湯金金，孫 榮

（同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

·社會(huì)建設(shè)研究

制度-結(jié)構(gòu)-能力：我國(guó)社區(qū)自治的三維建設(shè)框架

湯金金，孫 榮

（同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

社區(qū)自治是基層治理機(jī)制創(chuàng)新的重要組成部分，如何整合社會(huì)力量，激活社區(qū)自治力量是社區(qū)治理的關(guān)鍵問(wèn)題。運(yùn)用制度主義分析范式，結(jié)合案例分析方法梳理我國(guó)社區(qū)自治存在的問(wèn)題，提出解決方案，并分析其潛在的邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：深圳L區(qū)社區(qū)治理的實(shí)踐案例為我國(guó)城市社區(qū)自治提供了一條有效路徑，依法治理，明晰治理主體權(quán)責(zé)邊界，營(yíng)造社區(qū)自治制度環(huán)境；結(jié)構(gòu)整合，重塑社區(qū)居委會(huì)職能、整合社區(qū)自治力量；賦權(quán)增能，豐富居民參與社區(qū)治理的途徑，提高居民參與議事能力。研究認(rèn)為：以“制度-結(jié)構(gòu)-能力”（System-Structure-Capacity）為三維治理框架，通過(guò)宏觀層面的法治制度設(shè)計(jì)、中觀層面的治理結(jié)構(gòu)整合，以及微觀層面的參與者能力建設(shè)，保障社區(qū)自治的長(zhǎng)期存續(xù)。這種路徑的潛在邏輯在于進(jìn)行社區(qū)自治需要處理好權(quán)威治理和有效治理的關(guān)系，以及作為治理責(zé)任主體的“條塊”之間的關(guān)系，并在“國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理”邏輯下重塑政社關(guān)系，整合多元主體參與社區(qū)治理實(shí)踐。

社區(qū)自治；制度；結(jié)構(gòu)；能力

一、引言

社區(qū)自治是我國(guó)社區(qū)治理的目標(biāo)和方向。隨著我國(guó)社會(huì)治理重心的下移，社區(qū)成為社會(huì)治理的重要場(chǎng)域和關(guān)注焦點(diǎn)，如何整合社會(huì)力量，激活社區(qū)自治力量是社區(qū)治理的關(guān)鍵問(wèn)題。我國(guó)的社區(qū)治理經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單位制的行政全能主義包辦向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)化的多元參與協(xié)商的轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理趨向多元化、社會(huì)化。但與此同時(shí)，我國(guó)正處于社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)治理所面臨的問(wèn)題比較復(fù)雜；各項(xiàng)改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，繼續(xù)深化改革必然要涉及重大利益關(guān)系的調(diào)整，在這種背景下，我國(guó)的社區(qū)治理需要黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與支持，進(jìn)行頂層制度方面的設(shè)計(jì)。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，并指出社會(huì)治理要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，政府的主導(dǎo)作用，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自治的良性互動(dòng)。但通過(guò)何種路徑才能實(shí)現(xiàn)政府治理和居民自治的良性互動(dòng)呢？以“制度-結(jié)構(gòu)-能力”（System-Structure–Capacity）為分析框架，總結(jié)我國(guó)目前社區(qū)治理中存在的問(wèn)題，梳理相關(guān)社區(qū)治理的研究觀點(diǎn)，并以一個(gè)“內(nèi)外兼修”進(jìn)行社區(qū)治理的實(shí)踐案例為對(duì)象，“解剖麻雀”，剖析國(guó)家治理背景下進(jìn)行社區(qū)自治的條件和要素，或許能夠破解目前基層治理現(xiàn)代化的困境。

二、社區(qū)自治的理論研究述評(píng)

治理的概念首先是在國(guó)外發(fā)展起來(lái)的。1989年世界銀行在其報(bào)告中首次使用了“治理危機(jī)”一詞，之后“治理”被廣泛應(yīng)用在公共管理等領(lǐng)域的研究中。雖然在公共管理話語(yǔ)和實(shí)踐中，治理一詞得到了廣泛的應(yīng)用，但并沒(méi)有形成一個(gè)普遍認(rèn)同的、明確的治理概念。[1](p7)Rhodes認(rèn)為治理至少有六種用法：最小化政府、私營(yíng)部門(mén)的治理、新公共管理、善治、社會(huì)神經(jīng)系統(tǒng)、自組織網(wǎng)絡(luò)。其中，Rhodes更青睞于治理的自組織網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用，認(rèn)為治理是自治組織的自我管理。[2](p115)與傳統(tǒng)的國(guó)家管理不同，治理的主要特征是去中心化的權(quán)力分散，發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用，國(guó)家在其中起監(jiān)督、管理的角色。[3]治理主體的多元化產(chǎn)生了治理的困境，如：治理職責(zé)的模糊性可能引發(fā)責(zé)任逃避或“替罪羊”現(xiàn)象的出現(xiàn)，使責(zé)任追查工作難以順利進(jìn)行；自組織網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使得政府的角色和定位出現(xiàn)混亂等，[4](p17-18)容易導(dǎo)致治理失靈的出現(xiàn)。為了防止治理失靈，在實(shí)踐中必須明確各個(gè)治理主體的職能、角色，尤其是政府作為公共事務(wù)協(xié)調(diào)者和公共責(zé)任承擔(dān)者的關(guān)鍵角色。事實(shí)上，有效的治理必須建立在國(guó)家和市場(chǎng)的基礎(chǔ)上。[5](p36)除了協(xié)調(diào)者角色，政府在治理體系中還擔(dān)任著塑造制度環(huán)境的職責(zé)。奧斯特羅姆的自主治理理論提出了長(zhǎng)期存續(xù)的公共池塘資源制度的八條設(shè)計(jì)原則，其中之一就是“對(duì)組織權(quán)最低限度的認(rèn)可”，[6](p108)即外部政府要對(duì)自治組織規(guī)則的合法性給予認(rèn)可，給予自治組織成員自行執(zhí)行內(nèi)部規(guī)則的空間。

自主治理除了需要有外部的制度合法性，更需要內(nèi)部進(jìn)行自組織治理的動(dòng)力和能力。奧斯特羅姆運(yùn)用博弈理論，通過(guò)對(duì)公共池塘資源自主治理的案例考察討論了自主治理發(fā)生的動(dòng)力機(jī)制等，認(rèn)為影響博弈結(jié)果的因素主要有參與者的理性能力和掌握信息的對(duì)稱情況等。傳統(tǒng)的社區(qū)是“熟人社會(huì)”，居民相互之間比較了解，信任機(jī)制容易形成，因而較易形成自治組織。而城市社區(qū)是“陌生人社會(huì)”，居民之間的互動(dòng)較少，彼此之間的信任程度較低，且信息不對(duì)稱的情況較為嚴(yán)重，如果沒(méi)有外力推動(dòng)，難以形成自治組織。此外，奧斯特羅姆自主治理的案例中，自組織成員之間有明確的共同利益，而在我國(guó)社區(qū)治理中，社區(qū)的利益對(duì)于每個(gè)居民的意義不同，對(duì)其造成的參與社區(qū)治理的激勵(lì)程度也不同。因此，進(jìn)行社區(qū)自治必須重建社區(qū)信任機(jī)制，重構(gòu)社區(qū)共同利益體系，進(jìn)行利益整合，形成居民參與自治的動(dòng)力機(jī)制；提高居民參與社區(qū)議事和決策的能力，構(gòu)筑社區(qū)自治的人才和智力保障。

概括而言，當(dāng)前西方關(guān)于治理理論討論的焦點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方向上。一是政府與其他治理主體的互動(dòng)，即治理網(wǎng)絡(luò)不是完全獨(dú)立自主的，而是由政府引導(dǎo)并推動(dòng)的。在這方面形成了一種爭(zhēng)論，即純粹的自治是否真的存在并能成功運(yùn)作？政府與治理網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系及其在治理中的角色等問(wèn)題是需要深入考察的議題。二是集中在自主治理理論的研究上。以羅西瑙為代表的學(xué)者認(rèn)為，治理就是構(gòu)建自主治理網(wǎng)格，但是科層組織、市場(chǎng)和社會(huì)組成的網(wǎng)絡(luò)如何交換資源（資金、信息、技術(shù)等），如何保證治理網(wǎng)格的自組織性質(zhì)，如何保證各主體間相互依賴并維護(hù)相互間的信任，如何確定基于共同目標(biāo)的互動(dòng)方式等都成為治理理論研究的重要問(wèn)題。[7](p121)

社區(qū)自治并不是獨(dú)立存在的，而是需要具備一系列條件。唐有財(cái)?shù)日J(rèn)為社區(qū)認(rèn)同、骨干動(dòng)員和組織賦權(quán)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與式治理的三個(gè)重要環(huán)節(jié)，涉及社區(qū)居民的自主參與意愿、社區(qū)精英的激勵(lì)式參與以及政府的賦權(quán)等方面的內(nèi)容。[8](p73-78)政府主導(dǎo)的社區(qū)自治是我國(guó)基層治理的基本模式，盧學(xué)暉從國(guó)家自主性的視角探討了中國(guó)城市社區(qū)自治，認(rèn)為國(guó)家在社區(qū)自治中通過(guò)制度安排和公共政策幫助自治主體實(shí)現(xiàn)公共利益。[9](p74-82)葉敏以上海嘉定“老大人”社區(qū)自治創(chuàng)新案例為基礎(chǔ)，闡述了國(guó)家的有效介入在輸入外部權(quán)威、拓展自治網(wǎng)絡(luò)、分?jǐn)偧w行動(dòng)的成本等方面對(duì)社區(qū)自治組織發(fā)展的促進(jìn)作用。[10](p10-18)政府是國(guó)家的代理人，基層政府與社區(qū)自治組織的良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的必要條件，[11](p45-48)通過(guò)政府管理機(jī)制創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)政府管理與社區(qū)治理的協(xié)調(diào)發(fā)展。[12](p70-74)社區(qū)居民是社區(qū)自治的主體，社區(qū)精英是社區(qū)自治的重要能動(dòng)力量，對(duì)社區(qū)自治的探討離不開(kāi)對(duì)社區(qū)精英的發(fā)掘和培育，[13](p94-99)但社區(qū)自治建設(shè)也不應(yīng)忽視邊緣主體的參與問(wèn)題，可以通過(guò)拓寬參與途徑等方式促進(jìn)邊緣主體的社區(qū)參與。[14](p98-104)在社區(qū)自治中可能會(huì)存在搭便車等現(xiàn)象，需要自治主體發(fā)揮能動(dòng)性，以能力建設(shè)構(gòu)筑社區(qū)問(wèn)題解決機(jī)制，如楊寶等通過(guò)對(duì)某社區(qū)自主物業(yè)的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)生懲罰策略可以有效規(guī)制居民的搭便車行為。[15](p74-78)

總體而言，現(xiàn)有研究對(duì)社區(qū)自治的內(nèi)外部因素給予了應(yīng)有的重視，探討了國(guó)家和政府在外部權(quán)威和組織賦權(quán)等方面對(duì)社區(qū)自治的助益，以及自治主體的整合對(duì)社區(qū)自治的重要性，但對(duì)社區(qū)自治的具體制度設(shè)計(jì)和能力建設(shè)等方面的討論還不完善，還需要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的研究。

三、當(dāng)前我國(guó)社區(qū)自治的困境

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基本形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的城市社區(qū)治理格局，初步實(shí)現(xiàn)了政府管理和社區(qū)依法自治的有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)，但在社區(qū)治理社會(huì)化的背景下，我國(guó)的社區(qū)治理仍然存在問(wèn)題和挑戰(zhàn)，社區(qū)自治是社區(qū)治理的發(fā)展方向，目前我國(guó)的社區(qū)自治在制度環(huán)境、自治力量整合和參與動(dòng)力等方面面臨困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）社區(qū)治理法治化水平有待提升。

良法是善治的前提，法治是國(guó)家治理的基本方式，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，需要聚焦社區(qū)治理中的問(wèn)題，將社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)納入法治軌道，提升社區(qū)治理法治化水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的規(guī)范運(yùn)行。二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，我國(guó)城市社區(qū)治理法治化建設(shè)取得了很大成就，頒布了大量推動(dòng)社區(qū)建設(shè)與治理的立法，如《城市居民委員會(huì)組織法》《城市街道辦事處組織條例》等。但在社區(qū)治理實(shí)踐中，還存在一些與法治化不符的現(xiàn)象和問(wèn)題，如：作為社區(qū)自治主體的社區(qū)居委會(huì)“行政化”的問(wèn)題較為普遍，在實(shí)踐中，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了大量上級(jí)指派的與社區(qū)治理無(wú)關(guān)的行政性事務(wù)。近年來(lái)各地政府已著手進(jìn)行“去行政化”改革，使通過(guò)正式手段進(jìn)行行政攤派的現(xiàn)象相對(duì)減少，但通過(guò)非正式手段傳遞的“隱性”行政化卻在某種程度上依然存在，是需要進(jìn)一步關(guān)注的問(wèn)題。

“行政化”的問(wèn)題本質(zhì)上是社區(qū)治理主體之間邊界、權(quán)責(zé)界定不清晰導(dǎo)致的。除了“三駕馬車”之外，各種居民自治組織、社會(huì)組織、企業(yè)等也是社區(qū)治理的主要主體。在開(kāi)放式的社區(qū)治理系統(tǒng)中，各主體之間應(yīng)形成制度化合作伙伴關(guān)系，同時(shí)，各主體間的行為邊界及其相互之間的權(quán)責(zé)關(guān)系應(yīng)得到明確的規(guī)定。但現(xiàn)行的法律和制度缺乏相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致在治理實(shí)踐中出現(xiàn)了“越位”“缺位”等現(xiàn)象。一些居民在自身權(quán)益受到損害，無(wú)法通過(guò)制度內(nèi)渠道進(jìn)行有效的申訴時(shí)，可能會(huì)轉(zhuǎn)向制度外方式，如上訪、“走關(guān)系”等方式進(jìn)行維權(quán)，增加了社區(qū)治理的成本，也不利于培育社區(qū)共同體精神和形成社區(qū)歸屬感。一旦居民通過(guò)制度外方式得到有效回應(yīng)，就容易使其形成制度外依賴，而與正式的制度內(nèi)社區(qū)參與“絕緣”，造成其對(duì)于常規(guī)性社區(qū)事務(wù)的參與動(dòng)力不足。

（二）社區(qū)自治力量整合度不夠。

實(shí)踐證明，以組織化方式參與社區(qū)治理的公民的效能感較高，同時(shí)參與的成本也會(huì)降低，但目前我國(guó)社區(qū)治理的居民參與形式主要以個(gè)體的分散參與[16](p208)為主，主要依靠居民自身的政治覺(jué)悟，而我國(guó)的公民意識(shí)普遍不高，導(dǎo)致社區(qū)治理中居民參與度并不高。普通居民在社區(qū)治理中的“缺位”易使社區(qū)治理成為逐利者和社區(qū)精英滿足個(gè)人需求的場(chǎng)域，造成參與治理中的群體分化，不利于社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在城市社區(qū)治理體系中，“三駕馬車”是社區(qū)自治的重要力量，相關(guān)的利益矛盾與沖突基本集中在這些主體之間。[17](p23)治理主體之間因利益分化而造成的矛盾和沖突不可避免地導(dǎo)致社區(qū)治理效能的低下，助推“治理失靈”現(xiàn)象的出現(xiàn)。城市社區(qū)“治理失靈”主要表現(xiàn)在社區(qū)治理主體缺位、社區(qū)治理越位或?yàn)E用、社區(qū)治理成本太高等方面。[18](p91)解決社區(qū)治理失靈問(wèn)題，關(guān)鍵是整合現(xiàn)有社區(qū)治理主體的資源和力量，達(dá)成合作治理協(xié)議，盤(pán)活社區(qū)社會(huì)資本，在承認(rèn)主體差異的基礎(chǔ)上發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)社區(qū)治理主體的積極性及其參與社區(qū)治理的熱情，形成高度聚合的社區(qū)治理組織結(jié)構(gòu)體系。作為社區(qū)自治主體的社區(qū)居委會(huì)本應(yīng)在整合社區(qū)治理力量方面發(fā)揮主要作用，但隨著“去行政化”改革的進(jìn)行，社區(qū)居委會(huì)面臨空心化和被邊緣化的危險(xiǎn)，[19]無(wú)力擔(dān)任社區(qū)資源整合者的角色，因此，有必要以重塑居委會(huì)職能為核心，整合社區(qū)治理力量。

（三）居民參與社區(qū)自治的動(dòng)力和能力不足。

城市社區(qū)“陌生人社會(huì)”的特點(diǎn)使居民對(duì)社區(qū)缺乏歸屬感，加之公民意識(shí)發(fā)育不成熟，使其缺少參與社區(qū)治理的動(dòng)力和能力，只在自身權(quán)益受到損害時(shí)才會(huì)為了維權(quán)而“被迫”參與。社區(qū)參與不足成為社區(qū)建設(shè)面臨的瓶頸，也是社區(qū)建設(shè)動(dòng)力不足的主要表現(xiàn)之一。目前，我國(guó)社區(qū)自治的參與主體主要是老年人，參與的內(nèi)容常常是一些自?shī)首詷?lè)的文體活動(dòng)，這種參與更多的是一種利己性、興趣性的參與，缺乏公共層面的、權(quán)利性的參與，因而是一種淺層次的參與。[20](p149-155)社區(qū)治理中的居民參與更多的是一種社區(qū)精英主導(dǎo)下的動(dòng)員型參與，[21](p115)呈現(xiàn)出“體制內(nèi)”人員和社區(qū)積極分子的高度熱情與社區(qū)普通居民的冷漠并存的狀態(tài)，不利于社區(qū)自治力量的整合。

城市化的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)使人的行為趨于理性化。徐勇對(duì)城市和農(nóng)村社區(qū)自治的比較研究發(fā)現(xiàn)，城市居民的經(jīng)濟(jì)利益主要與其工作單位聯(lián)系緊密，與社區(qū)的聯(lián)系并不緊密，因此，缺乏經(jīng)濟(jì)利益的刺激，城市居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的參與缺乏足夠的熱情。[22](p37)除了經(jīng)濟(jì)利益，影響居民社區(qū)參與動(dòng)力的最重要因素是自治的實(shí)際控制感以及社區(qū)社會(huì)資本等，[23](p60)因此，提升居民參與社區(qū)自治的動(dòng)力需要完善社區(qū)自治的財(cái)政保障體系，構(gòu)建完善的參與機(jī)制、參與規(guī)則等，提升居民參與自治的效能感，提升社區(qū)社會(huì)資本。

四、社區(qū)自治的SSC（System-Structure–Capacity）建設(shè)路徑：L區(qū)社區(qū)治理改革案例

從理論上看，社區(qū)治理的目標(biāo)在于最大限度地增進(jìn)公共利益。[24](p69-73)社區(qū)善治的形成離不開(kāi)完善的制度設(shè)計(jì)、成熟的自治結(jié)構(gòu)、暢通的參與途徑和較強(qiáng)的基層參與治理能力。以“制度-結(jié)構(gòu)-能力”（System-Structure–Capacity）為總體設(shè)計(jì)思路，能夠架構(gòu)起我國(guó)城市社區(qū)自治的有效路徑，深圳L區(qū)的社區(qū)治理改革在這方面做出了較好的探索。深圳“居站分設(shè)”的社區(qū)治理體制在推行十年后出現(xiàn)了諸如社區(qū)居委會(huì)功能弱化，社區(qū)工作站負(fù)擔(dān)較重，社區(qū)治理各主體權(quán)責(zé)不清，服務(wù)效率較低等問(wèn)題。為此，L區(qū)實(shí)施了有針對(duì)性的社區(qū)治理改革，通過(guò)“定職責(zé)、定崗位、定人員、定保障”四大步驟，[25]明晰各主體的權(quán)責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)了“歸位賦權(quán)”；進(jìn)行治理主體的結(jié)構(gòu)調(diào)整和整合，在深圳“結(jié)網(wǎng)工程”的帶動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理減員增效；優(yōu)化社區(qū)投入保障機(jī)制，提高社區(qū)工作人員工資待遇，增進(jìn)其社區(qū)服務(wù)熱情。通過(guò)這些舉措，社區(qū)治理取得了較好的成效。

（一）制度建設(shè)：明晰治理主體權(quán)責(zé)邊界，營(yíng)造社區(qū)自治制度環(huán)境。

自實(shí)行社區(qū)制以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)社區(qū)工作有兩個(gè)主要特征：一是工作量大，二是人治特征明顯，造成社區(qū)治理效率不高，法治化水平較低。城市化的深入推進(jìn)使城市社區(qū)居民結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜，社會(huì)的發(fā)展使居民的需求趨向多樣化，我國(guó)原有的社區(qū)治理體系日益面臨挑戰(zhàn)。十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出，要“推進(jìn)基層治理法治化，發(fā)揮基層黨組織在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機(jī)制”，社區(qū)治理法治化是其中的應(yīng)有之義。

為此，L區(qū)政府制定了社區(qū)治理法治化改革的實(shí)施方案，明確了社區(qū)治理的法治化思路：第一，明確社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)，社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、駐社區(qū)單位這“七股力量”成為社區(qū)治理的主體，同時(shí)突出黨組織在社區(qū)治理中的作用，構(gòu)建區(qū)域化黨建體系。第二，實(shí)行工作清單制，依法確定社區(qū)治理各主體的職責(zé)權(quán)屬，使權(quán)力歸位、責(zé)任明晰。具體而言，L區(qū)通過(guò)對(duì)76部與社區(qū)治理相關(guān)的法律、法規(guī)等規(guī)章的整理，明確和細(xì)化了社區(qū)綜合黨組織、社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)治理責(zé)任主體的主要工作職責(zé)，“行政的歸行政，自治的歸自治”。通過(guò)劃分工作權(quán)屬，取消、轉(zhuǎn)移工作事項(xiàng)，為社區(qū)治理主體“瘦身減負(fù)”，同時(shí)提升行政管理效能。通過(guò)治理法治化建設(shè)，重構(gòu)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)各種社會(huì)力量參與社區(qū)治理，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)共治、厲行法治的社區(qū)治理格局。

（二）結(jié)構(gòu)整合：重塑社區(qū)自治結(jié)構(gòu)，整合社區(qū)自治力量。

治理主體是社區(qū)自治工作的載體和行動(dòng)者，社區(qū)自治需要在整合已有主體的基礎(chǔ)上進(jìn)行。L區(qū)在改革中確立了社區(qū)黨組織、居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心等社區(qū)治理的七個(gè)重要主體，并對(duì)各個(gè)治理主體的職責(zé)依法進(jìn)行了清晰的界定。通過(guò)明晰治理主體之間的邊界、權(quán)屬關(guān)系，優(yōu)化社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)體系，使各主體能最大化發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，同時(shí)形成主體間的合力，發(fā)揮合作治理的效力。

社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)自治的重要力量。在原有的社區(qū)治理體制中，由于職能定位不清晰，居委會(huì)存在過(guò)度行政化問(wèn)題，無(wú)力進(jìn)行社區(qū)服務(wù)等工作。在“去行政化”改革之后，居委會(huì)又面臨著邊緣化和“空心化”的困境，其法定的自治、協(xié)助、監(jiān)督功能難以有效發(fā)揮。在進(jìn)行社區(qū)治理法治化改革時(shí)，L區(qū)重新定位社區(qū)居委會(huì)的工作職責(zé)，同時(shí)提高社區(qū)居委會(huì)成員的生活補(bǔ)貼，激發(fā)其工作熱情，最終將社區(qū)居委會(huì)打造成“發(fā)展基層民主的主要平臺(tái)和載體”。為此，L區(qū)在社區(qū)治理改革中著重突出了社區(qū)居委會(huì)的民意吸納、自治平臺(tái)、社區(qū)服務(wù)和糾紛調(diào)解功能，推進(jìn)居民自治的常態(tài)化。此外，社區(qū)服務(wù)中心的專業(yè)化、社會(huì)化運(yùn)營(yíng)成為社區(qū)居委會(huì)的工作重點(diǎn)。2014年，L區(qū)購(gòu)買服務(wù)的崗位達(dá)到140個(gè)，建成社區(qū)服務(wù)中心62家，全都采用“4+2”模式（四名持證專業(yè)社工+兩名輔助人員），由專業(yè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。社區(qū)服務(wù)中心的具體服務(wù)項(xiàng)目全都由社區(qū)居委會(huì)組織社區(qū)居民議事會(huì)進(jìn)行篩選。通過(guò)治理主體的整合和治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，L區(qū)最終建立以社區(qū)黨組織為核心，以社區(qū)居委會(huì)為支撐，以社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)中心為平臺(tái)，以社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充，社區(qū)其他單位合作配合的現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。

（三）賦權(quán)增能：豐富社區(qū)自治形式，提高居民參與議事能力。

拓展社區(qū)參與途徑，提升參與能力是進(jìn)行社區(qū)自治的關(guān)鍵。社區(qū)居民議事會(huì)是社區(qū)的重要議事機(jī)構(gòu)，也是居民參與自治的重要途徑，其主要目標(biāo)是搭建社區(qū)居民、社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)建設(shè)的平臺(tái)，提升社區(qū)居民自治能力，建立有效的社區(qū)事務(wù)民主協(xié)商機(jī)制。在社區(qū)治理改革中，L區(qū)制定了社區(qū)居民議事會(huì)規(guī)范化建設(shè)工作方案，通過(guò)“賦制”、“賦權(quán)”、“賦能”，建立可操作、可督查的居民議事會(huì)制度。

首先是“賦制”——建立居民議事會(huì)選舉制度。L區(qū)的社區(qū)居民議事會(huì)由社區(qū)綜合黨組織議事員、社區(qū)居委會(huì)議事員、人大代表議事員、社區(qū)企事業(yè)單位議事員、社區(qū)居民議事員構(gòu)成，包含了社區(qū)治理中的多元主體，同時(shí)確保普通社區(qū)居民議事員占到議事會(huì)席位的一半以上。按照規(guī)定，居民議事會(huì)的成員總數(shù)為15—17人，其中居民議事員6—9人。議事員的選舉要經(jīng)歷確定候選人、選舉、公示、公告等階段。對(duì)于每個(gè)階段，方案都提出了具體的操作細(xì)節(jié)，如選舉環(huán)節(jié)，居民代表參與人數(shù)不得少于50人、投票要現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)票、唱票，并當(dāng)場(chǎng)公布結(jié)果，投票過(guò)程要進(jìn)行記錄，并上傳到社區(qū)網(wǎng)上接受公眾監(jiān)督。二是賦能——綜合提升議事員議事能力。依據(jù)羅伯特議事規(guī)則修訂形成了本土化的社區(qū)議事規(guī)則，具體內(nèi)容包括：主持中立、起立發(fā)言、表明立場(chǎng)、不超時(shí)、不打斷、不攻擊、機(jī)會(huì)均等、服從裁判等。通過(guò)踐行協(xié)商議事規(guī)則，形成民主、理性的自治氛圍。并在實(shí)踐中，定期開(kāi)展治理能力培訓(xùn)，提升社區(qū)議事員的議政能力、執(zhí)行能力、協(xié)調(diào)能力等。三是賦權(quán)——明確擁有公共事務(wù)決策權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，議事會(huì)的權(quán)利包括社區(qū)基金的分配、監(jiān)督?jīng)Q策權(quán)；社區(qū)工作評(píng)議權(quán)；社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目決定權(quán)等。社區(qū)居民議事會(huì)擁有對(duì)政府相關(guān)部門(mén)的考核權(quán)，L區(qū)也是當(dāng)?shù)厥着l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和職能部門(mén)與村（居）委會(huì)雙向考核工作試點(diǎn)。

經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí)踐，L區(qū)的社區(qū)治理改革取得了初步成效，社區(qū)自治、共治意識(shí)和能力均有顯著提升。L區(qū)的社區(qū)治理法治化經(jīng)驗(yàn)被評(píng)為“2014年度中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”，其“制度-結(jié)構(gòu)-能力”的社區(qū)治理改革路徑為我國(guó)城市社區(qū)自治積累了經(jīng)驗(yàn)。

五、L區(qū)社區(qū)治理改革對(duì)我國(guó)社區(qū)自治發(fā)展的啟示

（一）以法治化制度建設(shè)促進(jìn)“條塊”協(xié)調(diào)。

社區(qū)治理是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，目前我國(guó)的社區(qū)治理主要由各基層政府推動(dòng)，在運(yùn)作過(guò)程中具有潛在的國(guó)家權(quán)威主義色彩。在治理實(shí)踐中，存在著“上有政策，下有對(duì)策”等現(xiàn)象，其內(nèi)在邏輯就在于國(guó)家權(quán)威體制與基層有效治理之間的矛盾，[26](p67-85)國(guó)家隨意性干預(yù)基層的治理活動(dòng)，削弱了基層政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力，使我國(guó)的社會(huì)治理實(shí)踐呈現(xiàn)出“國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理”[27](p9)的特征。雖然近年來(lái)國(guó)家逐步進(jìn)行了放權(quán)改革，但深層的權(quán)威治理邏輯并沒(méi)有改變，國(guó)家可以隨時(shí)通過(guò)運(yùn)動(dòng)型糾偏機(jī)制對(duì)基層的治理活動(dòng)進(jìn)行督察，以維護(hù)國(guó)家的權(quán)威地位，這打亂了基層原有的治理計(jì)劃，在官員晉升機(jī)制的刺激下，基層政府不得不采取迎合性策略，促使策略性治理機(jī)制的形成和碎片化治理形態(tài)的出現(xiàn)，增加了治理的組織成本和運(yùn)作成本。

此外，以整體性治理和網(wǎng)格化治理為主要特征形成的“縱向到底，橫向到邊”的條塊式社會(huì)治理策略在運(yùn)行中面臨著權(quán)責(zé)不對(duì)稱、協(xié)調(diào)困難等矛盾和沖突，這既有組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的內(nèi)生缺陷，[28](p100-106)也有各級(jí)政府間事權(quán)不清而導(dǎo)致的“缺位”、“越位”等體制機(jī)制原因。“塊”間關(guān)系是治理法治化建設(shè)的一個(gè)重要方面，由于社會(huì)治理具有軟性特征，各部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)屬并沒(méi)有很清晰的界定，導(dǎo)致治理實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮或重復(fù)管理的現(xiàn)象，不利于提高治理資源的利用效率。為了厘清治理體系中各主體的職權(quán)，形成穩(wěn)定的治理機(jī)制，需要進(jìn)行治理的法治化改革和建設(shè)，以法治的權(quán)威保證治理體系和相關(guān)機(jī)制的穩(wěn)定性、一貫性。

（二）以包容性治理重塑政社關(guān)系。

在中國(guó)情境中探討社區(qū)治理或社區(qū)自治問(wèn)題離不開(kāi)對(duì)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的關(guān)照，我國(guó)傳統(tǒng)的管控式社區(qū)管理方式是“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”的產(chǎn)物，而將基層治理的權(quán)力賦予社區(qū)是解決“強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)”問(wèn)題的重要路徑之一，但這絕不意味著國(guó)家權(quán)力單純地從社會(huì)領(lǐng)域退出，必須保證作為正式權(quán)威的國(guó)家對(duì)社會(huì)的必要控制。在推動(dòng)中國(guó)當(dāng)下基層治理變遷過(guò)程中，在充分尊重社區(qū)治理自主性的條件下，要保持國(guó)家的必要介入以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的制度化和結(jié)構(gòu)化。[29](p97-98)但在實(shí)踐中要注意國(guó)家介入的程度和具體治理領(lǐng)域，正如福山所指，國(guó)家的作用最好被看成是間接的，國(guó)家過(guò)多地介入社會(huì)內(nèi)部則會(huì)削弱人們進(jìn)行自組織和協(xié)作的能力，國(guó)家介入被認(rèn)為會(huì)鏟除社區(qū)中的非正式社會(huì)關(guān)系從而導(dǎo)致社區(qū)的衰敗。[30](p44)因此，需要對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)揮作用的邊界進(jìn)行清晰的界定，既要保持國(guó)家在協(xié)調(diào)關(guān)系、承擔(dān)責(zé)任、營(yíng)造制度環(huán)境和提供資源支持方面的職能，又要發(fā)揮國(guó)家在培育公共精神，建設(shè)合作、信任的社區(qū)自治共同體方面的作用，通過(guò)國(guó)家和社會(huì)的嵌合式合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的有效互動(dòng)和相互增權(quán)。

社區(qū)自治是社區(qū)治理發(fā)展的目標(biāo)和導(dǎo)向，社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)伴隨著基層民主的發(fā)展和主體治理能力的提升。特別地，我國(guó)的基層民主發(fā)展?fàn)顩r以及社會(huì)轉(zhuǎn)型的客觀現(xiàn)實(shí)使我國(guó)的社區(qū)自治發(fā)展過(guò)程必然伴隨著國(guó)家力量的介入和指導(dǎo)。在治理過(guò)程中，國(guó)家和社會(huì)如何互動(dòng)？通過(guò)何種路徑促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展？L區(qū)社區(qū)治理法治化的實(shí)踐在這方面做出了回答。國(guó)家通過(guò)頂層的制度設(shè)計(jì)為社區(qū)自治營(yíng)造制度環(huán)境和空間，通過(guò)各種嵌合機(jī)制整合各治理主體，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，形成自治合力，并以規(guī)范化的自組織運(yùn)行規(guī)則和常態(tài)化的自組織能力提升機(jī)制促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展。即構(gòu)建起以國(guó)家力量為中心、社會(huì)力量自主治理的“嵌合式治理”機(jī)制，通過(guò)國(guó)家力量的嵌入保持治理的權(quán)威性，為社會(huì)力量的參與創(chuàng)造良好的制度環(huán)境并提供治理資源；不斷激發(fā)社會(huì)組織自主治理的內(nèi)生動(dòng)力，彌補(bǔ)國(guó)家治理的不足，增強(qiáng)城市基層治理的靈活性和活力。[30](p44)國(guó)家社會(huì)力量的有效互動(dòng)需要進(jìn)行內(nèi)部和外部的制度建設(shè)和發(fā)展要素建設(shè)，作為可持續(xù)發(fā)展的保障。以“制度-結(jié)構(gòu)-能力”為分析和建構(gòu)框架，能系統(tǒng)地分析我國(guó)社區(qū)自治的要素條件，即制度條件、主體條件和能力條件等，為我國(guó)社區(qū)自治的進(jìn)一步發(fā)展厘清思路，指出努力的方向。

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D638

A

1003-8477（2017）09-0037-07

湯金金（1989—），女，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生；孫榮（1953—），男，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院公共管理系教授。

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（14AZZ011）。

責(zé)任編輯 申 華