韓 茜,任道遠

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老子的行政管理思想對我國構(gòu)建服務(wù)型政府的啟示

韓 茜,任道遠

(廣西師范大學政治與公共管理學院，廣西壯族自治區(qū)桂林 541006)

老子的行政管理思想對我國構(gòu)建服務(wù)型政府有著十分重要的指導(dǎo)意義和啟示作用。本文從老子行政管理思想的基本內(nèi)容進行探討，分別是“無為而治乃大治”、“以正治國”以及“圣人治國”這三個方面，并將這三方面的基本內(nèi)容與當前我國政府職能轉(zhuǎn)變不到位、制度建設(shè)不健全和政府管理理念尚未轉(zhuǎn)變結(jié)合起來進行分析，把老子的行政管理思想作為出發(fā)點來提出相應(yīng)的建議，以此來推動我國構(gòu)建服務(wù)型政府建設(shè)。

老子；行政管理思想；服務(wù)型政府

2013年3月，習近平主席在出席金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第五次會晤前夕接受采訪時說道：“（領(lǐng)導(dǎo)者）要有‘治大國如烹小鮮’的態(tài)度，絲毫不懈怠，不馬虎，必須夙夜在公、勤勉工作。”[1]而這其中的“治大國如烹小鮮”則是出自老子《道德經(jīng)》的第六十章（本文所用《道德經(jīng)》為三國時期曹魏王弼注，上海書店1986年版《老子道德經(jīng)》），其寓意是指治理國家就像烹煮小魚一樣，既不能放任不管，讓魚過了火候，也不能肆意地攪動，讓其融爛在鍋中，表現(xiàn)出了一種高超的治國藝術(shù)。老子作為我國著名的思想家，其行政管理思想沿用至今，造成了深遠的影響，不但為歷代君主提供了治國的理念，同時也對我國構(gòu)建服務(wù)型政府起到了許多啟示作用。

一、老子行政管理思想的基本內(nèi)容

老子的思想主要集中在《道德經(jīng)》之中，這本理論著作集合了老子的宇宙觀、人生觀以及政治觀。從書的內(nèi)容上看，全書內(nèi)容廣博、思想深邃，既包括了哲學方面，也包括了修身養(yǎng)性方面，還包括了治國與行政方面的內(nèi)容，其中治國與行政方面的思想和內(nèi)容是最為豐富的，從篇幅上來看共有六十三章，占了全書的三分之二[2]。由此可見，其占據(jù)了老子整個思想體系中的重要位置，并且通過對老子行政管理思想的歸納和整理，大致可將老子行政管理思想的基本內(nèi)容分為以下三方面。

（一）無為而治乃大治

“無為而治”是老子治國理政的基礎(chǔ)原則，也是其行政管理思想的核心。老子曰：“民之難治，以其上之有為，是以難治”（七十五章），“愛民治國，能無為乎”（十章）。老子認為，社會動蕩不安，百姓難以統(tǒng)治，是因為上層的統(tǒng)治者以“有所為”來治理國家，而統(tǒng)治者要愛護百姓，治理國家，就需要做到“無為”而治。在老子行政管理思想中，“無為”并非是指“不作為”，而是指“不妄為”的“清靜無為”之道，要求管理者要順應(yīng)事物的客觀發(fā)展規(guī)律辦事，要順應(yīng)民心來治理國家，以人為本，惜民勿擾，施政勿濫。但是要真正實現(xiàn)“無為而治”，僅只有“無為”是不夠的，管理者還需要做到“好靜”、“無事”、“無欲”這三個方面，才能真正實現(xiàn)“無為而無不為”繼而實現(xiàn)治國安邦。在老子看來“靜”是萬物的根本，執(zhí)政者在治理國家時，也應(yīng)該回歸到萬物的根本之中，他認為“靜勝躁，寒勝熱，清靜為天下正”（四十五章），“我好靜而民自正”（五十七章），執(zhí)政者在治國時只有“好靜”，以“清靜無為”之道保持著內(nèi)心的平靜，遇到問題時要不慌不躁的比較其利弊，不以輕率浮躁的態(tài)度來處理各種突發(fā)性危機事件，只有這樣才能達到最佳的治國狀態(tài)。而“無事”則是“無為”的一種表現(xiàn)方式，是相對于“有事”和“有為”而言的。老子認為執(zhí)政的關(guān)鍵在于，不以執(zhí)政者的主觀意愿來左右國家政治，不肆意擾亂百姓的生活，不隨意改動國家的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，而是要以“治大國，若烹小鮮”（六十章）和“我無事而民自富”（五十七章）的治國理念將“無為”實現(xiàn)“無不為”。在“無欲”這一方面，老子主張“不欲以靜，天下將自定”（三十七章），即統(tǒng)治者要順應(yīng)“道”的法則來執(zhí)政，不能一心只追求榮華富貴和名利，要收起自身的貪欲和全權(quán)掌控權(quán)力的欲望，做一個“無欲”的人，用“無欲”來引領(lǐng)和感化百姓，使百姓能在其帶領(lǐng)下過上自然淳樸、無知無欲的生活，真正做到“我無欲而民自樸”（五十七章）。

（二）以正治國

與孔子主張的“以禮治國”不同，老子主張的是統(tǒng)治者要實行“以正治國”。所謂的“正”指的是要以正確的、正當?shù)?、公正的途徑來治理國家，即要求統(tǒng)治者要依照“道”的法則去治理國家和處理國家事務(wù)，進而使得社會秩序穩(wěn)定，百姓生活無憂，真正實現(xiàn)“清靜無為之治”。除此之外，“正”字還有第二層含義，即現(xiàn)在我們所說的“法治”?！兑淖?大道下》中說道：“老子曰：‘以政治國，以奇用兵，以無事取天下?！?，名法是也。以名法治國，萬物所不能亂?！痹诠艜r候，“正”與“政”二字實際上是通用的，而“政”字所表示的意義則是政法，因此老子所說的“以正治國”實際上也就是以“政”治國，即“依法治國”。老子指出：“始制有名，名亦既有，夫亦將知止，知止可以不殆。”（三十二章）這里的“制”指的就是法律制度，老子認為治理國家需要建立起一定的管理制度體系，讓每個人都知道和確定自己的名分，使各級官長遵守規(guī)則和制度辦事，并對其作出制約，做到適可而止，如果全國上下都能知道制約及適可而止，那么社會就不會有動蕩的危險了。

（三）圣人治國

老子在描繪其理想社會圖景的同時構(gòu)建出了一個理想的執(zhí)政者——“圣人”，其以自然無為、棄智寡欲以及尚謙不爭為主要特質(zhì)，這實際上映射出了老子理想社會中任自然、不妄為，棄巧智、去貪欲，謙下不爭的一種治國理念[3]。老子還按照其理想中的政治狀況，將管理劃分為四類：“太上，不知有之；其次，親而譽之；其次，畏之；其次，侮之?！保ㄊ哒拢┧J為理想社會中的“圣人”應(yīng)該是以“道”治國的，統(tǒng)治者悠然自在且很少發(fā)號施令，其政治權(quán)力不可逼臨于人民身上，政府不僅要對百姓負責，還要為百姓服務(wù)，即人民和政府的關(guān)系應(yīng)該是和諧共處的。并且在探討到百姓和君主之間的關(guān)系時，老子說道：“貴以賤為本，高以下為基。”（三十九章）他認為統(tǒng)治者是“貴”與“高”，而百姓則是“賤”與“下”，統(tǒng)治者位于百姓之上這就意味著百姓是君王存在的根本和基礎(chǔ)，沒有百姓何來君王，表現(xiàn)出一種民貴君輕的“民本”思想[4]。這也是老子“圣人治國”思想里的一個方面，在老子眼中，“圣人”應(yīng)該是以國為重、以民為本且無私寡欲的有道之人，有著“圣人無常心，以百姓心為心”（四十九章）的覺悟，以“處無為之事，行不教之言”（二章）的方式來治理國家和教化百姓，只有做到這些，人民才能放心地把國家托付于他，將希望寄托于他。

二、我國服務(wù)型政府建設(shè)中存在的問題

（一）政府職能轉(zhuǎn)變不到位

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革以及我國行政體制改革的不斷深化，我國政府職能的完善與健全程度也在不斷地提高，加快政府職能轉(zhuǎn)變不僅是建設(shè)現(xiàn)代化政府的必然要求，也是我國構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵所在。雖然近幾年來我國在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了一定的成效，但是我國政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊坏轿?，這主要表現(xiàn)在政府職能“越位”、“缺位”以及“錯位”上。政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”是一種形象的說法，“越位”和“錯位”從政府之間的關(guān)系來看，主要指中央和地方政府之間的“上侵”及“下奪”，同級政府不同部門之間的“左擠”及“右占”[5]。從政府與企業(yè)的關(guān)系來看，則是指政府部門對微觀領(lǐng)域的干預(yù)過多，政府作為市場經(jīng)濟“游戲規(guī)則”的制定者和監(jiān)督者，其主要職能應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”，但是目前我國政府卻將二者混為一談，既充當了“運動員”的角色——國有企業(yè)的出資者，又充當了“裁判員”的角色——企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的管理者及監(jiān)督者。這不僅使得企業(yè)不能成為自主經(jīng)營和自負盈虧的市場主體，影響和限制到了市場作用的發(fā)揮，還使得政府不能建立起公正有效的市場秩序，難以為市場提供一個良好的公平競爭環(huán)境。而政府職能的“缺位”則是指政府該管的事情沒有管好，這集中表現(xiàn)在基本公共服務(wù)供給不足和執(zhí)法不足上，一方面是政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù)還遠遠不夠，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及公民個人之間所存在的差異還較大，主要體現(xiàn)在社會保障、義務(wù)教育、公共就業(yè)和公共衛(wèi)生等方面。另一方面是由于政府規(guī)模過大，機構(gòu)過于臃腫，人浮于事的現(xiàn)象較為嚴重，加上部分執(zhí)法人員缺乏嚴格執(zhí)法的意識和觀念，使得許多不法分子鉆了法律的空子，通過各種手段進入市場來謀取其不正當利益，擾亂和破壞了市場的公平和秩序。

（二）服務(wù)型政府的制度建設(shè)尚不健全

制度作為約束人們行為的一種規(guī)則及規(guī)范，是我國建設(shè)和諧社會以及構(gòu)建服務(wù)型政府的基礎(chǔ)，只有建立起科學合理的制度，政府才能在進行社會管理時做到高效、廉潔以及依法行政，使得整個社會正常有序的運作。但從我國構(gòu)建服務(wù)型政府的進程中來看，我國在制度建設(shè)方面仍存在著許多問題。

首先，我國政府的信息公開機制不健全。保障公民的知情權(quán)，讓公共權(quán)力在陽光下運行，是我國服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一，但目前我國政府在建立健全信息公開機制時還存在著法治化程度較低、公開信息不到位、未建立信息共享機制等問題，這些都表明了政府暗箱操作的空間并沒有完全被消除，有時甚至會以掩蓋或隱瞞信息的方式來應(yīng)付群眾，這不但不利于提高公民的參與度，損害了公眾的知情權(quán)，還會影響到政府部門信息的權(quán)威性以及公信力，甚至會在一定程度上滋生和助長貪污腐敗的氣焰。其次，我國的行政問責制度缺失。目前我國雖然相繼出臺了一些有關(guān)于問責的規(guī)章和制度，但由于政府內(nèi)部對于行政人員權(quán)力與職責的劃分不夠明確，缺乏強有力的監(jiān)督機制和法律保障，導(dǎo)致在追責的時候常常會出現(xiàn)政府部門之間相互推諉，下級只對上級負責的現(xiàn)象，加大了公民對政府部門的監(jiān)督和問責難度。最后，我國的績效評估制度尚不完善。當前我國采用的政府績效評估制度主要是以內(nèi)部評估為主，這樣的做法使得許多公務(wù)員將大部分心思都放在了如何去討好上級領(lǐng)導(dǎo)以及內(nèi)部評估員上，而不是專注于如何去為人民服務(wù)。而在確定績效目標的時候也只會考慮到上級領(lǐng)導(dǎo)的指令，認為自己只需要對上級負責，忽視了自己人民公仆的身份，也忽略了人民群眾的利益和感受。

（三）政府的管理理念尚未從“官本位”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊癖疚弧?/p>

黨的十八大報告提出，要建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，習近平主席也說：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標?！盵6]由此可見，人民應(yīng)該是國家的主人，是政府的權(quán)力來源，是政府的服務(wù)對象，而人民對政府工作的滿意程度也應(yīng)該是反映政府工作成效的“晴雨表”。然而，在實際的管理和執(zhí)法中，由于受到傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，許多政府部門及官員都缺乏著“以人為本”的“民本”思想，使得政府與人民對調(diào)了位置，政府當上了國家的“主人”，而人民則成為了政府的“仆人”。在生活當中，許多公務(wù)員仍存在著“權(quán)力至上”的思想，以“官老爺”身份高高自居，常會爆出一些雷人的話語，如河南省鄭州市規(guī)劃局副局長逮軍在被記者問話時說道：“你是準備替黨說話，還是準備替老百姓說話？”又如濟南市天橋區(qū)文化局的某赫姓領(lǐng)導(dǎo)，在回應(yīng)讓年輕女教師在酒席上作陪的不雅事件時說道：“新華網(wǎng)不就是文化單位么？我是管文化的，你敢在新華網(wǎng)曝光，我就叫它關(guān)閉！”這些官員的雷人語錄都說明了目前我國政府的管理理念尚未轉(zhuǎn)變，公務(wù)員仍普遍缺乏公仆意識和“民本位”意識，“官本位”以及“權(quán)力本位”的不良風氣仍然在政府部門占據(jù)著上風。

三、老子的行政管理思想對我國構(gòu)建服務(wù)型政府的啟示

當前，我國正處于構(gòu)建服務(wù)型政府的非常時期，經(jīng)濟體制和行政體制改革都在不斷地向前推進和深化當中，人民生活水平也在不斷地提高，而老子作為我國偉大的思想家，其行政管理思想與我國構(gòu)建服務(wù)型政府的理念有著許多相似之處，也為我國服務(wù)型政府的建設(shè)帶來了許多啟示作用。

（一）切實轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)“無為而治”

轉(zhuǎn)變政府職能就是要明確政府職能的定位，明確劃分政府的職權(quán)范圍，要求政府既不能“越位”，又不能“缺位”，在把該管的事情管好的同時，把不該管且管不好的事情放權(quán)于市場和社會，以“無為”來實現(xiàn)“無不為”。老子認為“圖難于其易，為大于其細。天下難事，必作于易；天下大事，必作于細?！保拢┘丛谧龃笫潞碗y事的時候，都要從細微的小事和易事做起。因此，要切實轉(zhuǎn)變政府職能，就要從明確政府的職權(quán)范圍入手。

首先要確定政府、市場及社會的職責邊界，政府要做好“掌舵人”的角色，不能過多的去干預(yù)市場和社會的運作，明確哪些事情應(yīng)該由政府管理，哪些事情是由市場和社會承擔，而哪些事情又是由三者共同承擔，只有在一定程度上限制政府的權(quán)力，才能讓市場和社會健康的發(fā)展，釋放市場和社會的活力；其次要確定中央與地方之間、上級與下級之間的職責邊界，中央政府和上級部門要適當?shù)膶?quán)力下移，對于已放權(quán)給地方政府和下級部門管理的事情就不應(yīng)該插手去管，在避免出現(xiàn)越權(quán)和濫用權(quán)力現(xiàn)象的同時還應(yīng)做到放手不放任，管理不操控；最后要確定政府各職能部門和官員個人的職責邊界，要在政府內(nèi)部進行科學合理的機構(gòu)設(shè)置和有效的職權(quán)配置，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)及監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及運行機制得以建立健全，讓不同的權(quán)力之間彼此獨立而又互不沖突。并且要以法律及法規(guī)的形式規(guī)范政府機構(gòu)的設(shè)置原則，要對各部門開出權(quán)力清單，清楚劃定每個部門及官員個人的職權(quán)范圍，這就要求政府各部門及其官員只能在自己職權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，若其行使的權(quán)力超出了自己的職權(quán)范圍，就應(yīng)受到相應(yīng)的懲罰。

（二）加強制度建設(shè)并規(guī)范權(quán)力運行，實現(xiàn)“以正治國”

加強制度建設(shè)并規(guī)范權(quán)力運行，就意味著必須在權(quán)力運行和行使的過程中，對其各個關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)進行有效的制約、制衡及監(jiān)督，保證權(quán)力的運行和行使不缺位、不錯位、不越位。老子曰：“天下多忌諱，而民彌貪；人多利器，國家滋昏；人多伎巧，奇物滋起；法令滋彰，盜賊多有。”（五十七章）他認為執(zhí)政者的權(quán)力如果不受限制，依仗權(quán)力肆意橫行、為所欲為，就會造成人民陷入貧窮，國家陷入混亂，盜賊愈加增多的局面。因此，為了杜絕人治，實現(xiàn)“以正治國”，就需要加強我國的制度建設(shè)并規(guī)范權(quán)力運行。

一是要建立健全信息公開機制，“曬”出權(quán)力清單，讓權(quán)力在陽光下運行。這就要求政府要秉持著堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外的原則，向社會公布權(quán)力清單，使權(quán)力封閉運行的暗箱打開，真正做到讓權(quán)力能在陽光下運行。并進一步完善黨務(wù)、政務(wù)、司法和各領(lǐng)域辦事公開制度，將權(quán)力運行的流程定時向社會公開，對公開的程序加以規(guī)范。二是要健全和完善發(fā)現(xiàn)查辦懲處機制以及實行連帶責任追究制，加大對權(quán)力運行中違紀犯法行為的懲處力度。健全和完善發(fā)現(xiàn)查辦懲處機制要求政府監(jiān)督部門做到“有案必查、有腐必懲、有貪必肅”，依法對各種以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、官商勾結(jié)、買官賣官、失職瀆職等濫用職權(quán)的行為進行嚴厲查處，杜絕一切將權(quán)力變成謀取工具的行為。除此之外，還需要實行連帶責任追究制，即領(lǐng)導(dǎo)班子集體或領(lǐng)導(dǎo)個人對于自己管轄范圍內(nèi)的黨風廉政建設(shè)抓得不好，出現(xiàn)不正之風或腐敗問題又不能及時解決，引起群眾強烈不滿或給集體帶來嚴重損失的要追究領(lǐng)導(dǎo)責任[7]。三是要完善政府績效評估制度，改變以政府內(nèi)部評估為主的評估模式，使評估主體逐漸走向多元化。在進行績效評估時，政府部門可以將內(nèi)部評估與社會上的一些組織或是大學聯(lián)合起來，形成一個評估主體多元化的績效評估體系，這樣一來既可以使政府內(nèi)部評估與民間評估相結(jié)合，通過社會組織來擴大公民參與，又可以將理論和實際合二為一，通過大學的專家和學者來促進政府績效評估理論與實踐相互發(fā)展，改變政府“自說自話”的績效評估現(xiàn)狀。

（三）加強公務(wù)員隊伍建設(shè)，實現(xiàn)“圣人治國”

“以人為本”是我國構(gòu)建服務(wù)型政府的前提，而公務(wù)員作為政府的“代言人”，其素質(zhì)的高低決定著我國政府的服務(wù)水平和效率，這就要求政府要加強公務(wù)員的隊伍建設(shè)，轉(zhuǎn)變其“官本位”的觀念，培育出一支“是以圣人，方而不割，廉而不劌，直而不肆，光而不耀”（五十八章）的公務(wù)員隊伍。因此，國家在進一步完善公務(wù)員管理制度的基礎(chǔ)上，還需要加強公務(wù)員的精神文明建設(shè)，培養(yǎng)和鞏固公務(wù)員樹立“立黨為公，執(zhí)政為民”的思想，強化其服務(wù)意識以及公仆意識，使其全身心投入到服務(wù)人民以及社會上。同時要結(jié)合老子的“三寶”來加強作風建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)，并進一步加強對公務(wù)員行政及執(zhí)法上的監(jiān)督，確保公務(wù)員在履行公職時依法行政、秉持公心，做到“見素抱樸，少私寡欲，絕學無憂”（十九章），即保持人原本淳樸的本性，減少對權(quán)錢利的貪念和私欲，并將圣智、仁義、巧利棄置于身外，從而達到“圣人之治”的效果。

[1] 治大國如烹小鮮——習近平主席治國思想精髓[EB/OL].(2013-12-16)[2016-09-30] 新華網(wǎng).

[2] 葛榮晉. 中國哲學范疇史[M]. 哈爾濱: 黑龍江人民出版社, 1987: 58.

[3] 吳芬芬. 老子圣人治國論[J]. 鄭州航空工業(yè)管理學院學報(社會科學版), 2014(3): 50-52.

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[5] 秦苓, 申來津. 政府法治化與政府職能“錯位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象的治理[J]. 行政與法治, 2006(3): 53-55.

[6] 胡建淼, 戴建華. 人民滿意的政府才是好政府[J]. 求是, 2014(3): 42.

[7] 彭小鳳. 試論黨風廉政建設(shè)責任制的“責任追究”[J]. 江西師范大學學報(哲學社會科學版), 2000(2): 33.

(責任編校：葉景林)

2016-10-15

韓茜(1993-)，女，河北石家莊人，碩士生。

10.15916/j.issn1674-327x.2017.03.003

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1674-327X (2017)03-0010-04