xié)議，并向村民委員會(huì)登記備案。最后，由相關(guān)協(xié)議解決所出現(xiàn)的問(wèn)題。

（二）構(gòu)建國(guó)家監(jiān)護(hù)體系，建立和強(qiáng)化監(jiān)護(hù)監(jiān)督體制。

監(jiān)護(hù)不僅是家庭的事，也是國(guó)家和社會(huì)的事，事關(guān)著社會(huì)公益。對(duì)于農(nóng)村留守兒童中處于無(wú)人監(jiān)護(hù)或者事實(shí)上無(wú)人監(jiān)護(hù)的情形，國(guó)家應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，委派專門的人員，提供固定的場(chǎng)所，對(duì)這些留守兒童履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。當(dāng)然，國(guó)家可以要求留守兒童的家長(zhǎng)向監(jiān)護(hù)組織繳納一定的費(fèi)用，并督促家長(zhǎng)與留守兒童的溝通。現(xiàn)階段我們不能對(duì)國(guó)家組織的監(jiān)護(hù)能力做過(guò)高要求，只能以為未成年人提供最基本的監(jiān)護(hù)作為目標(biāo)。

由于我國(guó)一直是由民政部門兒童福利院的組建和管理工作，所以可沿用此體制，來(lái)建立留守兒童的監(jiān)護(hù)體系。在民政部門設(shè)立青少年事務(wù)局，由青少年事務(wù)局直接在農(nóng)村設(shè)立兒童福利機(jī)構(gòu)或兒童教育中心。在國(guó)家財(cái)政中設(shè)立專項(xiàng)資金來(lái)維持此機(jī)構(gòu)的操作。為了保證這項(xiàng)工作的有質(zhì)進(jìn)行，由未成年人保護(hù)委員會(huì)設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督辦公室對(duì)其監(jiān)督。當(dāng)父母將兒童送入兒童福利機(jī)構(gòu)時(shí)，兒童福利機(jī)構(gòu)向該留守兒童所在地的村委會(huì)了解情況后，決定是否監(jiān)護(hù)照顧該兒童。當(dāng)兒童進(jìn)入機(jī)構(gòu)時(shí)，對(duì)該兒童的具體情況進(jìn)行登記，包括年齡、家庭住址、身體狀況、父母的詳細(xì)情況并登記監(jiān)護(hù)的期限。該機(jī)構(gòu)對(duì)兒童的生活教育花費(fèi)列具清單，要求留守兒童的父母支付該費(fèi)用。當(dāng)然，兒童福利機(jī)構(gòu)可要求留守兒童父母每月支付一定的監(jiān)護(hù)費(fèi)用。

（三）強(qiáng)化學(xué)校的監(jiān)護(hù)功能。

1.構(gòu)建學(xué)校監(jiān)護(hù)網(wǎng)。

對(duì)于農(nóng)村留守兒童這個(gè)特殊群體，學(xué)校除了知識(shí)的傳授和學(xué)業(yè)的管理外，要給他們更多的心靈關(guān)懷。學(xué)校要建立留守兒童專門檔案，更多地了解他們的家庭情況、心理狀況，關(guān)注他們的成長(zhǎng)變化。學(xué)校要爭(zhēng)取配置心理老師，或?qū)處熯M(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，以便及時(shí)疏導(dǎo)教育，彌補(bǔ)父母不在身邊的家庭教育缺失。要豐富課余文化生活，吸引留守兒童參加文明健康的活動(dòng)，讓他們?nèi)谌爰w之中，消除他們的孤獨(dú)感、自卑感?？啥嗯c留守兒童的父母或臨時(shí)監(jiān)護(hù)人多溝通，指導(dǎo)他們開展正確的教育方式，構(gòu)建學(xué)校監(jiān)護(hù)網(wǎng)。

2.推進(jìn)農(nóng)村寄宿學(xué)校建設(shè)。

在有條件的農(nóng)村推廣建立全日制寄宿學(xué)校，有學(xué)校專職的管理人員，負(fù)責(zé)對(duì)住校生進(jìn)行思想、情感教育和日常生活的集中管理。這些學(xué)?？蔀榱羰貎和W(xué)習(xí)和生活檔案，開設(shè)親情熱線電話。外出打工的家長(zhǎng)可以經(jīng)常與學(xué)校和自己的子女保持聯(lián)系，經(jīng)常了解和掌握孩子的所思所想。幫助孩子健康快樂(lè)成長(zhǎng)。

注釋：

①葉敬忠、潘璐著.別樣童年——中國(guó)留守兒童.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：47.

②趙興龍.完善農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的案例分析.蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文.蘭州：蘭州大學(xué)，2011：12.

③曹詩(shī)權(quán).未成年人監(jiān)護(hù)制度研究.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：277.

④胡海媛，閆倩倩.我國(guó)留守兒童監(jiān)護(hù)制度探析.法制與社會(huì)，2013，4（下）：217.

⑤余月嶸.留守兒童監(jiān)護(hù)委托制度研究.湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文.湘潭：湘潭大學(xué)，2008：20.

⑥曹詩(shī)權(quán).未成年人監(jiān)護(hù)制度研究.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003：17.

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作者簡(jiǎn)介：程麗莉（1991——），女，漢族，四川廣元人，四川大學(xué)法學(xué)院在讀碩士研究生，民商法專業(yè)。