林 彥

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授

《人民法院組織法》的修改首當(dāng)其沖的是遵循憲法所確立的一系列原則，這也是“依法立法”的題中之義。任何脫離、違背憲法原則的設(shè)計(jì)方案都將會(huì)影響立法的權(quán)威性。

一、引言

相較于日益細(xì)密的行為法，我國(guó)的組織法總體上比較粗疏。幾部重要的組織法都是20世紀(jì)70年代末80年代初的立法產(chǎn)物。有的迄今未經(jīng)歷過(guò)修改，如《國(guó)務(wù)院組織法》。有的雖已被多次修改完善，但仍然留下很多規(guī)范空白。《人民法院組織法》迄今雖已經(jīng)歷過(guò)三次修改，但還是存在規(guī)范與現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)的情況。例如，盡管行政訴訟制度早在1983年經(jīng)《海上交通安全法》孵出雛形，于1989年系統(tǒng)建立，并于2014年通過(guò)修訂《行政訴訟法》實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)升級(jí)，現(xiàn)行《人民法院組織法》依然將人民法院的任務(wù)限定于“審判刑事案件和民事案件” 。1《人民法院組織法》第3條。這樣的立法現(xiàn)狀造成組織法的規(guī)范力長(zhǎng)期不足，難以發(fā)揮其對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)作和監(jiān)督等方面應(yīng)有的規(guī)范作用。2例如，國(guó)務(wù)院各部委副職領(lǐng)導(dǎo)的配置長(zhǎng)期超越和游離于《國(guó)務(wù)院組織法》?！秶?guó)務(wù)院組織法》第9條規(guī)定，“各部設(shè)部長(zhǎng)一人，副部長(zhǎng)二至四人。各委員會(huì)設(shè)主任一人，副主任二至四人，委員五至十人”。但是，有不少部委副職“超編”，如公安部有7位副部長(zhǎng)，財(cái)政部有6位副部長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)有9位副主任。規(guī)范力的缺失進(jìn)而造成組織法的重要性長(zhǎng)期被忽視，從而形成某種程度的惡性循環(huán)，不僅有損法律的權(quán)威，而且也不利于國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

十九大報(bào)告指出，要“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法” 。3參見(jiàn)習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》（2017年10月18日）。這為組織法的后續(xù)完善提出了具體的目標(biāo)和要求。當(dāng)前，《人民法院組織法》的修訂工作正在進(jìn)行并已完成草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的程序。筆者認(rèn)為，《人民法院組織法》的修改首當(dāng)其沖的是遵循憲法所確立的一系列原則，這也是“依法立法”4參見(jiàn)《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》（2017年10月18日）。的題中之義。任何脫離、違背憲法原則的設(shè)計(jì)方案都將會(huì)影響立法的權(quán)威性。下文將專門就人民法院的組織載體、人民法院類型的確定和規(guī)范，以及審判獨(dú)立原則的憲法含義展開(kāi)分析，以期為法院組織的規(guī)范和完善提供建議和參考。

二、人民代表大會(huì)是人民法院的唯一組織載體

作為我國(guó)的根本政治制度，人民代表大會(huì)制度是創(chuàng)設(shè)、變更、組織一切形態(tài)國(guó)家權(quán)力的載體。人民法院的組織也必須鑲嵌在這一載體之中。

“人民代表大會(huì)產(chǎn)生人民法院是我國(guó)憲法所確立的司法機(jī)關(guān)組織的基本方式?！?翟國(guó)強(qiáng)：《跨行政區(qū)劃人民法院如何設(shè)立?——一個(gè)憲法解釋學(xué)的視角》，載《法商研究》2016年第5期。這是支撐審判權(quán)的民主基礎(chǔ)，也是維系審判權(quán)合法性的重要前提。憲法規(guī)定，我國(guó)的“一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)” 。6《憲法》第2條。換言之，立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等所有形態(tài)的國(guó)家權(quán)力都源自人民的授權(quán)，而各級(jí)人民代表大會(huì)是承接和集中人民授權(quán)的唯一組織載體。在此基礎(chǔ)上，再由各級(jí)人大派生出“一府兩院”。憲法規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！庇纱丝梢?jiàn)，除了人民代表大會(huì)，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)立人民法院。

地方人民法院一般是根據(jù)行政區(qū)劃而設(shè)立的，省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)分別設(shè)立高級(jí)、中級(jí)和基層人民法院。通常，這些法院是在行政區(qū)劃獲批之后與本級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民檢察院同時(shí)設(shè)立。鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)之下不設(shè)人民法院，只有部分鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)域內(nèi)設(shè)有基層人民法院的派出法庭。同時(shí)，由于直轄市之下只有區(qū)縣和鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃，因此其轄區(qū)內(nèi)的中級(jí)人民法院無(wú)法從相對(duì)應(yīng)的人民代表大會(huì)產(chǎn)生，而是采取由直轄市人大直接設(shè)立的方式。專門人民法院的管轄權(quán)一般要跨越若干行政區(qū)域，但即便如此，它們也必須由某一級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生。

然而，在實(shí)踐中，有一些法院的設(shè)立并不遵循上述原則。十多年前，最高人民法院批準(zhǔn)設(shè)立南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)法院一事曾被學(xué)者批評(píng)是“嚴(yán)重的違憲違法行為” 。7劉松山：《開(kāi)發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機(jī)關(guān)》，載《法學(xué)》2005年第5期。近年來(lái)，類似的決策依然頻頻發(fā)生。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2016年以來(lái)，最高人民法院先后批準(zhǔn)成立了福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)人民法院、8詹旋江：《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)人民法院成立》，載http://fjfy.chinacourt.org/article/detail/2016/08/id/2046617.shtml，2017年11月15日訪問(wèn)。河南省鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)人民法院、9謝建曉：《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)法院掛牌成立》，載http://www.henan.gov.cn/jrhn/system/2014/12/25/01051 5609.shtml，2017年11月15日訪問(wèn)。甘肅省子午嶺林區(qū)法院10茍羅文：《子午嶺林區(qū)法院正式揭牌成立》，載中國(guó)慶陽(yáng)網(wǎng)：http://www.gszy.gov.cn/html/xwzx/ssdt/30166/30166.html，2017年11月15日訪問(wèn)。等法院。所有這些法院都是脫離于人民代表大會(huì)而確立的。因此，嚴(yán)格地說(shuō)，它們并非憲法所承認(rèn)的審判機(jī)關(guān)。正如劉松山教授所言：“開(kāi)發(fā)區(qū)不是一級(jí)行政區(qū)劃，就不能設(shè)立人民代表大會(huì)制度的政權(quán)體制。開(kāi)發(fā)區(qū)不能設(shè)置政權(quán)體制，首先是不能設(shè)置人民代表大會(huì)。在人民代表大會(huì)不能設(shè)立的情況下，即設(shè)置人民法院，不是典型的‘皮之不存，毛將焉附’嗎?”11劉松山：《開(kāi)發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機(jī)關(guān)》，載《法學(xué)》2005年第5期。

將人民法院置于人民代表大會(huì)之中，不僅要求其設(shè)立須經(jīng)由人大決策，而且要求其人員組成、履職過(guò)程也不能脫離于各級(jí)人大決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)之外。地方各級(jí)人民法院始終須向產(chǎn)生它的人大負(fù)責(zé)，也不太可能游離于人大的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)之外。海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院這類新型專門人民法院從成立之初就被要求向人大負(fù)責(zé)。“海事法院對(duì)所在地的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)”，相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員及審判員也由所在地的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。12參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》（1984年11月14日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)，1984年11月14日中華人民共和國(guó)主席令第二十號(hào)公布施行）。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院也有類似的制度安排。13與海事法院略有不同的是，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院被明確要求對(duì)所在地的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告工作。參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》（2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)）。

但是，上述原則也已在實(shí)踐中受到一定的沖擊。例如，根據(jù)目前公開(kāi)的信息，中國(guó)人民解放軍軍事法院組成人員及審判人員中，僅有院長(zhǎng)是由全國(guó)人大常委會(huì)任免，14參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免名單》（2011年8月26日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)）。其他人員，包括設(shè)立在各軍區(qū)的軍事法院中的審判人員是否也經(jīng)過(guò)各級(jí)人大進(jìn)行任免不得而知。1998年，全國(guó)人大常委會(huì)在決定設(shè)立生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院時(shí)曾做出諸如“基層人民法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員，由新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院任免”15《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)置人民法院和人民檢察院的決定》（1998年12月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)）。這樣的規(guī)定。筆者認(rèn)為，這種法官任免方式違背和損害了人大的決策權(quán)威，是不可取的。遺憾的是，近期公布的由全國(guó)人大內(nèi)司委提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《人民法院組織法（修訂草案）》依然未對(duì)此做出修改。16該草案第46條規(guī)定，“新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)各級(jí)人民法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員和其他法官,依照全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定任免。”希望在后續(xù)審議過(guò)程中，上述立法錯(cuò)位能夠得到妥善處理。

三、法院類型必須依憲依法確定

（一）憲法框架下的法院類型

現(xiàn)行憲法確立了三種類型的法院，即“最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院” 。17《憲法》第124條。其中，最高人民法院是由憲法所設(shè)立的，成為最高國(guó)家審判機(jī)關(guān)，它既是特殊的法院類型，又是一個(gè)具體的審判機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民法院和專門人民法院指涉的主要是兩種法院類型。其中，軍事法院是憲法明確承認(rèn)的專門人民法院。

筆者認(rèn)為，最高人民法院、地方各級(jí)人民法院與專門人民法院之間主要存在兩個(gè)方面的區(qū)別。其一，前二者享有一般管轄權(quán)，可以受理各種類型的案件；而后者通常僅擁有特定管轄權(quán)，僅受理、審判某類或某幾類案件。曾有一些解放軍代表提出關(guān)于建議授權(quán)軍事法院審理軍內(nèi)部分民事案件的議案，全國(guó)人大法律委員會(huì)做出如下答復(fù)：“根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》的規(guī)定，軍事法院是專門法院，對(duì)是否授權(quán)軍事法院審理軍內(nèi)部分民事案件的問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究。”18《全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于第九屆全國(guó)人大第二次會(huì)議主席團(tuán)交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報(bào)告》（1999年12月25日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)）。這在一定程度上印證了上述判斷。其二，前二者的管轄權(quán)不能超越產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)所覆蓋的行政區(qū)劃；而除軍事法院外的其他專門法院的管轄權(quán)一般能夠超越產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)所覆蓋的行政區(qū)劃。

（二）兵團(tuán)法院、跨行政區(qū)域法院并非新的法院類型

除上述三種類型之外，是否存在其他類型的法院？在現(xiàn)行憲法框架下，答案顯然是否定的。因此，草案將新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院和跨行政區(qū)劃法院的定位為新型人民法院缺乏法理基礎(chǔ)。19參見(jiàn)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)人民法院組織法(修訂草案)〉的說(shuō)明》（2017年8月28日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上）。1998年，最高人民法院、最高人民檢察院在設(shè)立兵團(tuán)法院、兵團(tuán)檢察院的議案中做如下說(shuō)明：

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)是黨政軍企合一的特殊組織，自行管理內(nèi)部的行政、司法事務(wù)，實(shí)行特殊體制，擔(dān)負(fù)著屯墾戍邊的使命……兵團(tuán)法院、檢察院的法律地位一直沒(méi)有落實(shí)，以致審判人員、檢察人員的法律職務(wù)任免缺乏法定依據(jù)，兩院印章不能嵌用國(guó)徽。長(zhǎng)期以來(lái)影響了審判、檢察工作正常開(kāi)展，影響到兵團(tuán)法院、檢察院的建設(shè)和隊(duì)伍穩(wěn)定。我們認(rèn)為兵團(tuán)法院、檢察院是國(guó)家審判、檢察機(jī)關(guān)的組成部分，其法律地位問(wèn)題應(yīng)盡快解決，使其更好地依法履行職責(zé)。20《最高人民法院、最高人民檢察院〈關(guān)于確定新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院、檢察院法律地位〉的議案的說(shuō)明》。

盡管這是一種特殊的制度設(shè)計(jì)，兵團(tuán)法院并不是一種新的法院類型，而是特殊的地方法院形態(tài)。一方面，兵團(tuán)基層法院、中級(jí)法院和高級(jí)法院三級(jí)體系完全符合《人民法院組織法》有關(guān)地方各級(jí)人民法院的縱向分類。21《人民法院組織法》第2條第2款。另一方面，三級(jí)兵團(tuán)法院在各自轄區(qū)內(nèi)行使一般管轄權(quán)，22全國(guó)人大常委會(huì)的決定授權(quán)最高人民法院對(duì)兵團(tuán)各級(jí)法院的案件管轄權(quán)“依照有關(guān)法律予以規(guī)定”。2005年，最高人民法院對(duì)此做出如下規(guī)定：“新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)基層人民法院和中級(jí)人民法院分別行使地方基層人民法院和中級(jí)人民法院的案件管轄權(quán)，管轄兵團(tuán)范圍內(nèi)的各類案件。”“新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院管轄原應(yīng)當(dāng)由高級(jí)人民法院管轄的兵團(tuán)范圍內(nèi)的第一審案件、上訴案件和其他案件，其判決和裁定是新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院的判決和裁定。但兵團(tuán)各中級(jí)人民法院判處死刑（含死緩）的案件的上訴案件以及死刑復(fù)核案件由新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院管轄?！眳⒁?jiàn)《最高人民法院關(guān)于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民法院案件管轄權(quán)問(wèn)題的若干規(guī)定》（2005年1月13日最高人民法院審判委員會(huì)第1340次會(huì)議通過(guò)，法釋〔2005〕4號(hào)）。這也與地方法院管轄原則相一致。此外，兵團(tuán)高級(jí)法院被定位為自治區(qū)高級(jí)人民法院的分院暨派出機(jī)構(gòu)，且中級(jí)和高級(jí)法院的人事任免權(quán)由自治區(qū)人大常委會(huì)行使。因此，兵團(tuán)高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院更類似于直轄市內(nèi)的中級(jí)人民法院。

需要強(qiáng)調(diào)的是，與一般地方人民法院相比，兵團(tuán)法院的合憲性、合法性依然存在不足。首先，決定并未要求這些法院對(duì)地方人大“負(fù)責(zé)”，因此，除了由人事任免權(quán)產(chǎn)生的聯(lián)結(jié)之外，審判權(quán)的運(yùn)行基本上脫離于人民代表大會(huì)。其次，盡管兵團(tuán)高級(jí)法院是自治區(qū)高院的派出機(jī)構(gòu)，但最高人民法院將其審判權(quán)定位為與省級(jí)高院平行的權(quán)力，23最高人民法院規(guī)定：“新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院所管轄第一審案件的上訴法院是最高人民法院。”“對(duì)于新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院審理再審案件所作出的判決、裁定，新疆維吾爾自治區(qū)高級(jí)人民法院不再進(jìn)行再審?！眳⒁?jiàn)《最高人民法院關(guān)于新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民法院案件管轄權(quán)問(wèn)題的若干規(guī)定》（2005年1月13日最高人民法院審判委員會(huì)第1340次會(huì)議通過(guò)，法釋〔2005〕4號(hào)）。違背了全國(guó)人大常委會(huì)決定的精神。最后，由于兵團(tuán)是“黨政軍企合一的特殊組織”，鑲嵌于兵團(tuán)體制中的法院的獨(dú)立性并不充分。

在兵團(tuán)體制尚未完全納入人民代表大會(huì)制度之前，補(bǔ)強(qiáng)兵團(tuán)合憲性、合法性有以下兩種方式：其一，確立兵團(tuán)法院向地方人大負(fù)責(zé)的原則；其二，將兵團(tuán)法院改造成自治區(qū)法院的巡回法庭。

筆者認(rèn)為，跨行政區(qū)劃法院并非新的法院類型。上海市第三中級(jí)人民法院和北京市第四中級(jí)人民法院在組織定位上還是地方人民法院，它們并未脫離地方人大，管轄權(quán)也并未超越產(chǎn)生它們的人大。與一般地方法院不同的是，它們并不行使一般的管轄權(quán)，而是集中審理某些類型的案件，這與專門法院存在相似之處。本質(zhì)上，兩個(gè)法院是管轄權(quán)有些特殊的地方人民法院?？缧姓^(qū)劃法院著力想解決的地方保護(hù)等問(wèn)題完全可以通過(guò)管轄權(quán)的調(diào)整實(shí)現(xiàn)，而不需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)一種新的法院類型。同時(shí)，除了軍事法院之外，專門法院都是或都可以實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)劃管轄，它們是真正的跨行政區(qū)劃法院。

（三）新型專門法院必須依法設(shè)立

實(shí)踐中，專門人民法院設(shè)立的法定化程度與憲法及《人民法院組織法》的規(guī)定還不完全吻合。1979年《人民法院組織法》曾經(jīng)對(duì)專門人民法院做出比現(xiàn)行憲法更多的列舉，規(guī)定“專門人民法院包括：軍事法院、鐵路運(yùn)輸法院、水上運(yùn)輸法院、森林法院、其他專門法院” 。241983年，《人民法院組織法》根據(jù)憲法規(guī)定做出修訂，有關(guān)專門人民法院的表述與憲法實(shí)現(xiàn)同步。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)做出如下解釋：

這樣修改后的規(guī)定較為靈活，除明確必須設(shè)立軍事法院外，對(duì)其他專門法院的設(shè)置不作具體規(guī)定，可以根據(jù)實(shí)踐，需要設(shè)的就設(shè)，不需要設(shè)的就不設(shè)?，F(xiàn)在已經(jīng)設(shè)立的鐵路運(yùn)輸法院等專門法院的設(shè)置、體制、職責(zé)和管轄范圍問(wèn)題，仍有不同意見(jiàn)，可由有關(guān)部門加以研究解決。25《關(guān)于修改“人民法院組織法”、“人民檢察院組織法”的決定和“關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的決定”等幾個(gè)法律案的說(shuō)明》。

上述解釋表明，除軍事法院之外，對(duì)于當(dāng)時(shí)已經(jīng)存在的其他各類專門人民法院的去留，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員并未達(dá)成共識(shí)。產(chǎn)生分歧的原因則語(yǔ)焉不詳。

但是，現(xiàn)行憲法生效之后，軍事法院之外的其他既有的“專門法院”是否當(dāng)然成為合憲的專門人民法院值得討論。合法性判斷的焦點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)是這些法院的設(shè)立是否經(jīng)由人民代表大會(huì)決策，以及它們的存在與審判獨(dú)立原則之間的關(guān)系。

上述解釋中特別提及的鐵路運(yùn)輸法院的合法性就是存疑的。鐵路法院初建于1954年3月，當(dāng)時(shí)稱為“鐵路沿線專門法院”。但是，國(guó)務(wù)院于1957年9月發(fā)布的《關(guān)于撤銷鐵路、水上運(yùn)輸法院的決定》予以撤銷。1980年7月25日，根據(jù)司法部、鐵道部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于籌建各級(jí)鐵路法院有關(guān)編制的通知》，在北京設(shè)立鐵路運(yùn)輸高級(jí)法院，在鐵路局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，在鐵路分局所在地設(shè)立鐵路運(yùn)輸法院。26陳衛(wèi)東：《跨行政區(qū)劃人民法院改革研究》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2016年第6期。由司法部和鐵道部作為設(shè)立鐵路運(yùn)輸法院的機(jī)關(guān)明顯違背了審判機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生的原則。同時(shí)，鐵路運(yùn)輸法院曾長(zhǎng)期依附于鐵道部及鐵路局，也違背了法院應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的原則，盡管最高人民法院長(zhǎng)期將其視為專門人民法院。27最高人民法院在向全國(guó)人大所做的年度工作報(bào)告時(shí)常將鐵路法院納入法院體系。例如，“一年來(lái)，全國(guó)各級(jí)人民法院和軍事、鐵路、海事等專門法院在黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督下，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，全面開(kāi)展審判工作，較好地完成了各項(xiàng)審判任務(wù)。全年共審結(jié)各類一審案件2950880件”。參見(jiàn)《最高人民法院工作報(bào)告》(1992年)。森林法院、農(nóng)墾法院、礦區(qū)法院也存在類似的合法性缺陷。

現(xiàn)行憲法實(shí)施以來(lái)，只有海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院這兩種新增的專門人民法院是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的特別決定設(shè)立的。28參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定》（1984年11月14日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)，1984年11月14日中華人民共和國(guó)主席令第二十號(hào)公布施行）；《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》（2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)）。其中，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)鄭天翔在說(shuō)明中專門提道：“鑒于在海域中發(fā)生的案件情況比較復(fù)雜，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，根據(jù)我國(guó)憲法和人民法院組織法關(guān)于設(shè)立專門法院的規(guī)定，建議在沿海主要港口城市設(shè)立海事法院，專門審理海域中發(fā)生的海事案件和海商案件?！?9《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定（草案）的說(shuō)明》（1984年11月10日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議上）。同樣，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院設(shè)立的法律基礎(chǔ)也被毫無(wú)疑問(wèn)地定格在“憲法和人民法院組織法”。30《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的決定》（2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)）。新近成立的杭州互聯(lián)網(wǎng)法院并未經(jīng)歷類似的設(shè)立程序，僅僅經(jīng)由最高人民法院《關(guān)于設(shè)立杭州互聯(lián)網(wǎng)法院的方案》（法〔2017〕245號(hào)）以及中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)該方案的通過(guò)。這既不符合專門法院法定原則及既有先例，也與“重大改革與法有據(jù)”的原則存在差距。

筆者認(rèn)為，新型專門人民法院不僅需要根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定進(jìn)行設(shè)立，而且應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定專門的組織法（如《海事法院組織法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院組織法》）對(duì)其產(chǎn)生、組織和職權(quán)等進(jìn)一步加以細(xì)化。唯有如此，才能符合《憲法》《人民法院組織法》以及《立法法》31《立法法》第8條第2項(xiàng)規(guī)定，“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”只能由法律進(jìn)行規(guī)范。的要求。

四、明確審判獨(dú)立的雙重含義是人民法院履行職責(zé)的必要前提

確保審判權(quán)獨(dú)立行使是世界各國(guó)憲法的普遍要求，我國(guó)也不例外。當(dāng)然，我國(guó)憲法對(duì)審判獨(dú)立的界定經(jīng)歷了規(guī)范表述從絕對(duì)獨(dú)立到相對(duì)獨(dú)立的演變過(guò)程，321954 年《憲法》第78 條規(guī)定：“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律?！钡牵珖?guó)人大常委會(huì)認(rèn)為，兩部憲法在表述 上的差異并不表明其語(yǔ)義上的不同，現(xiàn)行憲法的規(guī)定“同原來(lái)的規(guī)定原則上是相同的，但表述更為確切” 。參見(jiàn)《關(guān)于修 改“人民法院組織法”、“人民檢察院組織法”的決定和“關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會(huì)治安的犯罪分子的決定”等幾個(gè)法律案 的說(shuō)明》。對(duì)1954 年憲法審判獨(dú)立原則的解讀，參見(jiàn)韓大元：《論1954 年憲法上的審判獨(dú)立原則》，載《中國(guó)法學(xué)》 2016 年第5 期。盡管措辭的變化很難與制度保障程度簡(jiǎn)單地畫(huà)等號(hào)。

我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！?3《憲法》第126條。已有不少研究從審判權(quán)運(yùn)行的角度切入，強(qiáng)調(diào)確保人民法院的審判過(guò)程不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。34例如，學(xué)界曾圍繞個(gè)案監(jiān)督展開(kāi)深入討論。參見(jiàn)王晨光：《論法院依法獨(dú)立審判權(quán)和人大對(duì)法院個(gè)案監(jiān)督權(quán)的沖突及其調(diào)整機(jī)制》，載《法學(xué)》1999年第1期；蔡定劍：《人大個(gè)案監(jiān)督的基本情況》，載《人大研究》2004年第3期；卞建林、姜濤：《人大個(gè)案監(jiān)督的基本情況》，載《政法論壇》2002年第3期。但是，審判獨(dú)立的意涵不止于此。甚至可以說(shuō)，審判獨(dú)立所要追求的首先是組織法上的獨(dú)立性，其次才是行為法上的獨(dú)立性。從組織法的視角切入，審判獨(dú)立主要涉及兩個(gè)層面的問(wèn)題，即如何獨(dú)立，以及對(duì)誰(shuí)獨(dú)立？同時(shí)，這兩個(gè)層面的問(wèn)題有時(shí)又存在緊密的聯(lián)系。

（一）如何獨(dú)立

現(xiàn)行憲法對(duì)審判獨(dú)立設(shè)定了一個(gè)前提條件，即“依照法律規(guī)定”。然而，對(duì)于此處“法律”的外延有多大卻存在爭(zhēng)議。35此種分歧在憲法文本中普遍存在。參見(jiàn)韓大元、王貴松：《中國(guó)憲法文本中“法律”的涵義》，載《法學(xué)》2005年第2期。最狹義的理解是僅僅包含全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。最廣義的理解則包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等。從立法和司法政策實(shí)踐來(lái)看，對(duì)“法律”的理解不僅存在邏輯上的矛盾之處，而且存在違背審判獨(dú)立原則的嫌疑。

全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)立法形塑和規(guī)范審判權(quán)自然毫無(wú)爭(zhēng)議。法院組織、訴訟制度，以及其他需要審判權(quán)介入的領(lǐng)域都可以通過(guò)法律進(jìn)行規(guī)范，36參見(jiàn)《立法法》第8條。而這并不構(gòu)成對(duì)審判權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。但是，全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)而通過(guò)立法將審判權(quán)行使的規(guī)范基礎(chǔ)外延擴(kuò)展至行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例。37《行政訴訟法》第63條。最高人民法院也允許下級(jí)法院在判決書(shū)援引上述立法及司法解釋。38《最高人民法院關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（2009年7月13日最高人民法院審判委員會(huì)第1470次會(huì)議通過(guò)，法釋〔2009〕14號(hào)）。與憲法原文相比，這無(wú)疑增設(shè)了審判權(quán)行使的規(guī)范依據(jù)。這一調(diào)整是否符合制憲者原意是值得推敲的。眾所周知，上述審判依據(jù)的增設(shè)已經(jīng)深深地影響了審判的實(shí)踐。

但是，無(wú)論最高立法機(jī)關(guān)還是最高人民法院，始終未對(duì)憲法能否作為審判依據(jù)做出類似的明確表態(tài)。這種反差至少在邏輯上無(wú)法自圓其說(shuō)。既然效力低于法律的規(guī)范尚且可以作為審判依據(jù)，那么效力高于法律的最高法為何反而無(wú)法成為審判的依據(jù)呢？同時(shí)，將行政法規(guī)作為審判依據(jù)也存在違背審判權(quán)運(yùn)行獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)這一憲法原則的嫌疑。

根據(jù)憲法所確立的審判獨(dú)立原則，人民法院不應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地將行政法規(guī)作為審判依據(jù)，其至少具有判斷行政法規(guī)是否符合上位法的權(quán)力。對(duì)于符合上位法的行政法規(guī)，人民法院予以適用；對(duì)于不符合甚至違背上位法的行政法規(guī)，人民法院可以不予適用并通過(guò)《立法法》所確立的程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審查。這一點(diǎn)也希望在草案后續(xù)的修改中予以進(jìn)一步明確。

（二）對(duì)誰(shuí)獨(dú)立

憲法明確，人民法院審判獨(dú)立原則的防御對(duì)象包括“行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人”。對(duì)于法院而言，職權(quán)獨(dú)立的前提是組織獨(dú)立。沒(méi)有組織上的獨(dú)立，就很難確保審判權(quán)的獨(dú)立。從組織法的視角出發(fā)，最值得警惕的是行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。

如果一些法院在組織上嵌入行政機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體之中，即便其法官仍然由不同層級(jí)的地方人大所任命，并不能使其成為憲法意義上的法院，因?yàn)槠浣M織缺乏必要的獨(dú)立性。由于軍事法院是憲法明確的專門人民法院，因此盡管此類法院嵌入屬于行政分支的軍事機(jī)關(guān)之中并很可能影響其審判的獨(dú)立性，這可以理解成是對(duì)審判獨(dú)立原則的例外情況設(shè)定。

但是，對(duì)于其他新設(shè)的地方人民法院或?qū)ｉT人民法院而言，其合憲性、合法性的必要衡量標(biāo)尺是組織上是否獨(dú)立于相關(guān)的行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體。因此，凡是嵌入行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)之中的“法院”都很難被認(rèn)定為憲法和人民法院組織法意義上的法院。兵團(tuán)法院、森林（或林區(qū)）法院、礦山法院、農(nóng)墾法院、各種開(kāi)發(fā)區(qū)法院，以及改革前的鐵路運(yùn)輸法院都或多或少地面臨同樣的合法性困境。希望立法者能夠在《人民法院組織法》修訂過(guò)程中重新確立并進(jìn)一步鞏固審判獨(dú)立原則對(duì)于法院組織的規(guī)范力。

五、結(jié)語(yǔ)

依法立法，首先是依憲立法。在組織法依然羸弱的當(dāng)下，希望立法者以對(duì)憲法負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度給《人民法院組織法》“補(bǔ)補(bǔ)鈣”，通過(guò)正本清源的立法作業(yè)切實(shí)維護(hù)憲法權(quán)威，構(gòu)建更加完善的法院組織體制，并最終“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”！