孫振雷

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046)

法治警政建設(shè)中的警察權(quán)配置
——以《人民警察法》修改為視角

孫振雷

(河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046)

法治警政建設(shè)的一個核心內(nèi)容是警察權(quán)的配置。警察權(quán)應(yīng)當(dāng)是行政權(quán)。正在進(jìn)行的《人民警察法》修改，必須首先從本源上澄清警察權(quán)的法律屬性，防止在感性主義指引下以警察權(quán)的輔助司法功能混淆行政屬性從而出現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)木鞌U(kuò)權(quán)。中國特色社會主義警察權(quán)制度應(yīng)當(dāng)合理體現(xiàn)警察權(quán)的階級屬性、國家屬性、民主屬性和社會屬性。警察權(quán)制度的重構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點解決國家警察與地方警察的合理分權(quán)、公共警察與“私人警察”的合理分權(quán)、普通警察與專業(yè)警察的合理分權(quán)、警察權(quán)適度擴(kuò)張與限制收縮相結(jié)合四個方面的問題。

警察權(quán)；配置；警察法；修改

一、警察權(quán)應(yīng)該是什么權(quán)

修法，理論先行。澄清基本的理論問題是保證一部高質(zhì)量立法的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前正在進(jìn)行的《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)的修改，亦不例外。警察法的一個基本理論問題是，警察權(quán)是什么權(quán)？換句話說，警察權(quán)的應(yīng)然法律屬性是什么？這本是一個并不新鮮的話題，自古希臘法哲學(xué)先賢們至黑格爾、馬克思等思想家，都有很多深刻論述。馬克思在評價黑格爾的警察權(quán)思想時說：“黑格爾的獨到之處在于他使行政、警察、審判三權(quán)協(xié)調(diào)一致，而通常是把行政權(quán)和審判權(quán)看成對立的東西?！盵1]很顯然，他認(rèn)為，黑格爾將警察權(quán)作為一種獨立的國家權(quán)力對待，突出了警察權(quán)的國家性。而馬克思本人在研究國家權(quán)力構(gòu)成過程中并沒有將警察權(quán)獨立出來，而是將立法權(quán)作為最根本的國家權(quán)力，作為體現(xiàn)無產(chǎn)階級專政的基礎(chǔ)性權(quán)力加以設(shè)定，其他國家權(quán)力由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)。列寧在領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)建前蘇聯(lián)時又創(chuàng)造性地提出了專門法律監(jiān)督權(quán)理論，并成功付諸實踐，設(shè)立了專門的國家檢察機(jī)關(guān)。之后相繼建立的各社會主義國家均以此為范本進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)。當(dāng)前，中國進(jìn)行的國家監(jiān)察委員會改革，從本質(zhì)上也是在進(jìn)行有中國特色的國家政權(quán)建設(shè)理論創(chuàng)新與實踐探索，其對馬克思主義的豐富和發(fā)展具有非凡的意義。在馬克思主義的理論發(fā)展和實踐探索中，警察權(quán)均沒有作為一級國家權(quán)力單位出現(xiàn)，而是置于行政權(quán)之下，作為二級國家權(quán)力單位加以定位。在我國，無論是原先的“一府兩院”模式，還是即將成型的“一府一委兩院”模式，都不存在警察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等其他國家權(quán)力的平行和比肩攀高問題。從憲法淵源上講，警察權(quán)仍然是行政權(quán)的組成部分，警察機(jī)關(guān)仍然是政府序列的職能部門。

需要進(jìn)一步說明的是，警察權(quán)的性質(zhì)與警察權(quán)的功能不同。警察權(quán)的性質(zhì)解決的是警察權(quán)從本源上應(yīng)該是什么的問題，警察權(quán)的功能解決的是警察權(quán)應(yīng)該發(fā)揮什么樣作用的問題。從性質(zhì)上講，警察權(quán)不具有獨立性、中立性、被動性、終局性等司法權(quán)本質(zhì)特性，所以不是司法權(quán)，這已被很多學(xué)者深入探討過，不再贅述。從功能上講，警察權(quán)具有輔助司法功能，也就是通過刑事案件調(diào)查支持公訴、通過部分刑事判決的執(zhí)行支持審判、通過監(jiān)管和法庭秩序維護(hù)等保證整體刑事訴訟順利進(jìn)行。這些輔助司法功能只是警察權(quán)對檢察權(quán)、審判權(quán)的配合協(xié)助，就像對妨礙依法執(zhí)行公務(wù)行為進(jìn)行治安處罰這樣的協(xié)助諸般行政功能一樣，*民國時期的警察法學(xué)家李士珍指出，警察的功能分為積極警察功能、消極警察功能和協(xié)助諸般行政功能。其中，協(xié)助諸般行政即指警察權(quán)對其他國家公權(quán)行使的配合保障功能。是不同國家權(quán)力之間的互相配合，并不意味著警察權(quán)自身屬性的改變。無論是實行檢察引導(dǎo)偵查模式的英美法系國家，還是實行檢察領(lǐng)導(dǎo)偵查模式的大陸法系國家，警察權(quán)的輔助司法功能均未對警察權(quán)的行政權(quán)屬性產(chǎn)生沖擊。正在進(jìn)行的《人民警察法》修改，必須首先從本源上澄清警察權(quán)的法律屬性，深刻把握警察權(quán)制度的歷史發(fā)展規(guī)律，從應(yīng)然角度確立科學(xué)的價值導(dǎo)向，防止在感性主義指引下以警察權(quán)的輔助司法功能混淆行政屬性從而出現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)木鞌U(kuò)權(quán)。

二、我們需要什么樣的警察權(quán)

警察權(quán)的屬性問題屬于應(yīng)然范疇。警察權(quán)制度構(gòu)建屬于實然范疇，要受到一國特定文化傳統(tǒng)、特定政治制度、特定歷史階段政治社會穩(wěn)定狀態(tài)等諸多因素影響。所以，不同時期、不同國家或地區(qū)的警察權(quán)制度往往在警察權(quán)屬性上強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點不同，表現(xiàn)出來的內(nèi)容也有差異。正如我國臺灣地區(qū)學(xué)者李震山先生所言，警察之意義具有強(qiáng)烈的時空性，單從某一角度、某一時代，或某一國度為基點研究警察的概念，都將賦予警察這兩個字不同之內(nèi)涵[2]。警察含義的理解如此，受其深刻影響的警察權(quán)制度構(gòu)建也是如此。

當(dāng)下，以《人民警察法》修改為契機(jī)，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行警政改革，重構(gòu)警察權(quán)制度以適應(yīng)新形勢下的治安需求，是全面實行依法治國和全面深化改革的重要內(nèi)容之一。修法和改革應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：

一是合理體現(xiàn)警察權(quán)的階級屬性。警察權(quán)的階級屬性與警察的階級屬性是一致的，而警察的階級屬性與國家的階級屬性是一致的，因為警察是國家機(jī)器的重要組成部分?！吨腥A人民共和國憲法》第一條規(guī)定，“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”。我國憲法序言還規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民建立了新中國，也是作為工人階級先鋒隊繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)各族人民建設(shè)新中國的執(zhí)政黨。作為國家權(quán)力的重要組成部分，警察權(quán)必須服從和服務(wù)于國家的政權(quán)建設(shè)，必須將鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位、鞏固人民民主專政的國家政權(quán)基礎(chǔ)作為首要的權(quán)力內(nèi)容。這是警察權(quán)的階級屬性使然。作為警察基本法，1995年《人民警察法》對這一點沒有明示，是一個遺憾，在下一步的修法中應(yīng)當(dāng)將這一內(nèi)容明確增列為警察的任務(wù)或者職權(quán)。這是加強(qiáng)中國特色社會主義警政建設(shè)的現(xiàn)實需要，也是與西方國家只強(qiáng)調(diào)警察權(quán)形式歸屬而掩蓋警察權(quán)實質(zhì)歸屬的偽科學(xué)立法的重要區(qū)別。

二是合理體現(xiàn)警察權(quán)的國家屬性。警察權(quán)的國家性與階級性是統(tǒng)一的。警察權(quán)的階級屬性解釋了警察權(quán)存在的合理性，警察權(quán)的國家屬性則闡明了警察權(quán)存在的合法性。在當(dāng)代中國，強(qiáng)調(diào)實行全面依法治國、全面依法行政，就必須對各項國家權(quán)力進(jìn)行重新梳理歸位。如前所述，警察權(quán)是行政權(quán)的重要組成部分，而行政權(quán)與司法權(quán)屬于并行的兩大基本權(quán)力領(lǐng)域，不存在交叉重合，否則，國家權(quán)力體系的根基將會受到?jīng)_擊。警察權(quán)只能存在于行政領(lǐng)域，而不能具有行政和司法雙重屬性。以此為視角審視現(xiàn)有警察權(quán)構(gòu)造體系，人民法院、人民檢察院的司法警察也不具有司法屬性。即使根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規(guī)定，司法警察主要職能也只是協(xié)助調(diào)查、法庭秩序維護(hù)、協(xié)助執(zhí)行、臨時提解看押刑事被告人等，并無司法審判內(nèi)容。如能在新一輪司法改革中重新整合司法警察權(quán)資源，該司法的歸司法，該警察的歸警察，應(yīng)當(dāng)是最理想的改革進(jìn)路。在《人民警察法》修改中也應(yīng)當(dāng)貫徹同樣的改革思路，對司法警察、監(jiān)獄警察、國家安全警察、公安刑事警察等的權(quán)力屬性進(jìn)行適當(dāng)定位，還原其本源的行政屬性，至少要在去司法化的道路上努力向前推進(jìn)，而不是反其道而行之。

三是合理體現(xiàn)警察權(quán)的民主屬性。近代以來，警察權(quán)制度成為民主國家重要的法律制度，成為民主政治的重要載體。在民主與法治發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，警察權(quán)的構(gòu)造按照分權(quán)與制衡的原則發(fā)生了質(zhì)的變化，民主警察制度建設(shè)成為現(xiàn)代民主國家政權(quán)建設(shè)和法治建設(shè)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，中國正處在邁向法治的進(jìn)程中，適應(yīng)社會主義民主政治建設(shè)需要，警察權(quán)構(gòu)造也需要與時俱進(jìn)，適時調(diào)整?！度嗣窬旆ā返男薷男枰⒆忝裰髡谓ㄔO(shè)的現(xiàn)實需求，進(jìn)行警察權(quán)力再造，在縱向和橫向兩個維度上進(jìn)行分權(quán)重構(gòu)。多年來確立的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的體制應(yīng)當(dāng)?shù)玫綇?qiáng)化而不是弱化，要立足于我國現(xiàn)行的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，把警察權(quán)的橫向分權(quán)與縱向分權(quán)做好合理劃分，構(gòu)建起有中國特色的社會主義民主警察權(quán)制度。需要克服的兩種極端觀點，一是認(rèn)為我國是單一制國家，不能進(jìn)行國地分權(quán)[3]，二是認(rèn)為可以照搬某些西方國家的國地分權(quán)，實行有悖我國基本國家制度的機(jī)械化改革。

四是合理體現(xiàn)警察權(quán)的社會屬性。警察權(quán)的社會屬性亦與警察權(quán)的階級屬性、國家屬性不相矛盾。警察從本源上講就是應(yīng)當(dāng)為社會公眾提供公共安全服務(wù)的。大量的服務(wù)行為首先體現(xiàn)的是社會屬性，是面向全社會的，并不僅僅只針對統(tǒng)治階層，如搶險救災(zāi)、危難救助、交通秩序維護(hù)等。一方面，隨著二元社會的確立與日漸成熟，警察的柔性執(zhí)法要求凸顯，更多的社會服務(wù)性內(nèi)容出現(xiàn)在警察權(quán)領(lǐng)域。在很多西方國家甚至提出了“福利警察”概念。另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，衍生出許多以前不曾出現(xiàn)的私人安全服務(wù)需求，不適宜公共警察的介入，警察權(quán)的部分內(nèi)容向民間適當(dāng)讓渡以解決這種需求成為必然。市場經(jīng)濟(jì)的一大特點是，有需求就有供給。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，私人安全服務(wù)業(yè)或曰民間安全服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，警察權(quán)適度收縮從而給私人安全服務(wù)業(yè)發(fā)展留出空間，甚至扶持引導(dǎo)私人安全服務(wù)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)互補(bǔ)共贏。這些私人安全服務(wù)提供者基于履職需要，也實際上行使了一部分警察權(quán)，例如輕微刑事案件調(diào)查權(quán)、警械武器使用權(quán)、臨時性人身自由限制權(quán)等。這種現(xiàn)象被部分學(xué)者稱為警察社會化，甚至被稱為第五次警務(wù)革命[4]。人民警察法的修改對這種新的社會現(xiàn)象要給予積極回應(yīng)，并應(yīng)當(dāng)預(yù)先做好制度設(shè)計，理性引導(dǎo)私人安全服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。

三、《人民警察法》中的警察權(quán)重構(gòu)

2016年12月1日公安部向社會公布《人民警察法》(修改意見稿)，其中對警察權(quán)的制度構(gòu)造已有大體輪廓。例如在第四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)以及中央和地方共同公安事權(quán)?！薄度嗣窬旆ā肥蔷旎痉ǎ鞕?quán)內(nèi)容是其核心內(nèi)容。特別是在我國這種警察組織法和警察人員法混合立法的體例下，兼跨組織法和人員法兩個領(lǐng)域的警察權(quán)內(nèi)容就需要較為全面系統(tǒng)的制度設(shè)計，僅僅作出概括性規(guī)定是不能滿足現(xiàn)實需要的。在警察權(quán)制度方面，修改《人民警察法》應(yīng)當(dāng)著眼于以下問題的解決：

一是國地分權(quán)，即國家警察與地方警察的合理分權(quán)。新的《人民警察法》應(yīng)當(dāng)明確，傳統(tǒng)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”體制是我們必須堅持的警察權(quán)體制，但也要在進(jìn)一步改革完善上下功夫?！度嗣窬旆ā?修改意見稿)第四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)以及中央和地方共同公安事權(quán)。國家建立與事權(quán)相適應(yīng)的公安機(jī)關(guān)管理體制和人民警察保障制度?！毙薷囊庖姼宓谌藯l進(jìn)一步規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)國家安全保衛(wèi)、境外非政府組織管理、反恐怖主義、邊防管理、出境入境管理、跨國境、跨省重大刑事案件辦理、刑罰執(zhí)行、國際執(zhí)法合作，以及國家特定人員、目標(biāo)、活動警衛(wèi)等警務(wù)為中央公安事權(quán)。地方公安事權(quán)、中央和地方共同公安事權(quán)的劃分，由國務(wù)院公安部門會同有關(guān)部門確定?！边@是在我國人民警察立法史上第一次明確提出國地警察分權(quán)的概念，而且對于中央事權(quán)范圍進(jìn)行了明確，其開拓性意義不言而喻。但是，對于地方警察事權(quán)、國地共管警察事權(quán)以及與事權(quán)劃分相適應(yīng)的保障體系建設(shè)，修改意見稿沒有規(guī)定，只是提出由國家或者授權(quán)國務(wù)院公安部門另行規(guī)定。筆者以為，“另行規(guī)定”固然穩(wěn)妥，有其一定道理，但是作為人民警察法的核心內(nèi)容，涉及重大公權(quán)力的設(shè)定，警察權(quán)構(gòu)造問題由人民警察法這一基本法統(tǒng)一解決更為合適。因為涉及執(zhí)法利益分割，交給國務(wù)院公安部門劃分事權(quán)范圍似顯勉強(qiáng)。同時，事權(quán)劃分后的執(zhí)法保障涉及組織人事、財政等部門協(xié)調(diào)，僅作原則性規(guī)定在實踐中也會難以落實，需要《人民警察法》一并作出全面規(guī)定。

二是公私分權(quán)，即公共警察與“私人警察”的合理分權(quán)?！八饺司臁敝约右枺且驗榕c傳統(tǒng)意義上的警察含義不盡一致。傳統(tǒng)意義上的警察是國家力量，警察權(quán)是國家公權(quán)，當(dāng)然也就不存在“私人警察”一說。這里的“私人警察”即指民間安全服務(wù)力量，借用“私人警察”一說，是為了強(qiáng)調(diào)其與公共警察的領(lǐng)域界分?！度嗣窬旆ā沸薷囊庖姼鍖γ耖g安全服務(wù)業(yè)的發(fā)展未做回應(yīng)，是立法一大缺陷，應(yīng)當(dāng)及時彌補(bǔ)。民間安全服務(wù)與社會公共安全密切相關(guān)，民間安全服務(wù)力量與公共警察力量或曰國家警察力量的關(guān)系，直接影響到警察任務(wù)范圍的界定，應(yīng)當(dāng)通過基本立法加以規(guī)制。具體立法體例可以采取原則性規(guī)定加特別授權(quán)的模式。具體立法建議為：在《人民警察法》修改建議稿總則部分最后增加一條：“國家鼓勵民間安全服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展。民間安全服務(wù)力量是國家安全與社會穩(wěn)定的重要輔助力量。民間安全服務(wù)業(yè)的監(jiān)督管理辦法授權(quán)國務(wù)院公安部門會同有關(guān)部門另行制定?！蓖瑫r將《人民警察法》修改建議稿第二十條第十五項“監(jiān)督管理保安服務(wù)活動”改為“監(jiān)督管理保安、民間事務(wù)調(diào)查等民間安全服務(wù)活動”。

三是普專分權(quán)，即普通警察與專業(yè)警察的合理分權(quán)。如果說國地警察分權(quán)屬于警察權(quán)的縱向配置范疇，普專分權(quán)則屬于警察權(quán)的橫向配置范疇。隨著社會分工的日益細(xì)化和警察業(yè)務(wù)專業(yè)化分工的日益提高，專業(yè)警察設(shè)置的必要性更加凸顯。在歐美各國，移民警察、稅務(wù)警察、校園警察等專業(yè)警察制度較為成熟。在我國，森林警察、鐵路警察、民航警察等也成立多年并發(fā)揮了重要作用。近年來，證券犯罪調(diào)查、反貪污賄賂犯罪調(diào)查、走私犯罪調(diào)查等專業(yè)領(lǐng)域的警察事權(quán)需求日益緊迫，實踐中也積累了一些好的做法。進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)警察建設(shè)，探索專業(yè)警察體制改革既是對世界警察發(fā)展規(guī)律的科學(xué)把握，也是對當(dāng)下中國警務(wù)改革實踐的經(jīng)驗總結(jié)和積極回應(yīng)。這一內(nèi)容在《人民警察法》修改中應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)。具體建議為：在總則部分增加一條規(guī)定：“森林警察、鐵路警察、民航警察、緝私警察等專業(yè)警察力量是國家警察的重要組成部分。根據(jù)保障國家和社會安全的實際需要，專業(yè)警察機(jī)構(gòu)的設(shè)置由國務(wù)院負(fù)責(zé)?！?/p>

四是擴(kuò)限結(jié)合，即警察權(quán)適度擴(kuò)張與警察權(quán)限制收縮相結(jié)合。在現(xiàn)階段，世界范圍內(nèi)的反恐怖斗爭形勢嚴(yán)峻，反恐警察權(quán)的加強(qiáng)成為必要，也是各國普遍做法。在我國，隨著《中華人民共和國反恐怖主義法》的頒布施行，反恐警察權(quán)逐步介入社會生活的各個方面。同時，對警察權(quán)的規(guī)制也引起了各國政府和社會公眾普遍重視。其中一個核心問題是，如何解決警察權(quán)適度擴(kuò)張與公民權(quán)益保障的平衡問題。筆者以為，一方面要在警察現(xiàn)場緊急處置權(quán)、警察強(qiáng)制權(quán)、警察特殊行業(yè)監(jiān)管權(quán)等方面適度加強(qiáng)警察力度，同時注意《人民警察法》與《中華人民共和國反恐怖主義法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關(guān)法律的配套銜接。另一方面要設(shè)計好嚴(yán)格而完善的警察程序和監(jiān)督制約機(jī)制。在《人民警察法》中可以進(jìn)行原則性規(guī)定，然后授權(quán)有關(guān)國家機(jī)關(guān)在條件成熟時，逐步制定單行法律規(guī)范具體解決有關(guān)問題。

[1]馬克思.黑格爾法哲學(xué)批判[C]//馬克思恩格斯全集(第1卷).北京：人民出版社，1960:295.

[2]李震山.警察法論——警察任務(wù)篇[M].臺北:正典文化出版公司，2002:3.

[3]李元起.關(guān)于人民警察法修改的幾點建議.在2016年12月中國警察法學(xué)研究會基礎(chǔ)理論專業(yè)委員會成立及人民警察法修改座談會上的交流發(fā)言.

[4]汪勇.第五次警務(wù)革命——國家警察與社會警察并存[N].人民公安報,2003-04-03.

(責(zé)任編輯：岳凱敏)

Allocation of Police Power in the Construction of Nomocracy Police Administration——In Perspective of the Revision ofPeople’sPoliceLaw

SUN Zhen-lei

(Henan Police College, Zhengzhou, Henan 450046, China)

The allocation of police power is one core content of nomocracy police administration construction.Police power should be administrative power.In the process of amendingPeople’sPoliceLaw, it must first clarify the legal attribute of police power from the source, and prevent the confusion of administrative attribute with the auxiliary judicial function of police power under the guidance of perceptual doctrine, thus appearing inappropriate police power expansion.The police power system of socialism with Chinese characteristics should embody reasonably the class attribute, national attribute, democratic attribute and social attribute of police power.The reconstruction of police power system should focus on four issues: reasonable decentralization between national police and local police, public police and “private police”, common police and professional police, and combination of moderate expansion and restricted shrinkage of police power.

police power; allocation; police law; amendment

2017-03-12

本文系國家社科基金項目“我國反恐怖行政法基本問題研究”(15BFX058)、河南警察學(xué)院2012科研拔尖人才支持計劃資助項目“當(dāng)代中國警察法治基本問題研究”(KYZC2012001)和河南警察學(xué)院2015院級重點項目“警察權(quán)法治化問題研究”(HNJY-2015-ZD-02)的階段性成果。

孫振雷(1972— )，男，山東淄博人，河南警察學(xué)院教授，法學(xué)博士，中國警察法學(xué)研究會理事，中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心研究員。研究方向為警察法學(xué)。

D631

A

1008-2433(2017)03-0101-05