姜 鵬

(中國社會科學(xué)院 研究生院， 北京 102488)

我國投訴舉報制度的隱患、成因及解決對策
——以專業(yè)維權(quán)現(xiàn)象的治理為視角

姜 鵬

(中國社會科學(xué)院 研究生院， 北京 102488)

基于高權(quán)性、救濟(jì)性、便捷性與靈活性等特征，投訴舉報制度是我國社會共治機(jī)制的重要組成部分。然而，近年的實踐表明該制度也在一定程度上便利了專業(yè)維權(quán)人士謀取私利的活動。在理論層面上，這表明投訴舉報制度具有規(guī)制手段目的的不匹配、制度定位的模糊性、程序失范以及投訴舉報人試錯成本低廉等隱患。就投訴舉報制度的成長環(huán)境而言，則體現(xiàn)了立法價值的混亂與規(guī)范的僵硬、制度定位的模糊、對程序的忽視以及配套制度的不完善等深層因素。應(yīng)從注重立法價值目的體系的建設(shè)、明確制度定位進(jìn)而實現(xiàn)制度資源的優(yōu)化配置、注重程序建設(shè)與規(guī)定的可操作性和實現(xiàn)制度與規(guī)范的良性互動等方面完善我國的投訴舉報制度。

投訴舉報； 專業(yè)維權(quán)； 成因； 對策

自我國投訴舉報法律規(guī)范實施以來，在其內(nèi)容不斷完善的同時，也充分體現(xiàn)出其作為優(yōu)化配置行政規(guī)制資源、完善行政內(nèi)部監(jiān)督、提高行政效率的制度潛能。隨著我國第一部統(tǒng)一規(guī)定投訴舉報的部門規(guī)章《食品藥品投訴舉報管理辦法》的實施，投訴舉報人以及被投訴舉報人范圍也不斷擴(kuò)張，該制度被濫用的空間也在逐步增加。

一、我國投訴舉報制度的概況

(一)投訴舉報的概念及其與其他類型投訴舉報的區(qū)分

以主體之間關(guān)系的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，我國投訴舉報可分為兩類，即高權(quán)投訴舉報和平權(quán)投訴舉報。本文所研究的投訴舉報是與行政投訴舉報同屬一類的高權(quán)投訴舉報。投訴舉報是公民、企業(yè)、其他組織因購買、使用或者接受服務(wù)過程中，認(rèn)為自己所購買、使用或接受服務(wù)侵犯其合法權(quán)益或存在違法情形，或認(rèn)為行政執(zhí)法主體存在違法情形，而向有關(guān)部門檢舉、控告的行為。因此，行政執(zhí)法中的投訴舉報與行政投訴舉報的主要區(qū)別在于其投訴舉報對象不同。行政投訴舉報的對象是高權(quán)主體，而投訴舉報的對象一般不是高權(quán)主體。

(二)我國投訴舉報的立法概況

我國投訴舉報立法工作大致包含以下幾個階段。第一，初步立法階段。在這一個階段中，雖然我國法律規(guī)范對行政投訴舉報事項進(jìn)行了規(guī)定，但并未進(jìn)行專項立法。第二，專項立法階段。這一個階段始于1988年制定的《監(jiān)察部處理電話舉報暫行辦法》。第三，行政立法主導(dǎo)階段。在這一個階段中，國務(wù)院各部門的行政立法已經(jīng)在行政投訴舉報法律規(guī)范中占據(jù)了主導(dǎo)地位。我國行政投訴舉報的立法工作肇始于1988年9月20日頒布的《監(jiān)察部處理電話舉報暫行辦法》，它是一部由監(jiān)察部頒布的規(guī)范性文件。地方立法工作則始于1992年8月12日頒布的《天津市行政執(zhí)法投訴管理制度》。我國第一部規(guī)定投訴的文件是1988年12月14日制定的《中國民用航空局關(guān)于處理旅客、貨主投訴和批評信函的規(guī)定的通知》，這是一部規(guī)范性文件，現(xiàn)已被廢止。1990年5月30日，我國頒布了第一部規(guī)定舉報的部門規(guī)章，即《公安部舉報中心試行工作辦法》。第一部規(guī)定投訴的部門規(guī)章是1991年6月1日頒布的《旅游投訴暫行規(guī)定》。目前我國已經(jīng)制定了12部關(guān)于投訴的部門規(guī)章和12部關(guān)于舉報的部門規(guī)章以及若干部行政規(guī)范性文件和地方法規(guī)規(guī)章，基本上覆蓋了工商、食藥、環(huán)保、社會保障等領(lǐng)域①。

隨著專門處理投訴舉報事項的機(jī)構(gòu)紛紛設(shè)立，投訴舉報立法結(jié)構(gòu)逐漸成型，已經(jīng)逐漸成為行政規(guī)制立法中不可或缺的一個部分。通過對標(biāo)題檢索得到的法律規(guī)范進(jìn)行分析，筆者發(fā)現(xiàn)，雖然我國不同機(jī)關(guān)、部門的舉報制度完備程度不同，工作任務(wù)和內(nèi)容各有差異，但是運行機(jī)理是相同或相通的。投訴舉報的法律規(guī)范一般包括：窗口建設(shè)，如來訪、來信、來電、網(wǎng)絡(luò)等渠道維護(hù)、信息公開和處理要求；管轄要求，包括地域管轄和級別管轄；調(diào)查要求，一般遵循行政執(zhí)法和程序要求；處理要求，與投訴舉報人相關(guān)，包括結(jié)果答復(fù)、信息保密、糾紛協(xié)調(diào)、非法不當(dāng)舉報行為制約等；舉報激勵，如有獎舉報、宣傳等；責(zé)任追究；質(zhì)量控制，如案卷質(zhì)量評估、滿意度調(diào)查等；數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析和利用等內(nèi)容。

(三)我國投訴舉報的特征

1.高權(quán)性。 行政投訴舉報的高權(quán)性主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先，上文已經(jīng)提到由于行政投訴舉報包含投訴舉報人或被投訴舉報人與投訴舉報處理機(jī)構(gòu)之間的行政法律關(guān)系，故行政投訴舉報必然涉及一個高權(quán)行政主體[1]21。其次，行政立法在我國行政投訴舉報法律規(guī)范中占據(jù)主導(dǎo)地位。目前我國24部現(xiàn)行有效的投訴舉報部門規(guī)章處于我國行政投訴舉報法律規(guī)范位階的頂層。再次，從處理投訴舉報部門的行政級別來看，最高級別的投訴舉報處理機(jī)構(gòu)一般隸屬于國務(wù)院各部、委員會、國家局等直屬部門，例如國家食品藥品監(jiān)督管理總局下設(shè)的行政受理和投訴舉報中心。

2.救濟(jì)性。 根據(jù)我國現(xiàn)行立法，我國行政法上的法律救濟(jì)，是為合法權(quán)益受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織提供法律補(bǔ)救的制度[2]361。因此，投訴舉報并不屬于行政救濟(jì)制度。然而，就制度的功能而言，行政投訴舉報與行政訴訟、行政復(fù)議以及信訪制度具有共通之處，即該制度本身扮演著約束監(jiān)督行政權(quán)力，為公民、法人和其他組織提供救濟(jì)途徑的角色。

3.靈活性。首先，與其他行政救濟(jì)途徑相比，投訴舉報方式較為多樣。根據(jù)我國現(xiàn)行行政投訴舉報法律規(guī)范的規(guī)定，投訴人、舉報人可以通過撥打舉報熱線、信件、互聯(lián)網(wǎng)、傳真、走訪、面談等方式向相關(guān)主管部門提出投訴舉報。如《價格違法行為舉報處理規(guī)定》第4條第1款規(guī)定，舉報人可以通過12358 舉報電話、信件、互聯(lián)網(wǎng)、傳真、走訪等形式向價格主管部門提出價格舉報?！侗ｋU違法行為舉報處理工作辦法》第9條第2款規(guī)定，舉報人向中國保監(jiān)會及其派出機(jī)構(gòu)提出舉報，可以采取郵寄、傳真、電子郵件等方式，也可以采取電話、面談等方式。其次，行政投訴舉報處理方式受到較少的程序限制。《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》第12條規(guī)定，上級勞動保障行政部門發(fā)現(xiàn)下級勞動保障行政部門對舉報案件的處理確有錯誤的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成下級勞動保障行政部門重新處理，必要時也可以直接處理。

4.快捷性。與行政訴訟和行政復(fù)議相比，行政投訴舉報在受理范圍和舉證責(zé)任等規(guī)定上更容易被行政相對人所接受，甚至在不具備一般法律知識的情況下，利益相關(guān)人也可以進(jìn)行投訴舉報。此外，與信訪、申訴等行政救濟(jì)途徑相比，行政投訴舉報法律規(guī)范往往包含明確的答復(fù)期限的規(guī)定。例如，我國相關(guān)法律規(guī)范對受理后答復(fù)投訴舉報人的時限和辦結(jié)案件并回復(fù)當(dāng)事人的時限進(jìn)行了規(guī)定。對于受理答復(fù)的期限一般為5日到10日不等。如《價格違法行為舉報規(guī)定》第8條規(guī)定，價格主管部門應(yīng)當(dāng)自收到舉報之日起7個工作日內(nèi)告知舉報人是否受理或者轉(zhuǎn)辦?！侗ｋU違法行為舉報處理工作辦法》則規(guī)定了10個工作日內(nèi)審查決定是否受理的期限。相關(guān)法規(guī)一般規(guī)定60日為辦結(jié)投訴舉報案件的期限。

二、專業(yè)維權(quán)現(xiàn)象與我國投訴舉報的制度隱患

(一)專業(yè)維權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生及危害

近年來的專業(yè)維權(quán)現(xiàn)象主要以“專業(yè)維權(quán)人士”的大量出現(xiàn)為標(biāo)志。“專業(yè)維權(quán)人士”通常是以投訴舉報為職業(yè)，通過向相應(yīng)行政規(guī)制部門提供線索，在行政機(jī)關(guān)核查及處理后，期望從中獲得一定的獎勵，或通過投訴舉報達(dá)到自身某種特定目的以及獲得某種利益的機(jī)構(gòu)或個人。在實踐中專業(yè)維權(quán)人士又被稱為“熱點舉報人”或“職業(yè)投訴人”，在工商食藥規(guī)制領(lǐng)域被稱為“職業(yè)打假人”。

專業(yè)維權(quán)人士主要具備以下幾個特點：第一，投訴舉報目的趨利化。職業(yè)投訴舉報人的目的多為謀取私利。第二，投訴舉報手段程式化。以職業(yè)價格投訴舉報人為例，其通常的程式是“購買問題商品——索賠——舉報——再索賠——行政復(fù)議(申請信息公開)”五部曲。職業(yè)舉報人尋找購買存在問題的商品后，先向經(jīng)營者提出索賠私了，并同時以實施價格舉報相威脅，在未達(dá)到預(yù)期目的的情況下即轉(zhuǎn)向價格主管部門進(jìn)行舉報，反映當(dāng)事人存在不正當(dāng)價格行為，在舉報的同時進(jìn)一步向企業(yè)要挾大肆勒索，并以享有知情權(quán)為由，要挾價格執(zhí)法部門書面回復(fù)舉報查處情況，以獲得舉報獎勵。如果價格主管部門堅持原則致其無理賠償要求未能得到滿足，部分職業(yè)舉報人便會以申請政府信息公開或提起行政復(fù)議、行政訴訟等手段向價格主管部門施壓[3]。第三，投訴舉報人員專業(yè)化。目前職業(yè)投訴舉報人往往來自具有相關(guān)領(lǐng)域從業(yè)經(jīng)驗的律師或政府工作人員。他們對所涉領(lǐng)域的法律知識相當(dāng)了解。第四，投訴舉報趨向產(chǎn)業(yè)化。在浙江、上海、深圳等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，存在著相當(dāng)數(shù)量的以投訴舉報獲利為職業(yè)的專業(yè)維權(quán)團(tuán)隊。投訴舉報趨向產(chǎn)業(yè)化還表現(xiàn)為職業(yè)投訴舉報的公司化、經(jīng)營化。應(yīng)當(dāng)看到，專業(yè)維權(quán)確實在一定程度上有助于及時發(fā)現(xiàn)并遏制違法犯罪，但同時也會因為專業(yè)維權(quán)人追逐自身利益最大化而浪費大量行政執(zhí)法資源，以及對企業(yè)產(chǎn)生更多不公平的后果。

(二)在理論層面導(dǎo)致專業(yè)維權(quán)現(xiàn)象存在的隱患

1.首先，制度結(jié)構(gòu)的僵硬性容易誘發(fā)規(guī)制手段目的的不匹配。規(guī)范上以行政立法為主導(dǎo)和制度上以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的狀態(tài)容易誘發(fā)行政投訴舉報制度的合法性隱患。雖然投訴舉報的高權(quán)性在一定程度上可以促使行政主體收集相應(yīng)的規(guī)制信息，將糾紛納入高效的解決機(jī)制，最終有利于相應(yīng)的行政執(zhí)法部門實現(xiàn)行政規(guī)制資源的優(yōu)化整合，然而在規(guī)范層面以行政立法為主導(dǎo)，以及在制度上以行政主體為主導(dǎo)的狀態(tài)容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)各自為政，最終誘發(fā)我國行政投訴舉報制度的結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

其次，高權(quán)性也會導(dǎo)致制度的僵硬。舉報獎勵制度、重大舉報與一般舉報的區(qū)分等都是由行政主體設(shè)計并納入相關(guān)行政立法的。以舉報獎勵制度為例，其在誕生之初確實起到了打擊違法犯罪的作用。隨后獎勵規(guī)定無論在獎勵的范圍、幅度、程序等方面，也都得到了相應(yīng)的完善。然而，由于其在誕生之初并未經(jīng)過成本收益原則的驗證，此后在很大程度上反而為專業(yè)維權(quán)人士提供了便利。

再次，立法的目的導(dǎo)向也存在一定問題。以食品藥品投訴舉報為例，關(guān)于食品藥品舉報的地方法規(guī)規(guī)章中往往同時含有舉報和獎勵的內(nèi)容，在規(guī)范層面針對舉報和獎勵建立直接聯(lián)系，容易誘發(fā)立法目的的偏離。

2.制度定位的模糊性。上文提到行政投訴舉報與行政訴訟和行政復(fù)議都是具有權(quán)利救濟(jì)功能的制度，相應(yīng)地，實踐中職業(yè)舉報人或熱點投訴人往往也會窮盡包括行政復(fù)議、行政訴訟、信訪在內(nèi)的一切救濟(jì)途徑促使被投訴舉報人或行政機(jī)關(guān)妥協(xié)，以達(dá)到牟利目的。因此，具有救濟(jì)性的行政投訴舉報制度也在客觀上豐富了專業(yè)維權(quán)人的救濟(jì)手段體系。同時，當(dāng)多種救濟(jì)途徑都可以為專業(yè)維權(quán)人所利用時，如何設(shè)計它們之間的轉(zhuǎn)化機(jī)制，如何在入口與歸口上對浪費行政執(zhí)法資源的專業(yè)維權(quán)進(jìn)行控制和疏導(dǎo)，如何定位制度的性質(zhì)和功能就成為了一個必須解決的問題。

3.程序的失范性。雖然相對于其他行政救濟(jì)途徑，行政投訴舉報更為高效便捷，更容易被公眾接受并利用其實現(xiàn)私權(quán)救濟(jì)以及公權(quán)監(jiān)督等目的，然而靈活性也為該制度埋下了失范的隱患。實踐中，專業(yè)維權(quán)人士經(jīng)常利用投訴舉報受理機(jī)構(gòu)行政處理在程序上的不統(tǒng)一和隨意性實現(xiàn)牟利的目的。

4.投訴舉報人過錯成本的低廉性。與行政投訴舉報的快捷性相對應(yīng)，該制度存在投訴舉報人過錯成本低廉性的隱患。行政投訴舉報試錯成本的低廉性主要是指行政投訴舉報受理門檻低，以及由此造成的惡意、虛假投訴舉報的成本低等情況。與投訴舉報試錯成本的低廉性相對應(yīng)的便是行政投訴舉報糾錯機(jī)制成本的昂貴性。這就為專業(yè)維權(quán)人士間接操控行政執(zhí)法資源為自身獲利開了口子。

三、我國投訴舉報制度的運行環(huán)境及其制度隱患的成因

(一)我國投訴舉報制度的生成和運行環(huán)境

以2011年中國特色社會主義法律體系建成為時間節(jié)點，我國的法治進(jìn)程總體上可以分為法制建設(shè)階段與法治建設(shè)階段。法制建設(shè)階段的主要任務(wù)體現(xiàn)在十五大的法治十六字方針中，即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”中，目前有一部分學(xué)者認(rèn)為這是建設(shè)法律體系的指導(dǎo)方針，而將十八大提出的新法治十六字方針即“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”作為下一階段法治體系建設(shè)的指導(dǎo)方針。信春鷹教授認(rèn)為，1997年提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系本來就是要解決有法可依的問題，而法治體系建設(shè)則是要著眼于科學(xué)立法與民主立法[4]。對于法治體系的建設(shè)，有學(xué)者認(rèn)為，十八屆四中全會更新了對法治內(nèi)涵的理解，強(qiáng)調(diào)了對憲法、良法、人權(quán)的重視，力圖從“形式法治”邁向“實質(zhì)法治”，實現(xiàn)法治國家的又一次飛躍[5]。形式法治與實質(zhì)法治的著眼點有所不同。形式法治的注意力集中于法律頒布的方式(是否由合格的被授權(quán)者頒布，是否以合格的被授權(quán)方式頒布等)，繼而產(chǎn)生規(guī)范的清晰性(是否足夠清楚以指引個人行為，使之可規(guī)劃其生活等)，以及所頒布規(guī)范的時間維度(面向未來或者溯及既往等)。形式法治并不尋求對法律的實際內(nèi)容做合格性判定，不關(guān)心法律是善法還是惡法，只要符合法治的形式規(guī)范[6]643。因此，不難理解對于有法可依的形式法治的強(qiáng)調(diào)可能會導(dǎo)致下列問題。

1．規(guī)范與價值的脫節(jié)。自從社會主義法律體系初步形成以來，我國基本結(jié)束了“無法可依”或“有法不能依”的狀態(tài)。目前我國面臨的突出問題就是林林總總的法律規(guī)范中的價值和目的排列的無序狀態(tài)。概言之，在由“形式法治”邁向“實質(zhì)法治”過程中，主要問題從“法律位階”變成了“價值位階”的問題。

2.制度功能定位模糊。在我國社會主義法律體系形成過程中，規(guī)范中的概念不明確或者功能定位模糊很大程度上引發(fā)了目前制度定位的沖突，造成了制度資源的重疊，從而導(dǎo)致了行政執(zhí)法資源的浪費。

3.規(guī)范層面和制度層面重實體輕程序現(xiàn)象?！皥?zhí)法必嚴(yán)”和“違法必究”包含的結(jié)果導(dǎo)向法治理念一定程度上反映了我國在法治建設(shè)的前一個階段對于程序建設(shè)的忽視，進(jìn)而導(dǎo)致了行政執(zhí)法中無章可循的困境。程序規(guī)范的漏洞也為專業(yè)維權(quán)這種非正?，F(xiàn)象提供了可乘之機(jī)。

4.配套制度更新速率落后于規(guī)范的完善。在一段時間內(nèi)制定大量的法律規(guī)范不僅易于導(dǎo)致規(guī)范之間的沖突，也容易導(dǎo)致配套制度建設(shè)的壓力。換言之，在“形式法治”階段我國制度建設(shè)滯后于規(guī)范的制定和更新。反映到我國長期存在的專業(yè)維權(quán)現(xiàn)象上，就是投訴舉報制度相配套信息共享制度不健全。

(二)我國投訴舉報制度隱患的成因

1.立法價值的混亂與規(guī)范制度的僵硬。上世紀(jì)末，隨著我國行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，在行政執(zhí)法資源越來越不足以滿足規(guī)制目標(biāo)的情況下，我國政府迫切需要升級行政執(zhí)法體制以應(yīng)對不斷膨脹的行政任務(wù)。在這一背景下，投訴舉報制度被我國引入行政執(zhí)法機(jī)制。這種行政主導(dǎo)的制度生成模式雖然立竿見影，然而也存在缺乏市場驗證而導(dǎo)致的僵化性等缺陷。例如，周漢華教授曾指出：“我國迄今為止的法治政府建設(shè)依靠的是一種典型的政治推動機(jī)制，即通過不斷制定各種中央文件和法律法規(guī)對政府行為提出具體要求，改變政府的行為方式實現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)。”[7]此外，這種政治推動模式對于規(guī)制效果或政策績效的追求容易造成規(guī)范和制度的僵硬和不合理。例如，規(guī)制部門對于食藥安全和公共利益目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)使其引入了高額舉報獎勵制度和投訴懲罰性賠償制度。這也為專業(yè)維權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延埋下了伏筆。

2.制度定位的模糊引發(fā)的制度濫用。起初，投訴舉報制度的引入是為解決行政規(guī)制中的信息不對稱和節(jié)約規(guī)制資源開辟一條救濟(jì)途徑，因此其具有一定的合理性[8]。然而隨著政府與市場所扮演角色的不斷轉(zhuǎn)變，在制度設(shè)計之時制度并未得到社會的檢驗，以至于在很大程度上無法對制度資源的功能性重疊等不利后果進(jìn)行合理的判斷與預(yù)期，其弊端也顯露無疑，救濟(jì)制度也因此被牟利者濫用。

3.對程序的忽視導(dǎo)致了制度的失靈。立法在數(shù)量上迅速攀升的一個直接后果便是實體規(guī)范與程序規(guī)范配置的失調(diào)。因此，我國上世紀(jì)末的立法呈現(xiàn)出“實體法先行”的整體趨勢。同時，在一定程度上，程序法的制定和完善需要以實體法運行結(jié)果為依據(jù)。因此，在缺乏合理有效的程序性規(guī)范作為支持的前提下，行政救濟(jì)途徑的入口因為過于高昂的法律信息費用等因素受到堵塞。一種可以為公眾提供多種渠道實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督等目的的行政投訴舉報制度便在這一特殊的時代背景下產(chǎn)生了。另外，作為忽視程序為表征的法制環(huán)境下的產(chǎn)物，我國投訴舉報制度同樣缺乏合理的程序設(shè)計與規(guī)范。

4.配套制度的不完善誘發(fā)了制度錯位。正如蘇力先生指出的，上世紀(jì)末期我國總體上處于一種“有法律但缺少秩序”的狀態(tài)[9]。一些規(guī)則在被納入立法前并未經(jīng)過社會的檢驗，常常會導(dǎo)致“一些個別看來是良好的秩序和規(guī)則，也并不必然能構(gòu)成一個總體上得體、恰當(dāng)、運作有效的社會秩序”[9]。此外，一方面當(dāng)時我國立法數(shù)量激增，讓公眾在短期內(nèi)感到無所適從；另一方面，由于獲得法律救助會產(chǎn)生高昂的信息費用,以及政府受人力、財力的限制而不可能向社會提供足夠并且“對路”的法律公共產(chǎn)品,制定法事實上對社會秩序的影響并不如同法學(xué)家想象得那么大,有時甚至是毫無影響[9]。在這一意義上，一個具有快捷性的行政救濟(jì)制度在很大程度上迎合了當(dāng)時社會的需求。然而，即使再先進(jìn)的制度設(shè)計也需要配套制度的支持。因此，缺乏完善的信息共享制度導(dǎo)致了投訴舉報領(lǐng)域的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也增加了規(guī)制成本。

四、完善我國投訴舉報制度的具體路徑

(一)注重立法價值、目的體系的建設(shè)，注重手段與目的的關(guān)系

第一，盡快制定完善投訴舉報法律規(guī)范。投訴舉報的統(tǒng)一立法可以解決立法碎片化以及節(jié)約立法成本，因此，筆者建議下一步我國應(yīng)當(dāng)采取投訴舉報的統(tǒng)一立法模式。剛剛生效的《食品藥品投訴舉報管理辦法》是我國第一部統(tǒng)一規(guī)定投訴舉報的部門規(guī)章，其對下一步相應(yīng)的投訴舉報統(tǒng)一立法具有重要的借鑒意義。第二，借助比例原則，對舉報獎勵和投訴懲罰性賠償規(guī)定進(jìn)行改進(jìn)。實現(xiàn)獎勵金額與貨值的脫鉤，建立獎勵金額與罰值的聯(lián)系。筆者在上海、浙江等地的調(diào)研過程中，當(dāng)?shù)厥乘幈O(jiān)局的領(lǐng)導(dǎo)也曾經(jīng)反映過獎勵金額與貨值相聯(lián)系具有諸多不合理之處，根據(jù)罰值確定獎勵金額更有利于投訴舉報目的與行政執(zhí)法目的的統(tǒng)一。

(二)明確制度定位，實現(xiàn)制度資源的優(yōu)化配置

這主要指理順投訴舉報與行政訴訟、行政復(fù)議和信訪等救濟(jì)途徑的關(guān)系。從我國相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定中可以看出，投訴舉報人既可以針對投訴舉報中的實體問題又可以針對程序問題提起行政復(fù)議、行政訴訟和信訪。對具有《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》等相關(guān)法律依據(jù)的問題，投訴舉報人可以提起復(fù)議或訴訟，對于不具有法律依據(jù)的問題，投訴舉報人可以提起信訪。職業(yè)打假人往往窮盡包含投訴、舉報、復(fù)議、訴訟、信訪在內(nèi)的一切程序資源來實現(xiàn)其牟利目的。一方面，救濟(jì)制度的轉(zhuǎn)換機(jī)制如果過于順暢將為職業(yè)打假人浪費行政執(zhí)法資源開了口子。另一方面，如果轉(zhuǎn)換機(jī)制過于嚴(yán)苛又可能會遏制投訴舉報，最終違背建立投訴舉報制度的初衷。在制度設(shè)計之初，這是行政投訴舉報救濟(jì)屬性定位不明導(dǎo)致的必然結(jié)果。不能在行政救濟(jì)制度入口與歸口上疏導(dǎo)不合理行政投訴舉報，很大程度上是由行政投訴舉報與其他行政救濟(jì)途徑的轉(zhuǎn)化機(jī)制的模糊性所引起。而以上因素共同造成了行政執(zhí)法資源的浪費。因此，單純依靠政策口徑的松與緊很難對投訴舉報制度進(jìn)行定位，這就需要有效的制度改良和制度清理。

(三)注重程序建設(shè)與規(guī)定的可操作性

第一，完善獎勵程序。對于要求舉報獎勵的，應(yīng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定予以審查，決定給予獎勵的，按照規(guī)定程序辦理相關(guān)審批手續(xù)后發(fā)給舉報人。沒有依據(jù)或根據(jù)具體情形決定不予獎勵的，應(yīng)當(dāng)依法告知舉報人，并將相關(guān)情況作書面記錄留存[10]。第二，完善投訴舉報文書的法律規(guī)范。關(guān)于投訴舉報文書的法律規(guī)范包括《文化市場舉報辦理規(guī)范》《價格舉報文書示范文本》《010-12369環(huán)保熱線系統(tǒng)舉報件調(diào)查處理情況填報規(guī)范(試行)》《工商行政管理部門處理消費者投訴文書式樣》《司法部辦公廳關(guān)于印發(fā)法律援助投訴處理格式文書的通知》《國家旅游局辦公室關(guān)于印發(fā)旅游投訴處理文書式樣的通知》等規(guī)范性文件。規(guī)范文書的缺乏為職業(yè)打假人利用行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑達(dá)到牟利目的提供了便利。因此，對于文書規(guī)范的完善可以有效遏制投訴舉報的亂象問題。同時，對于文書規(guī)范的完善也是提高行政效率實現(xiàn)法治政府目標(biāo)的必然要求。

(四)實現(xiàn)制度與規(guī)范的良性互動

在信息化時代，制度與規(guī)范的良性互動需要通過完善信息共享制度來實現(xiàn)，使規(guī)范得到制度的保障和落實。一方面，由于缺乏有效的信息共享制度，職業(yè)打假人對同一問題重復(fù)投訴舉報，從而反復(fù)牟取利益。執(zhí)法主體之間以及行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)溝通不暢會導(dǎo)致同一問題不同對待，降低執(zhí)法效率，最終引發(fā)不公平的后果。另一方面，健全黑名單制度。《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》第26條規(guī)定的黑名單制度作為遏制虛假、惡意投訴舉報的利器已經(jīng)在實踐中得到反復(fù)印證。但是黑名單制度效果的實現(xiàn)需要信息共享機(jī)制的強(qiáng)力支持。健全的信息共享機(jī)制可以有效封堵我國投訴舉報制度的漏洞。

作為豐富社會共治、共同規(guī)制法律框架的有力補(bǔ)充，我國投訴舉報制度具有相當(dāng)大的潛力。然而，應(yīng)當(dāng)看到，由于誕生于我國特定的制度背景之下，我國投訴舉報制度存在某些先天不足。由此，通過法治化的路徑對其進(jìn)行完善和挖潛將是未來我國投訴舉報制度革新的必經(jīng)之路。

注釋：

① 我國現(xiàn)行有效的投訴舉報部門規(guī)章主要有《環(huán)境保護(hù)投訴舉報規(guī)定》《價格規(guī)制中的投訴舉報規(guī)定》《電力監(jiān)管投訴舉報規(guī)定》《食品藥品監(jiān)管投訴舉報規(guī)定》《社會保障投訴舉報規(guī)定》《金融監(jiān)管中的投訴舉報規(guī)定》《建設(shè)工程的投訴舉報規(guī)定》《化學(xué)工業(yè)監(jiān)管投訴舉報規(guī)定》《監(jiān)察投訴舉報規(guī)定》《工商管理投訴舉報規(guī)定》《財政稅收監(jiān)管投訴舉報規(guī)定》《保險監(jiān)管投訴舉報規(guī)定》《土地監(jiān)管投訴舉報規(guī)定》《能源監(jiān)管投訴舉報規(guī)定》《文化業(yè)監(jiān)管中的投訴舉報規(guī)定》《審計監(jiān)管中的投訴舉報規(guī)定》《知識產(chǎn)權(quán)監(jiān)管投訴舉報規(guī)定》《海洋監(jiān)管投訴舉報規(guī)定》等。

[1] [德]漢斯·J·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法：第2卷[M].高家偉，譯.北京：商務(wù)印書館，2014.

[2] 姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011.

[3] 范璞，謝立新，董展平，陳新華.關(guān)于正確應(yīng)對職業(yè)價格投訴舉報的思考[J].中國價格監(jiān)管與反壟斷，2015(4)：33-36.

[4] 信春鷹.中國特色社會主義法律體系及其重大意義[J].法學(xué)研究，2014(6)：19-26.

[5] 李樹忠.邁向“實質(zhì)法治”——歷史進(jìn)程中的十八屆四中全會《決定》[J].當(dāng)代法學(xué)，2015(1)：3-13.

[6] [英]保羅·克雷格.形式法治與實質(zhì)法治的分析框架[M]//王東楠，譯.姜明安.行政法論叢：第13卷.北京：法律出版社，2011.

[7] 周漢華.構(gòu)筑多元動力機(jī)制加快建設(shè)法治政府[J].法學(xué)研究，2015(1)：27-31.

[8] Xingxing Li. An Economic Analysis of Regulatory Overlap and Regulatory Competition: The Experience of Interagency Regulatory Competition in China's Regulation of Inbound Foreign Investment[J]. Administrative Law Review, 2015(15): 685-750.

[9] 蘇力.二十世紀(jì)中國的現(xiàn)代化和法治[J].法學(xué)研究，1998(1)：3-15.

[10] 錢金華，李凱.淺談當(dāng)前職業(yè)打假現(xiàn)象及應(yīng)對[J].中國工商管理研究，2014(7):45-47.

編輯：劉小明

2017-04-07

姜 鵬(1988—)，男，中國社會科學(xué)院研究生院博士研究生。研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。