李棠潔，陳曉妮

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073；2.黃石市公安局 偵查支隊，湖北 黃石435002）

律師代理民事申訴制度研究

李棠潔1，陳曉妮2

（1.中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073；2.黃石市公安局 偵查支隊，湖北 黃石435002）

申訴在我國特定歷史時期發(fā)揮了化解社會矛盾的作用，但在當下社會轉(zhuǎn)型時期對司法裁判終局效力產(chǎn)生了一定的沖擊，造成各種“亂象”。徹底的解決對策是廢除該制度，而現(xiàn)階段較為可行的策略是將其作為法院附設(shè)非訴訟糾紛解決機制，與申請再審程序共存?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出建立律師代理申訴制度，旨在引導(dǎo)申訴走向法治軌道。律師代理申訴本質(zhì)上一種中立的第三方評估機制，其運行機制符合司法特性，遵循評估原則和回歸程序原則。為破解該制度與相關(guān)程序和制度存在的兼容性障礙，應(yīng)從律師代理的參與機制、程序保障和法律效力等三個層面進行具體制度構(gòu)建。

申訴；信訪；律師代理；再審申請；第三方評估；法律援助；聽證

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“對不服司法機關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度”。嚴格來說，申訴并非一個法律概念，其本身具有濃厚的民主性政治權(quán)利色彩。自20世紀90年代以來，申訴在我國司法領(lǐng)域異?；钴S，涉訴信訪案件數(shù)量逐年攀升，并伴隨著越級申訴、多頭申訴、纏訴鬧訪等社會現(xiàn)象，成為社會不安定因素。究其根源，在于我國法律制度層面缺乏對申訴的概念及范圍的界定，更無法定的申訴制度可言。申訴不受法律約束，卻可以通過各種渠道融通于訴訟審判程序內(nèi)外，直接或間接沖擊了訴訟裁判的終局性效力，嚴重破壞了司法的權(quán)威。黨的十八屆四中全會提出建立律師代理申訴制度，旨在通過律師實施代理活動參與申訴，引導(dǎo)申訴走向法治軌道。但是，推行律師代理申訴只是治理申訴亂象的治標之舉，如果不能明晰申訴的概念、適用范圍、法律地位以及與相關(guān)訴訟制度的界限和關(guān)系，就難以彰顯律師代理申訴的職能，更難以達致該制度引導(dǎo)申訴入法的立法宗旨。因此，本文從申訴概念的界定著手，探尋其與律師代理活動的內(nèi)在聯(lián)系，明確律師代理申訴的職能定位，進而構(gòu)建我國的律師代理申訴制度。

一、律師代理申訴的對象界定：申訴的演變概念和特征

申訴在我國司法制度中源遠流長，其歷史可以追溯至西周，是中華法律文化中極具特色的一項制度。[1]現(xiàn)代意義上的申訴溯源于我國1954年《憲法》。其將申訴作為人民群眾當家作主的一項民主權(quán)利予以確立，具體內(nèi)容包括向國家機關(guān)及其工作人員反映情況、提出建議、批評監(jiān)督工作作風，具有“下情上達”的信息傳遞和監(jiān)督糾錯的功能。這一時期的申訴主要針對各級黨政部門，根據(jù)“分級負責、歸口辦理”原則，從中央到地方各級黨委、人大、政府、政協(xié)和社會團體均設(shè)有信訪機構(gòu)處理群眾申訴。隨著改革開放進程中逐漸累積的深層次矛盾和結(jié)構(gòu)性問題日愈突出，申訴的內(nèi)容發(fā)生了變化，重點轉(zhuǎn)移至司法解決糾紛的層面，具體表現(xiàn)為公民以來信或來訪的申訴方式向法院、檢察院或公安機關(guān)就與司法有關(guān)的事項要求解決問題。[2]單就法院而言，其內(nèi)設(shè)信訪機構(gòu)專門負責處理涉及訴訟審判的申訴。但是，申訴的性質(zhì)界定一直模棱兩可：一方面，實踐中將它作為一類特殊的信訪制度，即“涉訴信訪”；①最高人民法院2004年4月在長沙召開的全國信訪工作會議上首次提出涉訴信訪的概念，是指法院已經(jīng)審結(jié)的訴訟案件的當事人或其親屬，通過來信、來訪的方式向人民法院提出申訴或者在向人民法院提出申訴的同時，又向其他國家機關(guān)去信、去訪，其他國家機關(guān)接訪后通過一定的方式促使人民法院處理的行為。另一方面，法院處理申訴的活動與訴訟程序內(nèi)的審理和執(zhí)行過程交匯融通，其在某種程度上可被視為審判制度的一部分。②1986年最高人民法院召開全國法院信訪工作座談會時曾明確提出法院處理申訴信訪是審判工作的一部分。申訴應(yīng)歸于“訴”還是“訪”？在尋找答案之前，有必要梳理一下申訴制度在我國立法中的演變進程。

以民事訴訟立法為例，申訴起源于1979年《人民法院組織法》第14條規(guī)定：當事人有就生效裁判申訴的權(quán)利，法院對申訴應(yīng)認真處理。但是，立法并未規(guī)定法院應(yīng)依何種程序處理。1982年《民事訴訟法（試行）》第158條規(guī)定，當事人認為已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定確有錯誤的，可向原審或者上級法院申訴；法院經(jīng)過復(fù)查認為原判決、裁定正確，申訴無理的，通知駁回；原判決、裁定確有錯誤的，由院長提交審判委員會討論決定。此時，法院在此階段對申訴進行復(fù)查，既是實施信訪工作機制的要求，又構(gòu)成了審判監(jiān)督程序的前置環(huán)節(jié)，是法院啟動再審的信息來源和渠道。但是，申訴的渠道眾多、時間和次數(shù)的無限制性以及復(fù)查的非程序性也引發(fā)了多頭申訴、無限申訴、申訴無回信等問題。為理順申訴與訴訟程序的關(guān)系，暢通訴訟程序內(nèi)的救濟渠道，1991年《民事訴訟法》第178條將“申訴”改造為“申請再審”，通過明確申請再審的條件、期限等，將其塑造為啟動民事再審的程序性機制。遺憾的是，第111條仍保留了當事人對已發(fā)生法律效力的判決、裁定再次起訴的按照申訴處理的規(guī)定，形成了申請再審與申訴并存的格局，也為之后申訴及其處理方式直接或間接沖擊訴訟程序埋下了隱患。2007年《民事訴訟法》秉承再審申請的訴權(quán)化改造理念，進一步明確規(guī)定了再審申請的管轄法院、再審事由、審查期限等，使申請再審程序具有實操性，申訴逐漸淡出民事訴訟立法。2012年《民事訴訟法》將所有法律條文中的“申訴”全部改為“申請再審”，“申訴”終于退出了我國民事訴訟立法舞臺。

經(jīng)過數(shù)十年修法歷程，申訴才得以在法律制度層面與訴訟程序剝離開來。這部分被剝離出來的、由法院內(nèi)設(shè)的專門機構(gòu)處理的活動就構(gòu)成了“涉訴信訪”的主體部分。[3]申訴是涉訴信訪的主要表現(xiàn)形式，是指與某一具體案件相聯(lián)系，針對法院審判和執(zhí)行工作的行為和結(jié)果，有關(guān)當事人要求法院啟動司法程序，實施一定訴訟行為和滿足其一定訴求的來信來訪。其具有以下特征：第一，申訴的主體限定于當事人及其近親屬或者與案件裁判有利害關(guān)系的案外人。第二，申訴對象是法院經(jīng)過一審、二審或再審程序作出的生效裁判，具體包括意圖改變生效裁判的申訴和希望影響執(zhí)行的申訴。第三，申訴最終只能由法院內(nèi)部設(shè)立的專門機構(gòu)處理。司法具有嚴格的程序性和專業(yè)性，決定了涉訴信訪只能由法院依照法律程序解決。雖然申訴的途徑眾多，除向法院申訴外，還包括向檢察院申訴以及向人大及其常委會、黨政機關(guān)申訴，但最終都以不同方式匯集到法院處理。第四，法院內(nèi)設(shè)的信訪機構(gòu)對申訴進行的處理本質(zhì)上屬于法院附設(shè)的非訴訟糾紛解決機制。[4]第五，根據(jù)申訴案件性質(zhì)的不同，可以分為對刑事裁判的申訴、對民事裁判的申訴和對行政裁判的申訴。本文研究的律師代理申訴，是指律師接受當事人及其近親屬或者有利害關(guān)系的案外人的授權(quán)委托，代理其向法院提出改變經(jīng)過民事一審、二審或再審程序作出的生效裁判的請求，并參與由法院附設(shè)的非訴訟糾紛解決機制對其申請進行處理的、與民事訴訟程序緊密相關(guān)的代理活動。

二、律師代理申訴的必要性

立法中概念的厘清并不意味著實踐中制度運行亦然。直至今日，申訴的處理仍然與訴訟審判程序處于一種交織融通的狀態(tài)，并直接或間接沖擊著訴訟裁判的終局性效力。能夠推翻生效民事裁判的訴訟程序有三種：一是檢察院的抗訴程序；二是法院提起再審程序；三是當事人申請再審程序。在司法實務(wù)中，申訴通過不同的方式運作，最終都能歸入上述三種程序：向原審法院或上級法院申訴，由法院內(nèi)設(shè)的信訪機構(gòu)進行復(fù)查，最終歸入第二種方式啟動再審；向檢察院申訴，按第一種抗訴程序啟動再審；向人大、政府、政協(xié)及其他黨政機關(guān)的信訪機構(gòu)申訴，以個案監(jiān)督的方式轉(zhuǎn)至法院的信訪機構(gòu)、立案庭、辦公室協(xié)調(diào)處、紀檢處、院長辦公室或院長本人，最終通過第二種程序決定再審。[5]

作為法院附設(shè)的非訴訟糾紛解決機制，申訴能夠自由穿梭于訴訟程序，并對司法審判的程序性和終局性造成侵蝕，原因在于在理念和制度層面非訴訟性申訴機制與訴訟性程序機制的關(guān)系設(shè)置錯位。歐美國家推行 ADR制度的背景之一就是高度專業(yè)性、技術(shù)性的訴訟審判制度保障。它使訴訟程序成為一個自律的和相對封閉的空間，不易受到非訴訟糾紛解決機制的困擾和侵蝕，而且能彌補僵化、繁瑣的訴訟程序的耗時費力等低效率弊端。而我國再審申請程序保障機制尚不完善，還不具備支撐和保障申訴權(quán)的功能，加上申訴渠道眾多、時間和次數(shù)的無限制性、受理審查的隨意性和低成本運行等特征，申訴顯然已成為軟化甚至消解再審申請程序機能的根本原因。當事人及利害關(guān)系人在申請再審過程中產(chǎn)生的不滿往往會超出程序可以容納的范圍，從而以申訴形式溢出正規(guī)程序之外，表現(xiàn)為某種“超”法定程序的處理。大量對法院裁判不滿的申訴涌向法院內(nèi)外的各種信訪渠道，最終又回流倒逼法院，造成纏訴上訪、終審不終，嚴重影響了法院裁判的穩(wěn)定和權(quán)威，浪費了審判資源，動搖了司法公信力。

針對這一邏輯混亂，最為徹底的解決方案就是：在法律規(guī)定上，廢除申訴制度；在機構(gòu)設(shè)置上，取消法院內(nèi)設(shè)的申訴信訪機構(gòu)；在制度運作上，完全停止接待或受理申訴信訪的工作機制，截斷除當事人申請再審以外其他企圖推翻生效裁判終局效力的制度路徑。但考慮到我國傳統(tǒng)法律文化對社會大眾的影響、當前社會矛盾解決的復(fù)雜性和多元化特點以及長期運行的信訪制度因驟停而可能引發(fā)的慣性效應(yīng)等綜合因素，短時期內(nèi)要消弭申訴在法律規(guī)定、機構(gòu)設(shè)置、制度運作等方面的影響是很困難的?，F(xiàn)階段較為可行的策略是在我國社會轉(zhuǎn)型過渡時期保留申訴，將其作為法院附設(shè)的非訴訟糾紛解決機制與申請再審程序共存，并逐步縮減甚至消解申訴對訴訟審判程序的困擾和侵蝕。具體改革措施為：廓清申訴與申請再審之間的制度邊界，暢通并規(guī)范申訴與申請再審的對接機制。

《決定》提出的律師代理司法申訴制度正是上述改革理念的制度性架構(gòu)，即律師代理參與申訴既是嚴格區(qū)分申訴與再審申請的制度界限的分離機制，又是法治語境下銜接二者的導(dǎo)入機制。首先，律師的法律專業(yè)知識和訴訟技巧使其具備甄別申訴與申請再審的能力，從而為實現(xiàn)兩種制度的入口分流提供了技術(shù)輔助機制；其次，律師承擔再審申請書的制作及相關(guān)準備工作，能為納入訴訟制度框架內(nèi)的申訴提供訴權(quán)化的表達方式，保證申訴權(quán)依法行使；再次，律師代理申訴能促進審查程序的充實和完善，暢通申訴的法治化實現(xiàn)路徑；最后，律師能以中立的第三方立場釋法析理，化解申訴，服判息訪。

三、律師代理申訴的功能定位：中立的第三方評估機制

程序的自治功能是通過角色分派體系使參加者各司其責，既互相配合又予以牽制而實現(xiàn)的。[6]律師作為涉訴信訪治理程序的重要參與者，需要承擔一定的角色職能，以實現(xiàn)涉訴信訪程序法治化的目標；反之，職能明確的律師角色定位更能受到法律的保護和支持，對司法機關(guān)依法處理申訴案件起到監(jiān)督作用。2015年11月9日中央政法委印發(fā)的《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見（試行）》（以下簡稱《意見》）明確了律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件的具體任務(wù)，①具體任務(wù)包括對原案件處理正確的，幫助信訪人準確理解政法機關(guān)依法作出的法律處理意見，勸導(dǎo)其服判息訴；對原案件處理可能存在錯誤或瑕疵的，向政法機關(guān)提出建議，促使問題進入法律程序解決；對信訪人生活困難，符合相關(guān)救助規(guī)定的，協(xié)助申請人開展救助申請工作。但這只是律師參與申訴的角色職能的外在表象。如果不能透過表象準確界定律師代理申訴的本質(zhì)職能，勢必難以實現(xiàn)其識別分流、程序?qū)氲墓δ埽M而加劇涉訴信訪亂象。從近年來一些地方的改革試行情況來看，將律師代理申訴作為司法機關(guān)在辦理申訴案件方面的一種銜接聯(lián)動是極普遍的現(xiàn)象。[7]任由這一現(xiàn)象蔓延發(fā)展而不對其進行理論層面的釋明和指導(dǎo)，律師代理申訴制度的改革必有隱憂。

《意見》指明律師代理申訴的具體任務(wù)包括對生效裁判釋法析理勸導(dǎo)、引導(dǎo)錯誤或瑕疵的案件進入法律程序解決以及幫助申請救助。其中，前兩項任務(wù)分別是針對原案件處理正確和可能存在錯誤或瑕疵的情況，第三項是前兩項任務(wù)的延伸，其共同的前提基礎(chǔ)是對申訴案件進行評估判斷。可見，以中立第三方身份對申訴案件實施評估才是律師代理參與申訴的核心本質(zhì)職能。第三方評估申訴機制是指申訴人將申訴請求和事項提交給專業(yè)評估員，由評估員依據(jù)案件事實和相關(guān)法律規(guī)定，在調(diào)查核實案情的基礎(chǔ)上作出評議分析，對案件進入再審程序或執(zhí)行異議程序的前景和可能結(jié)果進行預(yù)測或提出其他解決方案的一種制度。面對數(shù)量龐大的申訴信訪，國家制度裝置無法區(qū)分合法合理與否，即使可以區(qū)分，也沒有辦法區(qū)別對待。[8]而第三方評估機制具有降低申訴人不切實際的糾紛解決預(yù)期、敦促他們回歸對話渠道的作用。[9]律師具有法律專業(yè)知識，與政府、司法機關(guān)之間沒有隸屬關(guān)系，與申訴人因代理關(guān)系而容易建立信任，成為第三方評估機構(gòu)的最佳人選。中立評估制度誕生于法院，屬于法院附設(shè)ADR。與調(diào)解相比，其更具程序性和約束性，且與訴訟的形態(tài)相接近。[10]律師以中立的第三方機構(gòu)實施針對申訴的評估，本質(zhì)上是一種非訴訟糾紛解決機制，其與再審程序或執(zhí)行程序等訴訟活動并存于法院這一載體之內(nèi)。二者的關(guān)系設(shè)置應(yīng)沿襲ADR與訴訟之間的架構(gòu)模式，即遵循司法最終救濟原則。二者在解決糾紛的防線上存在動態(tài)的銜接關(guān)系，共同發(fā)揮著解決糾紛和恢復(fù)社會關(guān)系的功能。②學(xué)界關(guān)于訴訟與ADR的關(guān)系存在三種學(xué)說：一是裁判中心說，即以法院訴訟為中心，配置由中立的第三方直接參與和實施仲裁、訴訟和解、調(diào)停等救濟途徑，本質(zhì)上是將訴訟置于所有糾紛解決機制之首；二是并列配置說，認為ADR和訴訟都為當事人解決糾紛提供場所，訴訟、仲裁、調(diào)停等程序之間的關(guān)系是相互滲透的；三是防線說，根據(jù)司法最終救濟原則，訴訟和訴訟外糾紛解決機制共同配合，形成了一個綜合性的解決民事糾紛的程序法體系。本文贊同第三種學(xué)說，認為訴訟不僅可以解決民事糾紛，而且還在實體、程序兩個層面支持和監(jiān)督其他糾紛解決機制。當事人對其他糾紛解決方式的處理不服時，可以根據(jù)法律向法院起訴；法院認為解決結(jié)果符合法律規(guī)定的，予以支持，否則將作出否定性評價。因此，訴訟與ADR是一種動態(tài)上的銜接關(guān)系。

一方面，由于律師中立評估申訴機制被鑲嵌于法院訴訟程序之中，其運行模式必須符合司法特性，才能實現(xiàn)與訴訟程序的順暢銜接。具體表現(xiàn)為：一是法院對律師評估申訴機制進行管理和監(jiān)督。法院通過律師協(xié)會和律師事務(wù)所招募、甄選、儲備律師，設(shè)立評估專家?guī)欤⒅贫ㄈ蚊鈼l件、選聘機制、培訓(xùn)考核以及獎懲激勵等管理辦法，為評估機制的運行提供人員保障；在特殊情況下可指派不參與該案審理的法官與律師共同組建聯(lián)席會議，參與案件的評估；律師經(jīng)評估提出的法律意見和辦理建議應(yīng)報告給法院，但不具有法律約束力，最終仍以法院的裁判結(jié)果為標準；法院通過數(shù)據(jù)統(tǒng)籌和分析對比，完善評估機制的運作。二是律師評估申訴機制與訴訟程序存在制度上的聯(lián)系，為彼此的有效運作提供支持。律師評估申訴機制的有效運作以具有法律約束力的法院訴訟程序為前提。而法院對律師經(jīng)過評估提出的意見進行事后審查，是確保律師評議活動合法的制度保障。三是律師評估機制具有為法院減負的功能。第三方評議通過釋法析理化解申訴，案件免于進入訴訟程序，能夠減輕法院裁判的負擔，將有限的審判資源配置到更需要適用訴訟程序的案件之中。即使糾紛不能通過律師評估申訴機制得以化解，在此過程中也能夠緩解申訴人的不滿情緒，降低申訴人不切實際的預(yù)期，明確申訴的關(guān)鍵點，為后續(xù)其他糾紛解決方式的運用奠定良好基礎(chǔ)。

另一方面，律師中立評估申訴機制的運行應(yīng)遵循評估原則和回歸程序原則，具有獨立性。評估原則是指律師以中立第三方立場對申訴案件基于權(quán)利而非利益進行評估，對于改變生效裁判或強制執(zhí)行依據(jù)的可能性進行預(yù)測，或提出解決糾紛的其他途徑或方式，進而影響申訴人未來行為的走向?；貧w程序原則是評估原則的延伸發(fā)展，是在預(yù)測選擇具有法律約束力的糾紛解決機制的可能結(jié)果的情況下，對申訴人產(chǎn)生警示，從而激勵其回歸基于利益的糾紛解決機制，如調(diào)解、和解、談判等當中，進而和平解決糾紛。上述原則彰顯了中立評估機制在多元化糾紛解決體系中的獨特價值，既非直接說服申訴人服判息訴，亦非直接幫助法院化解糾紛，而是作為一道“中轉(zhuǎn)樞紐”，建立申訴與法院再審程序或執(zhí)行程序的良好銜接，維護申訴人的合法權(quán)益，維護法律的正確實施，糾正錯誤的民事裁判。

四、律師代理申訴與相關(guān)制度和程序的兼容性障礙

律師以中立的第三方身份參與申訴，并對已經(jīng)發(fā)生法律效力的法院裁判進行糾錯評估，必將牽涉民事訴訟的審判監(jiān)督程序和強制執(zhí)行程序，與上述程序銜接而遭遇的兼容性障礙勢必影響律師代理申訴功能的發(fā)揮。因此，本文以律師角色為制度中心，以其與申訴人、法院和律師事務(wù)所分別產(chǎn)生的法律關(guān)系為對象，詳細闡明可能存在的制度和程序上的兼容障礙。

（一）律師與申訴人建立委托代理關(guān)系的障礙

一般而言，當事人與律師之間基于當事人授權(quán)委任的意思表示而形成委托代理關(guān)系。民事訴訟中的委托代理是指有訴訟能力的當事人或無訴訟能力當事人的法定代理人，自己不親自實施訴訟行為，授權(quán)第三人以當事人名義在訴訟中實施訴訟行為和承受訴訟行為的意思表示。民事訴訟是一項復(fù)雜的法律應(yīng)用活動，為保護當事人權(quán)益，使訴訟程序順利進行，原則上應(yīng)委任律師擔任代理人。

根據(jù)職能的不同，律師參與申訴的過程可以劃分為兩個階段：一是律師以中立的第三方身份對申訴案件進行評估；二是律師代理申訴人提起再審。申訴人與律師的關(guān)系在上述兩個階段中是否相同？如果不同，應(yīng)分屬何種法律關(guān)系？筆者認為，在第一階段和第二階段，律師與申訴人之間存在不同的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。具體而言，在第一階段，律師承擔評估申訴案件的職能，而當事人享有就申訴事項向中立第三方機構(gòu)咨詢法律意見的權(quán)利。因此，申訴人與律師之間為委托評估的法律關(guān)系。這種委托除來自申訴人外，還可能來自與申訴案件存在密切聯(lián)系的法院、被申訴人或其他利害關(guān)系人。因此，在第一階段的委托評估關(guān)系中，如何保障律師的中立地位是關(guān)鍵，即不得因委托方的因素作出傾向性評估意見，這也是制度兼容過程中必須克服的障礙。在提起再審的階段，律師與申訴人之間應(yīng)是訴訟委托代理關(guān)系。再審申請的案件大多訴訟標的巨大或案件復(fù)雜，非法律專業(yè)人士一般難以駕馭，故許多國家或地區(qū)的法律實施律師強制主義，如德國、法國以及我國的臺灣地區(qū)、澳門特區(qū)等。律師強制主義又被稱為律師訴訟主義，是指訴訟當事人或其法定代理人必須委任律師于訴訟上代理為訴訟行為之主義。[11]《決定》和《意見》均未對律師代理申訴是否為強制性的問題作出規(guī)定，或許是受我國律師行業(yè)覆蓋面不均勻、城鄉(xiāng)差距大、司法保障經(jīng)費不足等因素掣肘。但從《決定》中“對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍”的規(guī)定來看，是有將律師代理申訴界定為強制代理的傾向的。一旦實施強制律師代理申訴，對于沒有聘請律師的申訴人，法院應(yīng)為其指定律師。這將涉及費用的承擔問題?！兑庖姟穼⒙蓭煷砩暝V定性為公益性法律服務(wù)，應(yīng)當遵循無償公益原則，不以贏利為目的，而律師是一項自負盈虧的職業(yè)，這無疑是該制度運行的又一障礙。

（二）非訴訟糾紛解決機制與訴訟程序之間的銜接障礙

具有訴訟性的再審申請和執(zhí)行異議程序的運行過程受法律的嚴格控制，運行結(jié)果亦受法律保護，對參與程序的主體具有約束力。而律師作為中立第三方的評估申訴機制是一種法院內(nèi)設(shè)的非訴訟糾紛解決機制：申訴人是否委托律師實施評估，取決于當事人而非法律規(guī)定；律師作出的評估結(jié)果不具有約束申訴人的法律效果，最終解決方案仍以法院裁判結(jié)果為準。因此，上述兩種不同性質(zhì)的糾紛解決機制在銜接過程中必須解決以下兩方面問題：一方面，律師評估機制是否應(yīng)被設(shè)置為再審申請或執(zhí)行異議的前置性程序。當前我國重復(fù)申訴、久訴不息問題突出，對訴訟程序的安定性造成沖擊。這種“信訪不信法”的社會現(xiàn)象暴露出申訴主體無知、僥幸、憤慨的心理狀態(tài)，具體表現(xiàn)為對法律的誤解，對判決結(jié)果的不合理和不合法的期待，對判決理由不明，不了解國家機關(guān)的權(quán)限和職能配置，幻想通過制度空隙獲得非法利益以及恣意妄為的抱怨。[12]律師以中立第三方身份實施評議，認真聽取申訴人有關(guān)案件的陳述并作好記錄，通過詳細閱讀申訴材料，準確了解申訴人訴求，并針對其疑惑提供法律咨詢，通過擺事實、講道理、析法理勸導(dǎo)申訴人服判息訴，幫助法院過濾一部分不能或不必啟動再審的案件，有利于法院擺脫重復(fù)申訴、久訴不息的重負。因此，將律師評估機制設(shè)置為再審申請或執(zhí)行異議的前置性程序是十分必要的。而且，通過法律規(guī)定再審程序中實行強制律師代理制度，完全可以解決律師評估機制的前置性程序設(shè)置問題。另一方面，律師對申訴案件的評估意見對法院具有何種法律效力不明確。雖然律師對申訴案件的評估意見不能對法院的裁判結(jié)果產(chǎn)生約束力，但《意見》要求認真研究律師提出的案件處理建議并及時反饋意見；將確有錯誤或瑕疵的案件及時導(dǎo)入法律程序解決。由此可知，律師對申訴案件的評估意見對法院啟動訴訟程序具有某種參考性影響，而影響的程度取決于律師的評估意見與法院的裁判標準是否具有一致的準確性。律師評估意見的準確性來自對申訴案件的調(diào)查了解和法律的正確適用。如果律師對案情的了解僅僅來自申訴人的陳述和提交的證據(jù)材料，難免有偏聽偏信之嫌。為此，律師需要向辦案機關(guān)了解案情，及時與辦案機關(guān)溝通，收集證據(jù)。這就需要司法機關(guān)對律師閱卷、咨詢、了解案情等合理要求提供支持并提供制度保障。另外，律師對申訴案件的評估結(jié)果欲對法院產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，必須獲得評估機制的程序保障。2009年8月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《中央政法委員會關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》指出，“對仍不息訴罷訪的，要組織公開聽證、公開答復(fù)、公開質(zhì)證”。聽證程序是最公開、程序保障力最強的評估機制，還能與申請再審程序或執(zhí)行異議程序?qū)??！兑庖姟芬蔡岢鲛k案機關(guān)應(yīng)舉行聽證，對申訴人的訴求是否有理合法予以公開評議，但缺乏聽證程序運行的具體規(guī)定。

（三）律師與律師事務(wù)所履職的獨立性障礙

律師事務(wù)所是我國《律師法》明確規(guī)定的律師的執(zhí)業(yè)機構(gòu)。雖然律師事務(wù)所代表律師與委托人簽訂書面委托合同承接業(yè)務(wù)，但其作為組織機構(gòu)不具有法律思維的功能，不能直接為委托人提供法律服務(wù)?！兑庖姟返?條將申訴案件評估職能賦予律師事務(wù)所，可能出于以下考慮：一是認為集體負責制下的案件評議結(jié)果準確性更高；二是便于加強對律師執(zhí)業(yè)活動的管理監(jiān)督。但這一規(guī)定直接違背了律師執(zhí)業(yè)的獨立性原則，是律師代理申訴、實施中立評估的潛在性制度障礙，因為律師執(zhí)業(yè)活動是純粹的法律思維和法律技能綜合運用的結(jié)果，只能也只應(yīng)由律師獨立完成。首先，集體負責制與律師活動方式不兼容。集體負責制是一種民主決策機制，而律師代理活動具有準司法的獨立性，除服從憲法和法律規(guī)定之外，不受任何組織或個人的非法干預(yù)。律師活動一般單獨進行，較少采用集體負責的方式。從接受委托到了解案情、收集證據(jù)、評議分析、發(fā)表評估意見等，都有賴于律師個人的獨立思考和判斷，很少表現(xiàn)為聯(lián)合性的集體行為。其次，集體負責制下的律師代理活動難以落實責任追究機制。集體負責制往往會產(chǎn)生人人都參與，但人人都負不了責的情況。而且律師事務(wù)所評議信訪案件是采用少數(shù)服從多數(shù)還是由律師事務(wù)所負責人說了算也無從知曉。如果不能對律師個人的評議意見進行有效的責任追究，勢必會損害申訴人的利益。最后，對律師執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督只應(yīng)是宏觀層面的政策性引導(dǎo)，主要方式有社會公眾監(jiān)督、司法行政機關(guān)監(jiān)督、律師協(xié)會行業(yè)自律管理等。上述監(jiān)督方式都只針對律師執(zhí)業(yè)活動中的違法、違紀行為，不應(yīng)干涉律師代理案件的法律判斷和具體活動。

五、律師代理申訴制度的基本框架

（一）律師參與申訴的機制保障

1.逐步推行強制律師代理申訴制度

《決定》和《意見》沒有規(guī)定申訴人提出申訴必須由律師代理，加之我國現(xiàn)階段法律亦未確立強制律師代理制度，律師參與申訴代理活動僅為指導(dǎo)性而非強制性規(guī)定。但考慮到現(xiàn)階段我國治理申訴亂象的緊迫性、律師代理申訴的必要性以及申訴事項的復(fù)雜性，有必要在立法上確立強制律師代理申訴制度，并在司法實踐中逐步推行。具體而言，應(yīng)在法律條文中明確規(guī)定申訴必須由律師代理，并對沒有委托律師代理的申訴人科以申訴行為不生效的法律后果。值得注意的是，律師代理僅為訴訟行為的前提要件而非訴訟要件，判決的有效性不受影響。換言之，訴訟過程中缺乏律師代理不是對生效判決提起無效之訴的理由。[13]我國律師行業(yè)存在城鄉(xiāng)地域覆蓋不均、權(quán)利保障不足、從業(yè)環(huán)境不佳等問題，現(xiàn)階段實施強制律師代理制度尚不具備成熟條件。但不斷壯大的律師隊伍已為推廣和普及律師代理制度作好了人才儲備工作。①在2016年3月召開的第九次全國律師代表大會上，第八屆中華全國律師協(xié)會會長王俊峰向大會作的報告顯示：截至2016年，全國執(zhí)業(yè)律師人數(shù)已超過29.7萬人，律師事務(wù)所達到2.4萬多家，與2012年前相比增幅分別達38%和20%。在改革過渡階段，可對向高級以上法院的申訴試點強制律師代理制度，即必須由律師代理并撰寫申訴文書，否則不予受理。此舉既能過濾掉一些不理性或重復(fù)的申訴，又能糾正錯誤的裁判，救濟當事人的權(quán)利，減少再審程序的濫用。

2.規(guī)范律師代理申訴的配套機制

我國目前尚未出臺有關(guān)律師代理申訴制度的人員構(gòu)成、準入方式、退出機制、選擇機制等配套性規(guī)定。為規(guī)范律師代理申訴的準入機制，指引申訴人選擇合適的律師服務(wù)，應(yīng)建立申訴人和律師之間的雙向選擇機制，選配律師代理具體申訴案件。一方面，可以參考仲裁機構(gòu)選取仲裁員的機制，建立律師數(shù)據(jù)庫，公開律師的執(zhí)業(yè)基本情況，包括執(zhí)業(yè)履歷、業(yè)務(wù)專長以及辦理的典型案件等，供申訴人查閱了解；另一方面，在公開的數(shù)據(jù)庫平臺上，申訴人也可以發(fā)布自己的法律服務(wù)需求、代理人的資質(zhì)、費用預(yù)算等，供律師競標。在此過程中，申訴人可自主選擇律師，確定申訴案件代理人，被選擇的律師也可以選擇是否接收案件；只有雙方選擇一致，才能確定雙方的代理關(guān)系。這既可以保障申訴人和律師之間更加合理的對接，也便于建立申訴人與律師之間的信任關(guān)系，從而推動申訴案件的解決。目前我國某些省份已開啟了律師代理申訴的試點工作，嘗試對代理律師的選任作出要求，為申訴人尋求優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)提供方便和保障。[14]

3.完善律師費用的承擔機制和法律援助制度

我國目前在民事司法制度中尚未普遍實施將律師費納入訴訟費用，由敗訴方承擔的收費原則，且存在例外規(guī)定。如《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第26條規(guī)定，撤銷權(quán)訴訟中債權(quán)人的律師代理費可由債務(wù)人負擔，有過錯的第三人也應(yīng)適當分擔；《最高人民法院、司法部關(guān)于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》第7條規(guī)定，法律援助案件的受援方可將律師代理費作為辦案必要開支列入訴訟請求，要求非受援的敗訴方承擔?！兑庖姟穼⒙蓭煷砩暝V定位為一項公益性法律服務(wù)工作，而公益服務(wù)最大的問題就是律師自負盈虧和公益服務(wù)無償或低價之間的矛盾。為了使參加公益服務(wù)的律師有相應(yīng)的經(jīng)濟保障，應(yīng)采用政府購買服務(wù)的方式，將律師代理參與申訴的費用納入法律援助范圍。申訴人申請法律援助，一經(jīng)批準，將暫時免費獲得指定律師的代理服務(wù)。而援助律師有無償提供代理申訴服務(wù)的義務(wù)，無法定原因不得拒絕代理。另外，應(yīng)改革訴訟收費制度，實行律師費等合理費用由敗訴一方當事人負擔原則。為避免律師代理費過高，可授權(quán)法院按照爭議金額、案件難易程度以及當?shù)赝惏讣ǔＹM用標準等綜合因素酌定律師收費。如果受援的申訴人敗訴，則律師代理費用由國庫支付；如果受援的申訴人勝訴，則由被申訴人承擔律師代理費用。此舉有利于遏制多頭申訴、反復(fù)申訴以及惡意申訴，具有助推構(gòu)建依法終結(jié)涉訴信訪制度的作用。

4.依法保障律師代理申訴的權(quán)利

參與申訴的律師介于申訴人與司法機關(guān)之間，一方面應(yīng)維護申訴人的合法權(quán)益，另一方面又必須接受司法機關(guān)的監(jiān)督。欲平衡二者之間的關(guān)系，就必須做到事實認定符合客觀真相、評議結(jié)果符合實體正義、代理過程符合程序公正。根據(jù)人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)2015年9月20日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于依法切實保障律師訴訟權(quán)利的規(guī)定》（法發(fā)[2015]16號），律師在代理申訴的過程中，享有會見申訴人、了解案情、查閱案卷、申請調(diào)取證據(jù)等權(quán)利。申訴律師可持《法律援助指派通知書》或《授權(quán)委托書》到司法機關(guān)聯(lián)系工作，交換意見，陳述申訴理由，免費查閱、摘抄、復(fù)制相關(guān)案件材料。除涉及國家秘密、個人隱私或者法律另有規(guī)定的以外，涉案機關(guān)應(yīng)為代理律師提供便利，包括提供相關(guān)證據(jù)材料的查閱、復(fù)制等便利。對于涉案機關(guān)及其工作人員阻礙律師依法履行申訴權(quán)利的違法行為，律師可向該涉案機關(guān)或上一級機關(guān)投訴。涉案機關(guān)應(yīng)當對律師的投訴及時調(diào)查，情況屬實的，應(yīng)當依法立即糾正，及時答復(fù)律師；對有關(guān)機關(guān)拒不糾正的，應(yīng)當由相關(guān)機關(guān)的紀檢監(jiān)察部門調(diào)查處理，相關(guān)責任人構(gòu)成違紀的，給予紀律處分。同時，事發(fā)地的司法行政機關(guān)、律師協(xié)會應(yīng)當對律師的維權(quán)行為給予協(xié)助和支持。

（二）律師代理申訴的程序保障

律師代理申訴是發(fā)揮律師監(jiān)督審判權(quán)功能的一種形式。作為被監(jiān)督的審判機關(guān)，法院內(nèi)部亦應(yīng)建立公正高效的申訴審查機制。為此，《意見》賦予律師享有建議辦案機關(guān)舉行聽證的權(quán)利，由法院主持，公開評議申訴人的訴求是否有理合法。具體而言，經(jīng)申訴律師申請，承辦法官進行初步審查，如屬于聽證范圍，則應(yīng)作出舉行聽證的決定，同時發(fā)出通知，載明聽證事由、聽證合議庭組成人員、聽證的時間和地點等。

聽證的參加人一般包括主持法官、聽證法官、書記員、原案件承辦人、申訴人、被申訴人及其代理律師。聽證程序一般可分為準備、調(diào)查、辯論、合議四個階段。準備階段主要是宣布聽證紀律，核實參加人的到場情況，以及告知相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。調(diào)查階段主要為申訴律師提供調(diào)查、核實各種證據(jù)以及發(fā)現(xiàn)新證據(jù)的手段和機會，進而查清是否符合法定的再審事由。辯論階段組織申訴律師與原案件承辦人員就聽證調(diào)查的事實、證據(jù)發(fā)表辯論意見，最后由律師發(fā)表對申訴案件的評估意見。合議階段主要是由合議庭對律師的評估意見進行評議，按照少數(shù)服從多數(shù)原則作出裁決。聽證結(jié)果公開宣布，并送達聽證參加人。在聽證過程中應(yīng)保障申訴律師的基本權(quán)利，具體包括申請回避權(quán)，申請調(diào)卷權(quán)，查閱、復(fù)制原審卷宗的權(quán)利，舉證、質(zhì)證和辯論的權(quán)利，以及聽證結(jié)果的知情權(quán)。

（三）律師代理申訴的法律效力保障

通過律師代理將申訴納入法治軌道，依托司法的終局特性來實現(xiàn)申訴信訪“終結(jié)”，必須將律師代理申訴經(jīng)過聽證程序?qū)彶樽鞒龅臎Q定界定為“已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定”。換言之，通過律師的代理活動，經(jīng)具有規(guī)范操作流程和實施程序的聽證程序?qū)彶?，所作出的決定對申訴人、被申訴人、委托代理人、法院以及其他相關(guān)人員和機構(gòu)均產(chǎn)生終結(jié)效力。具體而言，對申訴人來說，其窮盡所有法律賦予的救濟手段，應(yīng)當服判息訪。申訴人如果存在生活困難，可尋求司法救助或其他社會救助。但對無理鬧訪、纏訪以及擾亂公共秩序的申訴人，應(yīng)移交公安機關(guān)依法處理。在此過程中，申訴律師應(yīng)根據(jù)聽證決定書的內(nèi)容解答申訴人的疑問，作好法律解釋工作；對于存在說理不清、表述不當、適用法律不準確等瑕疵的文書，有權(quán)要求司法機關(guān)予以糾正并進行解釋說明；對于申訴人仍不服判、不息訪的，向其說明我國有關(guān)信訪終結(jié)的辦法和政策，作好思想疏導(dǎo)工作。對司法機關(guān)來說，申訴聽證程序的終結(jié)意味著各級法院不能再對申訴案件進行立案審查和復(fù)查。對其他政府權(quán)力機關(guān)來說，這種拘束力體現(xiàn)為申訴人再進行上訪的，不再作為涉訴信訪案件處理，各個權(quán)力機關(guān)不可以將案件向法院交辦、轉(zhuǎn)辦和通報。

結(jié)語

申訴在特定的歷史條件下，對社會糾紛矛盾的化解確實起到了正向價值和作用。隨著我國進入社會轉(zhuǎn)型時期，司法所具有的把一般性問題轉(zhuǎn)化為個別問題、把價值沖突問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題的特性使其在社會糾紛解決體系中具有正統(tǒng)性。但是，申訴對我國社會糾紛化解仍產(chǎn)生著影響，而司法解紛機制囿于傳統(tǒng)社會治理體系尚未完成現(xiàn)代化蛻變，強調(diào)國家維穩(wěn)的剛性需求而忽視當事人的主體性、自律性和自我責任，導(dǎo)致司法裁判缺乏人文關(guān)懷、既判力軟弱。于是，兩種不同屬性的機制發(fā)生摩擦與沖擊不可避免。近年來，申訴亂象及其對司法裁判終局效力的沖擊正是社會轉(zhuǎn)型時期社會治理方式改革的陣痛。最為徹底的解決方式當然是將廢除申訴，但出于社會轉(zhuǎn)型時期的維穩(wěn)考慮，權(quán)宜之策應(yīng)是實現(xiàn)申訴制度的法治化，而律師代理申訴制度的實施能為申訴轉(zhuǎn)向法治化軌道提供制度通道平臺。就這一制度改革背景而言，從訴訟制度理念層面對申訴和律師代理申訴制度進行研究也是本文的應(yīng)然之意。

[1]胡銘.我國古代申訴制度之演進及現(xiàn)代影響[J].西南政法大學(xué)學(xué)報,2005(5):88.

[2][4]王亞新.非訴訟糾紛解決機制與民事審判的交織——以“涉法信訪”的處理為中心[J].法律適用,2005(2):9,11.

[3]李微.涉訴信訪：成因及解決[M].北京:中國法制出版社,2009:4-7.

[5][12]傅郁林.民事審判監(jiān)督制度的實證性分析[A].王亞新.法律程序運作的實證分析[C].北京:法律出版社,2005:106-107,154 -157.

[6]季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1999: 17.

[7]余文唐.如何把司法申訴交給律師代理[N].人民法院報,2015-01 -19(2).

[8]陳柏峰.無理上訪與基層法治[J].中外法學(xué),2011(2):233.

[9]施立棟.合意型行政糾紛解決機制芻議[J].法制與社會發(fā)展,2015 (4):30.

[10]林軻亮.早期中立評估制度研究[D].重慶:西南政法大學(xué),2012:6.

[11]陳榮宗,林慶苗.民事訴訟法（上）[M].臺北:三民書局,2006:58.

[13]丁啟明.德國民事訴訟中的強制律師代理制度[N].人民法院報, 2015-09-18(8).

[14]劉華.焦作率先試行律師代理申訴制度[N].河南法制報,2015-07 -21(2).

【責任編校：王 歡】

Research on Civil Appeal System of Lawyer Agency

Li Tangjie1,Chen Xiaoni2
（1.Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China; 2.Huangshi Municipal Public Security Bureau,Huangshi 435000,China）

The appeal has resolved social problems in the specific historical period of our country,but in the period of social transformation,it has impacted the final effect of judicial adjudication accordingly,and then resulted in all kinds of chaos.Acompletedcountermeasureistoabolishthesystem,butthefeasiblestrategyatthepresentstageistakingthesystem as a non-litigation dispute resolution mechanism of the court,and coexisting with the procedure of application for retrial. The appealsystem of lawyeragencywas presented in the fourthplenarysession ofthe18th Communist Party ofChina Central Committee on the Decision on Some Major Issues Concerning Comprehensively Advancing the Rule of Law,which is to guide the appeal to the rule of law.Lawyer agency for appeal is essentially a neutral third party assessment mechanism, Its operating mechanism conforms to the judicial characteristics,and follows the principles of assessment and regression procedures.In order to break the barrier of compatibility between this system and relevant procedures and systems,we should establish the specific system from three aspects: the participation mechanism of lawyer agency, procedural guarantee,and legal effect.

Appeal;Letters and Visits;Lawyer Agency;Application for Retrial;Third Party Assessment Legal Aid; Hearing of Witnesses

D925.1

A

1673―2391(2017)02―0107―08

2017-01-20

李棠潔（1981—），女，湖北赤壁人，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，湖北正信律師事務(wù)所律師，研究方向為訴訟法學(xué)、司法制度；陳曉妮（1963—），女，湖北黃石人，黃石市公安局刑偵支隊技術(shù)二大隊教導(dǎo)員、工程師，研究方向為訴訟法、刑事技術(shù)。