劉曉霞

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150030)

我國(guó)土壤污染防治的立法構(gòu)建

劉曉霞

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150030)

土壤是重要的自然資源，是人類(lèi)賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)土壤不合理的開(kāi)發(fā)和利用，致使土壤質(zhì)量不斷惡化，我國(guó)土壤污染狀況已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)地質(zhì)量，食物鏈安全，乃至國(guó)民健康，更為嚴(yán)峻的是威脅到生態(tài)安全。土壤污染的現(xiàn)狀使我們不得不馬上采取措施積極應(yīng)對(duì)，否則，我們的環(huán)境無(wú)法安身，我們的生活猶如無(wú)源之水，無(wú)本之木。我國(guó)目前土壤污染防治的立法存在滯后性，不具操作性，法律制度缺失等問(wèn)題，在將來(lái)的立法中，確立防治土壤污染，保護(hù)生態(tài)安全的立法目的，采用以土壤污染的治理和修復(fù)為主要內(nèi)容，兼顧預(yù)防的立法模式，確立一系列土壤污染防治的法律制度來(lái)解決問(wèn)題。

土壤污染；生態(tài)安全；土壤防治

一、我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀

土壤作為環(huán)境系統(tǒng)的最基本要素之一，是人類(lèi)生產(chǎn)和生活的必不可少的資源，因此，成為環(huán)境保護(hù)的重要對(duì)象。工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及固體廢物處置等種種因素使我國(guó)的土壤污染形勢(shì)日益嚴(yán)峻，根據(jù)《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，全國(guó)土壤總超標(biāo)率達(dá)16.1%；從土地利用類(lèi)型看，耕地、林地、草地土壤污染較嚴(yán)重，重污染企業(yè)及周邊土壤以及采礦區(qū)土壤污染嚴(yán)重；從污染物構(gòu)成看，鎘、鎳、砷成為最主要的污染物①2014 年4 月17 日環(huán)境保護(hù)部《 國(guó)土資源部全國(guó)土壤污染調(diào)查公報(bào)》。?？傮w來(lái)說(shuō)，土壤污染形勢(shì)不容樂(lè)觀(guān)，部分地區(qū)污染嚴(yán)重，污染超標(biāo)率比較高，污染種類(lèi)較多，以無(wú)機(jī)物為主，有機(jī)物次之，耕地、工業(yè)和礦區(qū)廢棄地污染比例較高，污染問(wèn)題尤為突出，嚴(yán)重影響我們的生活。

同大氣、水、固體廢物相比，土壤環(huán)境的多介質(zhì)，多界面，多組分決定了土壤污染的復(fù)雜多樣性。具體特點(diǎn)如下：第一，具有隱蔽性。土壤污染后，擴(kuò)散緩慢，難以察覺(jué)，我們無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)，只能通過(guò)各種量值的測(cè)定，所以，很多人都是飽受污染之害后，生病才知曉根源。第二，具有累積性。土壤的屬性決定了進(jìn)入土壤的污染物不容易被分解吸收，同時(shí)易于累積，長(zhǎng)時(shí)間的累積導(dǎo)致污染物含量超標(biāo)。第三，土壤污染具有區(qū)域性。污染物在土壤中難以遷移、擴(kuò)散和稀釋?zhuān)虼送寥牢廴就ǔ７植疾痪鶆?，區(qū)域性污染特征顯著。第四，具有不可逆性。重金屬等化學(xué)物質(zhì)引發(fā)的污染很難消除，這種不可逆性導(dǎo)致治理難度加大，僅靠土壤自身的能力是不夠的，還需要換土、淋洗等，土壤中的有機(jī)物需要較長(zhǎng)時(shí)間才能降解。第五，治理難度大。土壤污染的治理僅靠切斷污染源是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，修復(fù)成本比較高，修復(fù)周期比較長(zhǎng)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。除農(nóng)業(yè)用地外，許多工礦區(qū)、城市用地也不同程度地存在土壤污染[1]。土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)已經(jīng)危及人的身體健康和生態(tài)安全，成為實(shí)現(xiàn)各方面可持續(xù)發(fā)展的障礙。許多發(fā)達(dá)國(guó)家上個(gè)世紀(jì)八九十年代已經(jīng)進(jìn)行了適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的土壤污染防治立法。我國(guó)也應(yīng)盡早開(kāi)展土壤污染防治的立法工作，更好地保護(hù)我們的土壤環(huán)境，人民得以有安身立命之所。

二、我國(guó)現(xiàn)行的土壤污染防治法律

目前，涉及土壤污染的法律主要從以下兩個(gè)方面入手:其一，從土地的合理利用角度;其二，從環(huán)境要素角度進(jìn)行立法。

首先，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》從宏觀(guān)的角度，對(duì)各種資源予以保護(hù)，進(jìn)而推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，企業(yè)和社會(huì)對(duì)環(huán)境負(fù)有保護(hù)義務(wù)，規(guī)定了環(huán)境義務(wù)主體?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》從土地利用角度進(jìn)行規(guī)范，并沒(méi)有從土壤保護(hù)角度對(duì)土壤的合理使用進(jìn)行規(guī)范，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》從農(nóng)地作為自然資源的角度加以保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！端帘３址ā窂乃Y源、土壤兩個(gè)角度進(jìn)行資源保護(hù)，改進(jìn)生態(tài)環(huán)境，保持耕地的可持續(xù)利用。

其次，作為環(huán)境要素的水、大氣、固體廢物都會(huì)對(duì)土壤產(chǎn)生影響，因此，相應(yīng)的立法對(duì)土壤環(huán)境的保護(hù)也有其存在的價(jià)值，水、大氣受到污染，固體廢物處理不當(dāng)會(huì)長(zhǎng)期危害土壤安全。無(wú)論水、大氣、固體廢物以及其他有毒有害物質(zhì)的立法都是從進(jìn)行安全規(guī)劃，制定排放標(biāo)準(zhǔn)，確定監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范治理措施等方面入手的 。

這些法律、法規(guī)、規(guī)章僅僅在以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用，主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，農(nóng)地污染防治方面，很少涉及工業(yè)用地，礦區(qū)土壤污染方面。作為生態(tài)要素，僅僅從防止三廢污染角度進(jìn)行立法，防治因污水、廢水、廢氣的不合理排放及處理，不規(guī)范處置固體廢棄物、有毒有害物質(zhì)而對(duì)土壤造成污染。現(xiàn)行立法不能從根源上預(yù)防土壤污染，不能提出治理污染土壤的切實(shí)可行的措施，對(duì)土壤污染防治的實(shí)際需求來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行立法還有很多不足之處，亟待完善。主要體現(xiàn)在：

第一，立法不成體系。目前我國(guó)關(guān)于土壤污染的法律法規(guī)都散見(jiàn)在其他的法律法規(guī)中，往往一部有關(guān)的法文件中只有幾個(gè)相關(guān)的法律規(guī)范。這使得土壤污染的防治無(wú)法系統(tǒng)有效地進(jìn)行[2]。作為生態(tài)要素之一，幾乎所有的污染都可以進(jìn)入土壤，污染源來(lái)自多方面，因此，零散的規(guī)定無(wú)法解決問(wèn)題，需要從全局角度出發(fā)，綜合立法。

第二，立法的滯后性。我國(guó)土壤污染防治立法上存在許多空白，《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于土壤污染防治只有原則性、指導(dǎo)性規(guī)范。目前執(zhí)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(1995)不適應(yīng)實(shí)際需要，一是土壤標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于統(tǒng)一，缺乏工業(yè)、居住、采礦的標(biāo)準(zhǔn)；二是污染物種類(lèi)的規(guī)定不規(guī)范，缺少有機(jī)污染物種類(lèi)；三是制定現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮土壤對(duì)生物受體的毒性效應(yīng)，期待《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》征求意見(jiàn)稿早日面世。同時(shí)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例》這幾部法律法規(guī)的立法目的已經(jīng)不能對(duì)土壤污染進(jìn)行預(yù)防和治理，雖然有些先行試點(diǎn)的條例、辦法、綱要，但是級(jí)別低，需要在法律層面加以確定。我們需要從保護(hù)生態(tài)環(huán)境，防治土壤污染的角度出發(fā)，以現(xiàn)有地方立法為依托，構(gòu)建《土壤污染防治法》，修改不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的法律法規(guī)，遵循防治結(jié)合，因地制宜的原則進(jìn)行立法。

第三，現(xiàn)有法律操作性不強(qiáng)?，F(xiàn)行立法只是概括性地規(guī)定“防止土壤污染”，“改善土壤環(huán)境”，關(guān)于如何采取措施預(yù)防污染，對(duì)污染進(jìn)行治理，沒(méi)有明確具體的規(guī)定。比如《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于統(tǒng)一，種類(lèi)不全，沒(méi)有根據(jù)地塊細(xì)化，不同污染指標(biāo)的地塊適用不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，采取不同的治理對(duì)策。

第四，法律規(guī)范缺乏協(xié)同性?！锻寥牢廴痉乐畏ò?建議稿)》規(guī)定國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，政府國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、住房、城鄉(xiāng)建設(shè)、工業(yè)對(duì)土壤污染防治工作實(shí)施管理。遺憾的是，這種統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門(mén)監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制，仍然存在部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題[3]。

第五，基本法律制度缺失?，F(xiàn)行立法的土壤污染防治基本制度規(guī)定得比較零散，不系統(tǒng)，不健全，如土壤污染區(qū)域劃分，土壤污染防治風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，土壤污染整治修復(fù)，土壤污染法律責(zé)任等。這些基本制度的缺失使得土壤污染防治工作無(wú)法有效展開(kāi)，需要在立法內(nèi)容中建立健全相關(guān)的制度。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家土壤污染防治法律制度

(一)美國(guó)的連帶環(huán)境責(zé)任制度

80年代出臺(tái)的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償責(zé)任法》，主要針對(duì)土壤污染后的責(zé)任認(rèn)定，明確一系列包括危險(xiǎn)物質(zhì)處置設(shè)施報(bào)告義務(wù)、治理職責(zé)分配、消除危險(xiǎn)的司法保障等內(nèi)容[4]。該法創(chuàng)設(shè)了一個(gè)規(guī)模龐大的信托基金處理土壤及地下水污染，也稱(chēng)作《超級(jí)基金法》。根據(jù)《超級(jí)基金法》，政府有權(quán)要求不動(dòng)產(chǎn)污染者、所有者和使用者治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的費(fèi)用，由聯(lián)邦環(huán)保局選出需要優(yōu)先治理的場(chǎng)地列入“國(guó)家優(yōu)先名單”，然后分析該場(chǎng)地的危險(xiǎn)程度，再確定清理方案，永久修復(fù)污染場(chǎng)地。同時(shí)該法的特色在于，對(duì)整治和修復(fù)義務(wù)規(guī)定了嚴(yán)格的無(wú)限連帶法律責(zé)任，當(dāng)事人不管有無(wú)過(guò)錯(cuò)，任何一方均應(yīng)當(dāng)連帶承擔(dān)全部治污義務(wù)。超級(jí)基金制度的實(shí)施，一方面在于促進(jìn)危險(xiǎn)廢棄物場(chǎng)地的清除和修復(fù)，另一方面對(duì)污染者產(chǎn)生了巨大的震懾作用，為源頭控制污染作出巨大貢獻(xiàn)。

在此基礎(chǔ)上，美國(guó)又制定了棕色地塊法案。對(duì)“棕地”管理進(jìn)行了系統(tǒng)化的規(guī)范，形成自己的標(biāo)準(zhǔn)體系，在技術(shù)層面為棕色地塊的治理提供了充分的保障，為污染地塊的清除和再利用提供了有力支持?！白厣貕K”的法案規(guī)定了稅收、政府的補(bǔ)貼作為治理土壤的基金來(lái)源，棕色地塊修正法案闡明了污染的責(zé)任人和非責(zé)任人的界限，并制定了污染地塊的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為促進(jìn)棕色地塊再開(kāi)發(fā)利用提供了保障[5]。

新疆位于歐亞大陸中部，其擁有的特殊的地理位置、自然、獨(dú)特的環(huán)境和悠久的歷史文化背景創(chuàng)造了豐富自然景觀(guān)、璀璨的古代文明與民族風(fēng)情。從近些年新疆旅游景區(qū)的發(fā)展可以知道，新疆A級(jí)景區(qū)數(shù)量越來(lái)越多了，等級(jí)越來(lái)越來(lái)提升了，發(fā)展的勢(shì)頭越來(lái)越來(lái)良好了，地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)與旅游景區(qū)功能結(jié)合起來(lái)，也呈現(xiàn)出穩(wěn)步地，快速地發(fā)展趨勢(shì)。2017年12月，新疆A級(jí)旅游景區(qū)總數(shù)量已達(dá)到了297個(gè)，其中5A旅游景區(qū)9個(gè)，4A級(jí)旅游景區(qū)65個(gè)，3A級(jí)旅游景區(qū)100個(gè)，2A級(jí)旅游景區(qū)110個(gè)，1A級(jí)旅游景區(qū)13個(gè)。豐富多彩的旅游資源，為新疆旅游業(yè)發(fā)展提供得天獨(dú)厚的條件。

(二)日本的土壤污染對(duì)策區(qū)域制度

日本通過(guò)《農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法》，建立了由預(yù)防對(duì)策和治理對(duì)策構(gòu)成的土壤環(huán)境保全體系，該法規(guī)定：日本實(shí)行農(nóng)用地土壤污染對(duì)策區(qū)域、特別地區(qū)制度。該法還就對(duì)策區(qū)域的劃定、變更、污染的調(diào)查作了明確的規(guī)定，確定了土壤污染調(diào)查制度，對(duì)調(diào)查區(qū)域設(shè)定評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，及超標(biāo)后的相應(yīng)修復(fù)措施、確定適格的調(diào)查機(jī)構(gòu)、援助措施、上報(bào)制度、懲戒措施等做出了規(guī)范。2002年頒布《土壤污染對(duì)策區(qū)域法》，這兩部法律規(guī)定了土壤污染的修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，對(duì)土壤污染問(wèn)題的改善起到重要的制度保障作用。

除此之外，日本還在重金屬、有毒有害化學(xué)物質(zhì)污染方面進(jìn)行了土壤保護(hù)立法，規(guī)范了重金屬污染檢測(cè)及修復(fù)，開(kāi)展了農(nóng)田土壤中鎘、銅、砷的監(jiān)測(cè)，并對(duì)超標(biāo)土壤修復(fù)，對(duì)不適宜的地塊做出相應(yīng)的干預(yù)。檢測(cè)對(duì)象有所擴(kuò)充，1994年追加三氯乙烯等15項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)。2001年再追加氟和硼2項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)。擴(kuò)大污染防治范圍，將土壤污染防治從農(nóng)村擴(kuò)大到城市。同時(shí)，對(duì)水污染進(jìn)行相應(yīng)立法，對(duì)土壤資源提供了綜合性保護(hù)。

(三)德國(guó)的預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)原則

《德國(guó)聯(lián)邦土壤保全法》從保護(hù)土壤機(jī)能的角度確立了預(yù)防原則，在條文中規(guī)定相應(yīng)措施保障該項(xiàng)原則的實(shí)施，其他領(lǐng)域的法律關(guān)于土壤保護(hù)的立法所產(chǎn)生的間接結(jié)果，體現(xiàn)了立法目的所倡導(dǎo)的預(yù)防性?xún)r(jià)值。聯(lián)邦與各州政府法律對(duì)土地使用者預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的措施及強(qiáng)制性義務(wù)做出了規(guī)范，對(duì)施加于土地上的各種材料進(jìn)行安全評(píng)估，動(dòng)態(tài)適時(shí)監(jiān)測(cè)土壤以及對(duì)土壤進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等作了規(guī)定。如何對(duì)清除污染進(jìn)行調(diào)查和規(guī)劃以及誰(shuí)對(duì)此負(fù)責(zé)，賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)限更具可操作性。

德國(guó)立法上尤為重視污染地塊的修復(fù)和再利用，最關(guān)鍵的一點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)在土壤利用中的循環(huán)思想和預(yù)防性的土壤保護(hù)[6]。預(yù)防性土壤保護(hù)旨在保持土壤的自然功能、不是土壤本身，以期形成一種可持續(xù)的自然生態(tài)循環(huán)，確保一種統(tǒng)一的數(shù)據(jù)調(diào)查和處理系統(tǒng)，該系統(tǒng)能研究土壤的地區(qū)復(fù)雜性，對(duì)土壤信息進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控。立法除了強(qiáng)調(diào)土壤的使用功能外，也強(qiáng)調(diào)了土壤的自然功能，確定了部分極限值，起到了對(duì)土壤的預(yù)防性保護(hù)作用。

四、我國(guó)土壤污染防治的立法構(gòu)建

(一)立法目的的確立

立法目的是立法者對(duì)法所要追求的價(jià)值最直接最明確的表達(dá)[7]。環(huán)境立法永遠(yuǎn)是出于環(huán)境保護(hù)優(yōu)先還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的博弈之中，可持續(xù)發(fā)展作為妥協(xié)與平衡的產(chǎn)物為各國(guó)所接受，但根本目標(biāo)仍然是保障公眾安全。因此，在土壤污染防治立法目的的構(gòu)建上，我們?nèi)匀灰獔?jiān)持對(duì)于直接目的與間接目的的區(qū)分，直接目的仍然是防治土壤污染，保護(hù)生態(tài)安全，進(jìn)而達(dá)到土地的可持續(xù)利用，最終保障人體健康。因而，我國(guó)土壤污染防治法的立法目的可以概括為：以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，防治土壤污染，保護(hù)生態(tài)安全，保障人民健康和保護(hù)土壤資源的可持續(xù)利用，為追求人和土壤的和諧為最終目標(biāo)制定本法[8]。

(二)立法模式的選擇

重新梳理現(xiàn)有的法律，為了滿(mǎn)足對(duì)土壤污染防治的需求而對(duì)多部現(xiàn)行法律進(jìn)行修改，很難列入立法規(guī)劃，因?yàn)楝F(xiàn)行法律數(shù)量多，種類(lèi)多，修改成本較大且成效甚微。當(dāng)前立法存在主要弊端是基本法律制度的缺失，現(xiàn)有法律的分散性和不系統(tǒng)性很難解決這個(gè)問(wèn)題，同時(shí)土壤污染的特點(diǎn)決定了治理周期、危害對(duì)象、程度、方式的差異性，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法才能從根本上解決問(wèn)題，需要把土壤作為一種生態(tài)環(huán)境要素制定土壤污染防治法。

土壤污染防治立法的內(nèi)容主要包括預(yù)防和治理，針對(duì)二者是單項(xiàng)立法還是兼而有之進(jìn)行立法，學(xué)者見(jiàn)仁見(jiàn)智，筆者認(rèn)為，我國(guó)土壤污染防治立法應(yīng)以土壤污染的治理和修復(fù)為主要內(nèi)容，兼顧預(yù)防，這樣能夠提高立法效率，具有可操作性，適用性。

(三)法律制度的構(gòu)建

1.健全土壤污染調(diào)查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。在已經(jīng)展開(kāi)的土壤污染現(xiàn)狀的調(diào)查基礎(chǔ)上，確定污染地塊評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，分類(lèi)標(biāo)注地塊污染程度，借鑒美國(guó)污染地塊名錄制度，建立污染地塊名錄，確定土地用途，污染嚴(yán)重的地塊要改變用途，比如耕地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，未污染土地加以保護(hù)，污染土地進(jìn)行監(jiān)管。各地污染調(diào)查方法不統(tǒng)一，要進(jìn)一步提高調(diào)查精度，調(diào)查點(diǎn)位設(shè)置，調(diào)查主體，調(diào)查程序進(jìn)一步加以規(guī)范。對(duì)規(guī)劃使用的土地進(jìn)行土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，評(píng)估通過(guò)的進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，借以預(yù)防土壤污染發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立土壤整治修復(fù)制度。我國(guó)土壤污染修復(fù)問(wèn)題基本沒(méi)有立法規(guī)定，針對(duì)已有的大量污染地塊，土壤修復(fù)制度的建立尤為重要。應(yīng)有針對(duì)性地制定各種污染場(chǎng)地的監(jiān)測(cè)和修復(fù)技術(shù)規(guī)范，根據(jù)土地的不同功用制定污染認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以及修復(fù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在控制新增污染的前提下，分類(lèi)別、分用途、分階段進(jìn)行治理，逐步減少存量污染。立法中應(yīng)確立修復(fù)的主體，修復(fù)基金來(lái)源，修復(fù)評(píng)估與鑒定，修復(fù)資質(zhì)等方面的內(nèi)容。對(duì)于基金的來(lái)源除了稅收、可以開(kāi)展綠色貸款，推廣土壤修復(fù)技術(shù)，使之產(chǎn)業(yè)化，同時(shí)，可以通過(guò)保險(xiǎn)制度為土壤污染修復(fù)儲(chǔ)備基金。結(jié)合污染者付費(fèi)，受益者分擔(dān)原則進(jìn)行污染修復(fù)。提倡清潔生產(chǎn)，預(yù)防和減少污染。

3.建立土壤污染防治監(jiān)督管理制度。土壤污染問(wèn)題，出現(xiàn)多頭管理，每個(gè)部門(mén)都管一點(diǎn)，涉及責(zé)任時(shí)都退后，且有相互扯皮現(xiàn)象。借鑒日本的做法，綜合地推進(jìn)和調(diào)整環(huán)境行政政策的權(quán)限統(tǒng)一在環(huán)境廳之下，但對(duì)于公害發(fā)生源的具體控制權(quán)限的行使，根據(jù)法律賦予都道府縣知事的權(quán)限。地方各職能部門(mén)的分工協(xié)作成為環(huán)境治理的關(guān)鍵，因此，在地方土壤污染防治管理中，有必要更多地賦予各級(jí)地方政府協(xié)調(diào)功能，并由地方行政負(fù)責(zé)人直接向國(guó)家環(huán)保部負(fù)責(zé)[9]

4.健全公眾參與制度。數(shù)據(jù)掌握者應(yīng)當(dāng)建立公眾參與調(diào)查和評(píng)估的機(jī)制，使公眾真正了解土壤利用和保護(hù)的現(xiàn)狀，增加社會(huì)對(duì)土壤污染問(wèn)題的關(guān)注，人民群眾可以作為監(jiān)督員，參與到土壤污染預(yù)防工作中，對(duì)排污行為進(jìn)行舉報(bào)，提起公益訴訟，這樣才能有效打擊排污行為，保護(hù)土壤的生態(tài)安全。

5.健全土壤污染的法律責(zé)任。 我國(guó)的法律責(zé)任劃分不夠合理，無(wú)法解決歷史遺留的污染問(wèn)題。參考美國(guó)超級(jí)基金的管理模式，設(shè)立我國(guó)的污染整治專(zhuān)項(xiàng)基金，土壤污染遵循誰(shuí)污染誰(shuí)治理的追責(zé)原則。對(duì)污染自然人予以終身追責(zé)，確定責(zé)任主體上，應(yīng)借鑒“潛在責(zé)任人制度”，以“污染者付費(fèi)”原則為指導(dǎo)，結(jié)合“受益者負(fù)擔(dān)”原則，來(lái)確定土壤修復(fù)責(zé)任人和修復(fù)經(jīng)費(fèi)的分?jǐn)偡绞絒10]。

[1]王虹.國(guó)外土壤污染防治進(jìn)展及對(duì)我國(guó)土壤保護(hù)的啟示[J].環(huán)境監(jiān)測(cè)管理與技術(shù),2006，(5).

[2]王樹(shù)義.關(guān)于建議制定《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的幾點(diǎn)思考[J].法學(xué)評(píng)論,2008，(3).

[3]王京歌，鄒雄.生態(tài)文明理念下我國(guó)土壤污染防治法律制度的構(gòu)建[J].行政與法,2016，(2).

[4]張輝.美國(guó)環(huán)境法研究[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2015：357-378.

[5]姚慧娥.美國(guó)《超級(jí)基金法》中環(huán)境法律責(zé)任分析及對(duì)我國(guó)環(huán)境立法的啟示[J].能源與環(huán)境,2008,(3).

[6]秦天寶.德國(guó)土壤污染防治的法律與實(shí)踐[J].環(huán)境保護(hù),2007，(10).

[7]肖萍，張寶.論我國(guó)土壤污染防治的立法構(gòu)建[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2009，(6).

[8]王樹(shù)義.關(guān)于建議制定《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》的幾點(diǎn)思考[J].法學(xué)評(píng)論,2008，(3).

[9]邱秋.東亞?wèn)|南亞土壤污染防治法評(píng)析[J].當(dāng)代法學(xué),2008，(3).

[10]蔣莉.美國(guó)超級(jí)基金制度及其實(shí)施[J].油氣田環(huán)境保護(hù)，2005，(3).

[責(zé)任編輯:劉慶]

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1008-7966(2017)06-0095-03

2017-06-29

劉曉霞(1977-)，女，黑龍江哈爾濱人 ，講師，法學(xué)碩士。