宋麗弘，劉大煒

（內(nèi)蒙古民族大學(xué) 政法與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古通遼 028000）

科爾沁沙地生態(tài)治理法律保障體系完善之思考

宋麗弘，劉大煒

（內(nèi)蒙古民族大學(xué) 政法與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古通遼 028000）

科爾沁沙地作為我國(guó)境內(nèi)最大的沙地，20世紀(jì)70年代起治理至今，依然未能取得滿意的成效。其中，主要原因是對(duì)其治理的保障措施不力，尤其是法律保障體系不盡完善。文章試圖從管理主體、產(chǎn)權(quán)制度、投入機(jī)制等多項(xiàng)內(nèi)容入手，分析治沙法律保障體系的完善問(wèn)題，希望能對(duì)治沙事業(yè)的發(fā)展有所裨益。

生態(tài)治理；法律保障體系；科爾沁沙地

科爾沁沙地是中國(guó)最大的沙地，位于大興安嶺南段東坡、松嫩平原西南部，分布在西遼河中、下游主干及支流的沖積平原上。行政區(qū)域在內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的興安盟、通遼市、赤峰市和遼寧省的沈陽(yáng)市、朝陽(yáng)市、阜新市、鐵嶺市以及吉林省西部四平市、松原市、白城市，總面積約5.1萬(wàn)km2，其中大部分在內(nèi)蒙古自治區(qū)境內(nèi)[1]。

20世紀(jì)70年代，國(guó)家在建設(shè)三北防護(hù)林體系中，將科爾沁沙地治理列為其中重點(diǎn)項(xiàng)目之一，使其逐步走上有組織的、科學(xué)化的和規(guī)?；姆乐诬壍?。科爾沁沙地治理主要經(jīng)歷了3個(gè)階段：一是流沙治理階段（1977年以前）；二是荒漠化過(guò)程及其整治的區(qū)域性綜合治理階段（1977-1985年）；三是荒漠化機(jī)理及其整治的典型研究階段（1985年以來(lái)）[2]。

經(jīng)過(guò)多年的努力，荒漠化示范區(qū)出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，惡化的生態(tài)環(huán)境有所改善，農(nóng)牧民的生活水平也有所提高，并獲得了一些成功治理荒漠化的經(jīng)驗(yàn)。但是，在荒漠化治理中，由于法律保障體系的不完善，致使科爾沁沙地治理成效止步不前，甚至部分地區(qū)還出現(xiàn)了退化現(xiàn)象。因此，筆者認(rèn)為，科爾沁沙地生態(tài)治理，必須完善治沙法律保障體系，否則，治沙成效難以取得突破性進(jìn)展，也無(wú)法使其具有持續(xù)性。

為完善科爾沁沙地生態(tài)治理的法律保障體系，筆者認(rèn)為，應(yīng)從如下幾個(gè)方面入手。

1 完善管理主體的權(quán)限，明確管理主體的職責(zé)

荒漠化防治是一項(xiàng)綜合性工作，關(guān)系到植樹(shù)造林、水土保持及土地管理等方面，涉及多個(gè)行政管理部門(mén)，因此，政出多門(mén)、各行其是、相互推諉、管理沖突等問(wèn)題，必然層出不窮。這就要求在荒漠化治理中，必須確立一個(gè)具有核心領(lǐng)導(dǎo)地位的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)荒漠化防治中各職能部門(mén)間的各種問(wèn)題。

目前，管理荒漠化防治工作的主要行政部門(mén)有農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、水利部、扶貧辦、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)土資源部以及環(huán)境保護(hù)部等7個(gè)部、辦、局等，它們彼此獨(dú)立，在荒漠化防治中，對(duì)區(qū)域規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌安排，資源的優(yōu)化配置難以充分實(shí)現(xiàn)。因此，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)控、統(tǒng)一管理治沙工作，是荒漠化防治工程中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)。

綜上理由，筆者認(rèn)為：應(yīng)該設(shè)立一個(gè)直屬于國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)的機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)負(fù)責(zé)荒漠化防治工作，其職能主要有3項(xiàng)：一是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)荒漠化防治部門(mén)之間的職能沖突問(wèn)題；二是負(fù)責(zé)調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)報(bào)荒漠化地區(qū)的具體災(zāi)情；三是負(fù)責(zé)制定荒漠化治理規(guī)劃[3]。

2 完善荒漠化土地的產(chǎn)權(quán)制度

自人類(lèi)社會(huì)以來(lái)，人們對(duì)稀缺資源的爭(zhēng)奪從未停止過(guò)。為了解決紛爭(zhēng)，創(chuàng)立了產(chǎn)權(quán)制度。荒漠化土地產(chǎn)權(quán)制度的確立和完善，是解決荒漠化主體利益沖突的有效途徑，是荒漠化防治順利進(jìn)行的有力保障。

首先，用法律的形式明確荒漠化土地占有者的權(quán)利和義務(wù)，即由土地管理部門(mén)給其發(fā)放荒漠化土地所有權(quán)使用證書(shū)，確立產(chǎn)權(quán)關(guān)系，讓治理與受益緊密結(jié)合起來(lái)，從而激發(fā)荒漠化土地占有者治理荒漠化的主動(dòng)性和積極性。

其次，用法律的形式保證荒漠化土地占有者對(duì)其占有的土地?fù)碛虚L(zhǎng)期的使用權(quán)，并可依法繼承。

最后，用法律的形式使荒漠化土地作為一種資源進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，并建立完備的荒漠化土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，增強(qiáng)土地占有者對(duì)其的自有財(cái)產(chǎn)觀念，精心治理，從而實(shí)現(xiàn)最大化的社會(huì)效益。

3 完善荒漠化土地防治的投入機(jī)制

荒漠化土地防治，是國(guó)家公共物品生產(chǎn)組成部分之一。其投資資金之巨大，對(duì)于公民個(gè)體而言，一般無(wú)法具備承擔(dān)能力。因此，只能由政府牽頭，建立一個(gè)穩(wěn)定的投融資機(jī)制，以保障荒漠化治理的順利開(kāi)展。

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快防沙治沙工作的決定》（國(guó)發(fā)[2005]29號(hào)文），我國(guó)有可治理荒漠化土地53萬(wàn)km2，按現(xiàn)行投資標(biāo)準(zhǔn)1 500元·hm-2（三北防護(hù)林投資標(biāo)準(zhǔn)），則總共需要中央政府投資795億元，年均17億元。按照中央與地方（省、市級(jí)）2:1的比例出資，中央政府年均出資12億元，地方政府年均出資5.6億元[4]。

治沙資金的籌集可來(lái)源于以下渠道：①發(fā)行荒漠化防治專(zhuān)項(xiàng)國(guó)債籌集資金；②發(fā)行荒漠化防治專(zhuān)項(xiàng)彩票籌集資金；③專(zhuān)門(mén)設(shè)立國(guó)家荒漠化防治基金；④推行中央財(cái)政為主投入、地方剛性財(cái)政配套制度；⑤制訂優(yōu)惠政策，吸引外商資金。

4 完善生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)效益補(bǔ)償理論源自公共產(chǎn)品補(bǔ)償理論和生態(tài)環(huán)境價(jià)值理論，它是通過(guò)規(guī)范的制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)利益的合理分配。所以，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)公平性。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心內(nèi)容就是用資金補(bǔ)償給治理生態(tài)環(huán)境者。在西方的經(jīng)濟(jì)理論中，公益性資源的補(bǔ)償資金主要來(lái)自環(huán)境稅收。

有效開(kāi)展科爾沁沙地治理工作，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必不可少。建立完善的生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償資金的多方籌措是重中之重。因此，構(gòu)建和完善其補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)從以下方面入手：一是建立生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)钠胶庵贫?，由政府向全社?huì)征收生態(tài)稅，平衡該地區(qū)不同區(qū)域間的利益分配；二是建立生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)呢?cái)政制度，通過(guò)征收環(huán)境保護(hù)稅扶植沙區(qū)生態(tài)治理行為；三是建立森林資源的多元產(chǎn)權(quán)制度，借助政府和市場(chǎng)功能，優(yōu)化荒漠化土地占有者對(duì)不同類(lèi)型土地占有的權(quán)利和義務(wù)，著重加強(qiáng)對(duì)生態(tài)公益林的產(chǎn)權(quán)管理，保證其公有化地位，克服個(gè)人對(duì)其經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)度占有，使個(gè)人的治理及經(jīng)營(yíng)行為不損害公共生態(tài)效益[4]。

5 完善水資源管理制度

科爾沁沙區(qū)的生態(tài)治理與水資源密切相關(guān)，它事關(guān)沙區(qū)生態(tài)治理的成敗。完善科爾沁沙區(qū)水資源管理制度，一要以人為本，合理統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，在保證人畜飲用水等安全的前提下，合理規(guī)劃節(jié)水措施，用以保障沙區(qū)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)發(fā)展，維護(hù)沙區(qū)的生態(tài)安全；二要加強(qiáng)對(duì)流域水資源的統(tǒng)一管理，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一發(fā)放取水許可證，統(tǒng)一征收水資源費(fèi)，統(tǒng)一管理水量和水質(zhì)，避免“九龍治水”現(xiàn)象的發(fā)生；三要建立節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，推廣節(jié)水技術(shù)，制定優(yōu)惠政策鼓勵(lì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)使用節(jié)水灌溉設(shè)備。根據(jù)具體情況確立用水定額，并對(duì)節(jié)水行為給予獎(jiǎng)勵(lì)；四要建立科學(xué)合理的水價(jià)制度，在兼顧效率、公平的基礎(chǔ)上，采取累積定價(jià)法，結(jié)合市場(chǎng)的供求關(guān)系決定其價(jià)格；五要明晰水權(quán)，用立法的方式確立一套水資源開(kāi)發(fā)、利用及管理體系，盡量克服“公共悲劇”現(xiàn)象發(fā)生，實(shí)行先交費(fèi)，后供水制度，規(guī)范水權(quán)體系中的“權(quán)、責(zé)、利”關(guān)系，將總量控制和定額管理等水資源管理制度作為重點(diǎn)建設(shè)和完善的內(nèi)容。

6 完善草原管理制度

科爾沁沙地的退化與過(guò)度放牧息息相關(guān)。因此，完善草原管理制度是確?？茽柷呱车赜行е卫淼谋Ｕ洗胧┲?。保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境離不開(kāi)草原管理制度，離不開(kāi)草原法律制度。

草原管理制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及產(chǎn)權(quán)改革等問(wèn)題，具體內(nèi)容應(yīng)為：

①進(jìn)行草原產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)草原使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，全面落實(shí)草原承包制度，讓草原的承包人充分享有草原轉(zhuǎn)讓權(quán)、草原繼承權(quán)、草原作價(jià)入股和作價(jià)資產(chǎn)抵押等各項(xiàng)權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)草原使用權(quán)人經(jīng)濟(jì)利益最大化。

②引導(dǎo)草原使用權(quán)人樹(shù)立對(duì)草原財(cái)富的新理念，改變傳統(tǒng)的“以畜為財(cái)”的舊理念。實(shí)行草原評(píng)估制度，劃分草場(chǎng)級(jí)別，按級(jí)確定草原的載畜量，制定放牧標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)草原畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

③積極改進(jìn)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，大力發(fā)展舍飼養(yǎng)殖，建立養(yǎng)殖基地，由粗放式經(jīng)營(yíng)向集約化經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。積極改善牲畜種群結(jié)構(gòu)，培育優(yōu)良品種，提高出欄率，提高草原經(jīng)濟(jì)效益。

④大力發(fā)展人工牧草基地，既促進(jìn)了荒漠化土地生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)，也為舍飼養(yǎng)殖提供了物質(zhì)保障。

7 完善森林產(chǎn)權(quán)制度

森林產(chǎn)權(quán)的落實(shí)及其制度的完善，是保護(hù)森林經(jīng)營(yíng)者及發(fā)展森林資源的動(dòng)力，更是荒漠化事業(yè)健康發(fā)展的動(dòng)力。在森林產(chǎn)權(quán)制度中，明確森林產(chǎn)權(quán)主體是中心，落實(shí)森林的收益權(quán)、處置權(quán)是關(guān)鍵。因此，森林產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

①劃分分類(lèi)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，確立產(chǎn)權(quán)收益。即對(duì)經(jīng)營(yíng)不同類(lèi)型森林的產(chǎn)權(quán)人制定不同的收益標(biāo)準(zhǔn)，采用不同的評(píng)價(jià)原則。如果經(jīng)營(yíng)的是商品林，應(yīng)以其產(chǎn)權(quán)收益直接體現(xiàn)；如果經(jīng)營(yíng)的是生態(tài)林，其收益應(yīng)由生態(tài)效益決定，用生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞介g接體現(xiàn)。若二者兼而有之，經(jīng)營(yíng)者的收益可按比例分別獲取[5]。

②進(jìn)行資產(chǎn)化管理，將森林資源貨幣化，并通過(guò)市場(chǎng)使其保值增值。具體而言，就是將森林資源的有償使用制度與森林資產(chǎn)的科學(xué)評(píng)估體系有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，讓森林資源的經(jīng)營(yíng)人真正握有森林的實(shí)有資產(chǎn)，而非虛擬資產(chǎn)。

③明晰森林的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將所有權(quán)人（國(guó)家）和經(jīng)營(yíng)權(quán)人（使用權(quán)人）形成契約關(guān)系，讓經(jīng)營(yíng)者擁有切實(shí)的收益權(quán)。

④分類(lèi)登記森林產(chǎn)權(quán)，界定林地產(chǎn)權(quán)和林木產(chǎn)權(quán)，以法律形式保障林地產(chǎn)權(quán)使用人和林木產(chǎn)權(quán)所有者的合法權(quán)益。

⑤建立健全森林產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，讓森林資源能夠有效流轉(zhuǎn)，激發(fā)多元的林業(yè)主體參與林業(yè)建設(shè)的積極性，從而提高林業(yè)的生態(tài)效益。

⑥完善森林產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)制度，讓森林經(jīng)營(yíng)人的使用、收益、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，置于法律的保護(hù)之中，讓其既規(guī)范森林經(jīng)營(yíng)人的市場(chǎng)行為，也規(guī)范政府的管理行為。

8 實(shí)行國(guó)家生態(tài)購(gòu)買(mǎi)制度

生態(tài)購(gòu)買(mǎi)，是一種激勵(lì)機(jī)制，是對(duì)環(huán)境治理者的一種物質(zhì)回饋行為。它是在生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，選定一個(gè)具有代表意義的區(qū)域，經(jīng)過(guò)經(jīng)營(yíng)人生態(tài)治理，依據(jù)該區(qū)域林木草地生態(tài)恢復(fù)的數(shù)量以及質(zhì)量付給經(jīng)營(yíng)人相應(yīng)的報(bào)酬，但林木與草地所有權(quán)、使用權(quán)仍不發(fā)生變化。

生態(tài)購(gòu)買(mǎi)制度是一種管理生態(tài)效益的形式，其特點(diǎn)是按質(zhì)論價(jià)，按需取酬，目的是調(diào)動(dòng)治理者的造林種草、護(hù)林育草的積極性。

國(guó)家生態(tài)購(gòu)買(mǎi)制度的建設(shè)，應(yīng)把握好4個(gè)主要環(huán)節(jié)[6]：

①建設(shè)生態(tài)購(gòu)買(mǎi)條件保障系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，政府處于核心地位。它既是該工程的主持者，也是該工程的投入者，即買(mǎi)方。

②建設(shè)生態(tài)購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，購(gòu)買(mǎi)者，是國(guó)家行為，代表國(guó)家利益，并向國(guó)家負(fù)責(zé)。

③建設(shè)生態(tài)購(gòu)買(mǎi)監(jiān)督系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，生態(tài)購(gòu)買(mǎi)工程的驗(yàn)收者，要嚴(yán)格履行監(jiān)督職能，為國(guó)家負(fù)責(zé)。

④建設(shè)生態(tài)生產(chǎn)者系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，生態(tài)產(chǎn)品的供應(yīng)者，要按照國(guó)家生態(tài)市場(chǎng)的需求，組織和建設(shè)相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品，并從中獲取經(jīng)濟(jì)報(bào)酬。

在貧困的半干旱生態(tài)地區(qū)，選擇一個(gè)典型區(qū)域?qū)嵤﹪?guó)家生態(tài)購(gòu)買(mǎi)制度，可以在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到“生態(tài)致富”的效果，解決該地區(qū)的貧困問(wèn)題。通過(guò)實(shí)施生態(tài)購(gòu)買(mǎi)制度，讓生態(tài)治理市場(chǎng)化，徹底改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生態(tài)建設(shè)一刀切模式，從而走上政府推動(dòng)與農(nóng)民自愿相結(jié)合的生態(tài)建設(shè)途徑。

9 完善法律保障體系

2002年1月1日，我國(guó)的《防沙治沙法》已經(jīng)生效實(shí)施，但其局限性要求我國(guó)應(yīng)盡快建立與之配套的荒漠化法律保障體系。

①為沙區(qū)生態(tài)承載力制定法律標(biāo)準(zhǔn)，使荒漠化治理有據(jù)可依。具體內(nèi)容：明晰荒漠化土地的范圍，為荒漠化土地下定義；為沙區(qū)的土地利用及沙化土地的封育等制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；為沙區(qū)的植被恢復(fù)、林木建設(shè)、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展等制定技術(shù)規(guī)則。

②為荒漠化土地治理制定法律強(qiáng)制限期，采取行政強(qiáng)制措施，讓荒漠化土地承包者提高治理土地的自覺(jué)性，從而達(dá)到荒漠化土地治理效率大大提高的目的。

③為沙區(qū)確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)沙區(qū)的治理及開(kāi)發(fā)要進(jìn)行環(huán)境影響分析和評(píng)估，對(duì)破壞沙區(qū)生態(tài)環(huán)境的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，不得批準(zhǔn)立項(xiàng)；對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的建設(shè)項(xiàng)目，要加強(qiáng)監(jiān)督；對(duì)治理措施不力并造成土地沙化面積擴(kuò)大的，要責(zé)令其限期整改，情節(jié)嚴(yán)重者，要依法追究責(zé)任。

④為沙區(qū)荒漠化土地防治建立規(guī)劃制度，由主管部門(mén)根據(jù)國(guó)情、沙情，對(duì)荒漠化土地的各類(lèi)型的治理，在一定規(guī)劃期內(nèi)進(jìn)行總體安排，從宏觀上總體把握沙區(qū)生態(tài)資源的“防-治-用”問(wèn)題，解決好當(dāng)前利益和可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾。

⑤實(shí)行營(yíng)利性治沙登記制度，讓治理者的治理權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)益都能得到相應(yīng)的法律保障。

⑥實(shí)行責(zé)任考核獎(jiǎng)懲制度，將荒漠化土地防治作為沙區(qū)地方各級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核內(nèi)容，并規(guī)定獎(jiǎng)懲辦法，從而促進(jìn)荒漠化治理進(jìn)程。

⑦實(shí)行土地荒漠化監(jiān)測(cè)預(yù)警制度，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地掌握荒漠化演變趨勢(shì)，為更好地管理荒漠化治理活動(dòng)提供科學(xué)依據(jù)。

⑧建立生態(tài)民法典，讓荒漠化治理從行政領(lǐng)域逐漸轉(zhuǎn)入民事領(lǐng)域，彌補(bǔ)行政手段的局限性，提高公民個(gè)體對(duì)荒漠化土地治理的關(guān)注度，從而調(diào)動(dòng)全社會(huì)治理荒漠化土地的積極性。

10 建立科技支撐體系

荒漠化防治離不開(kāi)科學(xué)技術(shù)，建立荒漠化科技支撐體系是確保荒漠化防治工作順利進(jìn)行的重要保障。荒漠化防治科技支撐體系的建立，主要抓好以下幾個(gè)方面的建設(shè)：

①整合科技資源，完善科研管理機(jī)制。在國(guó)家層面，科技部應(yīng)從國(guó)家需要出發(fā)，組織與協(xié)調(diào)各方科技力量，形成一個(gè)強(qiáng)大的攻關(guān)集團(tuán)，對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)研究。特別是要促進(jìn)高校等科研院所與地方的治沙企業(yè)、單位的科技合作，從而積極推動(dòng)荒漠化防治科技事業(yè)的發(fā)展。

②加強(qiáng)科技、生產(chǎn)一體化建設(shè)。防治荒漠化科技成果，不應(yīng)以追求單項(xiàng)技術(shù)成果數(shù)量為目標(biāo)，而應(yīng)把工作重點(diǎn)放在技術(shù)轉(zhuǎn)化方面。要從戰(zhàn)略高度出發(fā)，將防治荒漠化科技配套建設(shè)與創(chuàng)新作為重中之重，形成“科研與生產(chǎn)”、“示范與推廣”、“教育與培訓(xùn)”一體化的建設(shè)格局。

③聯(lián)合攻關(guān)解決荒漠化防治工程中的技術(shù)難題。一要突破解決沙區(qū)植物選種、栽培等技術(shù)難題；二要突破解決沙區(qū)水資源利用技術(shù)難題；三要突破解決沙區(qū)不同類(lèi)型土地治理技術(shù)難題；四要突破解決沙區(qū)環(huán)境安全與沙產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)技術(shù)難題。

④構(gòu)建荒漠化防治工程效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，開(kāi)展荒漠化防治工程效益評(píng)價(jià)研究，為荒漠化防治工程建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。

11 建立荒漠化監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系

荒漠化防治過(guò)程中，人們對(duì)沙區(qū)原有生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了重建，但系統(tǒng)內(nèi)部的平衡關(guān)系不能破壞，否則，就會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)的逆向演替。因此，需要建立荒漠化監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，及時(shí)了解荒漠化災(zāi)害的發(fā)展?fàn)顟B(tài)及危害程度，并警示和規(guī)范治沙行為。

荒漠化監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)，由監(jiān)測(cè)區(qū)自然地理狀況、氣候狀況、土壤水文狀況、植被變化狀況、土地利用狀況（結(jié)構(gòu)）變化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、與土地沙漠化有關(guān)的主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、土地沙漠化治理狀況及其效果等一系列項(xiàng)目指標(biāo)組成，由其反映荒漠化土地的動(dòng)態(tài)變化，并以此作為預(yù)警分析的依據(jù)。

荒漠化監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，應(yīng)從監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系、沙塵暴災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)、沙漠化監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和完善工程效益定位監(jiān)測(cè)站網(wǎng)等方面入手進(jìn)行建設(shè)，并在此基礎(chǔ)上，建立荒漠化土地監(jiān)測(cè)信息庫(kù)，建立生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)年報(bào)制度，盡量做到準(zhǔn)確把握荒漠化動(dòng)態(tài)，為荒漠化防治提供科學(xué)的依據(jù)。

總之，科爾沁沙地治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及領(lǐng)域十分廣泛，因此，需要相關(guān)部門(mén)密切合作、統(tǒng)籌安排。但是，在這項(xiàng)系統(tǒng)工程中，政策規(guī)劃、法律保障體系的建立和完善更顯重要，因?yàn)樗転橹紊彻こ痰捻樌_(kāi)展及實(shí)施保駕護(hù)航，能在治沙工程中保護(hù)治沙人的合法權(quán)利和利益，能讓治沙事業(yè)彰顯社會(huì)公平和正義。

［1］張煒，楊金恒，岳太青.科爾沁沙地治理問(wèn)題及對(duì)策[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（7）：18-21.

［2］王蕾，哈斯.科爾沁沙地荒漠化研究進(jìn)展[J].自然災(zāi)害學(xué)報(bào)，2004，(4):8-13.

［3］劉雨沛.我國(guó)荒漠化防治法律問(wèn)題研究[D].長(zhǎng)沙：中南林業(yè)科技大學(xué)，2008.

［4］高兵桃.科學(xué)發(fā)展觀視閾下的土地沙漠化治理研究[D].蘭州：蘭州理工大學(xué)，2011.

［5］譚世明，覃林.試論林業(yè)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，1997，（4）：13-18.

［6］延軍平，徐小玲，劉曉瓊，等.基于生態(tài)購(gòu)買(mǎi)的西部經(jīng)濟(jì)與生態(tài)良性互動(dòng)發(fā)展模式研究[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，35（4）：96-100.

(責(zé)任編輯：董莉莉)

S718.57

A

1001-1714（2017）05-0043-05

2017-05-20

通遼市與內(nèi)蒙古民族大學(xué)科技合作項(xiàng)目（SXYB2012112）。

宋麗弘(1968-)，女，教授，主要從事國(guó)際環(huán)境法、民族法研究。E-mail:lp671106@126.com。