馬長(zhǎng)發(fā)+葉劍平

[摘要] 本文基于公平視角考察東西部建設(shè)用地資源配置中的公平問(wèn)題。當(dāng)前看似公平的土地政策實(shí)際對(duì)西部不公平，東、西部地區(qū)發(fā)展起點(diǎn)不公平的后期連鎖效應(yīng)，也很易導(dǎo)致其在發(fā)展過(guò)程和結(jié)果上的不公平。應(yīng)基于差別原則，對(duì)西部地區(qū)實(shí)行更具政策梯度和實(shí)質(zhì)優(yōu)惠的差別化土地政策；基于機(jī)會(huì)的公正平等原則，維護(hù)過(guò)程實(shí)際公平，按最佳城市規(guī)模采取城市發(fā)展用地中的分級(jí)限制政策。

[關(guān)鍵詞] 羅爾斯公平理論 城市土地利用 政策

[中圖分類(lèi)號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2017）01-0034-04

我國(guó)30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展實(shí)際是以土地大量投入為支撐的，隨著土地資源的稀缺性日益顯化，區(qū)域間和城市間爭(zhēng)取建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。當(dāng)前的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，很大程度上依然表現(xiàn)為效率第一，公平被忽視，農(nóng)民的權(quán)益被輕易剝奪。計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)和城鄉(xiāng)增減掛鉤指標(biāo)作為城市建設(shè)用地的兩個(gè)主要來(lái)源在今后如何操作，如何在區(qū)域間和城市間比較公平地實(shí)現(xiàn)土地資源的分配，達(dá)到“效率與公平兼顧”，下一步城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤該怎么走，需要一些新的認(rèn)識(shí)。

一、公平視角下的土地資源配置

城市化中土地資源配置的公平分配是以起點(diǎn)公平、機(jī)會(huì)公平及過(guò)程公平為基礎(chǔ)和前提的，否則，分配就將是缺乏效率的，或者將是不可持續(xù)的。1994年中央政府實(shí)行分稅制以來(lái)，各地方城市成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)主體，土地資本化成為城市化發(fā)展的杠桿，對(duì)土地資源的占有和支配成為影響城市發(fā)展至關(guān)重要的因素。城市發(fā)展必然存在競(jìng)爭(zhēng)，而城市主體之間“競(jìng)爭(zhēng)能力”的非合理差異是影響城市間競(jìng)爭(zhēng)“起點(diǎn)公平”的主要因素，而由城市主體之間“資源占有量”存在非合理差異決定了城市競(jìng)爭(zhēng)的非合理差異。因此，城市之間存在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不公平的根本原因就在于城市主體之間“資源占有量”的非合理差異。

城市競(jìng)爭(zhēng)主體的“理性”選擇是追求利益最大化，為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，各城市主體會(huì)采取各種不公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。因此，保證競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的公平，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平發(fā)展的核心。而中國(guó)的東部發(fā)達(dá)地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)目前正處在這樣一個(gè)狀態(tài)。在上世紀(jì)80年代，東部地區(qū)，尤其是特區(qū)，在土地、稅收等方面得到了優(yōu)惠，我國(guó)東西部的城市用地在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上存在著顯著的“資源占有量”的非合理差異。區(qū)域和城市競(jìng)爭(zhēng)中的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不公平是一個(gè)既成事實(shí)，我們應(yīng)做的是基于在與正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益（差別原則），并遵循依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開(kāi)放（機(jī)會(huì)的公正平等原則），提供盡可能完善的差別化的土地、戶籍、財(cái)稅、金融等制度政策，以矯正各區(qū)域和城市主體之間在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上的各種“資源占有量”的非合理差異導(dǎo)致的持續(xù)影響，以程序的公正盡可能的引向資源配置的結(jié)果公平。

二、看似公平的土地政策實(shí)際對(duì)西部不公平

1. 發(fā)達(dá)地區(qū)以財(cái)政補(bǔ)貼政策打破了現(xiàn)有土地供給政策的實(shí)際公平

在當(dāng)前我國(guó)政績(jī)考核機(jī)制、財(cái)稅體制、非市場(chǎng)化低價(jià)征地、以及地方政府競(jìng)爭(zhēng)策略選擇背景下，地方政府選擇外延式擴(kuò)張模式的經(jīng)濟(jì)收益和政治收益都明顯高于內(nèi)涵式擴(kuò)張模式，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中技術(shù)進(jìn)步、制度變遷等要素對(duì)生產(chǎn)率的提高更多表現(xiàn)在增量土地上，因此，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式未獲得轉(zhuǎn)變前提下，未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，無(wú)論東中西部都將保持對(duì)土地要素的高需求。

基于“理性人”選擇，在國(guó)家統(tǒng)一的看似公平的土地出讓政策和標(biāo)準(zhǔn)下，各區(qū)域?yàn)榱巳〉孟鄬?duì)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)會(huì)采取各種不公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。例如，當(dāng)前土地“招拍掛”政策和“工業(yè)用地統(tǒng)一最低標(biāo)準(zhǔn)”等政策考慮了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，看似公平，但在執(zhí)行過(guò)程中卻因規(guī)則變異而失效。因?yàn)檠芯堪l(fā)現(xiàn)：東部地區(qū)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)新增工業(yè)用地的補(bǔ)貼最多，中部次之，西部最少。東部地區(qū)利用自身已有的財(cái)政優(yōu)勢(shì)采取地方政府補(bǔ)貼，依然能夠?qū)嵭斜戎形鞑扛鼉?yōu)惠的招商引資供地政策。東部發(fā)達(dá)地區(qū)因?yàn)閰^(qū)位優(yōu)勢(shì)，先發(fā)優(yōu)勢(shì)，財(cái)力補(bǔ)貼優(yōu)勢(shì)而采取的不公平競(jìng)爭(zhēng)的行為會(huì)嚴(yán)重破壞土地市場(chǎng)秩序，甚至使土地秩序徹底失效。這些不公平競(jìng)爭(zhēng)的行為會(huì)嚴(yán)重破壞土地市場(chǎng)秩序，甚至使土地秩序徹底失效，進(jìn)一步加劇不平衡發(fā)展過(guò)程。

2. 東部可以更高的“土地級(jí)差收益”獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)，中西部落后地區(qū)處于發(fā)展受阻

現(xiàn)在發(fā)展最快的，是直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市，這些基本都屬于超大城市、特大城市。先發(fā)展起來(lái)的大城市以更高的“土地級(jí)差收益”獲得更多發(fā)展機(jī)會(huì)，小城鎮(zhèn)本身級(jí)差地租收益低，無(wú)法與大城市“競(jìng)爭(zhēng)”而造成發(fā)展受阻，因此，在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上居于優(yōu)勢(shì)地位的大城市在以后競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中繼續(xù)保持獲得機(jī)會(huì)的優(yōu)勢(shì)，中小城市和小城鎮(zhèn)處于發(fā)展困境。而我國(guó)“三大增長(zhǎng)極”都位于東部，大中城市也多位于東部，這種現(xiàn)狀導(dǎo)致在同樣嚴(yán)厲的土地政策下，東部可以更高的“土地級(jí)差收益”獲得更多城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的機(jī)會(huì)，而落后地區(qū)本身級(jí)差地租收益低，無(wú)法與發(fā)達(dá)地區(qū)“競(jìng)爭(zhēng)”而處于發(fā)展困境。

3. 西部為東部承擔(dān)外部成本

城市化對(duì)耕地的前期占用和破壞，及后期保護(hù)和限制是普遍規(guī)律，但不同區(qū)域和城市作為資源分享的主體，其分享土地資源的權(quán)利和機(jī)會(huì)應(yīng)該是平等的。東部發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)達(dá)城市在改革初期都經(jīng)歷了大規(guī)模的廉價(jià)征用農(nóng)地，低價(jià)，甚至負(fù)地價(jià)提供工業(yè)用地招商引資的階段。東部早期為人詬病的“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”雖然有諸如環(huán)境生態(tài)等弊端，但卻利用改革初期寬松的政策環(huán)境為城市發(fā)展極大降低了土地非農(nóng)化的成本，為城市的發(fā)展打下了良好的規(guī)?；A(chǔ)，而后發(fā)展的區(qū)域或者之前“聽(tīng)話”的城市在后來(lái)的發(fā)展中卻遇到了更嚴(yán)的土地管控和更高的擴(kuò)張成本。東部發(fā)達(dá)地區(qū)在早期率先發(fā)展中通過(guò)“土地?fù)Q資本，空間換發(fā)展”策略獲得低成本高速擴(kuò)張，造成的耕地緊張，環(huán)境污染等問(wèn)題卻要中西部地區(qū)同樣承擔(dān)“全世界最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策”。西部為東部發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)外部成本，在一定程度上是“東部生病，西部吃藥”。更需關(guān)注的是西部正處在工業(yè)化和城市化起步發(fā)展期，同樣嚴(yán)厲的土地政策是“砍了東部的尾巴，斬了西部的頭”。這種部分地區(qū)和城市先期非理性占地，后期所有地區(qū)和城市共擔(dān)責(zé)任的事實(shí)，本質(zhì)是前期公共管理政策的失誤所致，是一種基于城市和區(qū)域發(fā)展的起點(diǎn)不公平，其后期連鎖效應(yīng)也很易導(dǎo)致城市和區(qū)域在發(fā)展過(guò)程和結(jié)果上的不公平。

4. 主體功能區(qū)規(guī)劃可能存在的缺陷

資料顯示我國(guó)22個(gè)限制開(kāi)發(fā)地區(qū)，西部占了17個(gè)。主體功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)有欠嚴(yán)謹(jǐn)。和主體功能區(qū)戰(zhàn)略配套的各種投資政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境政策、地方政府考評(píng)體系等等方面存在不完善，這種現(xiàn)狀勢(shì)必導(dǎo)致我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略不僅在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)縮小我國(guó)的區(qū)域發(fā)展差距。相反，在相關(guān)配套政策不到位情況下，隨著主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)，我國(guó)區(qū)域間的差距將會(huì)擴(kuò)大，而不是縮小。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的確定很大程度上依據(jù)所謂因地制宜原則，其理論依據(jù)遵循靜態(tài)比較優(yōu)勢(shì)理論，研究發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放30多年來(lái)西部只有資源密集型行業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)得到了強(qiáng)化，基于傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)理論的固有缺陷容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“低端鎖定”。根據(jù)對(duì)西部欠發(fā)達(dá)典型區(qū)新疆的研究發(fā)現(xiàn)，新疆資源優(yōu)勢(shì)未能有效轉(zhuǎn)換為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，“比較優(yōu)勢(shì)陷阱”凸顯，資源詛咒特征明顯，甚至處于資源詛咒嚴(yán)重區(qū)。在這種現(xiàn)狀背景下，由于主體功能區(qū)的核心邏輯是對(duì)外生條件和歷史事件的絕對(duì)遵從，相比發(fā)達(dá)地區(qū)，主體功能區(qū)戰(zhàn)略對(duì)落后地區(qū)具有更大限制作用，其“東西互動(dòng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”策略會(huì)不會(huì)加劇西部的資源依賴，加劇“資源詛咒”，也值得思考。

三、基于公平理論的解釋

實(shí)際上，在改革開(kāi)放初期，我國(guó)的西部大部分落后地區(qū)與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平差距并不明顯，但是在改革開(kāi)放之后，尤其是1992年開(kāi)始實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，東西部差距加速形成并不斷擴(kuò)大。西部地區(qū)落后的原因，一方面遵循西方經(jīng)濟(jì)理論所闡述的一般機(jī)理，另一方面也具有其特殊性，這是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的某一種理論所無(wú)法完整解釋的。而根據(jù)公平理論則可以得到可能的解釋?zhuān)焊?jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)不公平將持續(xù)影響過(guò)程不公平，并導(dǎo)致結(jié)果不公平。東西部城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中，如果在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上存在明顯的“資源占有量的非合理差異”并進(jìn)一步引起競(jìng)爭(zhēng)力差異，隨之而來(lái)的過(guò)程中，這種“不公平效應(yīng)”將會(huì)被持續(xù)并放大，必然會(huì)導(dǎo)致“不公平的結(jié)果”。而這一“不公平的結(jié)果”進(jìn)而又會(huì)在新的一輪競(jìng)爭(zhēng)中成為新的“不公平的競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)”，進(jìn)入下一輪不公平競(jìng)爭(zhēng)的循環(huán)。

如果能保持過(guò)程公平，東西部城市在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上雖然存在“初始條件的差異”，但有可能在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中通過(guò)自身努力縮小差距，但是，在起點(diǎn)上居于優(yōu)勢(shì)地位的競(jìng)爭(zhēng)主體在很大程度上影響甚至決定競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的規(guī)則，其目的是在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中也保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這種形態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)常常“貌似公平，實(shí)質(zhì)上卻不公平”，最終導(dǎo)致非公平的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果。因此，在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上居于優(yōu)勢(shì)地位的城市競(jìng)爭(zhēng)主體在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中繼續(xù)保持獲得機(jī)會(huì)的優(yōu)勢(shì)，后發(fā)的地區(qū)和城市處于發(fā)展困境。欠發(fā)達(dá)地區(qū)欲享受東部地區(qū)在改革開(kāi)放之初的優(yōu)勢(shì)政策資源幾無(wú)可能。在東西部城市用地政策方面，由于起點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)不公平可能導(dǎo)致的過(guò)程（規(guī)則）不公平，有必要進(jìn)行相應(yīng)矯正，以利于東西部區(qū)域均衡發(fā)展，和諧發(fā)展。

四、結(jié)論和建議

研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前“中國(guó)最嚴(yán)格的耕地政策”，“集約節(jié)約用地”等政策雖然有合理性和必要性，但對(duì)于處在工業(yè)化初、中級(jí)階段的西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，形成了客觀上的制約作用，存在為先獲得發(fā)展的東部地區(qū)承擔(dān)外部成本的嫌疑。我國(guó)新的區(qū)域發(fā)展總體格局已全面形成“東部率先、中部崛起、東北振興、西部開(kāi)發(fā)”的所謂“四大板塊”戰(zhàn)略，區(qū)域間的激烈競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)在對(duì)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。但我國(guó)區(qū)域援助政策體系存在嚴(yán)重缺陷，以前是“一刀切”，現(xiàn)在是普惠制，普惠制使得政策泛化，重點(diǎn)不突出，四大板塊之間難以形成有效政策梯度，成為“都優(yōu)惠就沒(méi)有優(yōu)惠”。甚至有研究指出落后地區(qū)獲得的許多優(yōu)惠是仿照東部的普及，并且西部的總體優(yōu)惠水平還是低于東部，乃至不及“振興東北等老工業(yè)基地”的政策含金量高。

“公平分享”是改革發(fā)展成果分享的一個(gè)重大命題，公平化是可持續(xù)發(fā)展概念的核心內(nèi)容之一。針對(duì)東西部城市用地政策中存在的不公平問(wèn)題，本文提出建議：

一是基于差別原則，對(duì)落后地區(qū)實(shí)行差別化土地優(yōu)惠政策。當(dāng)前的工業(yè)用地出讓標(biāo)準(zhǔn)雖然是一種差別化地價(jià)的體現(xiàn)，追求“有保有壓、區(qū)別對(duì)待”，但是否能體現(xiàn)基于公平理論的“差別化補(bǔ)償原則”，尚有疑問(wèn)。有必要對(duì)東西部土地政策落差進(jìn)行時(shí)間上的縱向比較研究和現(xiàn)階段空間上的橫向比較研究，評(píng)價(jià)一下西部大開(kāi)發(fā)的土地政策與東部早期和現(xiàn)階段相比到底是優(yōu)勢(shì)還是劣勢(shì)，然后結(jié)合各區(qū)域產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)制訂?wèn)|、中、西部合理落差的土地政策，形成促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的土地政策梯度，有利于東西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

二是基于機(jī)會(huì)的公正平等原則，維護(hù)過(guò)程實(shí)際公平。第一，對(duì)工業(yè)用地出讓加強(qiáng)監(jiān)管。雖然中央政府嚴(yán)令工業(yè)用地出讓按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，嚴(yán)格禁止財(cái)政補(bǔ)貼行為，但實(shí)際上由于信息不對(duì)稱，中央政府甚至難以做好對(duì)地方政府違法用地的有效監(jiān)控，對(duì)地方政府的變相補(bǔ)貼行為的監(jiān)管將更難奏效，一方面，應(yīng)該采取措施加強(qiáng)監(jiān)管，維護(hù)土地參與宏觀調(diào)控后發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地政策的實(shí)際過(guò)程公平。另一方面，當(dāng)前工業(yè)用地出讓標(biāo)準(zhǔn)是否真實(shí)合理地反映了各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)差距，這個(gè)差距是否能夠體現(xiàn)對(duì)落后地區(qū)合理的的差別化補(bǔ)償有待重新考量。本文認(rèn)為基于差別原則，對(duì)西部“老少邊窮地區(qū)”應(yīng)該給予更優(yōu)惠土地政策，甚至零地價(jià)政策，要保證土地政策競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的實(shí)質(zhì)公平，并有利于土地政策梯度的形成。第二，按最佳城市規(guī)模采取城市發(fā)展用地中的分級(jí)限制政策。東部發(fā)達(dá)地區(qū)也有欠發(fā)達(dá)區(qū)域，西部落后地區(qū)也有發(fā)達(dá)區(qū)域，無(wú)論東中西部，對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域和大城市應(yīng)該提高土地要素價(jià)格，提高城市擴(kuò)張成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變；對(duì)落后區(qū)域，中小城市和小城鎮(zhèn)采取鼓勵(lì)和支持性用地政策，有利于促進(jìn)城市升級(jí)、區(qū)域均衡發(fā)展和提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏?。建議按最佳城市規(guī)模采取城市發(fā)展用地中的分級(jí)限制政策，據(jù)研究，城市最佳人口規(guī)模100～400萬(wàn)人口①，按人均100平方米建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算②，最佳城市用地規(guī)模為100～400平方公里，建議在計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策執(zhí)行中都對(duì)達(dá)到或超過(guò)最佳城市用地規(guī)模的城市采取分級(jí)限制，逐級(jí)嚴(yán)厲的限制用地措施，并利用土地級(jí)差收益規(guī)律引導(dǎo)改善城市空間和規(guī)模布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局朝這些地方轉(zhuǎn)移，為大中小合理搭配，和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)體系服務(wù)。

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Discussion on Differentiated Urban Land Utilization Policy in the Eastern and Western China

Ma Changfa1， Ye Jianping2

（1.School of Statistics and Information， Xinjiang University of Finance and Economics，

Xinjiang Social and Economic Statistics Research Center， Xinjiang Urumqi 830012， China； 2.School of Public Administration， Renmin University of China， Beijing 100872）

Abstract： This paper is to research the fairness in resource allocation of land for construction of the eastern and western based on the Rolls-equity theory， and put forward appropriate policy recommendations. The results indicate that the current land policy seems to be fair，but the actual to the west is not fair， not fair starting point for development of late-stage knock-on effect in eastern and western regions is also very easily lead to unfair in the development process and results. Conclusion： Based on the difference principle， to apply differential land policy for western areas； based on the principle of fair equality of opportunity， to maintain the process of actual fair and take city development land grading policy according to the optimal city size.

Keywords： Rawls Equity Theory； Urban Land Utilization； Policy