桑倩倩，廖小東

〔貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025〕

我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在邏輯

桑倩倩，廖小東

〔貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550025〕

公共價(jià)值是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值導(dǎo)向。通過(guò)把政府績(jī)效劃分為專項(xiàng)績(jī)效和綜合績(jī)效兩種類型，以探究?jī)煞N績(jī)效背后不同的作用機(jī)制和邏輯基礎(chǔ)。專項(xiàng)績(jī)效通過(guò)垂直監(jiān)督和管理啟動(dòng)“強(qiáng)激勵(lì)”使整個(gè)官僚體制進(jìn)入“錦標(biāo)賽模式”；綜合績(jī)效在橫向考核的常規(guī)機(jī)制“弱激勵(lì)”下使管理體制進(jìn)入“共同體模式”。這兩條主線并行共存體現(xiàn)了政府尋求合法性和維持固有體制之間的矛盾，共同構(gòu)成了我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在邏輯。

績(jī)效評(píng)估；運(yùn)動(dòng)機(jī)制；常規(guī)機(jī)制；錦標(biāo)賽邏輯；共同體邏輯

一、引言

政府績(jī)效評(píng)估作為新公共管理運(yùn)動(dòng)所倡導(dǎo)的改革措施首先在西方國(guó)家興起，主要是為了解決科層制效率低下、刻板僵化的問(wèn)題，旨在提高政府的工作效率、科學(xué)管理水平和公共產(chǎn)出水準(zhǔn)。目前關(guān)于績(jī)效評(píng)估邏輯的研究有如下思路。包國(guó)憲、王學(xué)軍認(rèn)為，公共價(jià)值對(duì)政府績(jī)效合法性具有本質(zhì)的規(guī)定性，也就是說(shuō)政府績(jī)效的合法性或者合理性在于其追求的是公共價(jià)值，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理模型。[1]關(guān)于晉升激勵(lì)驅(qū)動(dòng)地方政府官員參與政府績(jī)效評(píng)估的作用，周黎安認(rèn)為，行政逐級(jí)發(fā)包制屬地管理背景下的政治錦標(biāo)賽模式，使政府績(jī)效對(duì)地方政府官員晉升產(chǎn)生了“強(qiáng)激勵(lì)”的作用。[2]馬亮通過(guò)31個(gè)省的面板數(shù)據(jù)證明在晉升激勵(lì)下政府官員的任期對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)計(jì)具有顯著影響。[3]但是郁建興等基于浙江省黨政負(fù)責(zé)人的問(wèn)卷調(diào)查認(rèn)為，績(jī)效考核與干部晉升呈現(xiàn)弱相關(guān)性。[4]對(duì)于這一問(wèn)題不同學(xué)者得出截然相反的觀點(diǎn)，是因?yàn)橹芾璋埠婉R亮研究的是以錦標(biāo)賽模式下的專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估，而郁建興研究的是共同體模式下的綜合績(jī)效評(píng)估。

本文把我國(guó)政府績(jī)效劃分為專項(xiàng)績(jī)效和綜合績(jī)效兩種類型，進(jìn)而分析兩種類型績(jī)效背后不同的作用機(jī)制和邏輯基礎(chǔ)。專項(xiàng)績(jī)效通過(guò)垂直監(jiān)督和管理啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)機(jī)制的“強(qiáng)激勵(lì)”使整個(gè)官僚體制進(jìn)入“錦標(biāo)賽模式”；綜合績(jī)效是橫向的考核在常規(guī)機(jī)制的“弱激勵(lì)”下進(jìn)入“共同體模式”。這兩條主線共生并存，相輔相成，共同構(gòu)成了我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在邏輯。

二、邏輯起點(diǎn):公共價(jià)值取向

相對(duì)于把政府績(jī)效評(píng)估當(dāng)做一種提高政府效能的技術(shù)手段或是當(dāng)作一種治官手段，本文更傾向于認(rèn)為我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估的合理性在于公共價(jià)值取向。

當(dāng)前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，政治權(quán)力的合法性基礎(chǔ)包括三個(gè)方面：一是意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)，二是制度基礎(chǔ)，三是有效性基礎(chǔ)。[2]在此，我們將新中國(guó)成立以來(lái)的歷史分為三個(gè)階段：第一階段階段：1949-1978年；第二階段：1979-2009年；第三階段：2009年至今。第一階段屬于意識(shí)形態(tài)合法性，新政權(quán)以其巨大的革命功績(jī)贏得了廣大人民群眾的熱烈擁護(hù)。亨廷頓指出，共產(chǎn)黨和共產(chǎn)主義提供了有效的權(quán)威，意識(shí)形態(tài)為政府提供了依據(jù)，其黨組織為贏得支持和執(zhí)行政策提供了權(quán)力機(jī)構(gòu)的機(jī)制。[5]但是大躍進(jìn)、三年自然災(zāi)害及隨后接踵而來(lái)的文化大革命十年把國(guó)民經(jīng)濟(jì)推到了崩潰的邊緣，導(dǎo)致單純依靠意識(shí)形態(tài)的合法性很難再支撐整個(gè)國(guó)家政權(quán)的合法化。第二階段，十一屆三中全會(huì)確立了改革開(kāi)放的政策，放棄“姓資姓社”的爭(zhēng)論，十四大又確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，通過(guò)一定的制度調(diào)整恢復(fù)發(fā)展了國(guó)民經(jīng)濟(jì)。至此，意識(shí)形態(tài)的合法性無(wú)法遞增，制度調(diào)整的空間受到限制，有效性即以公共價(jià)值為導(dǎo)向的政府績(jī)效可以進(jìn)一步鞏固政權(quán)的合法性。事實(shí)也證明，改革開(kāi)放取得的巨大成就的確在很大程度上強(qiáng)化了合法性。因此，本文認(rèn)為公共價(jià)值是我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的邏輯起點(diǎn)。

三、邏輯分析框架

根據(jù)績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容，本文將政府績(jī)效分為專項(xiàng)績(jī)效和綜合績(jī)效，據(jù)此分析其運(yùn)作的驅(qū)動(dòng)機(jī)制和內(nèi)在邏輯。專項(xiàng)績(jī)效是指專項(xiàng)任務(wù)績(jī)效，例如計(jì)劃生育、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(GDP增長(zhǎng))、招商引資、節(jié)能減排等專項(xiàng)的政府工作績(jī)效。綜合績(jī)效是指一級(jí)政府在一定時(shí)期內(nèi)(一般為1年)在政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、社會(huì)和諧全方位的工作績(jī)效。

1．錦標(biāo)賽邏輯、專項(xiàng)績(jī)效和運(yùn)動(dòng)機(jī)制

首先，我們對(duì)建國(guó)以來(lái)自上而下進(jìn)行的單項(xiàng)績(jī)效進(jìn)行梳理。從人民公社化、大躍進(jìn)到計(jì)劃生育、維穩(wěn)、稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和招商引資再到節(jié)能減排和扶貧，不難發(fā)現(xiàn)這些專項(xiàng)任務(wù)都屬于“一票否決”指標(biāo)，屬于必須完成的任務(wù)，屬于政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的政治前途將會(huì)受到影響的強(qiáng)激勵(lì)。不能完成任務(wù)面臨從績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)到影響晉升甚至掉了“烏紗帽”等不同程度的懲罰；完成任務(wù)進(jìn)行評(píng)比，領(lǐng)導(dǎo)人得到的是上級(jí)的認(rèn)可和職位的晉升。以現(xiàn)行的扶貧工作為例，在中央政府大力推進(jìn)扶貧工作的背景下，地方各級(jí)政府又一次進(jìn)入了運(yùn)動(dòng)機(jī)制下“強(qiáng)激勵(lì)”的錦標(biāo)賽模式。每一次專項(xiàng)任務(wù)的下達(dá)根本不需要制定宣布績(jī)效評(píng)估的規(guī)則，各級(jí)政府都會(huì)迅速進(jìn)入角色。

其次，我們對(duì)歷史上的運(yùn)動(dòng)式治理進(jìn)行回顧，會(huì)發(fā)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理和專項(xiàng)績(jī)效的專項(xiàng)任務(wù)具有驚人的耦合性。運(yùn)動(dòng)式治理在我國(guó)的官僚體制中可謂是根深蒂固，官僚體制的運(yùn)作是圍繞著對(duì)信息的控制而展開(kāi)的。1768年“叫魂”案的觸發(fā)不是因?yàn)楹霘v相信“叫魂”是真實(shí)存在的，而是因?yàn)樗乱上聦庸賳T有可能是刻意隱瞞信息或是懶政與懈怠，因此有必要打破常規(guī)機(jī)制，通過(guò)運(yùn)動(dòng)機(jī)制重塑其政治權(quán)威以應(yīng)對(duì)組織失敗。[6]新中國(guó)成立以來(lái)，官僚體制的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)仍然沒(méi)有改變，地方各級(jí)官員依舊是中央政府的代理人，這種“委托——代理”關(guān)系的存在，必然要面對(duì)信息不對(duì)稱和目標(biāo)替代的現(xiàn)象。

周雪光對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理進(jìn)行了深入的研究，指出運(yùn)動(dòng)式治理是為了解決委托代理關(guān)系所導(dǎo)致的組織失敗行為，是常規(guī)治理機(jī)制失敗的替代機(jī)制。但是運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)治理之間并不是完全的替代關(guān)系而是互補(bǔ)關(guān)系。[7]中央政府想要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)通過(guò)常規(guī)機(jī)制無(wú)法快速實(shí)現(xiàn)，甚至存在被忽略被淹沒(méi)的可能性。因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)式治理啟動(dòng)的強(qiáng)激勵(lì)的錦標(biāo)賽邏輯，只有通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理才能引起整個(gè)官僚體制的關(guān)注并動(dòng)員其快速參與。例如，改革開(kāi)放30年經(jīng)濟(jì)的粗放型增長(zhǎng)依賴于重工業(yè)化，高污染高耗能產(chǎn)業(yè)對(duì)社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生了破壞性的影響。雖然中央很早就注意到這一問(wèn)題的嚴(yán)重性，但是在很多地方官員看來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬指標(biāo)，節(jié)能減排是軟指標(biāo)，所以環(huán)境污染問(wèn)題變得日益嚴(yán)重。直到十七大報(bào)告明確提出，要落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，把節(jié)能減排任務(wù)完成情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，實(shí)行“一票否決”。對(duì)于沒(méi)有完成任務(wù)的省份和重點(diǎn)企業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)干部在本年度不允許參加評(píng)先評(píng)優(yōu)，不能獲得榮譽(yù)稱號(hào)。對(duì)于那些完成和超額完成考核指標(biāo)的政府和企業(yè)，要進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。在這個(gè)背景下，地方各級(jí)黨委和政府非常重視，一些省份的領(lǐng)導(dǎo)甚至立下“軍令狀”，如果完不成任務(wù)就辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。環(huán)保問(wèn)題在中央政府作為一個(gè)專項(xiàng)任務(wù)啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制后局面得到根本的改觀。

錦標(biāo)賽的激勵(lì)機(jī)制最早是企業(yè)經(jīng)理為了調(diào)動(dòng)工人的積極性，解決企業(yè)的信息不對(duì)稱問(wèn)題，提高產(chǎn)出效率所使用的。企業(yè)經(jīng)理之所以可以這樣做，并且可以成功解決問(wèn)題，是因?yàn)槠鋼碛袥Q定工人工資報(bào)酬的權(quán)力。而中央政府也因?yàn)槿耸聶?quán)和財(cái)政權(quán)的高度集中可以運(yùn)用錦標(biāo)賽規(guī)則來(lái)調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，鼓勵(lì)和促使地方政府在專項(xiàng)任務(wù)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。地方官員的權(quán)力來(lái)源于上級(jí)，為中央政府啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理和錦標(biāo)賽模式奠定了基礎(chǔ)。周飛舟指出，“‘層層加碼’是推動(dòng)錦標(biāo)賽的基本作用機(jī)制”[8]。錦標(biāo)賽期間，依靠垂直監(jiān)督和控制，動(dòng)員所有資源在競(jìng)賽中獲勝成為各級(jí)政府的唯一目標(biāo)。而下級(jí)政府為了獲勝通常會(huì)制定高于上級(jí)要求的指標(biāo)。這樣“層層加碼”就推動(dòng)了各級(jí)政府激烈參與專項(xiàng)任務(wù)的錦標(biāo)賽。而上級(jí)也會(huì)根據(jù)下級(jí)政府在錦標(biāo)賽中所表現(xiàn)的政治忠誠(chéng)和工作能力而給于相應(yīng)的好處。

由此，我們可以提出以下兩個(gè)命題：

命題1a (作用機(jī)制) 專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估的作用機(jī)制是運(yùn)動(dòng)機(jī)制，考核指標(biāo)由運(yùn)動(dòng)式治理決定。每一次運(yùn)動(dòng)式治理所開(kāi)展的政治任務(wù)或者經(jīng)濟(jì)任務(wù)基本都會(huì)成為“一票否決”的任務(wù)指標(biāo)，快速地動(dòng)員整個(gè)官僚體制參與。

命題1b (邏輯基礎(chǔ)) 專項(xiàng)績(jī)效評(píng)估所啟動(dòng)的是錦標(biāo)賽邏輯。運(yùn)動(dòng)式治理所產(chǎn)生的“強(qiáng)激勵(lì)”的“一票否決制”促使整個(gè)官僚體制爭(zhēng)先恐后地參與到競(jìng)賽中來(lái)，各級(jí)政府獲勝的沖動(dòng)會(huì)把整個(gè)競(jìng)賽推向高潮。

2．共同體邏輯、綜合績(jī)效與常規(guī)機(jī)制

根據(jù)上文劃分的建國(guó)后的三個(gè)歷史階段，我們分析每一階段的綜合績(jī)效。第一階段，通過(guò)五年計(jì)劃可以看出，黨和國(guó)家工作的重點(diǎn)和地方政府績(jī)效考核的指標(biāo)是以重工業(yè)化為中心的。第二階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，在這30年間，GDP增長(zhǎng)日益成為考核地方政府績(jī)效的主要指標(biāo)。第三階段，進(jìn)入后改革開(kāi)放時(shí)代，前30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在取得巨大成就的同時(shí)也出現(xiàn)了許多問(wèn)題和矛盾。環(huán)境污染嚴(yán)重，收入差距拉大，醫(yī)療保障體系落后，市場(chǎng)秩序紊亂，這些都威脅著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，中央政府提出全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、統(tǒng)籌兼顧、實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新要求。這一階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖然依舊是重要指標(biāo)，但是綜合績(jī)效中其他指標(biāo)的權(quán)重也日益加大。由此看出，綜合績(jī)效的考核，第一階段是以重工業(yè)化為中心構(gòu)成綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；第二階段是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為重點(diǎn)構(gòu)成綜合評(píng)價(jià)體系；第三階段開(kāi)始構(gòu)建多指標(biāo)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系。綜合績(jī)效的考核重點(diǎn)都是曾經(jīng)的運(yùn)動(dòng)式治理考核指標(biāo)，通過(guò)專項(xiàng)績(jī)效引起關(guān)注。整頓官僚體制之后，專項(xiàng)績(jī)效的評(píng)估就會(huì)編入政府年度工作的綜合考核。

綜合績(jī)效的考核是在常規(guī)機(jī)制下對(duì)本職工作進(jìn)行的考核，它不如運(yùn)動(dòng)機(jī)制那樣雷厲風(fēng)行、大刀闊斧，它就是官僚體制的常規(guī)運(yùn)作。整個(gè)官僚體制的“政治共同體”以“不出事”為目標(biāo)，按部就班地進(jìn)行日常工作。練宏以環(huán)保部門(mén)為例研究了地方政府年度績(jī)效評(píng)估的弱排名激勵(lì)，文章指出“市環(huán)保局和縣政府之間長(zhǎng)期共存，相互依賴。市縣環(huán)保局的環(huán)保工作得益于縣政府的人事財(cái)政等各方面的支持。市環(huán)保局的年終考核成績(jī)必須考慮縣政府的訴求，不能把環(huán)保分值差距拉得太大，以免影響縣政府的總體排名”。[9]同樣是環(huán)保工作，當(dāng)它被作為專項(xiàng)時(shí)啟動(dòng)的是運(yùn)動(dòng)機(jī)制，從上到下進(jìn)行垂直監(jiān)督和管理，進(jìn)入錦標(biāo)賽模式。而當(dāng)環(huán)保工作只作為政府年度績(jī)效評(píng)估的一部分時(shí)情況則完全不同，上下級(jí)之間、政府橫向部門(mén)之間是“政治共同體”也是“利益共同體”,這時(shí)所有的考核打分都會(huì)考慮到方方面面的“利害關(guān)系”而權(quán)衡斟酌。

中國(guó)官僚制組織中存在有目共睹的“關(guān)系”和“潛規(guī)則”，馮軍旗在《中縣干部》中生動(dòng)地展現(xiàn)了家族政治和裙帶關(guān)系的存在[10]；歐陽(yáng)靜的研究甚至發(fā)現(xiàn)鑲嵌于差序格局中的“關(guān)系”對(duì)于官員晉升產(chǎn)生了重要影響[11]。因此，我們可以把這種政治生態(tài)系統(tǒng)下的官僚組織看做“政治共同體”同時(shí)也是“利益共同體”。政治共同體并不是建立在純粹的種族、宗教和職業(yè)基礎(chǔ)上機(jī)械團(tuán)結(jié)的統(tǒng)一體，而是反映著政治制度和這種政治制度背后勢(shì)力之間關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一體。道德和諧和互惠互利是政治共同體的兩個(gè)方面[8]。張志旻等人認(rèn)為，共同目標(biāo)、身份認(rèn)同和歸屬感是共同體的基本特征[12]。官僚體制中的身份認(rèn)同和歸屬感自是不必多言，共同的宏觀目標(biāo)是為人民服務(wù)，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)；微觀上責(zé)任連帶機(jī)制下的榮辱與共使得上下級(jí)之間、部門(mén)之間成為了利益共同體。連帶責(zé)任機(jī)制下出了問(wèn)題，要追究上級(jí)有關(guān)部門(mén)的責(zé)任。所以，常規(guī)機(jī)制作用的“共同體邏輯”的互惠互利使得政府綜合績(jī)效評(píng)估受到官僚組織間的協(xié)調(diào)和平衡而呈現(xiàn)弱激勵(lì)狀態(tài)。

由此，我們提出以下兩個(gè)命題：

命題2a (作用機(jī)制) 綜合績(jī)效評(píng)估的作用機(jī)制是常規(guī)機(jī)制。常規(guī)機(jī)制下的考核要考慮到整個(gè)官僚體制多方面的利益關(guān)系，官官相護(hù)必然使得績(jī)效評(píng)估是弱激勵(lì)狀態(tài)。

命題2b(邏輯基礎(chǔ)) 綜合績(jī)效評(píng)估啟動(dòng)的是共同體邏輯。政治共同體兼利益共同體，上下級(jí)之間及同級(jí)各部門(mén)之間利益相關(guān)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，弱激勵(lì)下各級(jí)政府按部就班地參與評(píng)估。

3.雙重邏輯的相互關(guān)系

需要進(jìn)一步分析的是專項(xiàng)績(jī)效的錦標(biāo)賽邏輯和綜合績(jī)效的共同體邏輯之間的關(guān)系是怎樣的，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中蘊(yùn)藏著兩種截然不同的邏輯的原因是什么。

在中國(guó)官僚生態(tài)系統(tǒng)中，錦標(biāo)賽邏輯和共同體邏輯是共生并存相輔相成的。運(yùn)動(dòng)式治理為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)暫時(shí)突破常規(guī)機(jī)制，使整個(gè)官僚體制進(jìn)入高度動(dòng)員高速運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)。但是，運(yùn)動(dòng)式治理一旦常規(guī)化就會(huì)進(jìn)入常規(guī)機(jī)制的運(yùn)行狀態(tài)。

首先，因?yàn)楣倭朋w制長(zhǎng)時(shí)期的常規(guī)運(yùn)作會(huì)日益顯現(xiàn)出政令不通、消極應(yīng)付、目標(biāo)扭曲等弊端，導(dǎo)致中央政府政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，只能訴諸高度政治動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)機(jī)制。常規(guī)機(jī)制下的官僚體制對(duì)重大社會(huì)問(wèn)題的解決通常無(wú)法有效推進(jìn)，社會(huì)中的實(shí)際問(wèn)題需要幾個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合共同處理，部門(mén)之間的統(tǒng)籌又需要共同的上級(jí)出面，但是上級(jí)不直接面對(duì)社會(huì)群眾激烈的反應(yīng)，又忙于應(yīng)付各種日常工作，亟需解決的疑難雜癥總是被一拖再拖，直到這一問(wèn)題嚴(yán)重到被中央政府提上議事日程才會(huì)得到應(yīng)有的重視。就如“扶貧工作”，新中國(guó)成立以來(lái)貧困一直存在，經(jīng)過(guò)近70年的發(fā)展也未能徹底解決。直到扶貧、精準(zhǔn)扶貧被提到國(guó)家戰(zhàn)略的高度，從上到下所有政府部門(mén)和事業(yè)單位都投入到精準(zhǔn)扶貧緊鑼密鼓的行動(dòng)中，每個(gè)部門(mén)都有自己的定點(diǎn)扶貧單位，主要黨政負(fù)責(zé)人也有自己主抓的扶貧地區(qū)，扶貧被作為一項(xiàng)“運(yùn)動(dòng)指標(biāo)”在官僚體制中如火如荼地展開(kāi)。因此，專項(xiàng)績(jī)效的錦標(biāo)賽邏輯和綜合績(jī)效的共同體邏輯互相補(bǔ)充，共同構(gòu)成了我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在邏輯。

其次，錦標(biāo)賽邏輯和共同體邏輯的共生并存反映了政府尋求績(jī)效合法性和維持固有體制之間的矛盾。為了提高政府效能服務(wù)民眾，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)向前發(fā)展，增強(qiáng)績(jī)效合法性獲得更多社會(huì)同意，鞏固政治權(quán)威，中央政府不得不打破官僚體制常規(guī)運(yùn)作推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是現(xiàn)存的政治生態(tài)環(huán)境又具有強(qiáng)大的制度基礎(chǔ)和組織慣性，一旦中央政府動(dòng)員力度減弱，自上而下的錦標(biāo)賽就會(huì)偃旗息鼓轉(zhuǎn)而過(guò)渡到固有體制的共同體邏輯。每年一度的常規(guī)綜合績(jī)效考核必須考慮整個(gè)官僚體制的利害關(guān)系，無(wú)法擺脫政治共同體互惠互利的本質(zhì)要求。因此，維護(hù)固有體制的責(zé)任和尋求績(jī)效合法性的沖動(dòng)伴隨績(jī)效評(píng)估的始終。

由此，我們提出以下兩個(gè)命題：

命題3a 專項(xiàng)績(jī)效的錦標(biāo)賽邏輯和綜合績(jī)效的共同體邏輯并行共存，共同構(gòu)成了我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)在邏輯。

命題3b 維護(hù)固有體制的責(zé)任和尋求績(jī)效合法性的沖動(dòng)使得政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中蘊(yùn)藏著兩種截然不同的邏輯。

四、邏輯結(jié)果

對(duì)不同績(jī)效評(píng)估的作用機(jī)制和邏輯基礎(chǔ)分析之后，有必要繼續(xù)研究這些組織行為的結(jié)果。專項(xiàng)績(jī)效的政府績(jī)效考核從計(jì)劃生育、維穩(wěn)、稅收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和招商引資再到節(jié)能減排和扶貧都具有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的特點(diǎn)，因此也可以被稱為運(yùn)動(dòng)績(jī)效或突擊績(jī)效，這導(dǎo)致政府績(jī)效考核經(jīng)常是“按下葫蘆浮起瓢”。以短期目標(biāo)為主的強(qiáng)激勵(lì)雖然會(huì)快速實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，但通常對(duì)社會(huì)發(fā)展的其他方面造成損害。專項(xiàng)績(jī)效的運(yùn)動(dòng)機(jī)制考核缺乏更為廣闊的視角，無(wú)法建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。政府組織和企業(yè)組織最大的不同就在于政府以多維度的公共利益為目標(biāo)，而企業(yè)組織的目標(biāo)則是單純追求利潤(rùn)的最大化。在企業(yè)組織中，努力程度與結(jié)果之間關(guān)系比較直接且容易測(cè)量，因此企業(yè)組織經(jīng)常使用強(qiáng)激勵(lì)。但是政府專項(xiàng)績(jī)效考核使用強(qiáng)激勵(lì)，就很容易造成目標(biāo)替代和目標(biāo)扭曲行為的發(fā)生。

綜合績(jī)效評(píng)估由于陷入了常規(guī)的官僚體制運(yùn)作，失去了運(yùn)動(dòng)機(jī)制的高度動(dòng)員和強(qiáng)激勵(lì)的特點(diǎn)，表現(xiàn)出“關(guān)系”影響下的共同體特征，官官相護(hù)使得績(jī)效評(píng)估流于形式。這也在一定程度上解釋了為什么有的研究發(fā)現(xiàn)政府績(jī)效和官員晉升之間沒(méi)有明確相關(guān)性，例如郁建興等通過(guò)對(duì)浙江省市縣黨政負(fù)責(zé)人所做的問(wèn)卷調(diào)查分析，結(jié)果顯示有穩(wěn)定晉升預(yù)期的受訪者更傾向于弱化或否定干部考核評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)晉升的影響；史傳林基于廣東省的數(shù)據(jù)分析也顯示，從動(dòng)態(tài)績(jī)效來(lái)看，政府績(jī)效對(duì)官員晉升沒(méi)有多大影響[13]。在我國(guó)官僚體制中，政府官員權(quán)力的直接來(lái)源是上級(jí)政府而不是普通民眾，評(píng)估的主體多為上級(jí)政府，上級(jí)偏好替代民眾偏好就難以避免。因此績(jī)效評(píng)估社會(huì)相關(guān)性弱，評(píng)估結(jié)果難以反映政府工作的實(shí)際狀況，更無(wú)法為提高政府效能發(fā)揮實(shí)際作用。

五、討論與總結(jié)

本文以我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的類型為切入點(diǎn)來(lái)分析政府績(jī)效評(píng)估的作用機(jī)制、內(nèi)在邏輯和組織結(jié)果。為促使政府績(jī)效評(píng)估真正地發(fā)揮作用，本文提出三條可能的解決路徑：

首先，建立科學(xué)合理的常態(tài)化績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。建立常態(tài)化的指標(biāo)體系有利于實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的可持續(xù)性，避免績(jī)效評(píng)估因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的變更而動(dòng)搖?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建立主要包括績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向、指標(biāo)的選取及其權(quán)重的確立和績(jī)效的計(jì)量方法與手段三個(gè)方面。價(jià)值取向?qū)?jī)效評(píng)估起著導(dǎo)向性的作用，是政府績(jī)效評(píng)估的靈魂；指標(biāo)的選取及其權(quán)重的確立決定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的科學(xué)性和合理性；績(jī)效測(cè)量方法與手段關(guān)系到能否準(zhǔn)確地測(cè)量績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的建立應(yīng)該經(jīng)過(guò)充分的論證，使績(jī)效評(píng)估指標(biāo)更具社會(huì)相關(guān)性，符合社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期利益，擺脫隨意性和臨時(shí)性的缺點(diǎn)。

其次，構(gòu)建適度合理的激勵(lì)機(jī)制。對(duì)績(jī)效評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行不同程度的獎(jiǎng)懲至關(guān)重要，但是激勵(lì)力度過(guò)小無(wú)法動(dòng)員整個(gè)官僚體制參與的積極性，績(jī)效評(píng)估可能流于形式；激勵(lì)力度過(guò)大又可能導(dǎo)致目標(biāo)替代和目標(biāo)扭曲。因此，激勵(lì)機(jī)制的適度合理關(guān)系到政府績(jī)效評(píng)估中官僚體制的參與狀態(tài)。如何同時(shí)避免錦標(biāo)賽模式的強(qiáng)激勵(lì)和共同體模式下的弱激勵(lì)，建立適度合理的激勵(lì)機(jī)制以充分調(diào)動(dòng)官僚體制的積極性是一個(gè)復(fù)雜而困難的課題。

最后，拓寬民主開(kāi)放的績(jī)效評(píng)估渠道，建立多元評(píng)估機(jī)制，提高績(jī)效評(píng)估過(guò)程的透明度。目前政府績(jī)效評(píng)估主體單一和以內(nèi)部評(píng)估為主的情況有所改變，但是評(píng)估的渠道和評(píng)估主體需要進(jìn)一步多元化。多元評(píng)估主體不僅能保證評(píng)估結(jié)果的客觀公正，而且能加強(qiáng)群眾對(duì)評(píng)估結(jié)果的理解、認(rèn)同和支持。公眾、政府和第三方共同參與對(duì)政府績(jī)效做出評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果反思政府工作中的得失，最終達(dá)到提高政府服務(wù)水平的效果，使政府績(jī)效評(píng)估真正發(fā)揮作用。

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(責(zé)任編輯：毛高杰)

D630

A

2096-2452(2017)05-0030-05

政法與社會(huì)

2017-02-01

桑倩倩(1992-)，女，河南新鄉(xiāng)人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(編號(hào)：15BZZ017)。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.05.006

廖小東(1988-)，男，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師。