張夢時(shí)

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

府際關(guān)系研究述評：形成體制、參與主體與具體過程

張夢時(shí)

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，如何實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型已成為學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注的問題，而府際關(guān)系的調(diào)整則是政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。本文從靜態(tài)府際關(guān)系和動(dòng)態(tài)府際關(guān)系兩個(gè)層面入手，圍繞府際關(guān)系的形成體制、參與主體和具體過程等方面，對國內(nèi)外關(guān)于府際關(guān)系的研究進(jìn)行梳理和總結(jié)。

府際關(guān)系；參與主體；縱向府際關(guān)系；橫向府際關(guān)系；府際治理

府際關(guān)系，也稱政府間關(guān)系，主要是指一國國內(nèi)不同層級政府之間以及政府部門之間的互動(dòng)合作關(guān)系。府際關(guān)系實(shí)質(zhì)上是政府之間的權(quán)力配置和利益分配的關(guān)系，作為上層建筑的組成部分，府際關(guān)系受到特定的政治改革、經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)變革的影響，世界各國都面臨府際關(guān)系結(jié)構(gòu)調(diào)整的挑戰(zhàn)。在中國，隨著推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，如何完成政府自身轉(zhuǎn)型已成為學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注的問題。從府際關(guān)系的角度研究治理能力的問題，也成為國家治理研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容。學(xué)者們主要從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面展開對府際關(guān)系的研究：在靜態(tài)上，主要關(guān)注府際關(guān)系的內(nèi)涵和規(guī)范，如各級政府的隸屬關(guān)系和政府間的權(quán)責(zé)劃分等；在動(dòng)態(tài)上，則主要涉及各級政府之間的互動(dòng)關(guān)系等。本文從研究府際關(guān)系的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面入手，通過分析府際關(guān)系的形成體制、參與主體和具體過程等方面，對國內(nèi)外關(guān)于府際關(guān)系的研究進(jìn)行梳理和總結(jié)。

一、府際關(guān)系問題研究的發(fā)展過程

國外關(guān)于府際關(guān)系的研究始于美國的金融危機(jī)。20世紀(jì)30年代，美國經(jīng)濟(jì)的大蕭條給政府帶來諸多難以單獨(dú)解決的社會(huì)問題，聯(lián)邦政府采取積極政策加強(qiáng)各州之間的協(xié)同合作，共同應(yīng)對社會(huì)恐慌。這便是“府際關(guān)系”的雛形。一部分美國學(xué)者開始從對憲政體制的研究轉(zhuǎn)向?qū)β?lián)邦政府和州政府之間互動(dòng)關(guān)系的研究。1937年，Clyde F.Snider在《1935-1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》[1]一文中首次提及“府際關(guān)系(intergovernmental relations，IGR)”這一名詞，但并未做進(jìn)一步的解釋。同樣的情況還出現(xiàn)在1940年美國政治與社會(huì)科學(xué)院出版的The Annals中，W.Brooke Graves刊載了以“美國的府際關(guān)系”為主題的系列文章，但都未定義“府際關(guān)系”的概念。根據(jù)D.S.Wright的觀點(diǎn)[2]，到了20世紀(jì)50年代，隨著多元主義(pluralism)成為主要的研究方法，府際關(guān)系這一概念才開始得到學(xué)術(shù)界的廣泛重視，并成為美國國會(huì)的常用詞匯。直到20世紀(jì)60年代，Anderson提出，府際關(guān)系即“不同類型和層級的政府機(jī)構(gòu)之間的相互作用”[3]178，美國行政學(xué)界才首次界定了府際關(guān)系的內(nèi)涵。在20世紀(jì)80年代之前，西方學(xué)者的研究視野主要在中央與地方之間的憲政體制設(shè)計(jì)方面。隨著政府不斷增加對福利的投入，西方國家政府間的互動(dòng)出現(xiàn)了新發(fā)展。諸多西方國家開始重新劃分中央和地方之間的財(cái)政權(quán)力，以有效避免各級政府超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，提高運(yùn)作效率。在此背景下，西方學(xué)者從之前靜態(tài)的憲政制度研究轉(zhuǎn)向關(guān)注政府間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)，形成府際關(guān)系研究的新范式。到了20世紀(jì)90年代，在西方國家“不容置疑，府際關(guān)系研究已經(jīng)成為公共行政學(xué)的理論前沿”[4]。近年來，為應(yīng)對公共服務(wù)問題的復(fù)雜化和去制度化，西方學(xué)者引入治理理論，從公共行政關(guān)系[5]和利益關(guān)系[6]等角度來分析政府與市場、政府與公民社會(huì)之間的關(guān)系[7]，府際治理逐漸成為府際關(guān)系研究的新趨勢。在治理過程層面，形成中央與地方政府之間、地方政府之間、地方政府與非政府組織之間的新型互動(dòng)模式。

中國學(xué)者關(guān)于府際關(guān)系的研究起步相對較晚，且因?yàn)橹袊哂兄醒爰瘷?quán)的歷史背景，中央和地方之間的縱向關(guān)系長期以來都是中國學(xué)者研究的主要內(nèi)容。20世紀(jì)70年代以來，中央對地方的分權(quán)與讓權(quán)一直是中國府際關(guān)系調(diào)整的核心內(nèi)容。這一階段的學(xué)術(shù)研究受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，大多注重研究中央高度集權(quán)前提下的央地關(guān)系。改革開放后隨著市場化改革的推進(jìn)，中央與地方之間的職能劃分逐漸成為學(xué)術(shù)界的研究重心。王滬寧(1988)從政府職能轉(zhuǎn)變的角度將中央政府與地方政府關(guān)系的變革定義為一個(gè)“雙重的過程”[8]。楊春堂和崔向?qū)?1989)從體制層面提出實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系合理化途徑的設(shè)想[9]。徐家良(1993)在理論層面探討了中央與地方互動(dòng)關(guān)系的模式，并認(rèn)為這是益于央地關(guān)系健康發(fā)展的[10]。辛向陽(1995)從歷史發(fā)展的角度出發(fā)，重新梳理中央與地方的關(guān)系[11]。這些研究成果從不同層面揭示了學(xué)術(shù)界對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響下的中央政府和地方政府關(guān)系的基本認(rèn)識(shí)，但尚未形成統(tǒng)一的理論體系。1998年，隨著林尚立《國內(nèi)政府間關(guān)系》的出版，關(guān)注動(dòng)態(tài)各級政府間互動(dòng)關(guān)系的學(xué)術(shù)成果開始大量出現(xiàn)。前期出現(xiàn)的多是關(guān)于府際互動(dòng)的綜合研究成果，為之后的研究提供了理論基礎(chǔ)。后期出現(xiàn)了以縱向關(guān)系和橫向關(guān)系為軸線的研究，并逐漸加入實(shí)例進(jìn)行論證。我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者的府際關(guān)系研究始于20世紀(jì)90年代，是在臺(tái)灣地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)格局的演變過程中進(jìn)行的，他們更多地將研究重心放在實(shí)例研究和對策分析上，關(guān)注政府職能的履行和轉(zhuǎn)變，以及政府與社會(huì)的互動(dòng)。總體看來，中國學(xué)者對府際關(guān)系的研究經(jīng)歷一個(gè)從狹義到廣義、從抽象到具體的過程，即便沒有形成統(tǒng)一的研究范式，但為應(yīng)對復(fù)雜多樣的時(shí)代問題，開展了多領(lǐng)域的具體府際關(guān)系的實(shí)證研究。

二、府際關(guān)系的形成體制

這里的府際關(guān)系主要是指縱向間的府際關(guān)系，因?yàn)榭v向間府際關(guān)系受國家結(jié)構(gòu)形式影響較大，具有更多的政治意義，“始終決定整個(gè)國家關(guān)系的基本格局”[12]22。所謂國家結(jié)構(gòu)形式，即指一個(gè)國家的整體和部分之間，中央與地方之間的相互關(guān)系，一般分為復(fù)合制和單一制。復(fù)合制在現(xiàn)代國家中的主要形式就是聯(lián)邦制。在聯(lián)邦體制下，憲法將國家權(quán)力分別授予中央和地方，即“存在和權(quán)威都各自受到憲法保障中的中央政府與地方政府之間的分權(quán)而將統(tǒng)一性和地區(qū)多樣性一起納入一個(gè)單一的政治體制之中”[13]。也就是說，作為國家政治組織形式的聯(lián)邦制是“介于中央集權(quán)和松散的邦聯(lián)之間”[14]的一種制度。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府和州政府共同分享不同事項(xiàng)的管轄權(quán)，在一定范圍內(nèi)，可以獨(dú)立行使權(quán)力。在研究聯(lián)邦政府和州政府關(guān)系的眾多理論中，二元聯(lián)邦主義理論(又稱雙重聯(lián)邦主義理論)占有重要地位，核心問題是雙重政府結(jié)構(gòu)，特指“權(quán)力由聯(lián)邦政府和州或者省政府共享”[15]7的政治模式，他們之間彼此平等，在自己的管轄區(qū)域內(nèi)享有至高地位[16]。因此，聯(lián)邦制是一種“由許多政府單位組成的治理體制”[15]16，存在無數(shù)個(gè)決策中心，在聯(lián)邦主義影響下的府際關(guān)系，具有多中心的特征。早期的聯(lián)邦政府與州政府之間的互動(dòng)性相對不高，且存在一定的競爭關(guān)系，但隨著全國性或區(qū)域性公共問題的逐漸增多，聯(lián)邦和州之間相互依賴程度加深，并開始協(xié)同處理共同的社會(huì)問題。

與聯(lián)邦制相對，在單一制國家，憲法將國家權(quán)力授予中央政府，地方政府不能與中央政府共同分享主權(quán)權(quán)力。因此，單一制影響下的府際關(guān)系即由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國家公共事務(wù)的最高決策權(quán)在中央政府手中，地方政府的權(quán)力來源于中央，不能脫離中央單獨(dú)存在。根據(jù)地方權(quán)力的大小，單一制國家又可分為中央集權(quán)型單一制國家，即地方政府在中央的領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)，對上級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，由中央委派官員或地方選舉官員代表中央管理地方事務(wù)；地方分權(quán)型單一制國家，即地方政府直接對法律負(fù)責(zé)，在中央政府的監(jiān)督下管理本地區(qū)，享有較大自主權(quán)，中央不能干涉具體事務(wù)。相比于聯(lián)邦制，單一制影響下的府際關(guān)系受行政級別約束較大。以中國為例，1982年《憲法》規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則?！贝送?，中國的府際關(guān)系也受到黨政關(guān)系的影響，尤其是中國共產(chǎn)黨的組織原則——民主集中制的影響，表現(xiàn)為下級服從上級、地方服從中央。

三、府際關(guān)系的參與主體

西方學(xué)者對于“府際關(guān)系”這一概念的主體界定較為模糊，如Denhardt Grubbs認(rèn)為是“不同層級政府間”[17]，Shafritz的界定也是“不同層級政府”[18]。值得注意的是，Anderson即便將府際關(guān)系的主體定義為“各種類型和不同層級的政府機(jī)構(gòu)”，但他還認(rèn)為影響府際關(guān)系的關(guān)鍵是人之間的關(guān)系，尤其是政府官員間的關(guān)系，即“真正決定各政府部門之間關(guān)系的，實(shí)際上是在辦公室工作的人們。因此，需要明確指出府際關(guān)系這個(gè)概念，主要是指人際關(guān)系和人的行為”[3]3。但這個(gè)觀點(diǎn)并沒有引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，因?yàn)楦H關(guān)系主要是在憲法法律框架下形成的，而人際關(guān)系的發(fā)生具有隨機(jī)性和偶然性，無法構(gòu)成影響府際關(guān)系的主要因素。隨著府際關(guān)系研究范式的新發(fā)展，西方學(xué)者也逐漸擴(kuò)大主體的范圍。如懷特認(rèn)為，府際關(guān)系既包括中央與地方或地方政府間的縱向隸屬關(guān)系，也包括同級政府以及政府內(nèi)部部門間的橫向水平互動(dòng)關(guān)系，是各級各類政府之間的相互影響、相互作用和相互依賴的關(guān)系[19]。

中國學(xué)者對于府際關(guān)系的參與主體的范圍界定存在較大的爭議。其中，林尚立(1998)認(rèn)為，政府間關(guān)系主要是“國內(nèi)各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、地方各級政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系”[12]71。需要指出的是，林尚立使用的是“政府間關(guān)系”來進(jìn)行研究論述，但這個(gè)模糊的概念已很難應(yīng)對復(fù)雜和多樣的府際關(guān)系研究。謝慶奎(2000)在《中國政府的府際關(guān)系研究》一文中最早使用“府際關(guān)系”這一概念，他指出府際關(guān)系就是政府間關(guān)系，認(rèn)為府際關(guān)系是“政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系”[20]，并指出府際關(guān)系主體包括各政府部門，并且針對政府也進(jìn)行了狹義與廣義的界定。陳振明(2003)從公共管理學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為政府間關(guān)系是“中央政府與各級地方政府之間的縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系”[21]145，并將行為主體限定為各級各類政府。楊宏山(2005)歸納了關(guān)于府際關(guān)系主體的主要爭論，并得出府際關(guān)系的主要研究對象應(yīng)該是“政府部門間關(guān)系”[22]的結(jié)論。我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者更是將府際關(guān)系的參與主體擴(kuò)大到民間社會(huì)團(tuán)體[23]。此外，還有部分學(xué)者認(rèn)為府際關(guān)系也應(yīng)該包括國家間的政府關(guān)系，尤其是各主權(quán)國家的中央政府之間的關(guān)系。但從政府理論的研究角度來看，府際關(guān)系研究“一般情況下不涉及國際政治中的政府間關(guān)系”[24]。

四、府際關(guān)系的具體過程

從府際關(guān)系的發(fā)展歷程可以看出，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)分工的不斷細(xì)化，府際關(guān)系的實(shí)踐出現(xiàn)了新變化，同時(shí)也影響到府際關(guān)系的理論研究逐漸由靜態(tài)的體制與規(guī)范研究轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的協(xié)作與互動(dòng)研究。張四明指出，“府際關(guān)系不僅重視政府之間權(quán)限的劃分，同時(shí)也重視各級政府之間的互動(dòng)行為”[25]。動(dòng)態(tài)的互動(dòng)行為被定義為“各級政府所共同執(zhí)行擴(kuò)張性功能的連接性行為”[26]。具體來說，西方學(xué)者較多地從府際關(guān)系中的公共行政關(guān)系[5]和財(cái)政關(guān)系[27]等具體關(guān)系來分析府際關(guān)系的發(fā)展，而財(cái)政關(guān)系被認(rèn)為是府際關(guān)系的實(shí)質(zhì)，即“管理收益關(guān)系”[20]。中國學(xué)者關(guān)于府際關(guān)系的研究主要集中在政府間財(cái)政研究、權(quán)力研究和管理研究等具體關(guān)系，重視資源配置和區(qū)域經(jīng)濟(jì)等方向的研究?？傮w來看，這些實(shí)證研究大致是以縱向關(guān)系和橫向關(guān)系為軸線展開的。

林尚立(1998)將政府間關(guān)系分為縱向和橫向兩個(gè)層面，并指出：“國內(nèi)各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、地方各級政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系?！盵12]71同時(shí)他還提到，在中國，縱向間的政府關(guān)系具有政治意義，地方政府之間主要是橫向的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。將府際關(guān)系分為縱、橫兩個(gè)維度的還有謝慶奎(2000)和陳振明(2003)。謝慶奎認(rèn)為，府際關(guān)系是“政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系”[20]?？傮w看來，中國學(xué)者的府際關(guān)系研究有縱向和橫向之分，經(jīng)歷一個(gè)從狹義到廣義、從抽象到具體的過程。

縱向的府際關(guān)系，即中央政府與地方政府之間的關(guān)系，主要依托行政區(qū)劃形成。中國的單一制國家結(jié)構(gòu)使中央政府統(tǒng)一管理各級地方政府，同時(shí)縱向間政府關(guān)系也受到中國黨政關(guān)系的影響。因此，中國縱向府際關(guān)系的特征就是“下級服從上級，地方服從中央”[28]，直到地方政府更多地參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中時(shí)，中央與地方之間逐漸向伙伴化關(guān)系發(fā)展。迄今為止，關(guān)于縱向府際關(guān)系的學(xué)術(shù)研究大多是分析中央與地方之間存在的問題。如張志紅(2005)[24]從理論層面提出五種政府間縱向關(guān)系的分析模式，并在過程層面探討了中國政府間縱向關(guān)系存在的癥結(jié)，認(rèn)為職責(zé)同構(gòu)、行政區(qū)劃和基層民主是制約央地關(guān)系發(fā)展的重要因素。還有學(xué)者指出，目前的中國縱向間府際關(guān)系的行為邏輯是“政治控制，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，法治缺失”[29]，因此，加強(qiáng)法治監(jiān)督和問責(zé)是改善縱向府際關(guān)系的關(guān)鍵任務(wù)。由于中國不同層級的政府管轄幅度不同，同時(shí)各級政府之間還存在職責(zé)同構(gòu)的問題，因此，在面對突發(fā)性的公共事件上存在合作障礙和業(yè)務(wù)屏蔽[30]等問題。而地方政府的自主權(quán)相對較小，尤其在財(cái)政權(quán)上，下級依賴上級，所以“省管縣”和“市管縣”很難從根本上解決縣鄉(xiāng)的財(cái)政困難問題[31]。

橫向的府際關(guān)系，即同級地方政府間關(guān)系，可以當(dāng)作一種“受競爭和協(xié)商的動(dòng)力支配的對等權(quán)力的分割體系”[32]，主要分為競爭和合作兩個(gè)層面。在中國市場化改革的大背景下，隨著地方政府擁有更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，加之交通和通信事業(yè)的高速發(fā)展，新型的經(jīng)濟(jì)合作模式推進(jìn)了橫向府際關(guān)系的調(diào)整與改善。張緊跟(2006)[33]對地方政府間的橫向關(guān)系協(xié)調(diào)問題進(jìn)行綜合研究，分析了目前中國橫向府際關(guān)系中存在的問題，并運(yùn)用交易費(fèi)用和組織間網(wǎng)絡(luò)等理論提出新型的治理思路。在市場經(jīng)濟(jì)的過程中，地方政府很難在封閉的環(huán)境中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此，相互之間需要產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。同時(shí)，中國地方政府面臨發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)變政府職能的雙重任務(wù)，這就要求地方政府進(jìn)行信息和資源的整合，建立伙伴關(guān)系，提升區(qū)域競爭力。我國橫向府際關(guān)系間合作的形成大致有幾種情況：東西部地方政府間關(guān)于資金、人才和技術(shù)的對口支援、為應(yīng)對跨區(qū)域公共問題而形成的區(qū)域合作和城市群建設(shè)等。但由于客觀上各地方存在自然或社會(huì)條件的差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，為實(shí)現(xiàn)利益最大化，地方政府橫向間的競爭不可避免。查爾斯·M·蒂伯特[34]最早提出地方政府競爭的模型，對區(qū)域內(nèi)競爭性提供公共服務(wù)進(jìn)行理論分析。錢穎一曾提到，中國實(shí)行的是“有中國特色的維護(hù)市場的(market-preserving)經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”[35]，把中國橫向的地方政府間競爭關(guān)系比作“諸侯經(jīng)濟(jì)”。這是因?yàn)樽?0世紀(jì)90年代以來，中國進(jìn)行行政分權(quán)和財(cái)政體制的改革，使地方政府有更多自主權(quán)進(jìn)行制度建設(shè)、行政效率和投資環(huán)境的競爭。積極的橫向競爭有利于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展的活力，如各地政府爭先出臺(tái)引進(jìn)優(yōu)秀人才的優(yōu)惠政策[36]、改善投資環(huán)境以拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。消極的橫向競爭則會(huì)引發(fā)地區(qū)利益沖突，造成不必要的資源浪費(fèi)以及公共問題治理失靈，如地方政府盲目招商引資[37]、地方政府實(shí)行保護(hù)政策來應(yīng)對跨地區(qū)的公共危機(jī)[38]等。

此外，還有部分學(xué)者提出目前的政府間職能劃分已不再是過去涇渭分明的狀態(tài)，因此，還存在超越傳統(tǒng)條塊關(guān)系的斜向府際關(guān)系。如陳振明曾提出，政府間關(guān)系還包括“不存在行政隸屬關(guān)系的非同級地方政府之間的關(guān)系”[21]145。因此，斜向府際關(guān)系的研究對象既“互不隸屬的中央部門及其垂直管理機(jī)構(gòu)、地方政府和地方政府部門”[39]，也賦予社會(huì)團(tuán)體一定的治理地位。蔡英輝(2008)認(rèn)為，府際關(guān)系的發(fā)展實(shí)際上已經(jīng)超出傳統(tǒng)縱向和橫向的條塊關(guān)系，剛性的府際協(xié)調(diào)已難以解決新出現(xiàn)的跨區(qū)域公共問題，因此，超越行政等級，“構(gòu)建后現(xiàn)代語境的斜向交流平臺(tái)成為大勢所趨”[39]。然而，由于“下級服從上級”的縱向間政府關(guān)系決定了國家關(guān)系的基本格局，因此，目前的府際關(guān)系的主要特征還是“塊塊相隔、條塊交錯(cuò)的聯(lián)系形式”[40]，很難跨越行政等級發(fā)展斜向府際關(guān)系。在中國現(xiàn)行的行政體制下，級別不對等的地方政府的配置資源能力和行政話語權(quán)是不同的，很難協(xié)調(diào)。在實(shí)際運(yùn)行中，由于地方保護(hù)主義的客觀存在，模糊的管理權(quán)歸屬問題可能成為政府間推諉責(zé)任的理由，成為阻礙協(xié)調(diào)治理的重要因素。在一定意義上來說，斜向府際關(guān)系與橫向府際關(guān)系有諸多相同點(diǎn)，在橫向府際關(guān)系中加入互不隸屬的部門機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，形成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，可以使研究更為簡潔明了。因此，在中國傳統(tǒng)的府際關(guān)系還沒有得到成熟發(fā)展，仍面臨改革和調(diào)整困境的時(shí)候，加入社會(huì)團(tuán)體等非政府組織，很可能打破整體結(jié)構(gòu)的平衡，造成地方發(fā)展的錯(cuò)位。

五、府際關(guān)系研究的新發(fā)展

縱觀府際關(guān)系研究的發(fā)展歷程，學(xué)者們對國內(nèi)外和國內(nèi)不同區(qū)域府際關(guān)系的發(fā)展軌跡和發(fā)展特征進(jìn)行富有成果的研究，較為全面地分析了不同國家組織結(jié)構(gòu)下府際關(guān)系的差異，揭示了不同參與主體下的府際關(guān)系的特征，探討了在府際關(guān)系的具體實(shí)踐中存在的縱橫向模式。近年來，隨著府際關(guān)系理論的拓展和府際關(guān)系實(shí)踐的發(fā)展，府際關(guān)系研究的視野被逐漸拓寬，府際治理成為新的研究領(lǐng)域。

自20世紀(jì)90年代以來，治理理論在西方學(xué)術(shù)界興起。加拿大學(xué)者戴維·卡梅倫認(rèn)為，隨著政府間交流合作的需求增長，“可見喚作‘多方治理(multi governance)’的政府間活動(dòng)越來越重要了”[41]。這里的“多方治理”，也就是多元主體參與的府際治理。張緊跟提出，西方國家府際關(guān)系研究的最大發(fā)展就是“出現(xiàn)了相對于傳統(tǒng)的層級制府際關(guān)系與競爭式府際關(guān)系的府際治理理論”[42]。作為府際關(guān)系研究的最新發(fā)展，府際治理即指“政府、公私部門與公民共同構(gòu)建的政策網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)通過多元行為主體間的互動(dòng)與合作來實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，包括政府間協(xié)作、跨部門伙伴關(guān)系以及公民參與”[43]，重點(diǎn)就是多元主體的參與和共同解決公共問題。

府際治理成為府際關(guān)系的新發(fā)展，與當(dāng)今我們面對的時(shí)代問題有密切關(guān)系?？绲貐^(qū)的環(huán)境保護(hù)、資源的可持續(xù)利用和社會(huì)的不平衡發(fā)展等問題不是單一政府或政府部門可以獨(dú)立解決的，需要政府與社會(huì)組織合作來共同應(yīng)對。因此，府際治理表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是府際治理被視為一種行為導(dǎo)向的過程，以解決問題為主要目的。二是府際治理是政府與社會(huì)相混合的治理模式。隨著提供公共物品的國家職能逐漸變?yōu)槠錁I(yè)余職能[44]，越來越多的非政府組織參與到生產(chǎn)和提供公共物品中，政府也轉(zhuǎn)向購買公共服務(wù)，這類合作式治理結(jié)構(gòu)可以促進(jìn)資源的合理配置，平衡生產(chǎn)過剩和資源供給不足，減輕地方政府負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率。三是府際治理就是調(diào)整府際關(guān)系。在橫向府際關(guān)系方面，府際治理使地方政府之間更多地構(gòu)成伙伴關(guān)系，而非競爭對手。如大都市圈的建設(shè)，可以在一定程度上克服剛性行政區(qū)劃的弊端，推動(dòng)地方政府間信息交換和資源的相互流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)地方利益和公共利益的雙贏。在縱向府際關(guān)系方面，可以幫助明確中央和地方之間的職能劃分，形成良性的央地互動(dòng)關(guān)系。中央在制定決策時(shí)，重視地方政府的利益需求，改善在行政等級規(guī)范下的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系，構(gòu)建合作型央地關(guān)系。

值得注意的是，在此類研究中，有部分學(xué)者使用的是“府際管理”一詞[45]，且府際管理的定義與府際治理無異。然而筆者認(rèn)為，“管理”與“治理”的含義存在差異?！肮芾怼眰?cè)重于政府主體，以各級政府為中心，在一定程度上是過程導(dǎo)向?！爸卫怼睆?qiáng)調(diào)多元主體，不再是單一式管理，包容性更強(qiáng)，更側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向。根據(jù)“府際治理”的核心內(nèi)涵，筆者主張規(guī)范使用“治理”一詞，而非“管理”，避免將兩個(gè)概念混用從而造成研究結(jié)果的混淆。此外，由于中國目前處于現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化疊加的時(shí)代，面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)變政府職能的雙重任務(wù)。而過多強(qiáng)調(diào)多元主體參與可能會(huì)削弱政府的發(fā)展能力，市場的客觀存在不可避免地會(huì)帶來地方保護(hù)主義，再加上中國的社會(huì)組織存在空殼化的問題，因此，府際治理還沒有得到完全的發(fā)展，現(xiàn)階段仍需以政府為主體，在中央的協(xié)調(diào)下處理公共問題。

當(dāng)然，目前府際關(guān)系的研究也存在明顯的不足：一是強(qiáng)調(diào)過程研究，缺乏嚴(yán)密的理論體系和模型分析；二是側(cè)重縱向間央地關(guān)系的研究，對以經(jīng)濟(jì)關(guān)系為中心的橫向地方政府合作關(guān)系關(guān)注較少；三是存在用詞不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。因此，在今后的府際關(guān)系研究中，應(yīng)加強(qiáng)理論和模型的建構(gòu)，兼顧橫向間府際關(guān)系的研究，并注意用詞規(guī)范化，從而推動(dòng)府際關(guān)系研究的進(jìn)一步發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：欒鳳廷]

2017-03-07

張夢時(shí)(1993-)，女，河北邯鄲人，碩士研究生。

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1008-8520(2017)03-0048-07