□施業(yè)家，吳忠良

（1.江漢大學(xué)期刊社，湖北武漢 430056；2.恩施自治州人民檢察院，湖北恩施 445000）

跨行政區(qū)劃司法管轄制度的定位問題

□施業(yè)家1，吳忠良2

（1.江漢大學(xué)期刊社，湖北武漢 430056；2.恩施自治州人民檢察院，湖北恩施 445000）

跨行政區(qū)劃司法管轄制度是當(dāng)前司法體制改革的重要舉措，是為解決司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合、司法官員任免高度地方化和地方有關(guān)機(jī)關(guān)不當(dāng)干涉司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)等司法地方化的現(xiàn)實(shí)難題?；谖覈?guó)現(xiàn)實(shí)，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度是目前的較好選擇，在中國(guó)當(dāng)下該項(xiàng)制度改革有其合理合法的緣由。這項(xiàng)制度不是對(duì)現(xiàn)有的司法管轄制度推倒重建，而是將其定位為司法管轄制度的適當(dāng)補(bǔ)充、有利于司法權(quán)的適當(dāng)獨(dú)立性及司法管轄的實(shí)效性。

司法管轄制度；行政區(qū)劃；司法體制改革

黨的十八屆三中全會(huì)提出的探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制的改革構(gòu)想包括異地管轄、相對(duì)集中管轄和跨區(qū)域?qū)徟袡C(jī)構(gòu)的設(shè)置等內(nèi)容。從司法管轄制度的系統(tǒng)化建構(gòu)角度來看，“適當(dāng)分離”的跨區(qū)劃司法管轄制度需要從目的、合理合法性、屬性和功能等方面加以定位。

1 設(shè)立跨行政區(qū)劃司法管轄制度的目的

當(dāng)前，我國(guó)司法地方化和行政化在案件管轄上主要惡劣表現(xiàn)有：一是為了地方或部門利益而不管轄，使當(dāng)事人告狀無門；二是為了地方利益，搶管轄，為本地當(dāng)事人尋求司法保護(hù)，這種保護(hù)裹挾著司法行政化的保護(hù)；三是部分本地黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私，以權(quán)壓法，不當(dāng)干預(yù)案件審理，通過操控案件管轄，來干預(yù)案件審判。后兩者往往都會(huì)通過鉆現(xiàn)有管轄制度的漏洞或缺陷，通過形式合法的路徑使案件進(jìn)入自己權(quán)力范圍的法院來管轄。

根據(jù)現(xiàn)有司法改革實(shí)踐探索及其學(xué)界多數(shù)主張來看，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度——跨區(qū)劃司法管轄制度的目的就是變革我國(guó)長(zhǎng)期以來地方各級(jí)人民法院依地方行政區(qū)劃設(shè)立的做法，破除人民法院的人財(cái)物管理等方面都受制于地方政府的體制沉珂，凈化司法環(huán)境，保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)。同時(shí)，明晰中央和地方的事權(quán)，去除人民法院地方化色彩，保障司法的統(tǒng)一權(quán)威，賦予當(dāng)事人在案件管轄問題上的程序選擇權(quán)，便利民眾參與訴訟等司法活動(dòng)。簡(jiǎn)而言之，當(dāng)前探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的主要目的在于“克服司法地方化、行政化弊端，合理分配訴訟和司法資源，保障當(dāng)事人民事基本程序權(quán)利”。

1.1 適當(dāng)分離與去除司法地方化

目前我國(guó)司法管轄基本上是以行政區(qū)劃為依托的，將司法管轄與行政區(qū)劃重疊，使得我國(guó)司法審判獨(dú)立飽受司法地方化和行政化的侵蝕。由于兩院與行政區(qū)劃的對(duì)應(yīng)設(shè)置，地方黨委和行政機(jī)關(guān)就必然會(huì)將觸角延伸到司法機(jī)關(guān)。加之地方干部管理、人事編制與財(cái)政預(yù)算體制的原因，地方黨委借助對(duì)司法干部管理權(quán)、地方政府對(duì)司法編制和經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)而強(qiáng)化自己對(duì)司法事權(quán)的干預(yù)，各級(jí)人民檢察院、人民法院不得不聽命于同級(jí)黨委和政府，甚至同級(jí)財(cái)政部門。司法機(jī)關(guān)對(duì)于人民政府及其官員的司法監(jiān)督權(quán)力與效果，就必然嚴(yán)重受限。司法的地方化嚴(yán)重影響了審判獨(dú)立，削弱了司法的統(tǒng)一和權(quán)威。

當(dāng)前學(xué)界普遍認(rèn)為我國(guó)目前法院的人財(cái)物受制于地方，難以依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，司法地方化嚴(yán)重，其主要表現(xiàn)為司法地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義，以及為了地方和部門利益爭(zhēng)搶管轄、選擇性司法、甚至拒絕執(zhí)行、暗地幫助當(dāng)?shù)仄飘a(chǎn)企業(yè)逃債、放縱惡意循環(huán)訴訟等司法不公行為，這些“合法”形式掩蓋下的司法不公行為極大地影響了司法獨(dú)立和司法權(quán)威。其一，法院在人、財(cái)、物的管理上受制于各級(jí)地方政府，司法活動(dòng)容易受到地方因素的影響。其二，法院的功能發(fā)揮受到制約，盡管法院具有制約行政權(quán)的功能，但實(shí)際的制約效果卻令人堪憂。行政訴訟受案率低、原告的勝訴率低、執(zhí)行難等已經(jīng)是困擾我國(guó)行政訴訟制度的主要因素。其三，依法獨(dú)立公正審判的虛置或異化現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在法官在對(duì)法律的適用上過分強(qiáng)調(diào)法院應(yīng)當(dāng)圍繞政府的工作大局開展審判活動(dòng)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航，從而忽略了司法的獨(dú)立性和中立性。其四，各級(jí)法院系統(tǒng)過多地受制于地方。各級(jí)法院的人事任免、工作報(bào)告、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等均受制于地方，使得司法作為國(guó)家法制統(tǒng)一的捍衛(wèi)者，往往難以發(fā)揮其切實(shí)的功能，反而使各級(jí)地方法院淪為了地方保護(hù)主義的工具［1］。

在諸多方面仍保留著大量的傳統(tǒng)遺存，極大地干擾了依法獨(dú)立公正的行使審判權(quán)的實(shí)現(xiàn)。各級(jí)法院系統(tǒng)過多地受制于地方，法院在人、財(cái)、物的管理上受制于各級(jí)地方政府，地方各級(jí)人民法院的人員工資、審判業(yè)務(wù)和日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等都由同級(jí)人民政府保障，司法活動(dòng)容易受到地方因素的影響，法院制約行政權(quán)的功能受限，其依法獨(dú)立公正審判異化現(xiàn)象嚴(yán)重，各級(jí)地方法院淪為地方保護(hù)主義的工具。

司法管轄的跨行政區(qū)劃重要目標(biāo)就是革除司法的地方化，創(chuàng)建與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，從體制上確保審判獨(dú)立，降低或在一定層面消除司法對(duì)于地方黨政組織的依賴，使司法權(quán)擺脫來自于當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)的諸多消極因素的干擾，讓審判權(quán)切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督作用以推進(jìn)有限政府的實(shí)現(xiàn)。

從我國(guó)當(dāng)前民商事和行政審判實(shí)踐看，中級(jí)法院和基層法院在審理民商事和行政案件時(shí)，普遍受到當(dāng)?shù)攸h政機(jī)關(guān)的干涉，特別是在受理和審理涉及當(dāng)?shù)卣_定的重點(diǎn)工程，如征地拆遷和城市建設(shè)案件方面，法院受理和審理難度相當(dāng)大。

1.2 適當(dāng)分離與去除司法行政化

從近年來全國(guó)很多省份的法官招聘以及地方中級(jí)法院院長(zhǎng)和基層法院院長(zhǎng)任命來看，省級(jí)法院實(shí)質(zhì)上早已實(shí)現(xiàn)對(duì)地方法院法官的招聘和選任的統(tǒng)管。

司法行政化，主要指法院、檢察院機(jī)構(gòu)上實(shí)施上級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)院，對(duì)司法人員實(shí)施科層式行政管理，對(duì)司法案件的糾正與監(jiān)督實(shí)施科層式行政審批。

司法行政化在外部主要表現(xiàn)為法院的設(shè)置和人員構(gòu)成、以及人財(cái)物的供應(yīng)依附于對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃內(nèi)的行政機(jī)關(guān)，在內(nèi)部主要表現(xiàn)為對(duì)法院和法官的管理實(shí)行的是“上命下從”的金字塔式行政化管理［2］，我國(guó)法院審判組織的正式和非正式的層級(jí)主要有主審法官、審判長(zhǎng)、主管副庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議（或庭務(wù)會(huì)）、主管副院長(zhǎng)、院長(zhǎng)、審委會(huì)等。我國(guó)國(guó)家權(quán)力架構(gòu)及其實(shí)際運(yùn)作中，行政權(quán)相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，司法權(quán)的實(shí)際運(yùn)行客觀上往往淪為黨政權(quán)力的下屬權(quán)力。在現(xiàn)行“條塊結(jié)合，以塊為主”司法管理體制下，地方司法機(jī)關(guān)接受同級(jí)黨委和上級(jí)司法機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，通常不得不聽命于當(dāng)?shù)攸h委和政府。

司法獨(dú)立說到底還是財(cái)政人事等行政上的獨(dú)立，或者說對(duì)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立，逐步削弱行政對(duì)司法的干預(yù)，使司法（主要是法檢系統(tǒng)）進(jìn)一步獨(dú)立，尤其使其對(duì)行政權(quán)的限制和監(jiān)督更加獨(dú)立。

如何杜絕同級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)司法審判活動(dòng)造成的不必要的干擾？關(guān)鍵是使司法機(jī)關(guān)擺脫長(zhǎng)期以來“將自家后院托付給地方行政機(jī)關(guān)”的困惑，從人財(cái)物上獨(dú)立于地方行政機(jī)關(guān)。要解決這一問題，普遍認(rèn)為在于司法獨(dú)立改革，依此，我們就要先從司法獨(dú)立之司法機(jī)構(gòu)——法院獨(dú)立開始。這就要求將法院的領(lǐng)導(dǎo)人員、法官由上級(jí)法院產(chǎn)生，由同級(jí)人大負(fù)責(zé)監(jiān)督，以將司法權(quán)的運(yùn)行真正還原到一個(gè)合法、合理的制度框架之下，從而確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)，保證國(guó)家法制統(tǒng)一正確實(shí)施。當(dāng)然這個(gè)“還原”，還需要理順人大、行政與司法之間關(guān)系的體制性架構(gòu)，否則，依然會(huì)陷入“扯不清，理還亂”的改革尷尬之中，這也是人們常說起的“改革的體制性障礙問題”。

司法管轄上行政化的主要原因在于以國(guó)家本位主義作為案件地域管轄制度的指導(dǎo)思想，從國(guó)家控制和管理案件糾紛解決的角度，以代表國(guó)家的法院控制和主導(dǎo)整個(gè)訴訟程序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)來設(shè)置案件管轄制度所致，甚至對(duì)案件的管轄設(shè)置交由部門來主導(dǎo)決定。由特殊地域管轄爭(zhēng)議，產(chǎn)生司法地方化和司法行政化的另外一個(gè)原因在于管轄制度的設(shè)計(jì)從案件實(shí)體出發(fā)，重實(shí)體，輕程序，重結(jié)果和實(shí)質(zhì)，忽略程序正義，管轄制度設(shè)計(jì)實(shí)行“法院本位主義”，把案件的管轄決定由法院主導(dǎo)和掌控，使得法官在案件管轄爭(zhēng)議上具有很大自由裁量權(quán)，絕對(duì)地主導(dǎo)和控制著案件的管轄權(quán)①我國(guó)《民事訴訟法》在實(shí)行“原告就被告”以外，用大量的條款規(guī)定了特殊地域的管轄規(guī)則，原告在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有權(quán)選擇所管轄的法院，其目的本是為了便利原告的訴訟以及法院審判，但案件的司法管轄權(quán)由法院主導(dǎo)和控制，架空了當(dāng)事人在管轄問題上的自主選擇權(quán)。。

跨區(qū)劃司法管轄制度固然有助于克服基層司法地方化，剝離縣、市地方黨委和政府對(duì)基層法院管轄的干預(yù)空間，但同時(shí)又可能強(qiáng)化中級(jí)和高級(jí)法院對(duì)其地域管轄范圍內(nèi)下一級(jí)法院和法官管理的行政化。

司法管轄制度是一個(gè)整體，跨區(qū)劃司法管轄制度的建構(gòu)會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的效應(yīng)，其探索成功與否有賴整個(gè)司法制度環(huán)境的完善。

2 適當(dāng)分離的合理性與合法性

對(duì)于設(shè)置跨區(qū)劃法院，在姚莉教授看來，“按行政區(qū)劃設(shè)置法院不是產(chǎn)生地方保護(hù)主義的最根本原因，設(shè)置跨行政區(qū)劃設(shè)置法院是保證法院獨(dú)立審判和實(shí)現(xiàn)司法公正的好方法，但不是唯一途徑”［3］。

2.1 合理性

適當(dāng)分離的司法管轄制度的科學(xué)性和合理性，具體包括對(duì)法的前瞻性與滯后性矛盾、法的靈活性與機(jī)械性矛盾、以及法規(guī)范的開放性和封閉性矛盾等的協(xié)調(diào)和規(guī)范等問題。

2.1.1 適當(dāng)分離的司法管轄制度的前瞻性與滯后性。法的設(shè)置必須具有前瞻性，即具有預(yù)設(shè)性和超前性。但由于社會(huì)發(fā)展速度太快，人的前瞻性不足或者對(duì)問題的出現(xiàn)考慮不周，只得在出現(xiàn)問題時(shí)進(jìn)行法律法規(guī)的制定來約束人們的行為，這使得法律制度的設(shè)定永遠(yuǎn)都存在滯后性問題。這就要求設(shè)置適當(dāng)分離的司法管轄制度首先必須處理好這一制度的前瞻性與滯后性的矛盾。

當(dāng)前國(guó)家正在積極推動(dòng)“省直管縣（市）行政區(qū)劃體制”改革和法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)籌改革，跨區(qū)劃司法管轄制度的設(shè)計(jì)需與上述改革相一致，使之成為構(gòu)建公正、高效和權(quán)威的司法體制改革的突破口，不可按傳統(tǒng)法院設(shè)置思路和方式，按照現(xiàn)有行政區(qū)劃層級(jí)來另置一套跨區(qū)劃法院，陷入司法地方化的窠臼，只不過徒增幾個(gè)法院和法官編制而已。

2.1.2 適當(dāng)分離的司法管轄制度的靈活性與機(jī)械性。要使法律具有前瞻性，就必須保持法律制度的靈活性。另外，在一定意義上，法律的滯后性主要是由于法律的機(jī)械性和僵硬性所致。因此適當(dāng)分離的司法管轄制度的設(shè)置還需處理好其靈活性與機(jī)械性之間的矛盾。司法作為一個(gè)實(shí)踐性極強(qiáng)的“活法”系統(tǒng)，以保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正行使審判權(quán)為導(dǎo)向的“跨區(qū)劃司法管轄制度”的探索和設(shè)計(jì)，既要遵守程序體系化設(shè)置的“剛性”——機(jī)械性，又要尊重司法重視“技藝?yán)硇浴钡膶?shí)踐特性，使案件在法院之間的管轄和在法院內(nèi)部的分配保持相應(yīng)靈活性。

2.1.3 適當(dāng)分離的司法管轄制度的開放性與封閉性。為保證法院的獨(dú)立性，就在一定程度上排斥司法管轄制度設(shè)置的開放性。同時(shí)，適當(dāng)分離的司法管轄制度不能違背現(xiàn)行基本法律，且必須融入現(xiàn)有司法管轄制度體系和司法程序制度體系，符合程序制度設(shè)計(jì)的剛性要求。另外，社會(huì)生活千變?nèi)f化，司法管轄制度作為調(diào)整和規(guī)范社會(huì)沖突之法律關(guān)系的前沿哨所，需要不斷應(yīng)對(duì)新形勢(shì)，滿足新需求。這就要求，本身是用來彌補(bǔ)現(xiàn)行司法管轄制度漏洞和不足的適當(dāng)分離的司法管轄制度必須放棄“自身無所缺漏或者作為一個(gè)封閉體系”的理想化要求。也就是說，適當(dāng)分離的跨區(qū)域司法管轄制度的設(shè)置應(yīng)當(dāng)是靈活性基礎(chǔ)上，對(duì)該制度調(diào)整的訴訟法律關(guān)系主體（當(dāng)事人和法院）都具有一定的選擇權(quán)或裁量權(quán)。

目前我國(guó)刑事、民事和行政三大訴訟司法管轄在事權(quán)上各自分離，無法為如知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)糾紛和環(huán)境糾紛等新型糾紛往往同時(shí)關(guān)涉公法與私法、公權(quán)與私權(quán)、公益與私益，可能涉及到刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟等兩類或三類相交叉，需要多種訴訟同時(shí)進(jìn)行，互為主次、相互提供支持，提供系統(tǒng)的、集中統(tǒng)一的司法糾紛解決機(jī)制，需要與行政區(qū)劃適當(dāng)分離后對(duì)于案件實(shí)施集中管轄。如涉及到跨區(qū)域的環(huán)境污染糾紛案件，如果將案件所涉不同性質(zhì)訴訟生硬分開審理，不僅會(huì)使當(dāng)事人訴訟時(shí)間和金錢等成本高昂，浪費(fèi)司法資源；還會(huì)因不同管轄法院之間溝通和協(xié)調(diào)障礙，導(dǎo)致不同訴訟對(duì)于某一權(quán)益的考量和關(guān)切可能呈現(xiàn)片面化和碎片化，不利于糾紛的一次性徹底解決，進(jìn)而極有可能導(dǎo)致司法不統(tǒng)一，損害司法權(quán)威。因此，跨區(qū)域民商事和行政糾紛案件，尤其像環(huán)境糾紛類跨區(qū)劃混合糾紛案更須打破傳統(tǒng)的民事管轄、行政管轄和刑事管轄三分天下的局面，從案件整體應(yīng)對(duì)和糾紛系統(tǒng)解決的角度，合并處理法院對(duì)于此類一審案件的分工和權(quán)限，而打破的關(guān)鍵性前提就是探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。

綜上，適當(dāng)分離的司法管轄要結(jié)合管轄糾紛案件的系統(tǒng)性、復(fù)雜性和生態(tài)性等特點(diǎn)，考慮跨區(qū)劃法院管轄案件事項(xiàng)所涉人和事的跨行政區(qū)劃性、管轄案件解決的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性、糾紛案件一次性解決的集中性和權(quán)威性。

2.2 合法性

適當(dāng)分離司法管轄制度的合法性是指根據(jù)我國(guó)憲法和基本法律，尤其是有關(guān)跨區(qū)劃法院設(shè)置的法院組織法、行政和民事訴訟程序法律規(guī)范的規(guī)定，對(duì)跨區(qū)域法院的設(shè)置和民商事案件和行政案將行使司法管轄權(quán)具有合法的依據(jù)。探索建立行政區(qū)劃“適當(dāng)分離”的司法管轄制度，即面臨著法院管轄范圍的合法性和法律適用問題，也面臨著如何使這一制度適應(yīng)和應(yīng)對(duì)實(shí)定法相關(guān)規(guī)定的沖突與挑戰(zhàn)，新設(shè)跨區(qū)劃司法管轄法院如何產(chǎn)生、及其法官和工作人員如何任免等現(xiàn)實(shí)法律問題。這就涉及到修改《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》等法律，甚至修改《憲法》。同時(shí)，適當(dāng)分離管轄法院的司法程序運(yùn)作還涉及到行政訴訟法、民事訴訟法和刑事訴訟法等程序法的調(diào)整和完善問題。

2.2.1 跨區(qū)劃司法管轄法院及其人員的產(chǎn)生和監(jiān)督問題。我國(guó)憲法規(guī)定，人民法院由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，受人民代表大會(huì)監(jiān)督，并對(duì)其負(fù)責(zé)。設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，也必須符合這一憲法原則。依據(jù)《憲法》規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)任免本級(jí)法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)，兩院組織法亦就此作具體規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)法院院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)的提名任免法院、檢察院的其他主要組成人員。而根據(jù)《憲法》第30條第1款規(guī)定，我國(guó)長(zhǎng)期存在地市級(jí)行政區(qū)劃層級(jí)的設(shè)置本身是缺乏明確憲法依據(jù)的①在我國(guó)行政層級(jí)中，地市級(jí)政府的行政區(qū)劃設(shè)置缺乏明確的根本法依據(jù)，是違背憲法的。因?yàn)楦鶕?jù)我國(guó)《憲法》第30條第1款規(guī)定，中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。，這表明地市級(jí)人大的存在是違憲的，進(jìn)而由地市級(jí)人大產(chǎn)生的法院也就存在合法性問題。

要按照中央的要求，實(shí)現(xiàn)人民法院體制和工作機(jī)制的創(chuàng)新，進(jìn)一步完善適合中國(guó)國(guó)情和依法治國(guó)總要求的法院體制、法官管理制度、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制以及對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。因此，設(shè)立跨區(qū)劃的司法機(jī)關(guān)除了要遵守憲法原則，還面臨著法院、檢察院如何產(chǎn)生，法官、檢察官如何任免等現(xiàn)實(shí)法律問題。這就要對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)進(jìn)行完善，明確跨區(qū)域司法機(jī)關(guān)的設(shè)立原則和設(shè)立程序，明確哪一級(jí)人民代表大會(huì)擁有跨區(qū)域司法機(jī)關(guān)的設(shè)立權(quán)，相應(yīng)的司法人員任免權(quán)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以及跨區(qū)域司法機(jī)關(guān)的基本職權(quán)等都要在組織法中作出規(guī)定，為其提供明確的法律依據(jù)。還需修訂《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》。

另外，司法管理體制上還面臨著如何破除省級(jí)管轄的壁壘問題，如何有效地排除和規(guī)避來自于法院領(lǐng)導(dǎo)、所在地方行政領(lǐng)導(dǎo)乃至當(dāng)?shù)貓?zhí)政黨政法部門領(lǐng)導(dǎo)的多重影響。當(dāng)前我國(guó)司法獨(dú)立的體制性障礙主要表現(xiàn)為：地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)審判的干預(yù)和法院內(nèi)部審判委員會(huì)的“判而不審”。由于司法管理體制受制于各級(jí)地方政府，使得行政審判工作的開展首當(dāng)其沖地受到了一些限制，制約了行政審判體制向縱深領(lǐng)域的改革。最大的問題是省級(jí)司法機(jī)關(guān)的財(cái)政人事體制不變，各高院和各省級(jí)檢察院是司法去地方化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)在的做法是讓這個(gè)關(guān)鍵層次具有對(duì)下級(jí)更直接和強(qiáng)大的控制力，在二審終審的框架下，絕大多數(shù)案件無法突破這個(gè)層次，結(jié)果只能是小的地方化減弱了，但大的地方化卻強(qiáng)化了。

2.2.2 跨區(qū)劃司法機(jī)關(guān)管轄事權(quán)范圍及其適用問題?？鐓^(qū)劃司法機(jī)關(guān)直接關(guān)鍵合法性問題是其管轄事權(quán)范圍及其法律適用問題。管轄不僅僅是案件的管理和分配，其程序和結(jié)果影響著司法的公正與效率?？鐓^(qū)劃法院的設(shè)置直接目的去除司法地方化和司法行政化，就需對(duì)其事權(quán)范圍及其適用問題，在立法設(shè)計(jì)上考慮在保障當(dāng)事人級(jí)別管轄異議權(quán)的同時(shí)，保障上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)法院管轄的監(jiān)督權(quán)，防止上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院級(jí)別管轄的監(jiān)督失靈和失序，維護(hù)級(jí)別管轄的權(quán)威性。

現(xiàn)行管轄權(quán)異議制度在審判實(shí)踐中多被理解為只適用于地域管轄異議，使得地方化和行政化的法院利用“指令管轄權(quán)”通過“降級(jí)管轄”，達(dá)到操控案件審理目的①民事訴訟法第三十八條規(guī)定了管轄權(quán)異議制度；根據(jù)民事訴訟法第三十九條的規(guī)定報(bào)請(qǐng)上一級(jí)法院指令其管轄。。司法實(shí)踐中民事和行政案件的司法管轄爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生，首先從級(jí)別管轄來看，發(fā)生管轄爭(zhēng)議主要在于案件中裹挾的跨區(qū)域性利益的爭(zhēng)奪和推諉，這種利益爭(zhēng)議既有制度性的因素，也有少數(shù)非法性人為因素，尤其是訴訟標(biāo)的額較大的案件和當(dāng)事人跨行政區(qū)劃的案件，存在有些法院違反級(jí)別管轄，越級(jí)受理本應(yīng)由上級(jí)法院管轄的案件，對(duì)當(dāng)事人提出的級(jí)別管轄異議不予理睬，而先行立案，并通過報(bào)請(qǐng)上一級(jí)法院指令管轄，通過上級(jí)法院行政化審批指令程序?qū)⑸嬖V案件“越級(jí)管轄”合法化。更有甚者，一些中級(jí)人民法院利用“指令管轄權(quán)”，將本應(yīng)由高級(jí)法院管轄的案件，先行受理，再指令其管轄區(qū)域內(nèi)某個(gè)基層法院管轄，達(dá)到控制案件審理結(jié)果的目的②最高法院法函（1995）95號(hào)《關(guān)于當(dāng)事人就級(jí)別管轄提出異議應(yīng)如何處理問題的函》規(guī)定：“當(dāng)事人就級(jí)別管轄權(quán)提出管轄異議的，受訴法院應(yīng)認(rèn)真審查，確無管轄權(quán)的，應(yīng)將案件移送有管轄權(quán)的法院，并告知當(dāng)事人，但不作裁定。受訴法院拒不移送，當(dāng)事人向其上級(jí)法院反映情況并就此提出異議的，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解，認(rèn)真研究，并作出相應(yīng)的決定，如情況屬實(shí)確有必要移送的，應(yīng)當(dāng)通知下級(jí)法院將案件移送有管轄權(quán)的法院?！?。同樣，也存在一些中、高級(jí)法院將本應(yīng)由其審理的案件，不問案件的性質(zhì)和類型，積極主動(dòng)行使制定管轄權(quán)，將案件指定到其管轄區(qū)域內(nèi)下一級(jí)法院管轄，通過表面合法的形式操縱案件管轄權(quán)，以控制案件的審理結(jié)果③2010年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理民事級(jí)別管轄異議案件若干問題的規(guī)定》；修訂后的民事訴訟法第一百七十九條明確將“違反法律規(guī)定，管轄錯(cuò)誤”作為民事案件再審事由。。對(duì)此，新設(shè)立的跨區(qū)劃法院應(yīng)順應(yīng)法制發(fā)展的需求，以改變級(jí)別管轄純屬法院系統(tǒng)內(nèi)部上、下級(jí)行政分工問題，確保法院在審理案件過程中的獨(dú)立地位，去除司法行政化和地方化的制度頑疾。

2.2.3 跨區(qū)劃管轄法院運(yùn)行機(jī)制與相關(guān)訴訟法律法規(guī)協(xié)調(diào)問題。建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離司法管轄制度意味著要設(shè)立跨行政區(qū)劃司法機(jī)構(gòu)，這一新設(shè)機(jī)構(gòu)的在整個(gè)司法活動(dòng)中的程序運(yùn)轉(zhuǎn)問題都要在三大訴訟法中作出全面細(xì)致的規(guī)定，否則，跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)無法正常進(jìn)行。要明確跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的管轄、案件受理、審理程序、執(zhí)行程序等諸多具體問題。尤其是案件的管轄問題，必須明確跨區(qū)域司法機(jī)關(guān)的地域管轄、級(jí)別管轄、專屬管轄、指定管轄等問題。改革審判委員會(huì)制度，建立和完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制。

3 “適當(dāng)分離”的司法管轄制度定位

根據(jù)《決定》，跨區(qū)劃司法管轄制度只是一種司法管轄區(qū)劃與行政區(qū)劃“適當(dāng)分離”，而非徹底分離，這意味著，跨區(qū)劃法院設(shè)置和事權(quán)范圍調(diào)整的適度性和有限性，不是對(duì)現(xiàn)有司法管轄區(qū)劃的推倒重來，進(jìn)行徹底地調(diào)整或變更。為了保持司法區(qū)劃的相對(duì)穩(wěn)定，應(yīng)該以事權(quán)調(diào)整的選擇性和關(guān)聯(lián)性為基礎(chǔ)，設(shè)置跨行政區(qū)劃法院，規(guī)范和調(diào)整跨區(qū)劃司法案件。當(dāng)前跨區(qū)劃法院設(shè)置都不符合這一標(biāo)準(zhǔn)，都仍然是行政區(qū)劃思維下的法院設(shè)置，如湖北漢江中院是在仙桃、潛江、天門等幾個(gè)省直管縣市之上設(shè)置的一個(gè)中級(jí)人民法院，其人財(cái)物由省統(tǒng)管。東莞和中山市第一、第二人民法院也是在沒有縣域的地級(jí)市設(shè)置的分管幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層人民法院，只是這些分管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有單獨(dú)的縣級(jí)行政區(qū)劃級(jí)政府機(jī)關(guān)設(shè)置，直接由地市級(jí)的政府統(tǒng)管其人財(cái)物。

無論怎樣的司法管轄制度必須得到國(guó)家強(qiáng)制力的支持、民眾和司法行為主體的遵守和執(zhí)行。按照司法區(qū)域與行政區(qū)域相分離的原則，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的改革，關(guān)鍵在于“適當(dāng)分離”。

3.1 適當(dāng)分離的補(bǔ)充性

“適當(dāng)”分離是一種特殊需要下的司法管轄制度，主要是對(duì)地域管轄的分離，其作為現(xiàn)行級(jí)別管轄和地域管轄制度的補(bǔ)充，主要是對(duì)地域管轄的分離，但又不同于現(xiàn)行管轄制度下的指定管轄和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，而是以法定管轄的形式將某類特殊案件或?qū)ｉT案件以法定的行使固定下來。

由于司法管轄區(qū)劃的調(diào)整涉及到司法級(jí)別、法院設(shè)置和司法地域管轄范圍的調(diào)整，這些牽涉到憲法、法院和檢察院組織法、以及相關(guān)程序法等法律法規(guī)的修改，在立馬直接修憲和修訂基本法律不現(xiàn)實(shí)的情況下，所以，當(dāng)前司法改革探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法所管轄制度只是眼下“相對(duì)妥當(dāng)”的改革選擇。

3.2 適當(dāng)分離的獨(dú)立性

司法的獨(dú)特性，要求司法機(jī)關(guān)必須不受地方行政的、政治的、人事的和財(cái)政的羈絆，才能保障司法的獨(dú)立性和權(quán)威。對(duì)于司法獨(dú)立，我們必須明白：“高質(zhì)量的司法獨(dú)立并不以西式民主為前提，兩者也沒有必然的因果關(guān)系”。對(duì)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立地位的體制性追求并非是解決司法獨(dú)立的充要條件。支振鋒博士通過對(duì)跨國(guó)司法制度運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)效的比較考察，認(rèn)為獨(dú)立的司法制度主要是社會(huì)正義的必要但不是充分的條件［4］。即使號(hào)稱自己最民主的美國(guó)，其司法依然不能擺脫政治的操弄和金錢的宰制。

目前，我國(guó)在地方設(shè)置跨行政區(qū)劃司法管轄制度范圍仍然局限在一個(gè)省級(jí)框架內(nèi)部，也就是說，設(shè)置新的中級(jí)法院和同級(jí)檢察院目的僅在于讓它們能夠獨(dú)立于地市級(jí)黨政。探索與行政管理區(qū)域“適當(dāng)”分離的司法管轄制度并不能徹底保證憲法、法律賦予法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，而只是為擺脫地方干擾，增強(qiáng)法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)能力的無奈之舉。也不能違背剛剛修改的民事訴訟法和行政訴訟法等基本法律另起爐灶，但又不能使這一改革流于形式，讓“適當(dāng)分離”的司法管轄制度成為現(xiàn)行地域管轄制度的附庸。也就是說，適當(dāng)分離的司法管轄制度應(yīng)該有其獨(dú)特的“獨(dú)立性”，但這種獨(dú)立性并不能否定其司法管轄制度的補(bǔ)充性和與其它地域管轄制度的共性，而主要在于跨區(qū)劃法院及其法官行使職權(quán)的獨(dú)立性。

跨區(qū)域管轄作為一種特殊地域管轄是針對(duì)現(xiàn)有特殊地域管轄制度的不滿而提出的，不能完全否定現(xiàn)有特殊地域管轄制度，其功能定位只能是對(duì)現(xiàn)有特殊地域管轄制度漏洞和缺陷①我國(guó)的特殊地域管轄規(guī)定在制定目的上主要是方便當(dāng)事人的訴訟，但是在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，許多規(guī)定被人為的異化，許多正式制度正在被非正式的運(yùn)作。參見吳英姿：《民事訴訟程序的非正常運(yùn)作》，載《中國(guó)法學(xué)》，2007年第4期，第155頁(yè)。的補(bǔ)充和完善，這種補(bǔ)充和完善的目的是為了消除司法地方化和司法行政化的頑疾。

目前的司法機(jī)關(guān)按照行政區(qū)劃設(shè)置，司法機(jī)關(guān)及其人員的人事、財(cái)政等都有賴于地方政府，行政干預(yù)司法現(xiàn)象嚴(yán)重。設(shè)置跨區(qū)劃司法機(jī)構(gòu)，以杜絕同級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)司法審判活動(dòng)造成的干預(yù)。同時(shí)，使新設(shè)立的跨區(qū)劃法院的人財(cái)物等不由其事權(quán)管轄范圍的地方黨政支配和保障，使其擺脫長(zhǎng)期以來法院人財(cái)物受制于地方行政機(jī)關(guān)的頑疾。因此，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度要以“司法管理體制改革和省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理推動(dòng)”為前提，不能司法管理體制不改而“換湯不換藥”的“假分離”，反而加大了上級(jí)法院和法院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政案件的控制，法院、檢察院人財(cái)物省統(tǒng)管的推動(dòng)只是配套保障措施。

3.3 適當(dāng)分離的實(shí)效性

法律實(shí)效是法的效力作用的實(shí)踐化，是法的目的和價(jià)值理想的實(shí)現(xiàn)。從法的有效性來看，適當(dāng)分離的司法管轄制度的實(shí)效性包括實(shí)際效果、內(nèi)容正確和形式合理等三個(gè)方面的內(nèi)容［5］。法律實(shí)效是國(guó)家實(shí)在法效力的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)和樣式，它的實(shí)現(xiàn)需要法律機(jī)制、觀念機(jī)制、組織機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制等四種基本保障機(jī)制［6］。探索新型司法管轄制度的改革是對(duì)現(xiàn)行司法管轄制度“實(shí)效性”的否定，也是我國(guó)當(dāng)前司法管轄制度存在“失效”盲區(qū)。如果適當(dāng)分離的司法管轄制度中上述有關(guān)科學(xué)性和合理性內(nèi)部矛盾的調(diào)和不合理、不科學(xué)，得不到“良法之治”的“合法”規(guī)范，則會(huì)導(dǎo)致民眾對(duì)法的權(quán)威的質(zhì)疑而不服從法律，使得這一制度的實(shí)效性受損，乃至“失效”。

法的實(shí)效問題是一個(gè)實(shí)然問題，法的實(shí)效性受行為主體的價(jià)值觀、公眾和行為主體對(duì)制度性權(quán)力的認(rèn)可度和滿意度、以及法律制度實(shí)施的效益或主體行為的效益等方面的影響。適當(dāng)分離的司法管轄制度是否能恰當(dāng)?shù)胤从场八痉ü茌犞性V訟法律關(guān)系的法的規(guī)定性”，表達(dá)當(dāng)事人和法院的需要，并使之具有可操作性等決定著適當(dāng)分離的司法管轄制度實(shí)效的大小。要保障適當(dāng)分離的司法管轄制度的實(shí)效性，首先就要保障民眾（當(dāng)事人）和司法行為主體（法院和法官）對(duì)這一制度的目的和價(jià)值理想的認(rèn)同，并對(duì)這一制度的遵守和執(zhí)行。因此，適當(dāng)分離的司法管轄制度的設(shè)置和建構(gòu)首先應(yīng)該保障當(dāng)事人司法救濟(jì)權(quán)，有利于當(dāng)事人參加訴訟和法院審判，確保維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)訴訟效益的最大化。也就是說，適當(dāng)分離的司法管轄制度的效益設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)司法管轄上的“兩便原則”，即方便當(dāng)事人訴訟，方便人民法院行使審判權(quán)。

當(dāng)程序中訴訟權(quán)和司法權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí)，以當(dāng)事人為主導(dǎo)，而不是以法院為主導(dǎo)，跨區(qū)域管轄制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該平衡兩者利益，設(shè)計(jì)多種管轄連結(jié)點(diǎn)，尊重當(dāng)事人的處分權(quán)以及程序選擇權(quán)，賦予當(dāng)事人選擇對(duì)其最有利的法院進(jìn)行訴訟，同時(shí)也應(yīng)賦予當(dāng)事人更為合理的管轄異議權(quán)，以及根據(jù)方便法院審理原則，在考慮案件爭(zhēng)議性質(zhì)和保護(hù)弱勢(shì)群體的基礎(chǔ)上，保留必要的訴訟強(qiáng)制，但這不能突破級(jí)別管轄和專屬管轄。

訴訟管轄制度作為當(dāng)事人接近法院，訴諸司法，獲得救濟(jì)，啟動(dòng)法院訴訟程序，保障當(dāng)事人裁判請(qǐng)求權(quán)的一項(xiàng)重要制度。司法管轄制度與訴訟權(quán)存在著包容與銜接的內(nèi)在聯(lián)系。有利于保障當(dāng)事人的裁判請(qǐng)求權(quán)，方面民眾接近和訴諸司法，同時(shí)，方便糾紛就地解決，方便查清案件事實(shí)，方便人民群眾，減輕當(dāng)事人訴訟成本負(fù)擔(dān)，為當(dāng)事人獲得公正審理和為裁判創(chuàng)造條件。

適當(dāng)分離的司法管轄制度本質(zhì)上是一種特殊的地域管轄制度。探索這一制度的目的是解決司法地方化和司法行政化，保障司法審判權(quán)的獨(dú)立行使，方便人民群眾獲得司法救濟(jì)這一現(xiàn)實(shí)需求。所謂“適當(dāng)”分離，斷然不是“完全”分離，這是司法便利化原則的要求。司法不能以為了防止地方化和行政化而違背“人民司法為人民”的本性，脫離中國(guó)特殊國(guó)情，而加重人民“接近司法正義”的困難和障礙。

［1］熊文釗.司法管轄可與行政區(qū)劃適當(dāng)分離［N］.人民法院報(bào)，2013-11-21（02）.

［2］謝佑平，萬毅.司法行政化與司法獨(dú)立：悖論的司法改革：兼評(píng)法官等級(jí)制與院長(zhǎng)辭職制［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2013（1）.

［3］姚莉.反思與重構(gòu)：中國(guó)法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的審判組織改革研究［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005：163，165.

［4］支振峰.“體制決定論”的力度與限度—從司法機(jī)關(guān)人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管切入［J］.法學(xué)雜志，2014（4）.

［5］鄭永流.法的有效性與有效的法—分析框架的建構(gòu)和經(jīng)驗(yàn)實(shí)證的描述［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2001（2）.

［6］謝暉.論法律實(shí)效［J］.學(xué)習(xí)與探索，2005（1）：95.

責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.013

D 926

A

1004-0544（2017）02-0069-07

湖北省人民檢察院2014年度重點(diǎn)課題（HJ2014A02）。

施業(yè)家（1970-），男，湖北大悟人，法學(xué)博士，江漢大學(xué)期刊社編審；吳忠良（1962—），男，湖北陽新人，法學(xué)博士，恩施州人民檢察院檢察長(zhǎng)。