[摘要]中國自貿(mào)區(qū)管理制度創(chuàng)新已取得顯著成效，但在管理模式、投資自由、貿(mào)易便利、金融開放、市場監(jiān)管等方面與域外先進(jìn)自貿(mào)區(qū)依然存在一定差距，應(yīng)當(dāng)汲取域外先進(jìn)自貿(mào)區(qū)相關(guān)經(jīng)驗，進(jìn)一步豐富中國自貿(mào)區(qū)管理制度內(nèi)容，實現(xiàn)管理制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，解決管理制度創(chuàng)新中的主要現(xiàn)實難題。

[關(guān)鍵詞] 中國自貿(mào)區(qū) 管理制度創(chuàng)新 政府職能轉(zhuǎn)變 境外經(jīng)驗

[中圖分類號] F127.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0073-04

中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略任務(wù)是實現(xiàn)對外經(jīng)貿(mào)自由化，消除減少貿(mào)易壁壘，反對國際貿(mào)易保護(hù)主義，然而，該目標(biāo)的實現(xiàn)還需要具有與之相應(yīng)的管理制度予以配合。過往在外資領(lǐng)域我國政府偏重事前監(jiān)管，對外資市場準(zhǔn)入有著非常嚴(yán)格的審批制度，從國家經(jīng)濟(jì)安全角度雖有必要，但也在一定程度上消弱了外商投資中國的熱情，同時過于復(fù)雜的審核手續(xù)也無形中成為阻礙國際經(jīng)貿(mào)自由的壁壘，這與中國自貿(mào)區(qū)所具有的自由、開放、平等等內(nèi)在屬性不相適應(yīng)。作為“試驗田”的中國自貿(mào)區(qū)，還承擔(dān)著以管理制度創(chuàng)新推進(jìn)本國政府職能轉(zhuǎn)變的歷史重任，應(yīng)進(jìn)行有益管理制度創(chuàng)新，對外資準(zhǔn)入由審批制改為備案制，嘗試放寬市場準(zhǔn)入前監(jiān)管，轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)督，政府職能逐步由“管理型”轉(zhuǎn)變升級為“服務(wù)型”。

一、中國自貿(mào)區(qū)管理制度創(chuàng)新現(xiàn)狀

（一）國際貿(mào)易管理制度創(chuàng)新

1.“安全高效，區(qū)內(nèi)自由”的海關(guān)監(jiān)管模式。海關(guān)先后推出“先進(jìn)區(qū)、后報關(guān)”、“批次進(jìn)出、集中申報”、無紙通關(guān)附隨單證、集中匯總征稅等多項監(jiān)管服務(wù)措施，大幅度提高了貨物通關(guān)效率、縮短了貨物通關(guān)時間、壓縮了貨物通關(guān)成本；檢驗檢疫部門陸續(xù)制定實施無紙化報檢、快速通檢、第三方檢驗結(jié)果采信、“十檢十放”分類監(jiān)管、跨境電子商務(wù)備案等創(chuàng)新舉措，高速便捷的通檢模式為區(qū)內(nèi)企業(yè)運營節(jié)省了大量時間成本和人力成本。

2. 跨部門綜合性服務(wù)平臺。通過“單一窗口”貿(mào)易公司一次性遞交相關(guān)交易信息和單證，利用統(tǒng)一平臺、網(wǎng)頁或地點進(jìn)行申報，并對公司所遞交的所有信息進(jìn)行一次性處理?！皢我淮翱凇辈粌H更有助于口岸不同部門間協(xié)調(diào)配合，減少行政運行成本，更有利于減少貨物在關(guān)口的等待時間，降低貿(mào)易成本，提高通關(guān)效率。

3. 貨物分類監(jiān)管和保稅改革。區(qū)內(nèi)對保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物分類進(jìn)行管理，在提高通關(guān)速度的同時合理把控風(fēng)險。同時，在關(guān)稅方面，先后推出“展示交易保稅”、“融資租賃退稅”、“內(nèi)銷選擇性征稅”等優(yōu)惠措施。

（二）國際投資管理制度創(chuàng)新

1. 外資進(jìn)入負(fù)面清單制度。通過負(fù)面清單制度對不符合國民待遇原則的市場準(zhǔn)入特別管理措施公開加以列明，凡不在負(fù)面清單以內(nèi)的投資領(lǐng)域均可享有與本國國內(nèi)企業(yè)相同的市場準(zhǔn)入待遇。

2. 國際投資備案管理。一方面，政府對于負(fù)面清單之外的外商投資由行政審批改為備案管理，政府由市場管理者逐步轉(zhuǎn)為市場監(jiān)督者、服務(wù)者。另一方面，為支持鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)向外投資，在投資項目審核環(huán)節(jié)同樣采用備案管理，對于3億美元以下的投資項目一律進(jìn)行備案且可不再遞交可行性研究報告，由自貿(mào)區(qū)管委會統(tǒng)一進(jìn)行“一口受理”，一般5個工作日以內(nèi)便可拿到項目許可證書。

3. 商事注冊登記認(rèn)繳制。改革商事登記制度，將注冊資金由實繳制改為認(rèn)繳制、由先證后照改為先照后證、推行簡易注銷程序、落實年度報告公示制度，一系列創(chuàng)新舉措相互聯(lián)系、相互配合使得外資區(qū)內(nèi)注冊越加高效便利。

（三）事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新

健全社會信用體系，完善信用信息記錄、公開、共享、披露制度以及社會信用獎懲機(jī)制，營建良好的社會誠信氛圍；建設(shè)監(jiān)管信息共享服務(wù)平臺，聯(lián)動各部門間協(xié)作管理，為事中事后監(jiān)管提供資訊支持；構(gòu)建綜合執(zhí)法體系，促成各管理部門協(xié)調(diào)合作與聯(lián)動執(zhí)法，有力提升行政執(zhí)法效率；實行企業(yè)經(jīng)營異常名錄制度，對不誠信企業(yè)進(jìn)行曝光和懲戒，營造良好社會企業(yè)自律環(huán)境；完善國家安全審查和反壟斷審查機(jī)制，通過國家安全審理與市場反壟斷調(diào)查降低市場化改革風(fēng)險，保障國家利益與安全。

（四）文化產(chǎn)業(yè)管理制度創(chuàng)新

放寬文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營許可范圍，實行文化產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單制度，制定頒布了相應(yīng)的實施細(xì)則，為自貿(mào)區(qū)內(nèi)的文化產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與文化信息交流提供了相應(yīng)的法制保障；簡化文化活動審批流程；提供知識產(chǎn)權(quán)法治保障，設(shè)立文化創(chuàng)意法律服務(wù)平臺、知識產(chǎn)權(quán)調(diào)解中心、知識產(chǎn)權(quán)快速維權(quán)中心、知識產(chǎn)權(quán)法庭、知識產(chǎn)權(quán)仲裁院（自貿(mào)區(qū)分院）等多種知識產(chǎn)權(quán)爭端解決機(jī)構(gòu)，對包含文化產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的各類知識產(chǎn)權(quán)糾紛提供高效、經(jīng)濟(jì)、便捷的多元化爭端解決服務(wù)。

二、境外先進(jìn)自貿(mào)區(qū)管理制度經(jīng)驗

（一）香港自由貿(mào)易港

1. 外資市場準(zhǔn)入制度寬松。外資注冊程序便利，注冊登記僅需三個步驟，網(wǎng)上遞交申請一般一小時內(nèi)回復(fù)結(jié)果，紙質(zhì)申請一般四個工作日內(nèi)給予官方回復(fù)；外資注冊條件寬松，有特殊限制僅需繳納很少的厘印稅，且無需驗資，實際到位資金數(shù)額也不設(shè)限定；外資管理市場化，除傳統(tǒng)法律制度“硬約束”外，香港自由貿(mào)易港還會通過同業(yè)公會或商會等民間團(tuán)體進(jìn)行行業(yè)自律管理；市場準(zhǔn)入度較高，幾乎不存在絕對禁止從事的行業(yè)領(lǐng)域，對外資股比沒有進(jìn)行絕對的限制，港內(nèi)、港外投資者均可實現(xiàn)百分之百的公司控股。

2. 金融市場對外開放。投融資服務(wù)便利，資金匯兌和信息流通自由便捷；證券市場自由開放，外國公司或個人只需在港內(nèi)開立證券賬戶即可隨時交易，國際投資者可自由買賣在本港公開發(fā)行的債券，境外借款人也可利用本地債券市場為其進(jìn)行融資。

3. 海關(guān)監(jiān)管制度便利。報關(guān)制度便利，典型的“先入關(guān)，后報關(guān)”的便利海關(guān)管理模式，為一些進(jìn)出口貨物提供暫準(zhǔn)進(jìn)口服務(wù)，頒發(fā)暫準(zhǔn)進(jìn)口憑證；通關(guān)制度便利，通過電子途徑提前遞交副提單數(shù)據(jù)，省卻傳統(tǒng)印發(fā)紙質(zhì)“禁止移離物品通知單”復(fù)雜現(xiàn)時程序。

（二）新加坡自貿(mào)區(qū)

1.“服務(wù)型”政府之典范。雙層級自貿(mào)區(qū)管理模式，由本國中央政府和自貿(mào)區(qū)內(nèi)特定公司企業(yè)進(jìn)行管理，中央政府發(fā)揮指引規(guī)劃作用，區(qū)內(nèi)特定公司企業(yè)負(fù)責(zé)自貿(mào)區(qū)日常經(jīng)營，是典型的雙層級自貿(mào)區(qū)管理模式；專設(shè)國際商業(yè)法庭，是新加坡最高等級司法審判機(jī)關(guān)的一部分，其判決具有最高效力，可最大程度上保障判決結(jié)果得到其他國家或地區(qū)的承認(rèn)和認(rèn)可。

2. 市場監(jiān)管制度完善。新加坡自貿(mào)區(qū)對外自由開放的市場環(huán)境離不開本國較為完善的事中事后監(jiān)管制度。

3. 企業(yè)賦稅制度優(yōu)惠。實行統(tǒng)一企業(yè)所得稅政策，采取17%的公司稅率，區(qū)內(nèi)所有公司企業(yè)均可享有對其前30萬元應(yīng)稅所得進(jìn)行部分豁免的優(yōu)惠待遇。

4. 金融管理制度寬松。金融業(yè)入市門檻不斷降低，外資限制逐步開放，推出“特許銀行業(yè)務(wù)牌照”，外資銀行可在自貿(mào)區(qū)內(nèi)增設(shè)分行和自動取款機(jī)，另外在自貿(mào)區(qū)內(nèi)增發(fā)部分業(yè)務(wù)牌照并取消外資銀行在本地持股不得超過40%的規(guī)定。

三、境外經(jīng)驗對中國自貿(mào)區(qū)

管理制度創(chuàng)新的啟示

（一）宜推行雙層級管理模式

當(dāng)前中國自貿(mào)區(qū)所在地政府管理權(quán)限過分充足，多數(shù)管理事權(quán)仍集中于自貿(mào)區(qū)所在地政府及其相關(guān)部門，這在一定程度上影響了區(qū)內(nèi)管理備案的辦事效率，束縛了自貿(mào)區(qū)管委會參與本區(qū)管理的積極性和主觀能動性，制度創(chuàng)新紅利并未得到充分釋放。自貿(mào)區(qū)管委會作為自貿(mào)區(qū)“一線”管理機(jī)構(gòu)，對區(qū)內(nèi)事務(wù)最為了解，過窄的立法與管理權(quán)限范圍制約了其應(yīng)有功能的發(fā)揮。如果自貿(mào)區(qū)管委會能夠擁有充足的立法權(quán)與管理權(quán)，可自行擬定符合自貿(mào)區(qū)特性的行政審批備案流程，具體操作在其內(nèi)部統(tǒng)一消化解決，而無需轉(zhuǎn)遞其他部門分別進(jìn)行審核，無疑將會進(jìn)步簡化和加速自貿(mào)區(qū)行政審批備案，有利于“一口受理”、“單一窗口”等制度創(chuàng)新真正意義上的實現(xiàn)。

鑒于我國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)處于建設(shè)初期階段，自貿(mào)區(qū)所在地政府的居間協(xié)調(diào)作用仍必不可少，三層級管理模式依然是當(dāng)前階段的較佳選擇。但隨著自貿(mào)區(qū)建設(shè)的日益成熟，從自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略長遠(yuǎn)發(fā)展視角分析，需要通過增進(jìn)自貿(mào)區(qū)管委會主動性和積極性提高其對區(qū)內(nèi)各項事務(wù)的管理效率，管理模式由三層級轉(zhuǎn)變過渡為雙層級是中國自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展的總體趨勢。

（二）推進(jìn)通關(guān)制度便利化

與香港自由貿(mào)易港、新加坡自貿(mào)區(qū)相似，中國自貿(mào)區(qū)在貨物通關(guān)方面同樣采取了“先入?yún)^(qū)、后報關(guān)”、“分送集報、自行運輸”、取消進(jìn)出口配額限制等管理制度創(chuàng)新，但在通關(guān)效率、貨物分類監(jiān)管、港區(qū)聯(lián)動等方面與香港自由貿(mào)易港、新加坡自貿(mào)區(qū)依然存在一定距離，仍需給予進(jìn)步提升，在自貿(mào)區(qū)貿(mào)易服務(wù)體系建設(shè)和貿(mào)易促進(jìn)政策等方面也還具有繼續(xù)完善和深入挖掘的廣闊空間。

在貨物通關(guān)方面，香港自由貿(mào)易港推行“海易通計劃”，通過該計劃能夠以電子化方式簡化現(xiàn)行海關(guān)清關(guān)程序。我國除上海自貿(mào)區(qū)于2015年6月實施“商品易歸類服務(wù)”制度、搭建電子信息化平臺、建立商品及編碼大數(shù)據(jù)庫外，其他自貿(mào)區(qū)至今還未有建立起較為完善的貨物通關(guān)電子信息平臺。因此，可借鑒香港自由貿(mào)易港與上海自貿(mào)區(qū)有益經(jīng)驗，除人工商品分類和驗貨通關(guān)外，逐步在各自貿(mào)區(qū)建立起貨物通關(guān)電子信息服務(wù)平臺，推行網(wǎng)上貨物分類、文件審核、通關(guān)備案等便利措施，在便利貨物通關(guān)的同時加強對通關(guān)貨物的監(jiān)管備案。

（三）進(jìn)一步寬松外資市場準(zhǔn)入

在市場準(zhǔn)入管理制度方面，香港自由貿(mào)易港與新加坡自貿(mào)對于外商投資不存在持股比例限制，與之比較中國自貿(mào)區(qū)依然具有進(jìn)步放寬監(jiān)管的空間和余地。例如“《自貿(mào)試驗區(qū)負(fù)面清單》規(guī)定區(qū)內(nèi)證券公司外資比例不得超過49%，單個境外投資者持有上市內(nèi)資證券公司股份的比例不可超過20%，全部境外投資者持有上市內(nèi)資證券公司股份的比例不可超過25%”。我國可借鑒境外經(jīng)驗在自貿(mào)區(qū)金融業(yè)改革發(fā)展過程中逐步降低外資比例限制，吸引更多外商在中國自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行投資貿(mào)易。

在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域范圍方面，香港自由貿(mào)易港與新加坡自貿(mào)區(qū)除關(guān)乎國家利益的特殊行業(yè)外幾乎不做任何限制。中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單經(jīng)過兩次修改其限制性管理措施現(xiàn)已減為122條，但過多的兜底性條款和“等”字的表述影響到負(fù)面清單的透明度與開放度，中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單整體上依然較為冗長尚有進(jìn)步簡化的余地，自貿(mào)區(qū)市場準(zhǔn)入領(lǐng)域也具備繼續(xù)拓展開放的空間，并且在負(fù)面清單條文透明度與外資市場準(zhǔn)入分類標(biāo)準(zhǔn)國際化等方面更需要及時給予完善。

在事中事后監(jiān)管制度方面，上海自貿(mào)區(qū)于2016年正式發(fā)布《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系建設(shè)總體方案》，其內(nèi)容包含建立安全審查機(jī)制、反壟斷審查機(jī)制、完善市場退出機(jī)制等八個方面。然而，該《方案》僅是做出方向性指引，內(nèi)容上多是概括性表述，因此需要將《方案》進(jìn)行逐步細(xì)化和具體化，并依照方案制定出臺相應(yīng)法律法規(guī)，從而保障《方案》在現(xiàn)實中的實施應(yīng)用，以便通過建立完備的事中事后監(jiān)管制度合理規(guī)范區(qū)內(nèi)市場競爭行為，創(chuàng)設(shè)更為良好的區(qū)內(nèi)市場競爭環(huán)境。

（四）試行賦稅制度改革

企業(yè)賦稅制度方面，中國自貿(mào)區(qū)內(nèi)公司企業(yè)在離岸業(yè)務(wù)中仍需繳納25%的企業(yè)所得稅，該比例遠(yuǎn)高于同期香港自由貿(mào)易港的16%與新加坡自貿(mào)區(qū)的17%，并且不同于香港自由貿(mào)易港、新加坡自貿(mào)區(qū)對區(qū)內(nèi)企業(yè)所得稅采取統(tǒng)一稅率的辦法，中國自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)所得稅至今依然是內(nèi)外有別、有所分割。另外，在關(guān)稅方面新加坡自貿(mào)區(qū)幾乎對所有進(jìn)出口商品免征關(guān)稅，而中國自貿(mào)區(qū)對進(jìn)出口貨物并無明顯關(guān)稅優(yōu)惠。雖說財稅政策優(yōu)惠并非自貿(mào)區(qū)創(chuàng)設(shè)的初衷，制度創(chuàng)新本身既是紅利，然而基于自貿(mào)區(qū)的“試驗特性”，其實可在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行更多嘗試，包括精簡稅務(wù)機(jī)構(gòu)、給予區(qū)內(nèi)企業(yè)適當(dāng)稅收優(yōu)惠或特定范圍內(nèi)進(jìn)行稅收減免，區(qū)分離岸與在岸業(yè)務(wù)稅率等等，借此提升中國自貿(mào)區(qū)的國際市場吸引力和競爭力，使中國自貿(mào)區(qū)真正成為全國稅制改革的“探路者”和“先行者”，充分發(fā)揮中國自貿(mào)區(qū)在國家稅制改革中的引領(lǐng)示范作用。

（五）開放區(qū)內(nèi)金融市場

中國自貿(mào)區(qū)在金融自由化和市場開放度等方面與國際先進(jìn)水平尚有一定距離，由于人民幣在資本項目下仍然受到嚴(yán)格管制，中國自貿(mào)區(qū)在人民幣跨境使用、融資便利、匯兌自由、利率放開、外匯管制等方面仍有深化改革的空間，自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融市場也需要擴(kuò)大對外開放，在不斷推動自貿(mào)區(qū)金融制度改革的同時更要做好區(qū)內(nèi)金融監(jiān)管和市場風(fēng)險防范工作。

新加坡于2015年設(shè)立國際商業(yè)法庭，新加坡自貿(mào)區(qū)涉外商事案件審理更加專業(yè)、獨立、公正、高效，不僅有利于營造良好的法治營商環(huán)境，更能有效增強本國對外商投資的吸引力和自身的國際市場競爭力，這對于中國自貿(mào)區(qū)涉外商事案件的審判以及本國司法改革均具有一定啟示意義。尤其中國自貿(mào)區(qū)重點試行金融管理制度創(chuàng)新，區(qū)內(nèi)國際金融案件日益增多，其中多數(shù)具有較強的專業(yè)性和復(fù)雜性，急切需要更為專業(yè)、獨立的審判機(jī)構(gòu)審理此類案件。

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Learn from Overseas Experience for Chinas FTZ Management System Innovation

Li Meng

（FTZ Research Institute of Sun Yat-sen University， Guangzhou 510275；

Law School of Macao University of Science and Technology， Macao 999078）

Abstract： Through the management system innovation to promote the transformation of government agencys function， guaranteeing the implementation of “decentralization policy” and administrative examination system reform . Although China FTZ has achieved remarkable results in the aspect of management system innovation ， in the management mode， investment freedom， trade facilitation， financial openness， market supervision and other aspects still existed a certain gap with the foreign advanced FTZ， we should learn from the useful experience of foreign advanced FTZ to rich China FTZ management system content， optimize and upgrade China FTZ management system structure， resolve the major practical problems in the process of China FTZ management system innovation.

Key words： China FTZ， Management System Innovation， the Transformation of Government Functions， Overseas Experience