● 張 銳

從《乙瑛碑》看漢代編制審批管理制度

● 張 銳

雖然“編制”是近代從日本引進(jìn)的外來詞，但對(duì)公務(wù)人員實(shí)施員額管理，卻是我國(guó)自古就有的制度，如《周禮》載有西周“六官”自命官至胥徒的人員編制，大宰為編制主管機(jī)關(guān)，小宰為編制日常管理機(jī)關(guān)。漢代是我國(guó)皇權(quán)專制中央集權(quán)制度全面確立的時(shí)期，為適應(yīng)統(tǒng)治需要，王朝建立了嚴(yán)格的編制審批管理制度。佇立在山東曲阜孔廟大成殿東廡的《漢魯相乙瑛請(qǐng)置孔廟百石卒史碑》，是目前所知最早關(guān)于編制審批管理過程的史料，對(duì)于了解漢代編制審批管理制度具有重要意義。

一、對(duì)《乙瑛碑》的分析

《漢魯相乙瑛請(qǐng)置孔廟百石卒史碑》是漢隸名碑，在書法史上占有重要地位，一般簡(jiǎn)稱《乙瑛碑》。該碑高260厘米，長(zhǎng)129厘米，為紀(jì)念中央批準(zhǔn)設(shè)置孔廟百石卒史事而立，立于東漢桓帝永興元年（公元153年）。碑文內(nèi)容較長(zhǎng)，我們按照編制審批管理過程分三個(gè)部分予以摘錄分析。

（一）申請(qǐng)、論證、報(bào)批部分

司徒臣雄、司空臣戒稽首言：“魯前相瑛書言：‘詔書崇圣道，勉……藝，孔子作《春秋》、制《孝經(jīng)》，□□五經(jīng)，演《易·系辭》，經(jīng)緯天地，幽贊神明，故特立廟。褒成侯四時(shí)來祠，事已即去。廟有禮器，無常人掌領(lǐng)，請(qǐng)置百石卒史一人，典主守廟，春秋饗禮，財(cái)出王家錢給犬酒直，須報(bào)。謹(jǐn)問太常，祠曹掾馮牟、史郭玄辭對(duì)：故事，辟雍禮未行，祠先圣師。侍祠者，孔子子孫，太宰、太祝令各一人，皆備爵。太常丞臨祠，河南尹給牛羊豕雞□□各一，大司農(nóng)給米祠’。臣愚以為如瑛言，孔子大圣，則象乾坤。為漢制作，先世所尊。祠用眾牲，長(zhǎng)吏備爵。今欲加寵子孫，敬恭明祀，傳于罔極?？稍S臣請(qǐng)，魯相為孔子廟置百石卒史一人，掌領(lǐng)禮器，出王家錢給犬酒直，他如故事。臣雄、臣戒愚戇，誠(chéng)惶誠(chéng)恐，頓首頓首，死罪死罪。臣稽首以聞?！?/p>

制曰：“可”

元嘉三年三月廿七日壬寅奏洛陽(yáng)宮。

▲漢魯相乙瑛請(qǐng)置孔廟百石卒史碑

元嘉三年為公元153年，時(shí)東漢桓帝在位。在以上內(nèi)容中，司徒吳雄和司空趙戒聯(lián)合向皇帝上奏，先引述魯國(guó)相乙瑛設(shè)置孔廟百石卒史一人申請(qǐng)的主要內(nèi)容，然后對(duì)申請(qǐng)的事項(xiàng)進(jìn)行論證，最后提出同意申請(qǐng)的建議。經(jīng)皇帝批示同意，相關(guān)建議上升為國(guó)家意志。

漢代實(shí)行郡國(guó)雙軌制，魯國(guó)相為魯國(guó)的行政長(zhǎng)官?！棒斍跋噻?，是司徒吳雄和司空趙戒聯(lián)合上奏時(shí)，乙瑛已經(jīng)調(diào)離。百石卒史乃是漢代郡國(guó)守相屬吏的職務(wù)名稱。漢代實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，以職位為中心，申請(qǐng)?jiān)O(shè)置一名守廟百石卒史，實(shí)際上就是申請(qǐng)成立孔廟守護(hù)機(jī)構(gòu)，在百石卒史之下，魯國(guó)還要配備一定數(shù)量的官役，此事屬于魯國(guó)相職權(quán)范圍，不需要申請(qǐng)。乙瑛申請(qǐng)中強(qiáng)調(diào)“須報(bào)”，說明當(dāng)時(shí)設(shè)置百石卒史和出王家錢都要報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)。

從以上碑文可見，漢代增加郡國(guó)百石卒史編制可能需要經(jīng)過如下三個(gè)程序：

一是郡國(guó)守相向中央公府提出書面申請(qǐng)。司徒吳雄、司空趙戒的奏書中稱“魯前相瑛書言”即是指此。乙瑛在申請(qǐng)中詳細(xì)說明了增加百石卒史的理由。東漢三公分工開府行政，共為國(guó)家行政中樞，太尉掌兵事，司徒掌民事，司空掌水土事，設(shè)立掌祭祀事務(wù)的孔廟百石卒史屬民事，但守廟機(jī)構(gòu)的運(yùn)作還涉及建吏舍（碑文贊語(yǔ)部分有“鮑君造作百石吏舍”之語(yǔ)），屬于水土事，是以魯相需要向司徒府、司空府共同提出申請(qǐng)。碑文從頭至尾未提太尉，可能是因此事與掌兵事的太尉無關(guān)之故。魯相向司徒府、司空府上報(bào)申請(qǐng)前，還征求了中央掌祭祀事務(wù)的太常寺的意見，并將太常寺的意見一并上報(bào)，即碑文中“謹(jǐn)問太常，祠曹掾馮牟、史郭玄辭對(duì)”的內(nèi)容。太常寺祠曹掾馮牟、史郭玄依據(jù)以往法規(guī)或者慣例提出的意見，也就是“故事”之后的內(nèi)容，是司徒府和司空府研究論證增編事宜時(shí)的重要參考。這與現(xiàn)在成立博物館、文化館前要征求文化部門意見的做法基本一致。

二是兩公府研究提出擬辦意見報(bào)皇帝。其中不僅提出同意魯國(guó)設(shè)置孔廟百石卒史一人的建議，而且明確了其職責(zé)和運(yùn)作方式，“掌領(lǐng)禮器，出王家錢給犬酒直，他如故事”，這里的“故事”，也就是太常寺出具的意見：“辟雍禮未行，祠先圣師。侍祠者，孔子子孫，太宰、太祝令各一人，皆備爵。太常丞臨祠，河南尹給牛羊豕雞□□各一，大司農(nóng)給米祠”，這是對(duì)祭孔儀禮和財(cái)政支持的意見。

三是皇帝批示?！爸圃豢伞?，皇帝批示同意公府建議后，兩公府建議就成為皇帝詔書的一部分，上升為國(guó)家意志。

（二）批復(fù)下達(dá)部分

元嘉三年三月丙子朔廿七日壬寅，司徒雄、司空戒下魯相：“承書從事，下當(dāng)用者。選其年四十以上，經(jīng)通一藝，雜試通利，能奉弘先圣之禮，為宗所歸者。如詔書，書到言。

接到皇帝批示，司徒吳雄和司空趙戒就及時(shí)給魯國(guó)相下達(dá)了批復(fù)。司徒、司空的奏書以個(gè)人名義，下達(dá)的批復(fù)也給魯相個(gè)人，與當(dāng)代多以機(jī)構(gòu)名義上行或下行文不同。按照漢代的公文規(guī)則，下達(dá)的批復(fù)要將之前上奏并經(jīng)皇帝批“可”的公文附在后面。為了督促魯國(guó)相使用好這名編制，兩公府的批復(fù)中還強(qiáng)調(diào)了選拔的百石卒史年齡和德才標(biāo)準(zhǔn)。批復(fù)的最后，強(qiáng)調(diào)“如詔書，書到言”，即要求嚴(yán)格執(zhí)行詔書的命令，收到批復(fù)后還要回報(bào)落實(shí)情況，以備檢查。

（三）批復(fù)落實(shí)部分

永興元年六月甲辰朔十八日辛酉，魯相平、行長(zhǎng)史事卞守長(zhǎng)擅叩頭死罪，敢言之司徒、司空府：“壬寅詔書，為孔子廟置百石卒史一人，掌主禮器，選年四十以上，經(jīng)通一藝，雜試能奉弘先圣之禮，為宗所歸者。平叩頭叩頭，死罪死罪。謹(jǐn)案文書，守文學(xué)掾魯孔和，師孔憲，戶曹史孔覽等雜試和，修《春秋嚴(yán)氏》，經(jīng)通高第，事親至孝，能奉先圣之禮，為宗所歸，除和補(bǔ)名狀如牒。平惶恐叩頭，死罪死罪上”。

按《后漢書》，元嘉三年夏五月桓帝改年號(hào)為“永興”，“永興元年”仍為公元153年，即公元153年6月，魯國(guó)相“平”和行魯國(guó)長(zhǎng)史事的卞縣代理縣長(zhǎng)“擅”一起上報(bào)批復(fù)落實(shí)情況：經(jīng)過考察，目前擔(dān)任魯國(guó)文學(xué)掾的孔和符合批復(fù)要求的百石卒史年齡和德才標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)任命其為孔廟百石卒史。

綜上，東漢桓帝時(shí)期郡國(guó)增加百石卒史編制，要經(jīng)過提出申請(qǐng)、征求意見、中央公府論證報(bào)批、皇帝批準(zhǔn)、公府批復(fù)、用編單位回報(bào)落實(shí)情況等程序。

二、對(duì)官吏役的編制管理

漢代政府公務(wù)人員分為官吏役三類，上引《乙瑛碑》只說明了郡國(guó)百石卒史編制審批管理的過程，那么漢王朝對(duì)官吏役是否都實(shí)行編制管理呢？據(jù)史籍記載，漢王朝對(duì)于職官實(shí)行嚴(yán)格的編制管理，每個(gè)職官編制的調(diào)整都由皇帝下詔決定，如《漢官儀》：“尚書四員，武帝置，成帝加一為五”；《后漢書·獻(xiàn)帝紀(jì)》：“初令侍中、給事黃門侍郎員各六人”。增員由皇帝下詔決定，減員也由皇帝下詔決定，如《史記·三王世家》：“虧膳貶樂，損郎員。”“員”是漢代的法律用語(yǔ)，《漢書·尹翁歸傳》注引師古曰：“員，數(shù)也。計(jì)其人及日數(shù)為功程”，含義與當(dāng)代的員額編制大體相當(dāng)，以上引文中的“員”都是指編制數(shù)。

職官編制調(diào)整一般由大臣提出建議，報(bào)皇帝批準(zhǔn)。如《漢書·食貨志》載漢武帝時(shí)大司農(nóng)桑弘羊“以諸官各自市相爭(zhēng)，物以故騰躍，而天下賦輸或不償其僦費(fèi)，乃請(qǐng)置大農(nóng)部丞數(shù)十人，分部主郡國(guó)，……天子以為然而許之”；又如《后漢書·范升傳》：“有司請(qǐng)置京氏易博士”。影響重大的，皇帝還要組織大臣集議，如《后漢書·范升傳》：“時(shí)尚書令韓歆上疏，欲為費(fèi)氏易、左氏春秋立博士，詔下其議。四年正月，朝公卿、大夫、博士，見于云臺(tái)?！?/p>

漢代吏員編制的調(diào)整，一般也要報(bào)皇帝下詔決定。前述《乙瑛碑》為一例，《后漢書·王景傳》：“帝親自巡行，詔濱河郡國(guó)置河堤員吏”為又一例。東漢太學(xué)學(xué)生是職官和吏員的后備，增加太學(xué)學(xué)生員額也需要皇帝批準(zhǔn)。如《后漢書·順帝紀(jì)》：“丙辰，以太學(xué)新成，試明經(jīng)下第者補(bǔ)弟子，增甲、乙科員各十人?！?/p>

中央機(jī)關(guān)數(shù)量較大的官役編制調(diào)整也要報(bào)皇帝下詔決定。《漢書·禮樂志》：“丞相孔光、大司空何武奏：‘郊祭樂人員六十二人，給祠南北郊。……竽工員三人，一人可罷。琴工員五人，三人可罷。柱工員二人，一人可罷?！蠓舶税俣湃?，其三百八十八人不可罷，可領(lǐng)屬大樂，其四百四十一人不應(yīng)經(jīng)法，或鄭、衛(wèi)之聲，皆可罷。’奏可”，是西漢哀帝時(shí)丞相孔光和大司空何武對(duì)精簡(jiǎn)樂府官役編制提出建議，報(bào)皇帝批準(zhǔn)。

以上是對(duì)官吏役編制調(diào)整的審批管理，漢代官吏役編制的日常管理主要通過行政組織法加以規(guī)定，而行政組織法亦由皇帝批準(zhǔn)頒布。如對(duì)于中央部門，史籍多有記載?！逗鬂h書·百官志》注引《漢官》載太仆寺下屬的考工署“員吏百九人”；車府署“員吏二十四人”；未央廄署“員吏七十人，卒騶二十人”，這些記載應(yīng)都源于當(dāng)時(shí)的行政組織法?？?guó)屬吏的編制，也有專門的行政組織法加以規(guī)定，如《史記·蕭相國(guó)世家》《索隱》：“如淳按：‘律，郡卒史、書佐各十人’”。尹灣漢墓簡(jiǎn)牘《集簿》和《東?？だ魡T簿》中詳細(xì)記載了西漢晚期東?？ぬ馗?、都尉府和38個(gè)屬縣吏員編制數(shù)，這些“員吏”數(shù)量很可能是源于行政組織法的規(guī)定。為各級(jí)朝廷命官配備的官役都有法定的編制員額。《后漢書·輿服志》載：“璅弩車前伍伯，公八人，中二千石、二千石、六百石皆四人，自四百石以下至二百石皆二人?！徬?、侍閤、門蘭、部署、街里走卒，皆有程品，多少隨所典領(lǐng)”。伍伯、鈴下等都是供官員隨身役使的官役，“伍伯”相當(dāng)于官員的貼身警衛(wèi)；“鈴下”即鈴鐺之下，官員房?jī)?nèi)有一根連通外間鈴鐺的繩子，官員有事就拉繩子，“鈴下”隨時(shí)聽候指使。這種拉鈴鐺以喚人的做法，直到20世紀(jì)80年代有的地方還在使用。“皆有程品”說明依行政等級(jí)配備的官役有著明確的法律規(guī)定，以防官員隨意征發(fā)，加重百姓負(fù)擔(dān)。

三、小結(jié)和思考

綜上，漢王朝建立了嚴(yán)格的編制集中統(tǒng)一管理制度，權(quán)力高度集中于皇帝。行政組織的官吏役編制一般以行政組織法加以規(guī)定，員額編制需要調(diào)整的，報(bào)皇帝審批，審批過程有著嚴(yán)格的程序。

漢代行政官可以自辟屬吏、征發(fā)官役，統(tǒng)治一方，擁有很大的人事自主權(quán)，樓勁和劉光華將之概括為“逐層承包”制，這與他們?cè)诰幹乒芾砩匣緹o權(quán)，權(quán)力高度集中于皇帝呈現(xiàn)出顯明的對(duì)比。我們認(rèn)為，編制集中統(tǒng)一管理制度是與編制本身具有的法定性、穩(wěn)定性、基礎(chǔ)性、根本性特點(diǎn)，以及小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下皇權(quán)專制中央集權(quán)統(tǒng)治需要相適應(yīng)的。

（作者單位：中央編辦監(jiān)督檢查司）