熊安邦

（湖北警官學院 法律系，湖北 武漢430034）

論公安機關在境外追逃中的職能與路徑

熊安邦

（湖北警官學院 法律系，湖北 武漢430034）

公安機關一般通過雙邊或多邊警務執(zhí)法合作的渠道，采取引渡、遣返、勸返以及異地追訴等方式進行境外追逃。為更好地發(fā)揮公安機關在境外追逃中的作用，應簽訂更多刑事司法合作條約和警務執(zhí)法合作協(xié)定，盡快制定《國際刑事司法合作法》，加強對執(zhí)法辦案人員的培訓，建立國別刑事司法問題專家?guī)臁?/p>

非傳統(tǒng)安全研究；境外追逃；警務合作合作條約；合作協(xié)定；國際刑事司法合作法

2015年3月，中央反腐敗協(xié)調小組國際追逃追贓工作辦公室召開會議，研究部署2015年反腐敗國際追逃追贓工作，決定啟動“天網”行動。據了解，“天網”行動由多個專項行動組成，分別由中央組織部、最高人民檢察院、公安部、人民銀行等單位牽頭開展。公安部牽頭開展“獵狐2015”專項行動，重點緝捕外逃職務犯罪嫌疑人和腐敗案件重要涉案人。[1]為進一步加強境外追逃追贓工作，根據中央決定部署，2016年，公安部還正式成立了“境外緝捕工作局”）Department of Overseas Fugitives Affairs）。[2]可見，公安部門在境外追逃工作中起著非常重要的作用。本文將對公安機關在境外追逃中的地位、作用和路徑進行歸納分析，并提出相應的建議。

一、案件管轄權

根據我國《刑事訴訟法》的規(guī)定，貪污賄賂等職務犯罪案件應由人民檢察院立案偵查行使管轄權，一般刑事犯罪案件由公安機關立案偵查行使管轄權。所以，公安機關在對逃往境外的犯罪嫌疑人進行追捕時，其追捕的對象主要是非公職人員的經濟犯罪的犯罪嫌疑人。如“獵狐2014”行動就是全國公安機關緝捕在逃境外經濟犯罪嫌疑人的專項行動。截至2014年12月31日，中國“獵狐2014”專項行動共抓獲外逃經濟犯罪人員680名，其中緝捕歸案290名，投案自首390名，相當于2013年全年抓獲總數(shù)的4.5倍。[3]2015年4月至12月底，公安部部署開展“獵狐2015”專項行動，各級公安機關共從66個國家和地區(qū)成功抓獲各類外逃人員857名，并協(xié)助檢察機關緝捕職務犯罪境外逃犯122名，抓獲“百名紅通”人員18名。①數(shù)據來源于中紀委監(jiān)察部網站，鄒偉、白陽，《2016年“獵狐行動”全面展開 劍指追逃追贓更大戰(zhàn)果》，http://www.ccdi.gov.cn/gzdt/ gjhz/201605/t20160505_78544.html.外逃經濟犯罪人員主要涉嫌合同詐騙、職務侵占、虛開增值稅專用發(fā)票、詐騙、騙取貸款、非法吸收公眾存款等經濟犯罪。而在2015年3月中央反腐敗協(xié)調小組部署開展的“天網”行動中，按照分工，最高人民檢察院牽頭開展職務犯罪國際追逃追贓專項行動，重點抓捕潛逃境外的職務犯罪嫌疑人。由此可見，公安機關和人民檢察院境外追逃的重點是有所區(qū)別的。

當然，在對外逃職務犯罪人員的追捕中，公安機關也發(fā)揮著重要作用。如在2015年的“天網”行動中，公安部牽頭開展“獵狐2015”專項行動，重點緝捕外逃職務犯罪嫌疑人和腐敗案件重要涉案人?！矮C狐行動”是“天網行動”的重要組成部分和重要支撐。在“獵狐2015”專項行動中，公安機關的緝捕對象與人民檢察院有相當一部分重合。其中的原因，筆者認為主要有以下幾點：

第一，職務犯罪與經濟犯罪有密切的聯(lián)系。逃往境外的職務犯罪嫌疑人很多是國有企業(yè)負責人或財務人員。他們很多人既有貪污賄賂犯罪行為，也有合同詐騙、職務侵占、虛開增值稅專用發(fā)票、騙取貸款、非法吸收公眾存款等經濟犯罪行為；此外，很多外逃職務犯罪人員與經濟犯罪人員之間相互勾結，有共同犯罪的關系。

第二，公安機關擁有更強的刑事偵查能力和手段。公安機關作為行政管理機關，其負責管理戶政、國籍、出入境事務，居民身份證和公民普通護照均由公安機關制作簽發(fā)。因此，公安機關掌握有外逃人員的身份信息和出入境記錄。這些對境外追逃工作至關重要。另外公安機關作為刑事偵查機關，在調查取證，甚至利用特殊偵查手段方面，都比檢察機關更有優(yōu)勢。

第三，公安機關擁有更多和更便捷的執(zhí)法合作渠道。首先，境外追逃是一項涉外工作，需要國際合作，在很多國家，對該類犯罪的調查均是由警察機關負責。如在美國，官員的腐敗案件同樣由司法部聯(lián)邦調查局（FBI）進行調查，因而在開展境外追逃工作時，與國外合作的對口機關是警察機關。這就需要公安機關與國外警察機關合作。按照《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》，國內其他司法機關在辦理刑事案件中，需要外國警方協(xié)助的，由其中央主管機關與公安部聯(lián)系辦理。其次，中國公安機關與國外警察機關也有更多的合作渠道。比較典型的是國際刑警組織，該組織目前擁有190個成員國，是僅次于聯(lián)合國的國際組織。國際刑警組織在每個成員國均設有國家中心局，在中國除了設有國家中心局外，還設有香港、澳門兩個支局。我國向多國派駐了警務聯(lián)絡官，中國公安部與其他國家內政警察部門設有聯(lián)絡熱線，這些聯(lián)系渠道對境外追逃有非常重要的作用。國際刑警組織、警務聯(lián)絡官和聯(lián)絡熱線等溝通交流機制是檢察院所不能比擬的。最后，相對于刑事司法協(xié)助而言，各國警察機關之間的執(zhí)法合作更便捷高效。刑事司法協(xié)助的法律依據是司法協(xié)助條約，其程序復雜、要求高、時間長，而警察執(zhí)法機關之間的執(zhí)法合作顯得方式更為靈活、程序更為簡便，效率更高。

綜上所述，雖然職務犯罪案件不是由公安機關來管轄，但是追捕外逃職務犯罪人員離不開公安機關的積極參與和配合。

二、公安機關開展境外追逃的法律依據

（一）國內法依據

1．刑事訴訟法

境外追逃案件均屬于刑事案件，按照《刑事訴訟法》的規(guī)定，刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審，由公安機關負責。刑事案件的偵查由公安機關進行，即使人民檢察院直接受理的案件，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，也是由人民檢察院作出決定，由公安機關執(zhí)行。另外，根據中華人民共和國締結或參加的國際條約，或者按照互惠原則，我國司法機關和外國司法機關可以相互請求刑事司法協(xié)助。這里的司法機關應該包括公安機關。

2．引渡法

根據《引渡法》，如果是公安機關辦理的案件需要請求外國準予引渡或者引渡過境的，應當由負責辦理有關案件的省、自治區(qū)或者直轄市的公安機關向公安部提出意見書，并附有關文件和材料及其經證明無誤的譯文。公安部會同外交部審核同意后，通過外交部向外國提出請求。

3．公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定

《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章對刑事司法協(xié)助和警務合作作了專門規(guī)定，這是公安機關開展境外追逃工作的直接國內法律依據。根據該章規(guī)定，公安部是公安機關進行刑事司法協(xié)助和警務合作的中央主管機關，通過有關國際條約、協(xié)議規(guī)定的聯(lián)系途徑、外交途徑或者國際刑事警察組織渠道，接收或者向外國提出刑事司法協(xié)助或者警務合作請求。地方各級公安機關依照職責分工辦理刑事司法協(xié)助事務和警務合作事務。其他司法機關在辦理刑事案件中，需要外國警方協(xié)助的，由其中央主管機關與公安部聯(lián)系辦理。

公安機關進行刑事司法協(xié)助和警務合作的范圍，主要包括犯罪情報信息的交流與合作，調查取證，送達刑事訴訟文書，移交物證、書證、視聽資料或者電子數(shù)據等證據材料，引渡、緝捕和遞解犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯，以及國際條約、協(xié)議規(guī)定的其他刑事司法協(xié)助和警務合作事宜。

（二）國際法依據

1．多邊條約

2000年11月15日召開的第55屆聯(lián)合國大會通過了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》，2003年10月31日召開的第58屆聯(lián)合國大會審議通過了《聯(lián)合國反腐敗公約》，這兩項公約中國都已加入，并對中國生效。這兩項公約都可以作為中國公安機關開展境外追逃和國際警務執(zhí)法合作的國際法律依據。

《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》的適用范圍包括：參加有組織犯罪集團行為的犯罪、洗錢罪、腐敗犯罪、妨害司法犯罪四類具體犯罪和一類概括性的“嚴重犯罪”。我國已基本指定司法部和公安部作為《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》的司法協(xié)助中央機關。[4]中國公安機關開展境外追逃時可根據該公約請求外國警察機關引渡外逃犯罪嫌疑人、提供司法協(xié)助、進行聯(lián)合調查和開展執(zhí)法合作等。

《聯(lián)合國反腐敗公約》主要適用于腐敗犯罪案件。2015年10月全國人大常委會在審議并批準加入《聯(lián)合國反腐敗公約》時，指定最高人民檢察院為該公約的刑事司法協(xié)助中央機關。按照我國《刑事訴訟法》關于刑事案件管轄權的規(guī)定，貪污賄賂犯罪由人民檢察院立案偵查。所以，對貪污賄賂犯罪外逃人員的追逃工作由檢察機關主導，公安機關在辦案中起協(xié)助配合作用。人民檢察院辦理貪污賄賂案件決定采取取保候審、監(jiān)視居住、拘留、逮捕強制措施的，依法由公安機關執(zhí)行。

2．雙邊條約

在境外追逃中，有兩類雙邊條約是開展警務合作非常重要的法律淵源：一類是刑事司法協(xié)助條約，另一類是引渡條約。刑事司法協(xié)助條約主要規(guī)定兩國為開展刑事訴訟程序而相互提供協(xié)助的范圍、程序、條件等。根據外交部條約法律司提供的最新數(shù)據，自1994年中國與加拿大締結《中加關于刑事司法協(xié)助的條約》以來，中國又與39個國家相繼簽署了雙邊刑事司法協(xié)助條約，其中32項已經生效。另外，我國還與19個國家簽署了民（商）刑事司法協(xié)助條約并已生效。①據外交部網站公布的《我國對外締結司法協(xié)助及引渡條約情況》，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/wgdwdjdsfhzty_674917/t1215630.shtml.刑事司法協(xié)助的范圍主要包括調查取證和文書送達。刑事司法協(xié)助條約一般規(guī)定，我國負責提出和接受司法協(xié)助請求的中央機關是司法部。②中國和哥倫比亞、拉脫維亞、墨西哥、葡萄牙、委內瑞拉等國的司法協(xié)助條約規(guī)定中國的司法部和最高檢為中方中央機關；中國與巴基斯坦、日本和英國等國的司法協(xié)助條約規(guī)定中國的司法部和（或）公安部為中方中央機關。因而公安機關在境外追逃中欲通過刑事司法協(xié)助途徑調查取證或送達文書，則應由公安部通過司法部開展對外聯(lián)絡（少數(shù)國家可以由公安部直接聯(lián)絡）。在引渡條約方面，我國已與46個國家簽訂了引渡條約，其中32項已經生效。

3．雙邊協(xié)定

在警務執(zhí)法合作方面，中國公安部同70多個國家的內政警察部門簽署各類合作文件400余份。[5]在地方層面，中國一些地方公安機關和鄰國警察部門也簽訂有雙邊合作協(xié)定。如，1993年9月黑龍江省公安廳分別與俄羅斯兩個地區(qū)的內務局簽署了警務合作協(xié)議，即《中國黑龍江省公安廳與俄羅斯聯(lián)邦濱海邊疆區(qū)內務局合作協(xié)議》和《中國黑龍江省公安廳與俄羅斯聯(lián)邦哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)內務局工作聯(lián)系的協(xié)議》。這兩份協(xié)定均規(guī)定，對逃往對方國境的重大刑事犯罪分子和嫌疑分子或非法偷渡，滯留不歸人員，對方一經發(fā)現(xiàn)即在最短時間內交由本國處理。所以，警務合作的雙邊協(xié)定也是中國公安機關開展境外追逃的有力法律武器。

三、公安機關境外追逃的途徑

公安機關在開展境外追逃工作時，必定要與境外有關機關開展刑事司法合作或執(zhí)法合作。由于通過刑事司法合作條約來開展合作存在程序復雜、證據要求高、耗時長、成本大等因素，公安機關在開展境外追逃時，更傾向于與國外警察機關通過警務執(zhí)法合作來進行追逃工作。警務執(zhí)法合作有雙邊合作途徑和多邊合作途徑。

（一）雙邊合作途徑

雙邊警務執(zhí)法合作的形式較多，包括互派警務聯(lián)絡官制度、警察部門之間的聯(lián)絡熱線、定期工作會晤機制等。

警務聯(lián)絡官的具體職能包括，與所在國司法部門保持聯(lián)系，研究對方執(zhí)法政策體系，協(xié)助兩國警務合作對接，為境外追逃收集信息以及參與緝捕犯罪嫌疑人等。自1998年公安部首次向我駐美使館派出警務聯(lián)絡官至今，我國已在駐英國、泰國、阿富汗、巴基斯坦、塔吉克斯坦等共計31個國家36個駐外使（領館）派駐了62名警務聯(lián)絡官。[6]

另外，截止目前，中國警方已與113個國家和地區(qū)建立了務實高效的合作關系，搭建了129個雙多邊合作機制和96條聯(lián)絡熱線；與49個國家的內政警察部門設立了65條24小時暢通的聯(lián)絡熱線，與50余個國家的內政警察部門建立了定期會晤機制，同70多個國家的內政警察部門簽署各類合作文件400余份。[7]

（二）多邊合作途徑

在境外追逃中，公安機關開展執(zhí)法合作的多邊途徑主要是通過國際刑警組織。國際刑警組織是一個世界性的政府間國際組織，它在協(xié)調成員國刑事警察的工作和促進打擊嚴重刑事犯罪的國際合作方面發(fā)揮著十分重要的作用。具體來講，國際刑警組織的主要任務包括：通緝逃犯、通報犯罪、協(xié)助引渡、協(xié)助送達偵查文書等。2015年4月，國際刑警組織中國國家中心局集中公布了針對100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等人員的紅色通緝令，加大全球追緝力度。2015年11月21日，我國警方成功地將涉嫌非法吸收公眾存款犯罪的外逃嫌疑人宋某從匈牙利引渡回國。該案就是通過國際刑警組織開展追逃的一個成功案例?！矮C狐”行動開展后，辦案單位按照公安部的統(tǒng)一部署，對宋某境內外關系人的信息進行全面核查研判，完善補充相關證據，并及時提請國際刑警組織對宋某發(fā)布紅色通報，對其進行境外緝捕。2015年10月12日，宋某被匈牙利警方抓獲，在公安部“獵狐2015”行動辦的協(xié)調指揮下，辦案單位第一時間向匈牙利警方提供引渡請求書和相關證據材料，啟動了引渡程序，11月21日，宋某被成功引渡回國。[8]

四、公安機關境外追逃的方式

公安機關在開展境外追逃工作中，為將外逃犯罪嫌疑人緝拿歸案，通常會采用到引渡、遣返、勸返、異地追訴等方式。

（一）引渡

引渡是境外追逃中最為正式的一種工作方式和法律程序，但是在實踐中，根據引渡條約，嚴格按照引渡法律程序來進行追逃的案例并不是很多。造成這一局面的原因較多，但一般都有以下幾個方面的因素：

第一，受到一些引渡原則的制約。有些國家堅持引渡條約前置原則，即兩國之間如果沒有簽訂引渡條約，將不會開展引渡合作。而目前我國與美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等主要的外逃犯罪嫌疑人的目的國并沒有簽訂引渡條約或者簽署了但還沒有生效，一旦犯罪嫌疑人逃往這些國家，我國將無法通過引渡方式將其引渡回國。根據國際法實踐，引渡中還存在一些拒絕引渡的理由，如本國國民不引渡、政治犯罪不引渡、死刑不引渡、酷刑不引渡以及出于人道主義考慮不引渡等。這些都可能構成我國對外請求引渡的障礙。而一些西方國家對我國司法制度的偏見和不信任則加劇了我國對外開展引渡合作的困難。

第二，調查取證難。引渡作為一種非常正式的法律程序，被請求國的司法機關對證據的要求非常高。在外逃案件中，很多犯罪嫌疑人案發(fā)后潛逃國外多年、輾轉多國，而且犯罪手段隱蔽，要將其當年的犯罪證據一一查找出來，形成證據鏈，得到國外司法機關的認可，其難度可想而知。

第三，引渡程序復雜、耗時長。如在最近的黃海勇引渡案中，犯罪嫌疑人黃海勇為了抗拒引渡，誣稱其引渡回國會面臨“人權”問題，并聘請了秘魯最著名的“人權律師”，用盡了所有法律手段，兩度將案件上訴至秘魯最高法院、兩度上訴至秘魯憲法法院、兩度申訴至美洲人權委員會、兩度上訴至美洲人權法院，案件被拖入曠日持久的法律戰(zhàn)。黃海勇潛逃18年，此案歷時8年。

第四，引渡成本高。由于引渡程序復雜、證據提供困難、耗時較長，其無論是對請求國還是被請求國而言，司法成本都是非常之高，所以在實踐中，除非是案值或者影響非常重大的案件，一般是不愿意啟動引渡程序的。

雖然通過引渡方式進行追逃困難重重，但公安機關通過引渡方式追逃成功的案例也有一些。如，2016年將涉嫌重大走私犯罪的嫌疑人黃海勇從秘魯引渡押解回國，2015年成功地從意大利、希臘、保加利亞分別引渡犯罪嫌疑人3名。[9]在公安機關管轄的案件中，如果需要向外國提出引渡請求的，應當由負責辦理有關案件的省、自治區(qū)或者直轄市的公安機關向公安部提出意見書，并附有關文件和材料及其經證明無誤的譯文。公安部會同外交部審核同意后，通過外交部向外國提出請求。公安機關還要負責接收外國準予引渡的人以及與案件有關的財物。如從秘魯引渡回國的“10·7”毛豆油走私案犯罪嫌疑人黃海勇就是被武漢海關緝私警押解回武漢的。

（二）遣返

遣返也稱為“移民法遣返”是指一國通過遣返非法移民、驅逐出境等方式將外國人遣送至對其進行刑事追訴的國家。無論作出遣返或驅逐決定的國家具有怎樣的意愿，在客觀上造成與引渡相同的結果的，被稱為“事實引渡”。[10]逃往境外的犯罪嫌疑人往往持有虛假護照或簽證，存在非法入境、非法居留等違法行為，相關目的地國就會以非法移民為由將其驅逐出境或遣返。例如，潛逃到加拿大的賴昌星就是申請難民身份失敗后被加拿大遣返回中國的。一般來講，移民法遣返是一種行政法律措施，違法行為易于證明，所以相對于引渡來講程序較為簡單。不過，一些西方國家對于遣返也有嚴格的限制，如加拿大就有遣返前風險評估制度，凡是被遣返人員被遣返回國后可能會遭受死刑、酷刑或其他不人道待遇的，加拿大將不予遣返。在遣返措施中，公安機關發(fā)揮著重大作用，其最主要的作用是對被遣返人員出入境證件合法性的認定，為相關國家的遣返提供證據。

（三）勸返

所謂“勸返”，是指追逃國辦案人員在逃犯發(fā)現(xiàn)地國家主管機關的配合下，通過對外逃分子開展說服教育，使其主動回到追逃國接受相關處理的一種措施。[11]嚴格來講，勸返并不是一種法律措施，但是這種方式在實踐中采用的最多，也最為高效。2015年4月，國際刑警組織中國國家中心局集中公布針對100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等人員的紅色通緝令。截止2016年7月 15日，“百名紅通人員”已經到案33人，其中勸返18人、緝捕11人、遣返2人、死亡2人。[12]可見，勸返是一種非常重要的境外追逃方式。雖然勸返是以外逃人員的自愿回國為基礎，但其也涉及一些法律問題。首先是逃犯發(fā)現(xiàn)地國的知情權與協(xié)助。由于勸返工作人員一般是司法執(zhí)法機關國家工作人員，所以其勸返工作也有執(zhí)法的“嫌疑”，逃犯發(fā)現(xiàn)地國對此一般比較警惕。再就是有時可能需要逃犯發(fā)現(xiàn)地國家執(zhí)法機構協(xié)助查找犯罪嫌疑人。這些都需要我國與有關國家建立較為規(guī)范的勸返工作程序。目前，我國已與澳大利亞、加拿大等國建立了較為規(guī)范的勸返工作程序，與美國的勸返工作程序也正在磋商之中。其次是勸返的法律效力問題。按照目前的刑事法律和政策，被勸返回國投案并如實供述自己罪行的外逃人員，應被視為自首。對自首的外逃人員，可以從輕或者減輕處罰。勸返過程中，工作人員可能需要做出一些承諾，但此類承諾必須在法律界限內作出。目前還需要對有關法律進一步細化完善，規(guī)范勸返工作。

（四）異地追訴

所謂異地追訴是指犯罪嫌疑人國籍國向逃犯躲藏地國家的司法機關提供該逃犯觸犯該外國法律的犯罪證據，由該外國司法機關依據本國法律對其實行緝捕和追訴。在中國銀行開平支行特大貪污案的境外追逃實踐中，中國主管機關就是運用異地追訴的法律措施，達到了境外緝捕的實際效果。在該案中，中國有關機關支持并協(xié)助美國主管機關以洗錢犯罪、違反移民法犯罪等理由，在當?shù)貙ν馓臃缸锵右扇藢嵭芯儾恫㈤_展刑事追訴活動。面對強大的刑事追訴壓力，該案主犯之一余振東接受了勸告意見，同美國刑事檢控機關達成辯訴交易，承認所有被指控的犯罪，并表示自愿接受遣返。[13]公安機關在此類境外追逃模式中的作用主要是提供有關證據和信息。

五、公安機關境外追逃的工作任務

從我國簽訂的刑事司法協(xié)助條約來看，刑事司法協(xié)助一般包括調查取證和文書送達，從學理上來講，廣義的刑事司法協(xié)助還包括引渡等。執(zhí)法合作一般指偵查方面的合作，還包括緝捕、遣送、移交和遞解犯罪嫌疑人。當然刑事司法協(xié)助和執(zhí)法合作也有密切聯(lián)系。如，執(zhí)法合作中有時需要通過刑事司法協(xié)助途徑提交或獲取證據以及送達文書，而刑事司法協(xié)助中有時又需要執(zhí)法機關去調查取證。很多情況下，境外追逃工作需要通過刑事司法協(xié)助和執(zhí)法合作來進行。公安機關在刑事司法協(xié)助和執(zhí)法合作中，都發(fā)揮著重要作用，公安部發(fā)布的《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第十三章刑事司法協(xié)助和警務合作對此均有規(guī)定。

（一）情報信息交流

在境外追逃工作中，情報信息尤為重要，如外逃人員的真實姓名、國籍、年齡、出入境記錄、護照、社會關系、居住地以及犯罪事實等。這些信息對于查找或辨認犯罪嫌疑人起著至關重要的作用，而公安機關又擁有這些信息資料或獲取這些信息資料的手段。一般而言，在其他國家也是警察機關擁有這些信息資料，這就需要中國公安機關與其他國家的警察機關開展這方面的信息交流。

各國警察機關之間開展信息交流最重要的一個渠道就是國際刑警組織。2015年4月，國際刑警組織中國國家中心局集中公布了針對100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人等人員的紅色通緝令。紅色通緝令是由國際刑警組織發(fā)布的國際通報，其通緝對象是有關國家法律部門已發(fā)出逮捕令、要求成員國引渡的在逃犯。中國國家中心局公布的信息包括犯罪嫌疑人的姓名、照片、原工作單位及職務、身份證號碼、外逃所持證照、外逃時間、可能逃往國家和地區(qū)、立案單位、涉嫌罪名、發(fā)布紅色通緝令時間和紅色通緝令號碼等信息。

（二）調查取證與證據移交

在境外追逃工作中，如果中國司法機關請求外國司法機關對外逃人員進行調查、拘留、逮捕、引渡、遣返以及凍結賬戶等，外國警察機關或司法機關均會要求中方提供足夠的證據，因為只有有足夠的證據，外國司法機關才有權采取相關行動。很多證據材料是外逃人員在國內犯罪時留下的證據，這就需要公安機關去調查取證和移交物證、書證、視聽資料或者電子數(shù)據等證據材料。例如在余振東案中，美國司法部刑事局就要求中方提供關于余振東從香港渣打銀行向舊金山花旗銀行和美洲銀行轉移355萬美元的證據材料，特別要求證明這355萬美元與在中國銀行開平支行被非法侵占的資金之間的聯(lián)系。[14]美國司法機關對余振東提出了五項重罪指控：參與有組織的欺詐活動罪、從外國轉移欺詐所得罪、洗錢罪、使用以虛假陳述獲取的護照罪、采用欺騙手段獲取簽證罪。在訴訟過程中，中國相關司法機關提供了大量有力證據，余振東最終也因非法入境、非法移民以及洗錢三項罪名被判處144個月監(jiān)禁。[15]最后，美國方面在得到中方關于余振東在中國起訴和監(jiān)禁的相應保證后將余振東遣返回中國?？梢姡诰惩庾诽又?，無論是采用引渡措施，還是采用引渡的替代措施，都需要公安機關獲取并提供大量有效證據。

（三）輯控措施

輯控措施是指偵查部門為了發(fā)現(xiàn)和抓獲在逃犯罪嫌疑人而采取的緝捕、查控等偵查措施。在境外追逃中，公安機關采取的輯控措施包括：網上追逃、邊控、技偵、紅色通報等。

網上追逃、邊控、技偵主要是針對國內在逃人員，如果外逃人員潛回國內，網上追逃和邊控措施將發(fā)揮極大作用。2015年4月25日，上海邊檢總站就是根據國際刑警組織中國國家中心局紅色通報信息資料，深入排查外逃國家工作人員和重要腐敗案件涉案人身份信息時，發(fā)現(xiàn)了一名外逃人員涉嫌變換身份潛回境內。獲悉這一情況后，上海市公安局迅速協(xié)調經偵總隊對線索進行核查，初步確認英籍男子“DAIGEOFFREY”即外逃人員戴學民。最終上海警方在相關部門的大力協(xié)助下，在安徽成功抓獲變換身份后潛回境內的“天網”行動全球通緝犯罪嫌疑人戴學民。[16]

（四）刑事強制措施

公安機關作為執(zhí)法機關，在境外追逃工作中，很多情況下是起著執(zhí)行的作用，其中就包括一些強制措施，如拘留、逮捕、遞解、移交以及扣押凍結等。

在引渡措施中，無論是辦理國際刑警組織紅色通報手續(xù)還是向外國提出引渡請求，公安機關都需要提供犯罪嫌疑人逮捕證，而逮捕證的取得需要全面收集、查證犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的有關證據，并提請人民檢察院批準。外國執(zhí)法司法機關將外逃犯罪嫌疑人引渡至中國后，公安機關還應負責接收外國準予引渡的人以及與案件有關的財物。對于其他部門提出引渡請求的，公安機關在接收被引渡人以及與案件有關的財物后，應當及時轉交提出引渡請求的部門；也可以會同有關部門共同接收被引渡人以及與案件有關的財物。

如果追逃是通過非法移民遣返途徑，外逃人員被遣送至中國后，如果該被遣送人員的案件屬于公安機關管轄，則公安機關還要負責接收被遣返人員。公安機關在機場或口岸當場宣布對被遣返人員的逮捕也需要公安機關事先提請人民檢察院批準。

另外，為了防止外逃人員進一步轉移贓款贓物，也是為了獲取外逃人員的犯罪證據，公安機關還可以對外逃人員的有關賬戶、財產采取查封、扣押以及凍結等強制措施。

六、更好地發(fā)揮公安機關在境外追逃中作用的幾點建議

境外追逃需要其他國家的執(zhí)法司法機關提供司法協(xié)助，而外國有關機構向我國提供司法協(xié)助的法律依據一般是刑事司法協(xié)助條約或有關的執(zhí)法合作協(xié)議。我國目前簽訂的刑事司法協(xié)助條約、引渡條約數(shù)量有限，尤其是與美國、加拿大、澳大利亞等外逃人員偏愛逃往的國家沒有簽訂引渡條約，在司法合作方面存在國際法障礙。在國內法律方面，目前僅有《刑事訴訟法》第十七條的規(guī)定，即“根據中華人民共和國締結或者參加的國際條約，或者按照互惠原則，我國司法機關和外國司法機關可以相互請求刑事司法協(xié)助?！痹谛淌滤痉▍f(xié)助方面具體怎樣合作，《刑事訴訟法》沒有規(guī)定。筆者針對上述問題提出以下幾點建議：

第一，簽訂更多的刑事司法協(xié)助條約、引渡條約以及執(zhí)法合作協(xié)議。簽訂更多此類條約或協(xié)議不僅能為我國境外追逃工作提供司法協(xié)助和執(zhí)法合作的國際法律依據，同時還可以對外逃人員在心理上形成威懾力，壓縮其潛逃的空間。在簽訂刑事司法協(xié)助條約和引渡條約的同時，也要注重我國公安機關與國外警察機關的警務執(zhí)法合作關系構建，簽訂更多警務執(zhí)法合作協(xié)議。警務執(zhí)法合作協(xié)議在刑事偵查、調查取證、緝捕遞解犯罪嫌疑人等方面比刑事司法協(xié)助條約和引渡條約更為靈活、便捷、高效，并且符合目前國際刑事司法協(xié)助和引渡合作便利化的發(fā)展趨勢。警務執(zhí)法合作很大程度上可以起到刑事司法協(xié)助和引渡的作用。

第二，盡快制定我國的《國際刑事司法協(xié)助法》，為我國執(zhí)法司法機關在境外追逃工作中開展執(zhí)法司法合作提供統(tǒng)一的國內法依據，協(xié)調各部門在境外追逃中的關系。目前，公安機關在開展境外追逃時，其國際法律依據主要是刑事司法協(xié)助條約、引渡條約、警務合作協(xié)定以及相關多邊條約。這些條約、協(xié)定只適用國際執(zhí)法協(xié)作。而國內的公安機關與人民法院、人民檢察院以及其他政府機關的關系只能由有關國內法來調整。如我國簽訂的刑事司法協(xié)助條約中規(guī)定的“中央機關”大多為司法部或最高人民檢察院，但在刑事司法協(xié)助中司法部、最高人民檢察院與公安部之間的關系如何協(xié)調規(guī)范，則只能由國內法規(guī)范；又如由有關外國執(zhí)法司法機關提供的證據在國內刑事訴訟中如何認定以及對外做出“承諾”的權限、程序、內容等都必須有明確的國內法規(guī)定。

第三，公安部門要制定境外追逃追贓的辦案程序規(guī)則，為辦案人員提供辦案指南，同時加強對辦案人員的培訓，提高辦案工作效率。公安機關辦理的境外追逃追贓案件一般是經濟犯罪案件，程序復雜，難度很大，對辦案人員要求很高。辦案人員既需要有偵查、金融、法律、外語等方面豐富的知識，又需要有靈活應變、善于處理復雜問題的能力和素質。而目前能夠出國辦理追逃追贓案件的工作人員可謂鳳毛麟角。因此，在加強對有關辦案人員培訓的同時，還需要從長遠的角度加大對此類人才的培養(yǎng)。

第四，建立國別刑事司法問題專家?guī)?。每個國家的刑法、刑事訴訟法、證據法以及移民法律制度都有很大的區(qū)別。在境外追逃中需要清楚合作國家的刑事司法制度，而一個人又不可能清楚所有國家的刑事司法制度，因而需要建立一個對具體國家刑事司法制度非常熟悉的專家的專家?guī)?，為境外追逃工作提供法律咨詢和指導?/p>

[1]姜杰.國際追逃追贓啟動“天網”行動[N].人民日報,2015-03-27 (04).

[2]劉子陽.公安部成立境外緝捕工作局[N].法制日報,2016-01-28 (01).

[3]張洋.680名外逃嫌犯落網[N].人民日報,2015-01-09(11).

[4][14]黃風.國際刑事司法合作的規(guī)則與實踐[M].北京:北京大學出版社,2008:129,253.

[5][7]蔡長春.中國向外派遣維和警察2455人次[N].法制日報, 2016-11-11(03).

[6]李想.62名警務大使域外展英姿[N].法制日報,2016-01-28(03).

[8]張玉東.非法吸存老總被成功引渡[N].鄭州晚報,2015-11-25 (A11).

[9]張磊.公安部抓獲和引渡外逃人員153名[N].中國紀檢監(jiān)察報, 2015-05-15(01).

[10][13]黃風.境外追逃的四大路徑[J].人民論壇,2011(31):74-75.

[11]李紅光.論引渡的替代措施[A].黃風,趙林娜.境外追逃追贓與國際司法合作[C].北京:中國政法大學出版社,2008:106-124.

[12]王夢遙.紅通5號閆永明上繳新西蘭2億元[N].新京報,2016-08 -25(A12).

[15]張磊.國際刑事司法協(xié)助熱點問題研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2012:6.

[16]簡工博.天網抓獲第90號逃犯戴學民[N].解放日報,2015-05-28 (10).

【責任編校：譚明華】

Discussion on the Path and Function of the Public Security Organs in the Overseas Pursuit of Fugitives

Xiong Anbang
（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

Generally speaking,the public security organs conduct the overseas pursuit of fugitives through bilateral or multilateral police cooperation,and extradition,repatriation,persuaded capitulation,and prosecution of other countries are the frequently adopted methods.In order to put the public security organs into full play in the overseas pursuit of fugitives, more criminal judicial assistance treaties and police law enforcement cooperation agreements should be concluded,and the International Criminal Judicial Cooperation Law should be made as soon as possible.Besides,we need also strengthen the training of law enforcement investigators,and establish databases of different countries experts of criminal justice issues.

Non-Traditional Security Studies;Overseas Pursuit of Fugitives;Police Cooperation;Cooperation Treaty; Cooperative Agreement;International Criminal Justice Cooperation Law

D631

A

1673―2391(2017)02―0029―07

2017-02-16

熊安邦（1976—），男，湖北監(jiān)利人，湖北警官學院法律系副教授、法學博士，研究方向為國際法、國際警務合作。

國家社會科學基金項目“跨國追逃的法律難題與應對研究”（15BFX190）；2015年度湖北警官學院湖北省高校人文社科重點研究基地社會治安治理研究中心項目“境外追逃的法律困境及對策研究”（2015-16）。