□鐘 原

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的競爭法實現(xiàn)

□鐘 原

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以發(fā)揮市場主導作用為基本邏輯，而競爭正是市場的靈魂所在，但競爭法及競爭制度在微觀、中觀以及宏觀層面的問題使我國市場機制不能充分發(fā)揮其應有的作用。因此在微觀層面，應首先轉(zhuǎn)變“保護競爭不保護競爭者”的觀點，并通過競爭執(zhí)法與私人執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)具體保護競爭者的競爭利益；中觀層面，為限制公權(quán)力對部分行業(yè)競爭秩序的妨礙，破除行業(yè)內(nèi)競爭不足的困境，競爭法應進一步發(fā)揮其“創(chuàng)造”競爭的功能，而公平競爭審查制度的落實能從具體建構(gòu)上完成這一使命；宏觀層面，我國應通過確立競爭政策的基礎性地位，改變過去針對某一行業(yè)、企業(yè)單獨扶持的經(jīng)濟行為，從而在全國建立起統(tǒng)一、開放的競爭體系，實現(xiàn)整體競爭。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；競爭法；微觀層面；中觀層面；宏觀層面

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當前全國經(jīng)濟工作的中心，而對本次改革的理論解讀成為其順利推行的關(guān)鍵所在。事實上，供給側(cè)改革和管理并不是新鮮事物，以比較研究的視角來看，歐美等國都有過先例，相應的供給學派也有十分成熟的理論體系；從歷史分析的角度著眼，有關(guān)勞動力、土地等供給側(cè)方面的變革也伴隨著我國改革開放的全過程。無論是國外經(jīng)驗還是我國實踐，供給側(cè)管理都建立在市場可以自動出清的理論前提之上，供給側(cè)改革的核心均在于如何處理好政府與市場的關(guān)系，從而更好發(fā)揮市場機制的作用，這正是其與需求側(cè)管理的區(qū)別所在，因此本次改革也與十八屆三中全會確立的“使市場在資源配置中起決定性作用”一脈相承。市場機制的靈魂在于競爭，穩(wěn)定、完善的競爭制度對于市場機制的運行具有重要意義，而競爭法正是直接以此為調(diào)整對象，并以規(guī)范市場競爭環(huán)境、維護市場競爭秩序為自身的基本功能之一［1］。改革要求對舊體制的“破”和新制度的“立”，成功的改革也需要由法治來予以鞏固、實現(xiàn)，結(jié)合當前全面推進依法治國的戰(zhàn)略布局，我們不難發(fā)現(xiàn)，學理邏輯和中央政策精神共同指向的都是將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革置于穩(wěn)定、可行的競爭法律制度中予以實現(xiàn)。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的競爭法邏輯

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革自提出以來就引發(fā)了社會各界的廣泛探討，許多學者將薩伊定律以及供給經(jīng)濟學派作為本次改革的理論支撐，并認為應主要參照20世紀70年代末在英國、美國等發(fā)達國家進行的供給側(cè)改革實踐。毋庸置疑，改革過程中可以、也應該借鑒國外成熟的經(jīng)驗和理論，我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和西方同樣都注重市場競爭機制的作用，并以此為前提和保障［2］。但我國本次改革中的特殊性同樣不能忽視，比如改革背景的不同，中國并沒有出現(xiàn)西方國家當時十分嚴重的經(jīng)濟滯脹現(xiàn)象，相反目前我國無論是通貨膨脹率還是經(jīng)濟增長率都維持在正常水平，而我國之所以要進行改革更多是因為供給領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域沒有提供給百姓真正需要的產(chǎn)品［3］。再比如，本次改革的主要矛盾盡管集中在供給側(cè)一端，但基本進路卻是通過改革推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，進而最終實現(xiàn)供給側(cè)問題的解決，習近平總書記在講話中也曾強調(diào)供給側(cè)不能少了“結(jié)構(gòu)性”這3個字［4］，也有學者循此思路將本次改革大致拆解為“供給側(cè)＋結(jié)構(gòu)性＋改革”，對應“問題—原因—對策”［5］。 以上都是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與西方供給側(cè)管理的不同之處，因此盡管二者都強調(diào)競爭機制的完善和競爭法的作用，但其中的競爭法邏輯卻不盡相同，有必要對我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進行競爭法邏輯的梳理。

1.1 市場主導是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本邏輯

我國有關(guān)供給側(cè)方面的改革并非始于現(xiàn)階段，改革開放之初我國便嘗試從要素端和生產(chǎn)端兩方面進行供給側(cè)管理的革新［6］，不同的是改革開放初期實施的供給側(cè)改革主要是為了增加產(chǎn)量，擴大產(chǎn)能，解決供給不足的問題，現(xiàn)在更多的是供給無效、高端供給不足的問題。但改革始終沿著從政府主導到市場主導，從政府干預調(diào)整到市場自主調(diào)節(jié)的基本邏輯演進。

這是因為，一方面，供給側(cè)管理本身以市場調(diào)節(jié)為前提。在宏觀經(jīng)濟管理中，供給側(cè)是與需求側(cè)相對應的概念，二者在管理方式上也有顯著的不同。供給側(cè)管理思想以市場可以自動出清為前提，認為市場可以通過競爭機制實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，并最終實現(xiàn)供需平衡。它源于著名的“薩伊定律”，經(jīng)濟學家薩伊針對當時認為產(chǎn)品過剩是因為缺少貨幣的理論提出反對意見，認為貨幣只是一種交易媒介，如果出現(xiàn)產(chǎn)品過剩的情況一定是一種產(chǎn)品生產(chǎn)過多，或者另一種產(chǎn)品生產(chǎn)太少，但這種情況不可能出現(xiàn)，因為在有效的市場機制下供給會創(chuàng)造需求［7］，所以薩伊極力主張經(jīng)濟自由，反對政府經(jīng)濟干預，并認為國家宏觀經(jīng)濟管理應從供給側(cè)著眼。該理論提出以后引發(fā)了西方國家經(jīng)濟管理方式的變化，直到之后經(jīng)濟大蕭條時期，凱恩斯提出的需求側(cè)管理理論取代它成為西方經(jīng)濟理論主導。但在20世紀70年代末，由于西方經(jīng)濟滯脹問題的暴露，加上當時普遍出現(xiàn)的對凱恩斯“大政府”理論的批判［8］，使得重視市場作用的供給側(cè)管理理論重新得到認同。當時供給經(jīng)濟學派的代表人物拉弗、吉爾德等人在原薩伊定律的基礎上進一步提出一系列減少政府干預經(jīng)濟的措施，美國里根、英國撒切爾夫人等領(lǐng)導人采納了這些措施，并在80年代初掀起了以“私有化”、利率市場化、稅負降低等為重要表現(xiàn)的供給側(cè)改革。

需求側(cè)管理由著名經(jīng)濟學家凱恩斯提出，該理論更為重視通過政府財政、貨幣等政策刺激來增加總需求，最終實現(xiàn)供需調(diào)節(jié)的目標，強調(diào)政府對經(jīng)濟的干預和調(diào)節(jié)。它與供給側(cè)管理的區(qū)別可以通過舉例說明，如果某一行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品積壓的情況，供給側(cè)管理強調(diào)通過市場機制來調(diào)節(jié)供需，降低產(chǎn)品價格，或者直接將落后企業(yè)、產(chǎn)品從市場中淘汰出去，而需求側(cè)則強調(diào)通過寬松的貨幣政策或者擴張性的財政政策來刺激社會總需求的增加，從而使需求量能迎合供給，最終消化掉過剩的產(chǎn)能、積壓的產(chǎn)品，實現(xiàn)供需調(diào)節(jié)。

我國經(jīng)濟發(fā)展長期重視需求側(cè)管理，由投資、消費和出口“三駕馬車”拉動經(jīng)濟增長也早已成為社會各界對中國經(jīng)濟的共識，這在2008年金融危機后尤為明顯，當年的4萬億投資以及之后寬松的貨幣政策都是從經(jīng)濟總需求方面進行宏觀調(diào)控。不可否認，這些調(diào)控措施很大程度上緩解了金融危機對我國經(jīng)濟的沖擊，使我國在世界經(jīng)濟持續(xù)低迷的時期仍然能保持穩(wěn)定的高增長率。但是過度注重政府投資、經(jīng)濟政策刺激也出現(xiàn)了負面影響，并且導致其成效不再顯著，例如2014年之前的需求側(cè)改革并沒有達到預期效果，反而使我國城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距進一步擴大，企業(yè)負擔日益加重［9］。與此同時，我國在供給領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域日益暴露出生產(chǎn)成本不斷上升、產(chǎn)品供需錯配、杠桿率高等問題［10］，也正是在此背景下，我國經(jīng)濟管理的重心開始從需求轉(zhuǎn)移到供給，而供給側(cè)的管理正是以市場為主導。

另一方面，從政府干預經(jīng)濟到通過市場競爭實現(xiàn)資源配置也是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。事實上，我國經(jīng)濟建設之所以能在改革開放以來取得舉世矚目的偉大成就，也正是自1980年國務院頒布《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》，30多年來逐步正視并踐行市場競爭的結(jié)果［11］。尤其是在1992年社會主義市場經(jīng)濟體系正式建立之后，黨中央和國務院多次進行生產(chǎn)端和要素端的改革，將國有企業(yè)以及以往由政府掌控的行業(yè)領(lǐng)域推向市場，積極引入競爭，并通過《反不正當競爭法》《反壟斷法》等法律法規(guī)予以保障，這些改革舉措為現(xiàn)如今我國經(jīng)濟平穩(wěn)、健康發(fā)展奠定了基礎，也進一步驗證了競爭政策的實施可以有效推動國家長遠發(fā)展的結(jié)論［12］。

因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革無論是從學說理論，還是從我國市場經(jīng)濟的發(fā)展趨勢來看，市場機制發(fā)揮主導作用都應是其基本邏輯，而用供給管理政策替代長期實行的需求管理政策也標志著我國經(jīng)濟治理思路的重大調(diào)整［13］。

1.2 競爭制度不健全影響我國市場機制作用

市場機制之所以能實現(xiàn)優(yōu)化資源配置源于統(tǒng)一開放、競爭有序的競爭秩序和競爭制度，但我國當前的競爭制度尚不健全，這很大程度上影響了我國市場機制作用的發(fā)揮，缺少有效競爭也進而導致供給領(lǐng)域出現(xiàn)過多無效、低端供給，落后的企業(yè)、產(chǎn)能也無法通過退出機制被淘汰出市場，這些最終導致我國供需結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。鑒于使市場在資源配置中起決定性作用不僅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本邏輯，更是我國全面深化改革的基本要求，競爭制度的完善顯得尤為重要。而以競爭法為視角分析，我國競爭制度至少存在以下幾個方面的不足：

首先，從競爭者的角度來看，也即從微觀層面分析，競爭者的競爭利益沒有得到很好維護。這里的競爭者主要是指中小企業(yè)。壟斷企業(yè)憑借其壟斷優(yōu)勢排除、限制相關(guān)市場上其他經(jīng)營者的合法競爭，為市場設置不合理的進入壁壘等情形在現(xiàn)實中屢見不鮮，反托拉斯法最初產(chǎn)生也和保護中小企業(yè)利益密切相關(guān)［14］。這點在我國尤其體現(xiàn)在國有企業(yè)上，市場競爭中國有企業(yè)極易濫用市場支配地位損害其他競爭者的合法權(quán)益［15］。經(jīng)營者自由進入市場開展公平競爭，這是競爭法所要實現(xiàn)的目的之一，盡管對于經(jīng)營者而言，競爭本身是否屬于一種權(quán)利尚有爭議，可它應作為競爭法上的利益受到保護卻達成了共識［16］。但與之相對的是，反壟斷法學界曾長期流行的“保護競爭而不保護競爭者”觀點，認為反壟斷法乃至于整個競爭法體系保護的是競爭秩序而非競爭者，在我國的《反壟斷法》第1條①《反壟斷法》第1條：“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經(jīng)濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，制定本法?！敝幸膊]有將經(jīng)營者的合法權(quán)益列入立法宗旨之中。因此可以說，我國經(jīng)營者競爭利益的保護尚缺乏競爭法上的依據(jù)。

其次，從生產(chǎn)行業(yè)的角度來看，也即從中觀層面分析，部分行業(yè)經(jīng)濟活動仍然為政府所干預，市場機制被公權(quán)力所妨礙，導致行業(yè)內(nèi)競爭不足。中觀層面問題的出現(xiàn)與我國特殊國情直接相關(guān)，我國當前仍然是一種二元經(jīng)濟體，即包括受到監(jiān)管的子經(jīng)濟體以及開放競爭的子經(jīng)濟體，而本次改革所要解決的諸如結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)能過剩等問題主要集中在前者［17］。在這些行業(yè)和領(lǐng)域中，市場并沒有實現(xiàn)完全開放，我國《反壟斷法》通過設立行政壟斷專章，對政府濫用行政權(quán)力實施排除、限制競爭行為予以了規(guī)制，一定程度上限制了政府對市場競爭機制的扭曲。但與此同時，第7條②《反壟斷法》第7條：“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務的價格依法實施監(jiān)管和調(diào)控，維護消費者利益，促進技術(shù)進步。前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營者應當依法經(jīng)營，誠實守信，嚴格自律，接受社會公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益?！眳s又通過類似宣誓類的語言對關(guān)系國家經(jīng)濟命脈、國家安全等特殊行業(yè)實行國家干預建立了框架性條款［18］。

最后，從整個國家的角度來看，也即從宏觀層面分析，我國沒有在各行各業(yè)建立起統(tǒng)一的競爭體系，也即競爭政策并沒有落實到各個行業(yè)、各個地區(qū)。這點在本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進程中尤為明顯，許多地區(qū)仍然在針對某一企業(yè)給予補貼，就某一行業(yè)制定特殊的扶持政策，而這種以行政手段而非市場主導的方式并沒有起到很好的效果，例如國務院要求5年內(nèi)應該實現(xiàn)的粗鋼產(chǎn)能壓縮1.5億噸，2016年壓縮4500萬噸等具體目標并沒有實現(xiàn)，相反卻是2016年粗鋼產(chǎn)量增加了1.2%③吳敬璉在2017年2月15日北京舉行的“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——產(chǎn)權(quán)、動力、質(zhì)量”論壇上的嘉賓發(fā)言。。同時，由于競爭政策在部分行業(yè)、部分地區(qū)未能落實，導致我國市場處于割裂狀態(tài)。這并不符合我國市場經(jīng)濟的基本定義，更不符合本次改革的根本目標，只有形成全國統(tǒng)一、開放的市場才能最終實現(xiàn)不同生產(chǎn)要素的自由流動，使市場機制真正發(fā)揮作用，平衡不同供需關(guān)系，從根本上解決我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的問題。

2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革競爭法實現(xiàn)的基本路向

2.1 微觀層面的基本路向：保護競爭者

競爭法應以競爭秩序為其主要價值目標，但這并不意味著微觀層面競爭者的競爭利益就應為法律所忽視。反壟斷法學理中“保護競爭不保護競爭者”的觀點并不符合其立法宗旨和基本價值，同時也不為其具體制度相容。

2.1.1 不符合立法宗旨和基本價值。有關(guān)反壟斷法立法宗旨的討論眾多，尚無哪一學說可奉為圭臬，但相較于單一目的主義，多元目的論如今已逐漸成為通說，美國、歐盟、澳大利亞等大多數(shù)國家在競爭法立法實踐中都秉承了該原則［19］。反壟斷法和競爭秩序本身也包含自由、公平、效率、秩序等法的基本價值［20］，自由和公平是反壟斷法產(chǎn)生之初所重點維護的價值，反壟斷法本身也是在資本主義發(fā)展至壟斷資本主義階段后，由于市場障礙的出現(xiàn)致使多數(shù)市場主體無法自由進出市場而逐漸確立的。效率價值是反壟斷法發(fā)展至今所日益重視和維護的基本價值，有學者甚至認為經(jīng)濟效率的實現(xiàn)是其唯一價值［21］。秩序價值則更多地體現(xiàn)在協(xié)調(diào)個體自由競爭與政府公權(quán)力介入經(jīng)濟行為的過程中。這些價值在不同歷史時期既有各自側(cè)重，也有不同的體現(xiàn)，因此有學者認為反壟斷法以及競爭秩序的價值問題屬于一種“歷史范疇”的概念［22］。但無論反壟斷法在特定歷史時期更注重維護何種價值，其最終都體現(xiàn)在一次又一次對市場主體的法律保護上。因為法始終通過對權(quán)利義務的分配來具體實現(xiàn)特定社會秩序［23］，而作為競爭法律關(guān)系的主體，市場中的競爭者擁有進入市場參與競爭的權(quán)利，卻也同時負擔不得違法實行不正當競爭，排除、限制競爭等損害競爭秩序的義務，當某些具有壟斷力量的競爭者違背了該義務，作為受侵害的其他競爭者得依法律尋求救濟，這本身便是反壟斷法立法宗旨和基本價值實現(xiàn)的手段，因此反壟斷法不保護競爭者無疑忽視了抽象價值目標最終須通過對具體權(quán)利主體的保護才能得以實現(xiàn)［24］。

2.1.2 與反壟斷法具體制度不相容。反壟斷法具體制度主要由壟斷協(xié)議規(guī)制、濫用市場支配地位規(guī)制以及經(jīng)營者集中三個部分組成，而這三大制度都與保護競爭者競爭利益密切相關(guān)。壟斷協(xié)議是市場競爭中存在歷史最久、最隱蔽的限制競爭形式［25］，它主要是規(guī)制部分經(jīng)營者通過達成某種協(xié)議來實現(xiàn)其排除、限制競爭目的，而其保護的對象除消費者之外，正是相關(guān)市場中其他競爭者。濫用市場支配地位同樣如此，其可分為剝削性濫用和排斥性濫用，后者主要是為排擠競爭對手或排斥競爭，具體表現(xiàn)為掠奪性定價、拒絕交易、限制其他競爭者進入相關(guān)市場等行為［26］，反壟斷法對排斥性濫用的規(guī)制也體現(xiàn)了其保護競爭者的特點。正常的市場競爭允許部分經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、先進管理等手段創(chuàng)造競爭優(yōu)勢，擊敗其他競爭對手從而獲得更多市場份額和更高市場地位。但如果是通過壟斷協(xié)議或者是濫用目前已有的市場支配地位非法排擠競爭對手，則與競爭制度乃至市場經(jīng)濟的初衷相悖，反壟斷法顯然需要對其予以規(guī)制，保證在該市場內(nèi)所有競爭者都可以，并且只能憑借上述優(yōu)勢獲得應有的利益。

因此，在每一件競爭法司法案件中，在競爭執(zhí)法機構(gòu)每一次執(zhí)法過程中都體現(xiàn)了對競爭者競爭利益的保護，而從立法的角度看，當前競爭法也為競爭者保護提供了較為完整的救濟渠道，無論是實體法規(guī)還是程序規(guī)范都有相應法律規(guī)定，配套的司法解釋、執(zhí)法指南等法規(guī)也正在進一步完善。

2.2 中觀層面的基本路向：“創(chuàng)造”競爭

我國反壟斷法除了具有其他國家保護競爭秩序的基本目標之外，還有“創(chuàng)造”競爭的任務在其中。所謂“創(chuàng)造”競爭，就是通過競爭法限制公權(quán)力對市場經(jīng)濟行為的不當干預，擴大市場機制作用的發(fā)揮［27］。由于我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，計劃經(jīng)濟時期政府包辦一切的“制度慣性”仍然存在，這突出體現(xiàn)在前文所述的部分行業(yè)競爭不足現(xiàn)象中，所以從中觀層面來看，競爭法“創(chuàng)造”競爭的作用應得到充分發(fā)揮。

2.2.1 “創(chuàng)造”競爭是對我國政府與市場關(guān)系的重構(gòu)。有關(guān)政府與市場的關(guān)系，理論界長期存在著兩種截然相反的觀點，一種是以亞當·斯密為代表的“自由放任”模式，另一種則是由卡爾·馬克思為代表的“中央經(jīng)濟體制”或者是“指令經(jīng)濟”模式［28］。 但歷史證明，無論單獨采取哪一種模式都會造成以競爭不足或者競爭無序為主要表現(xiàn)形式的競爭失范［29］。因此經(jīng)濟學、法學理論發(fā)展至今，政府與市場的關(guān)系更多體現(xiàn)為以何者為主的問題，而如前文所述，本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應充分尊重、并重視市場機制的主導作用。

但在我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)軌時期的當下，計劃經(jīng)濟的弊端仍然在多個行業(yè)不同程度的存在，其最為主要的特征便是政府對經(jīng)濟的不當干預。改革開放之前，政府包辦了所有經(jīng)濟行為，但經(jīng)濟運行效率之低下以及由此導致的經(jīng)濟發(fā)展落后狀況一直為人們所詬病，改革開放之后，國家開始允許和鼓勵私營經(jīng)濟的發(fā)展，逐步強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，并使政府以及國有企業(yè)從競爭性領(lǐng)域有序退出，一舉扭轉(zhuǎn)了之前的經(jīng)濟頹勢。然而時至今日，政府的經(jīng)濟權(quán)力依然十分強大，更為嚴重的是，政府公權(quán)力對市場的干預，使相關(guān)市場內(nèi)自由、公平競爭無法實現(xiàn)，企業(yè)經(jīng)營者不得不花費更多原本可投入到產(chǎn)品研發(fā)、科技升級的時間和精力來與政府機關(guān)打交道，而現(xiàn)如今各種尋租、腐敗等問題也無不和政府占據(jù)過多經(jīng)濟資源有關(guān)，可以說這已經(jīng)成為我國市場經(jīng)濟發(fā)展的短板［30］。

我國競爭法“創(chuàng)造”競爭的任務正是針對這一特殊國情，通過限制公權(quán)力在市場領(lǐng)域的不當行使，使更多企業(yè)進入市場自由競爭，進而能在公平的市場環(huán)境中實現(xiàn)公平競爭，讓市場競爭機制充分發(fā)揮作用的同時，重塑政府與市場關(guān)系，明晰政府權(quán)力與市場調(diào)節(jié)的界限。

2.2.2 “創(chuàng)造”競爭重點在于規(guī)制政府限制競爭行為。競爭法產(chǎn)生之初是為了規(guī)制企業(yè)的反競爭行為，但相較于私人，政府限制競爭行為對競爭的危害更甚［31］。理論通說認為，政府干預經(jīng)濟的形式有國家壟斷、行政壟斷和行業(yè)管制三種類型［32］，行政壟斷相較于其他兩種類型不僅缺乏法律依據(jù)，更為我國反壟斷法所明文禁止［33］，公權(quán)力干預經(jīng)濟運行的主要表現(xiàn)也即為行政壟斷，因此競爭法“創(chuàng)造”競爭功能的實現(xiàn)首先便應著眼于行政壟斷規(guī)制。

我國競爭法在制定之初也充分考慮到了這一特殊國情，《反壟斷法》對行政壟斷也設有專章予以規(guī)制。但客觀來看，當前條款對于防止行政壟斷尚顯不足。這主要體現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)限有限，目前 《反壟斷法》并沒有授予執(zhí)法機構(gòu)以處罰權(quán)，而只賦予了對上級機關(guān)的建議權(quán)，并且沒有規(guī)定當上級機關(guān)不接受反壟斷執(zhí)法機構(gòu)建議時應如何處理，可見該規(guī)定并沒有多大的效力［34］。也正是由于法律規(guī)定不夠完善，我國行政壟斷并沒有得到十分有效的規(guī)制，而行政壟斷的屢禁不止也正是中國反壟斷與其他市場經(jīng)濟發(fā)達國家的區(qū)別所在［35］。

除行政壟斷之外，《反壟斷法》第7條也為國家干預提供了保護性框架，并為豁免國有企業(yè)壟斷行為留下了空間［36］。而國有企業(yè)作為本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點，正逐步推行混合所有制改革，通過法律制度的修正掃平非公資本進入特殊行業(yè)的障礙正是“混改”的核心性框架［37］。因此，就競爭法“創(chuàng)造”競爭的任務而言，打破部分行業(yè)的進入壁壘，使更多私營企業(yè)能夠進入市場參與競爭也是其應有之義。

2.3 宏觀層面的基本路向：實現(xiàn)整體競爭

所謂整體競爭，是指將競爭政策基礎性地位落實到各個領(lǐng)域，去掉針對某一企業(yè)、某一行業(yè)的扶持政策，去掉針對國有企業(yè)的隱形擔保，以競爭政策為統(tǒng)領(lǐng)，形成多層次、多角度、多方面的政策體系。這是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為全國經(jīng)濟改革的應有之義，也是以整體觀全面推進本次改革的具體體現(xiàn)［38］。在之前的理論研究中，整體競爭較少為人提及，但本文認為，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，整體競爭是必要的，也是可以為競爭法所實現(xiàn)的。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并非針對某一企業(yè)、某一行業(yè)或者某一地區(qū)，它本身是一項涉及全國所有領(lǐng)域的改革，它的目標也是通過解決供給側(cè)積累的問題，從而實現(xiàn)全國經(jīng)濟的整體好轉(zhuǎn)。就單一企業(yè)、單一行業(yè)實行特殊的扶持擔保政策會使相關(guān)市場內(nèi)無法實現(xiàn)公平競爭，導致競爭機制無法發(fā)揮作用。正如前文反復強調(diào)的，供給側(cè)問題的解決以市場機制的主導作用為基本邏輯，競爭的缺位只會使該行業(yè)供給側(cè)一端的矛盾不能得到化解，這顯然與本次改革的初衷不符。

整體競爭意味著在全國范圍內(nèi)落實競爭政策，這也與世界各國越發(fā)重視競爭政策基礎性地位的趨勢相契合。最為明顯的例證便是2008年金融危機中，歐美等發(fā)達國家在這次堪比20世紀“大蕭條”的危機中，并沒有一如既往地通過政府全面干預的方式化解，而是注重運用競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)以應對本次危機［39］。競爭法是競爭政策最為重要的組成部分，也只有法律才能使競爭成為可能，并促進和塑造競爭［40］。通過競爭法確立競爭政策的基礎性地位不僅具有法律權(quán)威性，能從根本上建立通行全國的整體競爭體系，更符合當前全面依法治國的基本方略，保證了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在宏觀層面的扎實推進。

3 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革競爭法實現(xiàn)的具體建構(gòu)

3.1 微觀層面的具體建構(gòu)：競爭執(zhí)法與私人執(zhí)行的協(xié)調(diào)

競爭法不止保護競爭，也保護競爭者，而對于競爭利益的保護則應落實到具體制度的實施上來。競爭執(zhí)法是目前我國最為主要的競爭法規(guī)制方式，以反壟斷法三大支柱壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及經(jīng)營者集中為核心的競爭執(zhí)法已日趨常態(tài)化，執(zhí)法隊伍專業(yè)素質(zhì)也有了很大程度的提升。但競爭執(zhí)法的力量畢竟有限，以反壟斷法實施為例，由于我國并沒有建立起獨立、統(tǒng)一的競爭法機構(gòu)，三大執(zhí)法機構(gòu)發(fā)改委、工商總局以及商務部在反壟斷執(zhí)法方面的人員配置均十分有限，因此僅僅依靠競爭執(zhí)法顯然不能全面實現(xiàn)競爭法的目標。而在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，競爭者競爭利益的保護將被進一步重視，當競爭者因反競爭行為被侵犯時，應允許其能夠通過自身力量，也即通過私人執(zhí)行的方式維護其競爭利益。

私人執(zhí)行以訴訟為最主要方式，它相比公共執(zhí)行具有救濟功能方面的比較優(yōu)勢［41］。這是因為競爭者個人對于競爭利益的損害能夠最先發(fā)現(xiàn)，同時由于其受到反競爭行為的直接損害，經(jīng)濟利益促使私人原告盡最大努力提起訴訟。在案件調(diào)查和證據(jù)收集中，其作為當事人有一定的便利條件，并且成本也更為低廉。當然，由于競爭者個人本身不具有執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威地位，可能部分案件核心證據(jù)（如壟斷協(xié)議案件中共謀證據(jù)）的收集存在困難，這要求執(zhí)法機構(gòu)與其相互配合。與此同時，反壟斷訴訟舉證責任的分配也應科學合理。從另一方面來看，除了人員配置的限制之外，我國競爭執(zhí)法機構(gòu)由于隸屬于我國行政系統(tǒng)內(nèi)部，接受統(tǒng)一的財政撥款，用于競爭執(zhí)法的經(jīng)費預算可能同樣受限，這時更需要私人執(zhí)行作為公共執(zhí)行的補充來共同實施競爭法。

當前，我國《反壟斷法》第50條①《反壟斷法》第50條：“經(jīng)營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任?！本退饺藞?zhí)行作了原則性規(guī)定，最高人民法院也以該條為基礎于2012年出臺了司法解釋 《關(guān)于審理壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應用法律若干問題的規(guī)定》。該司法解釋就反壟斷訴訟中特殊的舉證責任作了詳細規(guī)定，第8條就濫用市場支配地位的案件規(guī)定由原告對被告市場支配地位及其濫用行為舉證，遵循了民事訴訟“誰主張，誰舉證”的原則，同時對壟斷協(xié)議案件實行了舉證責任倒置，也即第7條規(guī)定的“被告應對該協(xié)議不具有排除、限制競爭的效果承擔舉證責任”。隨著司法解釋對私人執(zhí)行程序的細化，私人執(zhí)行得到了有效保證，而為在微觀層面進一步保護競爭者，可以考慮在未來 《反壟斷法》修改過程中引入懲罰性損害賠償機制，以更好鼓勵競爭者通過私人執(zhí)行維護自身競爭利益。

3.2 中觀層面的具體建構(gòu)：公平競爭審查制度的落實

從中觀層面來看，由于部分行業(yè)仍未擺脫政府的干預，市場競爭機制不能發(fā)揮作用，直接表現(xiàn)為行業(yè)內(nèi)競爭不足，因此“創(chuàng)造”競爭成為競爭法在中觀層面的基本路向，而對包括行政壟斷在內(nèi)的政府限制競爭行為予以規(guī)制成為“創(chuàng)造”競爭的重點所在。行政行為有具體行政行為和抽象行政行為之分，我國當前《反壟斷法》對前者導致的壟斷行為，即具體行政壟斷設有專門條款，對后者卻只有第37條②《反壟斷法》第37條：“行政機關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定?！钡脑瓌t性規(guī)定。但事實上，通過抽象行政行為實施的限制競爭行為對競爭的破壞要更為嚴重，因為它能從根本上確認某種行政壟斷的合法性，使破壞行業(yè)競爭秩序的行為披上“合法”外衣。例如在2013年河北省出現(xiàn)的行政壟斷案件中，河北省交通廳聯(lián)合其他兩個主管部門出臺了省內(nèi)的通行費優(yōu)惠政策，該政策規(guī)定本省客運班車通行費半價，外省車輛則無法享有此優(yōu)惠，這無疑破壞了河北省內(nèi)客運班車市場內(nèi)的競爭秩序，國家發(fā)改委最終也以濫用行政權(quán)力排除、限制相關(guān)市場競爭為由發(fā)出了執(zhí)法建議函。但從本案可以看出，本質(zhì)上屬于政府限制競爭的優(yōu)惠政策，經(jīng)過法定頒行程序“搖身一變”成了合法的規(guī)范性文件，有關(guān)部門依此文件執(zhí)行限制競爭行為不僅不會遭受懲處，反而是一種合法行政行為，為行政法規(guī)所認可，抽象行政行為限制競爭的危害性由此可見一斑。

公平競爭審查制度的建立，也即國務院2016年6月出臺的 《關(guān)于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)［2016］34 號，以下簡稱《意見》）很好地解決了這一問題?！兑庖姟访鞔_規(guī)定，行政機關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策措施時，必須對照“市場準入和退出標準”“商品和要素自由流動標準”“影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標準”以及“影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標準”等四大類總共18項標準進行自我審查，具有排除、限制競爭效果的政策不能出臺，或者需修訂至符合相關(guān)要求才能正式頒行。而其對存量政策文件進行有序清理的明確規(guī)定，也為打破《反壟斷法》第7條中政府對特殊行業(yè)設立的進入壁壘提供了政策依據(jù)。它也因此與《反壟斷法》中禁止濫用行政權(quán)力的法規(guī)一道，成為規(guī)制政府反競爭行為的兩翼［42］。

公平競爭審查制度目前在我國是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的，但法治化卻是它的必然發(fā)展軌跡［43］，未來無疑應將它納入到競爭法的調(diào)整范圍中來。當然，由于該制度頒行時間不久，多項規(guī)定尚不夠成熟，有關(guān)自我審查是否合適、第三方評估如何開展等問題仍存在相當大的探討空間，在日后的實施過程中仍應結(jié)合理論發(fā)展和實踐經(jīng)驗進一步完善。但它的有效實施不僅能有效規(guī)制抽象行政壟斷，打破部分領(lǐng)域的進入壁壘，促進特殊行業(yè)的競爭開展，更能防止公權(quán)力對競爭秩序的破壞，使競爭法“創(chuàng)造”競爭的功能得以完全實現(xiàn)，保證供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在中觀層面的成功推行。

3.3 宏觀層面的具體建構(gòu)：競爭政策基礎性地位的確立

宏觀層面整體競爭的實現(xiàn)要求我國確立并推行競爭政策的基礎性地位，就現(xiàn)階段情況來看，競爭政策與其他經(jīng)濟政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策的沖突和協(xié)調(diào)是問題的關(guān)鍵所在，而協(xié)調(diào)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策正是本次改革的重要保障［44］。

相較于競爭政策，產(chǎn)業(yè)政策在我國有著更重要的地位，這首先體現(xiàn)在其確立時間較早，發(fā)展也更為迅速。早在七五規(guī)劃時“產(chǎn)業(yè)政策”一詞就已正式出現(xiàn)在我國官方文件之中，之后國家計委也專門成立了產(chǎn)業(yè)政策司，在20世紀90年代國家又先后頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，規(guī)范了農(nóng)業(yè)、汽車等專項產(chǎn)業(yè)政策［45］。而競爭政策則是在2007年《反壟斷法》正式出臺之后才逐漸引起重視，但自2015年國務院《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》中明確提出競爭政策基礎性地位以來，我國正穩(wěn)步推行并在經(jīng)濟政策中積極予以落實，前文所提及的公平競爭審查制度正是其關(guān)鍵一步［46］，可以說，競爭政策基礎性地位的確立已成為不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢［47］。

隨著我國經(jīng)濟政策的不斷發(fā)展，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突將愈發(fā)明顯，二者盡管最終目標都是為了實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟的良性發(fā)展，保障社會整體效益的實現(xiàn)，但具體實現(xiàn)手段和作用機制卻大相徑庭，競爭政策主要是排除市場障礙，真正使市場在資源配置中起決定性作用，而產(chǎn)業(yè)政策則主要發(fā)揮政府主導作用，由政府根據(jù)其認知水平選擇主導產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)內(nèi)應重點扶持的企業(yè)，這是政府對市場經(jīng)濟活動的直接干預，體現(xiàn)了其在資源配置中的基礎作用。毫無疑問，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策都是我國經(jīng)濟發(fā)展中不可缺少的經(jīng)濟政策，二者協(xié)調(diào)尤為重要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革由于其市場主導的基本邏輯，應通過競爭法將競爭政策置于優(yōu)先地位，同時在改革過程中進一步增加產(chǎn)業(yè)政策制定的科學性，發(fā)揮其引領(lǐng)作用，真正實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)政策要準”［48］的要求。

4 結(jié)語

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對于我國經(jīng)濟長期、穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，本文就改革如何通過競爭法律制度實現(xiàn)進行了大致的梳理。改革要求競爭法將自身所包含的多項功能予以充分發(fā)揮，微觀層面競爭者的保護，中觀層面的“創(chuàng)造”競爭，宏觀層面的整體競爭都在其中。同樣不能忽略的是，為了順利實現(xiàn)本次改革，競爭法也應不斷進行自我完善和修正，競爭政策基礎性地位的確立、公平競爭審查制度的落實等也都是其應有之義?？陀^來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個十分宏大、復雜的問題，并不是競爭法，亦或是法學一門學科能夠完全涵蓋的，其成功推行還有賴于財稅制度、國企改革等多方面政策措施的配合。但正如本文在宏觀層面整體競爭所提出的，改革不能將眼光只著眼于一家企業(yè)、一種行業(yè)亦或是一個地區(qū)，而應從整體著眼，在通過競爭法確立競爭政策的基礎性地位、建立國家整體競爭體系之上，再結(jié)合其他財政、金融、產(chǎn)業(yè)等多種經(jīng)濟政策從各個領(lǐng)域、多個方向共同、全面推行改革，只有這樣才能最終完成改革的目標，促進我國經(jīng)濟的健康發(fā)展。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.11.017

D922.294

A

1004-0544（2017）11-0102-08

最高人民法院司法研究重大課題（ZGFYKT201603）。

鐘原（1991-），男，湖北宜昌人，武漢大學法學院博士生，武漢大學競爭法與競爭政策研究中心助理研究員。

責任編輯 趙繼棠