楊美臨，楊茜，韓方虎

(1.云南省環(huán)境工程評估中心，云南昆明 650032；2.云南省環(huán)境科學研究院，云南昆明 650034；3.中國能源建設集團廣東省電力設計研究院有限公司，廣東廣州 510663)

影響環(huán)評質(zhì)效的因素分析和對策

楊美臨1，楊茜2，韓方虎3

(1.云南省環(huán)境工程評估中心，云南昆明 650032；2.云南省環(huán)境科學研究院，云南昆明 650034；3.中國能源建設集團廣東省電力設計研究院有限公司，廣東廣州 510663)

“十三五”是我國持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量、大力推動綠色發(fā)展的重要時期，對環(huán)境影響評價管理工作提出了極大的挑戰(zhàn)。結合云南省環(huán)境影響評價行業(yè)現(xiàn)狀，從觀念理念、制度體制、能力建設、基礎研究、信息交流等多角度分析制約環(huán)境影響評價質(zhì)量和效率提高的因素和問題。在此基礎上，提出了強宣傳、明責任，強監(jiān)督、育市場，強能力、夯基礎，強交流、創(chuàng)平臺等對策措施,旨在有效提升環(huán)境影響評價質(zhì)量和效率，更好地發(fā)揮其對經(jīng)濟良性發(fā)展的“殺手锏”、“控制閥”和“調(diào)節(jié)器”作用。

環(huán)境影響評價；質(zhì)量；效率；因素；對策

“十三五”期間，國家將采取更積極有力的措施推進綠色發(fā)展和低碳經(jīng)濟，努力實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)融合。在此過程中，推動全省經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，已成為云南省環(huán)境保護工作的主旋律，這給環(huán)評管理提出了極大挑戰(zhàn)。資源型、高耗能、粗加工、低附加值是云南省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特征之一，而生態(tài)資源稟賦良好、環(huán)境敏感區(qū)眾多、沿邊區(qū)域位置也是云南省情。因此，實施綠色經(jīng)濟強省發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵在于如何更好協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系。在環(huán)評制度推行過程中，常出現(xiàn)因環(huán)評質(zhì)量和效率不高而影響項目推動的質(zhì)疑，甚至出現(xiàn)有關環(huán)境問題的群體性事件。為此，本文重點分析影響環(huán)評質(zhì)量和效率的問題，提出提升和改進環(huán)評質(zhì)量和效率的措施建議。

1 影響環(huán)評質(zhì)量和效率的因素分析

一是建設單位環(huán)境法律意識和責任感亟待加強。盡管我國早在1979年《環(huán)境保護法(試行)》頒布時就確立了環(huán)評制度，但部分建設單位仍存在環(huán)保法制觀念薄弱，對自身環(huán)保責任認識不足，存在對環(huán)評一委了之的心態(tài)，導致“未批先建”、“邊批邊建”等違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生。建設單位往往忽略環(huán)評預防為主的核心理念，未能在委托“工可”報告編制階段對項目選址選線和運行方案開展真正的環(huán)境比選，從而在項目環(huán)評階段發(fā)現(xiàn)存在重大環(huán)境制約因素、項目所在區(qū)域環(huán)境容量不足、環(huán)評技術資料缺失等諸多問題，不得不對選址選線、工程組成、工藝流程、產(chǎn)品方案等變更調(diào)整，嚴重影響了環(huán)評的質(zhì)量和效率。

二是環(huán)評機構能力建設和質(zhì)量管理仍顯不足。相比環(huán)保設計和其他咨詢行業(yè)，責任壓力較大、委托費用偏低、從業(yè)人員流動性高、技術儲備不足是環(huán)評機構的普遍現(xiàn)狀。隨著深化改革環(huán)評制度，環(huán)評編制機關與審批部門脫鉤，有利于加強環(huán)評審批的公正性[1]，但相關單位環(huán)評工程師取消注冊登記，環(huán)評資質(zhì)人員缺乏的問題愈發(fā)凸顯。因能力建設不足，環(huán)評機構難以構建有效的內(nèi)部質(zhì)控體系，對其編制的環(huán)評文件缺乏系統(tǒng)的質(zhì)量管理，不得以將環(huán)評技術評估機構甚至環(huán)評審批部門作為內(nèi)審機構，因而經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)評文件因質(zhì)量問題被反復退回修改的情況，嚴重影響了項目環(huán)評審批及前期工作正常推進。

三是環(huán)評評估隊伍建設和專家考核機制尚待完善。作為環(huán)評審批機關的“減壓閥”和“保險衣”，目前環(huán)評評估機構大多存在業(yè)務及信息來源較為單一、缺乏全過程介入環(huán)境監(jiān)管途徑等問題，難以通過實踐檢驗環(huán)評評估的有效性。同時，技術評估專家的考核約束機制仍待補充完善。以云南省為例，技術評估專家的選拔、培養(yǎng)、管理、監(jiān)督、考核及淘汰制度尚未真正建立。在環(huán)評技術評估過程中，專家發(fā)揮的責任和作用多源自于個人素質(zhì)，并無嚴格制度約束，主要依靠環(huán)境政策而非專業(yè)知識技術判斷項目的環(huán)境可行性，難以有效解決環(huán)評疑難雜癥。

四是環(huán)評機構管理和審批部門能力建設有待加強。目前雖已建立了環(huán)評機構的備案和日?？己藱C制，但考核結果尚未有效與環(huán)評機構獎懲掛鉤，缺乏行之有效的環(huán)評機構退出機制。云南省環(huán)評機構備案數(shù)量逐步增多，但是能夠提供高效高質(zhì)環(huán)評服務的咨詢機構卻不多。同時，各級環(huán)評審批部門普遍面臨管理人員少、審批任務重、公眾環(huán)保服務事項多等矛盾和壓力。在繁重的事務性工作中，如何行之有效地加強對環(huán)評機構的管理，使之更好發(fā)揮環(huán)保咨詢服務的作用，是環(huán)評審批部門能力建設面臨的挑戰(zhàn)。

五是環(huán)境監(jiān)測及基礎研究等第三方支撐能力不足。目前事業(yè)性質(zhì)監(jiān)測單位因承擔大量例行監(jiān)測任務，充分參與環(huán)保咨詢服務市場的動力不足，而社會化監(jiān)測機構具有參與市場化運作的主動性，但對其監(jiān)測規(guī)范性進行監(jiān)控的力度尚需加強。此外，社會性污染治理設施建設尚不足，無法為項目環(huán)評落地提供有效支撐，尤其在欠發(fā)達地區(qū)，因基礎設施建設和發(fā)展滯后，生活源類污染物難以得到合理有效的處置。環(huán)評基礎研究和技術創(chuàng)新等第三方支撐能力不足，環(huán)評機構與研究機構通常彼此獨立，基礎研究成果未能及時有效地運用于實際環(huán)評中，實際工作所需的技術創(chuàng)新也難以調(diào)動研究得到有效解決。

六是上層規(guī)劃和項目設計未能有效融入環(huán)保理念。規(guī)劃與項目的本末倒置和規(guī)劃的朝定夕改時有發(fā)生，導致規(guī)劃對項目的指導性作用有限。在規(guī)劃環(huán)評嚴肅性未能得到充分重視的前提下，規(guī)劃階段往往遺漏重大環(huán)境制約因素辨識，致使項目環(huán)評推動過程十分艱難且被動。項目可行報告內(nèi)容相對空泛，缺乏較為詳細的物料來源及工藝流程，導致環(huán)評工作過程中無法進行有效的污染源強識別和核算。部分建設單位從經(jīng)濟角度出發(fā)確定工可報告的項目推薦方案，并要求環(huán)評機構將其作為唯一方案進行環(huán)境可行性分析，若在環(huán)評評估或?qū)徟^程中被否定，則被迫進入反復修改工可報告的過程，影響環(huán)評質(zhì)效的提高。

七是環(huán)評溝通平臺和信息交流共享不夠。高度智能化、多學科交叉、不斷更新的技術要求和手段是環(huán)評的行業(yè)特質(zhì)。目前，全面公開、動態(tài)更新的環(huán)評基礎數(shù)據(jù)庫尚未建立，無法實現(xiàn)環(huán)評基礎信息的充分共享。環(huán)評單位、評估單位、建設單位、監(jiān)理單位、監(jiān)測單位、設計單位、環(huán)境監(jiān)察及審批部門之間缺乏有效的聯(lián)動機制，導致共享環(huán)評信息及判斷環(huán)評有效性的渠道受阻。

2 提高環(huán)評質(zhì)量和效率的措施建議

加強環(huán)評管理是深化環(huán)評制度改革的重要舉措，提高環(huán)評質(zhì)量和效率是環(huán)評管理的重點任務之一。針對前文影響因素分析，提出以下措施及建議，以期推動環(huán)評工作向新的階段不斷發(fā)展完善：

(1)強宣傳、明責任，增強企業(yè)環(huán)評責任意識，共建良好市場競爭氛圍。以各類媒體為平臺，加強環(huán)評宣傳力度，讓建設單位充分理解并重視其環(huán)評第一責任人的法律責任和義務，從而將環(huán)評理念融入項目設計及運營管理中。同時，通過暢通環(huán)評辦理的信息渠道，嚴格按流程要求履辦環(huán)評手續(xù)，以更加透明、公開及規(guī)范化的程序運作提升環(huán)評質(zhì)量和效率。

(2)強監(jiān)督、育市場，樹立“只有尊重環(huán)評，才能發(fā)展環(huán)評”的理念，督促環(huán)評機構強化人才培養(yǎng)，化解人力資源短缺的矛盾，鼓勵環(huán)評機構做大做強，實現(xiàn)環(huán)評專業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展，要求環(huán)評機構建立環(huán)評文件編制質(zhì)量的內(nèi)部控制及管理體系，加強環(huán)評文件編制的質(zhì)檢抽查力度，從而讓監(jiān)督監(jiān)管活起來，讓市場運作轉起來，讓環(huán)評機構動起來[2]。

(3)強評估、管專家，充分發(fā)揮評估機構在環(huán)評政策咨詢、環(huán)評技術研發(fā)與創(chuàng)新、評估專家管理方面的優(yōu)勢[3]，讓評估人員融入“雙創(chuàng)”環(huán)保科研隊伍。實施評估專家?guī)斓膭討B(tài)管理，充分發(fā)揮評估專家在技術評審中的實際專家效能，由作風正派、專業(yè)水平高、責任意識強的專家作為環(huán)評專業(yè)的領軍者，讓專家用專業(yè)之所長，避免行走于行業(yè)之中，游離于管理之外。

(4)強監(jiān)管、減壓力，加強環(huán)評第三方監(jiān)管，提升管理人員綜合素質(zhì)，搭建立體監(jiān)管體系，減輕環(huán)評審批的壓力。充分發(fā)揮環(huán)評文件質(zhì)量考核的作用，將考核結果與環(huán)評市場的準入及退出相掛鉤。進一步打通評估與審批之間縱向聯(lián)系通道，將審批關注點放至對環(huán)境影響的判斷而非獲取其他部門支撐文件，讓環(huán)保相關的管理部門各司其責。增加環(huán)評行政管理職數(shù)，建立環(huán)評管理研討平臺，加強事中事后監(jiān)管，化解環(huán)評審批的壓力和矛盾。

(5)強能力，夯基礎，強化環(huán)評支撐能力建設，完善社會化環(huán)保配套措施。加強社會化監(jiān)測機構的監(jiān)管，加大環(huán)評基礎研究投入和環(huán)評技術創(chuàng)新力度，讓基礎研究與實際應用切實連結，讓環(huán)保專項資金在深入推進環(huán)評發(fā)展中發(fā)揮作用，從而杜絕偽課題研究，增加硬服務能力，盡量減少因基礎研究缺乏導致環(huán)境影響無法判斷或模糊判斷。

(6)強規(guī)劃，早介入，切實發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評從源頭解決環(huán)境問題的作用，避免規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評本末倒置，讓劃定生態(tài)保護紅線和建立負面清單管理等環(huán)評先導理念在“多規(guī)合一”的工作中起航，使“提前介入、源頭控制”不再成為空談[4]。只有將環(huán)評理念融入工可設計，環(huán)境合理性分析和損益分析才可能真正成為判斷項目可行性的標準之一，最終在項目生產(chǎn)工藝及產(chǎn)品方案中落實清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟要求，使生態(tài)文明建設“綠色化”要求融進環(huán)評。

(7)強交流，創(chuàng)平臺，加大環(huán)評的研討和培訓力度，搭建政策技術交流研討平臺，增加環(huán)評機構、研究機構、評估機構及審批部門的交流機會，形成學習及交流長效機制，強化環(huán)評培訓力度，通過定期交流和主題培訓，提升環(huán)評隊伍素質(zhì)，豐富環(huán)評隊伍經(jīng)驗。此外，構建環(huán)評基礎數(shù)據(jù)庫，進行實時更新和共享，組建流動式培訓基地，通過互通有無，實現(xiàn)信息共享，通過互相幫助，達到共同提高。

3 結語

隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的不斷優(yōu)化、公眾環(huán)保訴求的不斷增強，社會各界對環(huán)評的關注度不斷增加。環(huán)評正在通過信息公開走進更多人的視野，但不可否認的是，社會仍存在諸多有關環(huán)評質(zhì)量和效率理解上的誤區(qū)和盲區(qū)。通過加強環(huán)評宣傳力度，增強全社會的環(huán)評責任意識，發(fā)揮有效的第三方監(jiān)督和監(jiān)管作用，對環(huán)評專家?guī)鞂嵤﹦討B(tài)管理，明確審查專家的責任與效力，讓評估人員融入環(huán)?？蒲小半p創(chuàng)”大軍，實現(xiàn)評估與審批之間有效聯(lián)動，完善社會化環(huán)保配套措施，讓“提前介入”在“多規(guī)合一”中起航，加大環(huán)評研討和培訓力度，搭建聯(lián)合信息平臺等多項舉措，會更好發(fā)揮環(huán)評的“殺手锏”、“控制閥”和“調(diào)節(jié)器”作用，從而推動經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。

[1] 任景明, 劉磊, 張輝, 等. 系統(tǒng)解決環(huán)評委托代理和環(huán)評審批中公正性問題的建議[J]. 中國環(huán)境管理, 2009(3): 6- 12.

[2] 薛寒鋒, 孫宇紅, 楊美臨. 加大云南省環(huán)評市場培育力度以促進環(huán)評行業(yè)良性發(fā)展的建議[J]. 環(huán)境科學導刊, 2013, 32(5): 117- 120.

[3] 楊永宏, 楊美臨. 云南：多元發(fā)展提升評估有效性[J]. 環(huán)境影響評價, 2013(2): 34- 36.

[4] 楊永宏, 楊美臨, 李增加, 等. 云南省生態(tài)保護紅線劃定與管理思考[J]. 環(huán)境保護, 2016(8): 35- 38.

Factor Analysis and Countermeasures for the Improvement on Quality and Efficiency of Environmental Impact Assessment

YANG Mei-lin1, YANG Qian2, HAN Fang-hu3

(1.Yunnan Provincial Appraisal Center for Environmental Engineering, Kunming 650032, China;2.Yunnan Institute of Environmental Science, Kunming 650034, China; 3. Guangdong Electric Power Design Institute Co., Ltd., China Energy Engineering Group, Guangzhou 510663, China)

The “13thFive-Year Plan” period is vitally important for China to continuously improve environmental quality and vigorously promote green development. These targets will bring forth a great challenge for the management of Environmental Impact Assessment (EIA). This paper took the EIA industry status of Yunnan Province as an example, and analyzed the problems hindering the improvement of EIA quality and efficiency, including notional concept, institutional system, capacity establishment, basic research, and information exchange among all EIA stakeholders. Based on the analysis of influence factors, a series of countermeasures, such as strengthening propaganda, clarifying responsibility, intensifying supervision, cultivating market, fostering ability, reinforcing foundation, executing communication and creating platform, were put forward by analyzing the influential factors and linkages of EIA stakeholders. Countermeasures proposed in this paper were expected to enhance the EIA quality and efficiency, and let EIA play a better role as a “powerful weapon”, “control valve” and “regulator” in the economic development progress.

environmental impact assessment; quality; efficiency; factor; countermeasure

2017-01-12

楊美臨(1978—)，男，遼寧撫順人，高級工程師，博士，主要研究方向為環(huán)境影響評價及環(huán)評技術評估，E-mail：slawek_yang@foxmail.com

10.14068/j.ceia.2017.02.009

X828

A

2095-6444(2017)02-0034-03