張育達(dá)

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建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險研究

張育達(dá)

（國家電網(wǎng)公司遼寧撫順供電公司，撫順 113000）

建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保障是中國城市化進程中不可忽視的問題。文章明確指出了農(nóng)民工工傷保險令人堪憂的現(xiàn)狀，深刻分析了產(chǎn)生這些現(xiàn)狀的主體責(zé)任，提出了農(nóng)民工工傷保險應(yīng)有待遇的思考與建議。

建筑業(yè)；農(nóng)民工；保險

2015年,我國建筑業(yè)從業(yè)人員4500萬，其中有3600萬是農(nóng)村進城務(wù)工的農(nóng)民。農(nóng)民工以其廉價勞動力和吃苦耐勞精神為城市繁榮進步、社會經(jīng)濟發(fā)展作出了突出貢獻，已經(jīng)成為中國工人階級重要組成部分。然而，建筑業(yè)中這樣一支中堅力量卻沒能享受應(yīng)有地位和待遇。更為糟糕的是關(guān)于農(nóng)民工勞動關(guān)系制度，以及工傷保險制度面臨挑戰(zhàn),他們的合法權(quán)益受到不法侵害。當(dāng)前，建立一個有效社會保障體系特別是落實農(nóng)民工工傷保險制度是國家不可或缺的重要工作。

一、農(nóng)民工工傷保險現(xiàn)狀

《工傷保險條例》實施至今,一個不爭的事實就是對農(nóng)民工勞動保障很不樂觀。諸多因素使農(nóng)民工與其企業(yè)之間難以形成長期穩(wěn)定合作關(guān)系，客觀上增加了保護難度。

（一）企業(yè)逃保、漏保

建筑業(yè)生產(chǎn)以工程項目為場所，項目竣工，人走場散。這種特征形成農(nóng)民工想干就干，想走就走；企業(yè)是想用就用，不用就辭的無序用工狀態(tài)。企業(yè)故意逃保、無意漏保的很多。

（二）事故高發(fā)，“私了”或低償

有調(diào)查顯示，工傷事故人群中，九層以上是農(nóng)民工。保險缺失，被迫“私了”便成了列行處理方式。企業(yè)與工傷職工或家屬都希望一次性了結(jié)事故，受害人得到的賠償?shù)陀谝勒展ｋU條例所能獲得的項目和標(biāo)準(zhǔn)。

（三）程序復(fù)雜，待遇落實難

現(xiàn)實中，工傷保險待遇落實要經(jīng)過勞動關(guān)系確認(rèn)之訴和工傷待遇給付之訴。走完一個“一裁兩審”的完整工傷維權(quán)程序總共需要3年零9個月。

（四）“五險合一”，工傷保險優(yōu)先辦理終止

《社會保障法》實施后，規(guī)定企業(yè)要為員工參加全部五項保險。“五險合一”增加企業(yè)和職工經(jīng)濟支出，成為雇傭農(nóng)民工較多企業(yè)巨大負(fù)擔(dān)。多數(shù)企業(yè)不再遵循多年來實施的為農(nóng)民工優(yōu)先參加工傷保險規(guī)定，建筑業(yè)農(nóng)民工單獨不保政策使參保人數(shù)大幅下降。

二、農(nóng)民工工傷保險責(zé)任

工傷保險參保率低甚至出現(xiàn)倒退現(xiàn)象，責(zé)任主體有三：

（一）政府及職能部門責(zé)任

我們國家勞動保障政策與法律相對于社會主義初級階段的社會比較完善。比如，1995年頒布的《勞動法》第七條“用工單位自用工之日起即與勞動者建立勞動關(guān)系”。比如，2004年實施的《工傷保險條例》第一次明確將農(nóng)民工涵蓋在工傷保險范圍內(nèi)，為農(nóng)民工參加工傷保險提供了法規(guī)依據(jù)。

人社部、住建部、安監(jiān)局、全國總工會2014年發(fā)布的《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作意見》再次重申2001年人社部《關(guān)于確認(rèn)勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》內(nèi)容，強調(diào)“建筑業(yè)應(yīng)依法與職工簽訂合同。對未簽訂合同而發(fā)生工傷的，可參照工資支付憑證、招工登記表、考勤記錄、其它勞動者證言等作為確認(rèn)事實勞動關(guān)系依據(jù)”。

上述這些制度設(shè)計上借鑒了相關(guān)發(fā)達(dá)國家立法、行政理論與實踐，對探索能夠更加直接快捷維護農(nóng)民工受害者合法權(quán)益的辦法作了有效嘗試。但社會主義初級階段中國社會實際情況復(fù)雜，農(nóng)民工權(quán)益保護仍然彰顯了不足。這方面，地方政府顯然不能逃脫干系。監(jiān)管督查缺失，處罰追究不力，懶作為、濫作為，有時甚至是玩忽職守，徇私舞弊。

（二）企業(yè)責(zé)任

違法分包、非法轉(zhuǎn)包

建筑業(yè)違法分包、非法轉(zhuǎn)包有兩種基本方式：一是施工企業(yè)承攬工程后發(fā)包給沒有資質(zhì)或是掛靠它人資質(zhì)的包工頭，二是施工企業(yè)內(nèi)部承包人雇傭農(nóng)民工。層層包工，可達(dá)4-5層級。有工程幾乎就會有“兩包”違法情形存在，導(dǎo)致工程安全措施不能落實，監(jiān)管乏力。包工制度下農(nóng)民工被置于一種被遮蔽的勞動關(guān)系中，處于懸空狀態(tài)。

第二，規(guī)避社會責(zé)任

企業(yè)明知為雇員投保工傷保險是法律、法規(guī)強制性要求，故意不去落實。心存僥幸，政府查到再說。企業(yè)覺得農(nóng)民工經(jīng)常流動，即使不買保險，也不會有人敢于計較。企業(yè)還覺得發(fā)生意外事故概率很小，參保增大用工成本。更有甚者，瞞報、少報工傷事故。

第三，認(rèn)識錯誤

綜上所述,小兒糖尿病治療中胰島素注射對控制患兒血糖具有重要的意義,糖尿病患兒給予持續(xù)胰島素泵皮下注射給藥可有效降低胰島素每日給藥量、促進患兒血糖恢復(fù)正常水平,縮短患兒住院時間,對降低患兒外漏、低血糖、皮下沉積等并發(fā)癥的發(fā)生具有重要的意義。

有些企業(yè)以為意外傷害險可以替代工傷保險，是對農(nóng)民工人身保障，出險后能夠得到賠付，這已經(jīng)足夠了。還有些企業(yè)將工傷保險與工資掛鉤，降低工資，用減少的工資額繳納保險費用。

（三）農(nóng)民工個人責(zé)任

筆者認(rèn)為，農(nóng)民工未能簽訂勞動合同，享有工傷保險待遇與其觀念、意識沒有關(guān)系。他們步入城市的第一目標(biāo)是爭取到生存需要的收入，多數(shù)農(nóng)民工所做事情都是城里人不愿意干的最苦、最累、最危險工作。他們更關(guān)心工作崗位穩(wěn)定性，很少考慮環(huán)境安全性。因此，在勞動力市場嚴(yán)重失衡情況下，急于找份工作，比是否簽訂勞動合同及享受工傷待遇顯得更為重要。固然，他們也知道權(quán)益被侵害及其保護問題，但賺錢養(yǎng)家意識和動能驅(qū)使，置人身安全于不顧。

三、保障農(nóng)民工工傷保險應(yīng)有待遇的思考與建議

多年來，中央和地方勞動政策一直在加強農(nóng)民工勞動權(quán)益保護，十八屆三中全會部署了包括工傷保險在內(nèi)的社會保障深化改革。切實保障農(nóng)民工群體工傷權(quán)益直接關(guān)系到我國建設(shè)社會主義和諧社會的構(gòu)想能否盡快完成意義重大，自不待言。

（一）制定政策、法律先進合理，既使農(nóng)民工“傷得起”，又使企業(yè)“賠得起”。農(nóng)民工工傷保險與企業(yè)生存發(fā)展并重

最高法院和人社部在建筑業(yè)農(nóng)民工工傷認(rèn)定上統(tǒng)一了認(rèn)識，農(nóng)民工“傷得起”。最高法院表述是“用工單位為承擔(dān)工傷保險責(zé)任的單位”，人社部表述是“具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)用人單位依法應(yīng)承擔(dān)的工傷保險責(zé)任”。兩個機構(gòu)分別從不同角度表述了實質(zhì)相同的一個問題即施工企業(yè)在與農(nóng)民工無勞動關(guān)系情況下，對其違法分包、非法轉(zhuǎn)包行為承擔(dān)用工主體責(zé)任中的工傷賠償責(zé)任。這是對《工傷保險條例》將勞動關(guān)系作為工傷認(rèn)定前提的一般規(guī)定之外的特殊情形處理，審判實踐對此類案件不予確認(rèn)勞動關(guān)系而判決工傷賠償已經(jīng)達(dá)成共識，減少了仲裁裁決與訴訟判決結(jié)果差異性。勞動者因工傷事故遭受人身損害提起訴訟的，按照《工傷保險條例》的規(guī)定處理。

其實，農(nóng)民工對于與雇傭公司是否形成勞動關(guān)系并不看重。涉及爭議農(nóng)民工所以主張確認(rèn)勞動關(guān)系，其目的多是為了解決工傷賠償。既然沒有勞動關(guān)系仍可得到改善救助，勞動關(guān)系的認(rèn)定也就可有可無了。

（二）各部門密切配合，通力協(xié)作，落實勞動政策

《關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作意見》為建筑業(yè)量身定作了一些具體措施?！兑庖姟窂娬{(diào)，房屋建筑及市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實行以建筑項目為單位參加工傷保險的，可在各項社會保險中優(yōu)先辦理工傷保險手續(xù)。

《意見》規(guī)定了將全部施工人員參加工傷保險作為核發(fā)施工許可證前置條件，這有利于真正實現(xiàn)工傷保險全覆蓋。社會保障、建筑管理、稅務(wù)單位相互協(xié)調(diào)，通力配合，有效防止企業(yè)規(guī)避工傷保險參保行為。職能部門不能再按照以往操作慣例，將購買人身意外傷害險作為核發(fā)施工許可證前置條件。對未提交建設(shè)項目工傷保險參保憑證的，一律不予核發(fā)施工許可證。

《意見》還指出，施工總承包單位作為工傷保險責(zé)任主體將保險費用納入預(yù)算，作為不可競爭費用。筆者以為這個規(guī)定還應(yīng)再細(xì)致，如同安全生產(chǎn)費規(guī)定一樣。建設(shè)單位在工程初步設(shè)計時要將工傷保險費用納入概算，施工單位才會有基礎(chǔ)保證。否則，不可競爭費用一定會沖減利潤，增加總包單位成本，逃保、漏?，F(xiàn)象仍會泛濫。

（三）幫助農(nóng)民工提升生存與發(fā)展能力，要通過深化改革，改變“農(nóng)民工”身份，將其納入產(chǎn)業(yè)工人范疇

對農(nóng)民工再教育，提高職業(yè)素質(zhì)，提升專業(yè)技術(shù)水平，具備競爭能力。這項漫長而又艱難工作，應(yīng)由政府推動，并提供政策或者部分資金支持。企業(yè)負(fù)責(zé)組織實施，利用好政府給予的政策，建立專項培訓(xùn)基金，?？顚Ｓ?。農(nóng)民工進城后背著尚留在農(nóng)村家庭對他們的經(jīng)濟依賴，同時，他們也有著為改善生存狀況而增強競爭力的美好愿景。這也為政府、企業(yè)培訓(xùn)農(nóng)民工學(xué)習(xí)積極性、學(xué)習(xí)的深度、廣度奠定了基礎(chǔ)。

面對建筑業(yè)勞動力市場供大于求短期內(nèi)很難緩解狀況，政府應(yīng)通過那只“看不見的手”，主動調(diào)節(jié)勞動力供求，盡可能使市場大致平衡或者不至于嚴(yán)重失衡。

“農(nóng)民工”這種稱呼明顯地將農(nóng)民工與產(chǎn)業(yè)工人嚴(yán)格區(qū)分，被排除在產(chǎn)業(yè)工人范疇。農(nóng)民工無法融入城市社會行列，始終在身份的囚籠里掙扎，自身也感到卑微、被歧視。鑒于此，有必要對建筑業(yè)發(fā)承包制度的興起與衰落以及對用工模式、勞動關(guān)系變遷進行梳理，使其能夠回歸標(biāo)準(zhǔn)勞動關(guān)系。將農(nóng)民工從身份的藩籬中解放出來，要加快落后戶籍制度改革，消除“農(nóng)民工”群體身份，還農(nóng)民工產(chǎn)業(yè)工人、城市主人的地位。

（四）加大勞動保障監(jiān)察力度、廣度，加大行政干預(yù)，引導(dǎo)和迫使企業(yè)參保，嚴(yán)厲查處違法行為，嚴(yán)格責(zé)任追究

第一，改變“民不舉，官不究”被動執(zhí)法，主動身入現(xiàn)場工地實地考察核實施工情形、進場人員。到法院、仲裁院查閱法律文書，發(fā)現(xiàn)問題線索。拋棄以會議落實文件、以通知落實文件的形式主義執(zhí)法。

第二，啟動督察機制，履行督察職責(zé)，發(fā)揮督察效用。督察政府職能部門盡職盡責(zé)，一絲不茍認(rèn)真工作。督察到位，督察到人，督察問效，督察問責(zé)。

第三，用典型案例教育引導(dǎo)企業(yè)從長遠(yuǎn)發(fā)展看問題，算工傷保險分散風(fēng)險互利互惠大帳，使企業(yè)理解社會保障不可替代作用，了解商業(yè)保險與社會保險不同作用與效果。

第四，提高違法成本，查處與制裁侵害勞動保障案件絕不手軟，使未參保企業(yè)認(rèn)知社會責(zé)任和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。建議如同惡意欠薪一樣將工傷拒賠納入刑法范疇。對隱瞞工傷事故、私下了結(jié)，補償款低于工傷保險待遇的要加重處罰。只有讓違法企業(yè)感受到法律威嚴(yán)，依法承擔(dān)責(zé)任并接受相應(yīng)制裁，才能有效管理約束，杜絕此類違法行為。

[1]人社部、住建部、安監(jiān)局、全國總工會,關(guān)于進一步做好建筑業(yè)工傷保險工作意見[J].中國論文網(wǎng),2014(3).

[2]王明,農(nóng)民工何時走出“一失萬無”尷尬[J].中國論文網(wǎng),2015(1).

[3]張軍.中國人力資源社會保障[J].中國論文網(wǎng),2015(2).

[4]曾崢.農(nóng)民工工傷保險問題研究[J].中國論文網(wǎng),2015(3).

（責(zé)任編輯： 郭玉偉）

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1007-421X（2017）04-0073-03