吳雅琴　徐丹

[摘 要] 由于我國(guó)老齡化進(jìn)程的不斷加速，財(cái)政資金支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金總量較小、對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼水平較低，以及對(duì)社區(qū)養(yǎng)老投入結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老保障體系面臨巨大的壓力。為切實(shí)提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量與效率，我國(guó)應(yīng)提高財(cái)政資金對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的直接投入力度，建立社區(qū)養(yǎng)老財(cái)政補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制，完善財(cái)稅績(jī)效考評(píng)機(jī)制，拓展社區(qū)養(yǎng)老資金來(lái)源，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化融資渠道，細(xì)化財(cái)稅政策，推動(dòng)政策落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政資金；社區(qū)養(yǎng)老；財(cái)稅政策；對(duì)策

[中圖分類(lèi)號(hào)] F810 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

社區(qū)養(yǎng)老是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)普遍推崇的新型養(yǎng)老方式，開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老不僅有利于提高老人的生活質(zhì)量，而且還有助于減少家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。隨著社會(huì)老齡化進(jìn)程的不斷加速，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要性越來(lái)越重要，但是隨著社區(qū)養(yǎng)老需求的不斷提高以及養(yǎng)老人數(shù)的增加，導(dǎo)致我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老保障體系面臨巨大的壓力，尤其是財(cái)政資金投入的不足，使我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量低下。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的完善必須依賴于財(cái)政資金的支持，而財(cái)政資金必須要依靠完善的財(cái)稅政策引導(dǎo)。

一、財(cái)政資金對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的投入現(xiàn)狀

以遼寧省為例，近些年遼寧省加大了對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的資金投入力度。2014年，國(guó)家、省兩級(jí)財(cái)政投入1.1億元對(duì)省內(nèi)42家老年養(yǎng)護(hù)院等公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)老年人日間照料中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進(jìn)行新建和維修改造。省、市彩票公益金50%以上用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，國(guó)家福彩公益金2673萬(wàn)元補(bǔ)助891個(gè)農(nóng)村互助幸福院建設(shè)。2015年，遼寧投入1億元專(zhuān)項(xiàng)資金，加強(qiáng)全省城鄉(xiāng)重點(diǎn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。然而政府的資金投入與當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求之間的矛盾越來(lái)越突出，充分表明財(cái)政資金對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的投入還不夠。

（一）財(cái)政資金支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金總量較小

根據(jù)遼寧省老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)信息顯示，遼寧省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)得到快速的發(fā)展，尤其是社區(qū)惠普型社區(qū)服務(wù)社數(shù)量的增加，大大提高了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，并且被越來(lái)越多的老年人所接受，并且參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系中，但是政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的投入?yún)s沒(méi)有相應(yīng)的提高，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的10.3%，該數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的水平?？梢?jiàn)財(cái)政資金對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)投入總量的不足，會(huì)影響到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。

（二）財(cái)政資金對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼水平較低

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)離不開(kāi)財(cái)政資金的扶持，因此強(qiáng)化財(cái)政資金補(bǔ)貼制度是促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的關(guān)鍵因素，然而當(dāng)前財(cái)政資金對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)貼水平比較低，其主要表現(xiàn)為：一是人均補(bǔ)貼水平不穩(wěn)定。財(cái)政資金對(duì)社會(huì)民生項(xiàng)目的補(bǔ)貼存在一定的波動(dòng)，在很大程度上取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，隨著近些年遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的放緩，尤其是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，遼寧省經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了快速下滑的趨勢(shì)，雖然政府也在不斷地提高民生保障支出，但是由于老齡人口基數(shù)的不斷增加，導(dǎo)致人均補(bǔ)貼存在一定的不穩(wěn)定性，由此可見(jiàn)財(cái)政資金在投入方面缺乏統(tǒng)籌考慮；二是人均社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼水平不高。通過(guò)對(duì)比美、德國(guó)家社區(qū)居家照料服務(wù)資金的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于這些國(guó)家的平均水平。以德國(guó)為例，德國(guó)根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的身體狀況確定的照料費(fèi)用在590美元/人到2000美元/人，而遼寧省的社區(qū)居家養(yǎng)老照料標(biāo)準(zhǔn)卻不足200美元/人；三是對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼不到位。雖然遼寧省出臺(tái)了關(guān)于針對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼制度，但是由于補(bǔ)貼審批制度不合理，導(dǎo)致民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難獲得財(cái)政的支持。

（三）財(cái)政資金對(duì)社區(qū)養(yǎng)老投入結(jié)構(gòu)不合理

通過(guò)表1，我們可以清晰的了解到遼寧省財(cái)政資金在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資金的補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)上，存在過(guò)分重視運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象，一般財(cái)政資金的一半以上應(yīng)用于支持社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，而且這部分主要是應(yīng)用于支付社區(qū)養(yǎng)老工作人員薪酬。

二、財(cái)稅政策對(duì)社區(qū)養(yǎng)老支持的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)財(cái)稅政策對(duì)社區(qū)養(yǎng)老扶持的現(xiàn)狀

總體來(lái)看我國(guó)對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財(cái)稅政策主要包括：一是針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)減免政策；二是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者贍養(yǎng)人義務(wù)人贈(zèng)予的減免政策；三是直接對(duì)老年人所得的減免稅政策。具體見(jiàn)表2。

表2 支持養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財(cái)稅優(yōu)惠政策

當(dāng)然具體到遼寧省也制定了系列關(guān)于促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的優(yōu)惠財(cái)稅政策：一是制定了完善的融資政策。積極利用財(cái)政貼息、小額貸款等方式，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有效信貸投入。開(kāi)展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合責(zé)任保險(xiǎn)險(xiǎn)種等；二是完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策。落實(shí)好國(guó)家現(xiàn)行支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)免征營(yíng)業(yè)稅，對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自用房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)符合條件的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；三是完善人才培訓(xùn)和就業(yè)政策。省市采取政府補(bǔ)貼的方式，加大養(yǎng)老護(hù)理人員的培訓(xùn)力度；四是完善財(cái)政支出政策。加快建立養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估機(jī)制，探索建立城鄉(xiāng)低保戶、低保邊緣戶家庭中60周歲以上的失能、半失能老人和重度老年殘疾人生活補(bǔ)貼及護(hù)理補(bǔ)貼制度。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的維護(hù)資金、所需工作人員人頭費(fèi)和日常工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算等。

（二）社區(qū)養(yǎng)老財(cái)稅政策所存在的問(wèn)題

無(wú)論是國(guó)家層面還是地方都建立了針對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)稅政策，但是結(jié)合財(cái)稅政策的實(shí)施效果看，還存在不少的問(wèn)題：一是財(cái)稅政策的覆蓋面相對(duì)比較窄。目前我國(guó)制定的各項(xiàng)優(yōu)惠財(cái)稅政策主要是針對(duì)福利性、非營(yíng)利性的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，而針對(duì)營(yíng)利性、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠財(cái)稅政策比較少。雖然《遼寧省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》遼政法（2014）4號(hào)提出了針對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠財(cái)稅政策，但是其在具體的實(shí)施中卻存在細(xì)則不明確，導(dǎo)致實(shí)施不到位的現(xiàn)象，進(jìn)而影響民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與到社區(qū)養(yǎng)老的積極性；二是優(yōu)惠環(huán)節(jié)單一。從表1可以到看財(cái)政對(duì)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入支持主要集中在運(yùn)營(yíng)階段，而對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的融資、投資等環(huán)節(jié)則缺乏相應(yīng)的優(yōu)惠財(cái)稅政策，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老的后續(xù)資金問(wèn)題比較匱乏，影響服務(wù)質(zhì)量；三是優(yōu)惠力度不夠。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)屬于民生項(xiàng)目，但是目前看財(cái)稅政策對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)惠力度還不夠，例如關(guān)于民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與社區(qū)養(yǎng)老的扶持力度不夠，導(dǎo)致公辦養(yǎng)老出現(xiàn)“供不應(yīng)求”，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則出現(xiàn)“高空置率、高收費(fèi)、高支出”的現(xiàn)象。

三、提高財(cái)政資金投入，完善財(cái)稅政策的對(duì)策

提高財(cái)政資金的投入必須要依賴于完善的財(cái)稅政策，因此在當(dāng)前老齡化進(jìn)程不斷加快的環(huán)境下，我國(guó)政府部門(mén)要正視財(cái)稅政策制定、實(shí)施中所存在的問(wèn)題，并采取積極地對(duì)策進(jìn)一步完善財(cái)稅政策，以此提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。

（一）提高財(cái)政資金對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的直接投入力度

社區(qū)養(yǎng)老具有惠普性質(zhì)，因此在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中，中央和地方要積極發(fā)揮財(cái)政優(yōu)勢(shì)：一是要提高中央對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的支持力度，中央要建立專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算制定，將養(yǎng)老納入到一般性財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算中，提高社區(qū)養(yǎng)老資金投入的穩(wěn)定性；二是協(xié)調(diào)資金投入數(shù)量與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平之間的關(guān)系。財(cái)政投入數(shù)量取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，目前遼寧省處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，促進(jìn)消費(fèi)，大力發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)是遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)前工作的核心，因此要求政府部門(mén)要合理處理資金投入數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，不能為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而降低社區(qū)養(yǎng)老投入資金。而是要根據(jù)我國(guó)未來(lái)財(cái)政能力做好養(yǎng)老服務(wù)中長(zhǎng)期規(guī)劃，以此做到合理應(yīng)用財(cái)政資金。

（二）建立社區(qū)養(yǎng)老財(cái)政補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制

一是要完善社區(qū)養(yǎng)老的補(bǔ)貼制度。由于社區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)貼主要是面向高齡老人、貧困老人以及“三無(wú)”老人，因此使補(bǔ)貼存在一定的局限性，因此我國(guó)要進(jìn)一步提高社區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)貼制度的完善性，由個(gè)人補(bǔ)貼向社會(huì)保險(xiǎn)過(guò)渡，例如改變以往針對(duì)某個(gè)老人的補(bǔ)貼模式，而是將其納入到保險(xiǎn)體系中，以此提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的效益；二是改變政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼的帥選機(jī)制。政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼篩選要由過(guò)去的所有制轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂?xiàng)目為主的模式，由于我國(guó)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，因此只有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模、數(shù)量等達(dá)到一定要求，財(cái)政就給予補(bǔ)貼，而考慮其所有制的類(lèi)型。當(dāng)然政府在補(bǔ)貼中要充分認(rèn)識(shí)到補(bǔ)貼的性質(zhì)，如果屬于建設(shè)型的補(bǔ)貼則要適時(shí)退出，而屬于公益型的補(bǔ)貼則要制定長(zhǎng)期的規(guī)劃；三是加大對(duì)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼力度。一般公益性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于資金來(lái)源渠道比較單一，因此要加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼力度；四是給予社區(qū)志愿者一定的補(bǔ)貼。對(duì)于社區(qū)志愿者而言，雖然其行為屬于自愿，但是政府也要給予其一定的補(bǔ)貼，以此激發(fā)全社會(huì)人員投入到社區(qū)志愿服務(wù)的行列中。

（三）完善財(cái)稅績(jī)效考評(píng)機(jī)制

為提高財(cái)政資金的使用效益，建立完善的財(cái)稅政策執(zhí)行績(jī)效考評(píng)機(jī)制：一是建立科學(xué)的績(jī)效考核體系。財(cái)政資金來(lái)自于財(cái)政，因此對(duì)于社區(qū)投入資金的考評(píng)也要有民政部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)共同組成考核小組，并且制定具有操作性強(qiáng)、細(xì)化的指標(biāo)參數(shù)，以此達(dá)到科學(xué)考核專(zhuān)項(xiàng)資金的目的；二是重視審計(jì)制度在績(jī)效評(píng)價(jià)中的作用。審計(jì)制度是約束政府行為的重要制度，在社區(qū)養(yǎng)老財(cái)政投入中，雖然通過(guò)財(cái)政部門(mén)和民政部門(mén)的績(jī)效考核能夠有效地規(guī)避資金使用舞弊行為，但是由于存在利益關(guān)系，導(dǎo)致財(cái)政資金的使用效益存在某些問(wèn)題，因此需要將審計(jì)制度引入到政府財(cái)政投入的監(jiān)督與審查中，以此提高財(cái)政資金的使用效益；三是重視績(jī)效考核的結(jié)果。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系還處于起步階段，因此通過(guò)績(jī)效考核結(jié)果可以準(zhǔn)確的反饋出我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所存在的問(wèn)題，進(jìn)而可以有針對(duì)性地進(jìn)行改進(jìn)。

（四）拓展社區(qū)養(yǎng)老資金來(lái)源，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化融資渠道

社區(qū)養(yǎng)老需要的資金比較大，單獨(dú)依靠財(cái)政支持很難滿足社區(qū)發(fā)展的需要，因此我國(guó)要建立完善的社區(qū)養(yǎng)老資金融資制度：一是要擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老資金融資渠道，政府要進(jìn)一步加強(qiáng)與民間資本的合理關(guān)系，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。例如政府在向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，需要合理預(yù)算社會(huì)組織所需要的人力、資金等成本，以此提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)熱政府也要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，避免出現(xiàn)“只拿錢(qián)、不辦事”的現(xiàn)象出現(xiàn)；二是完善PP模式。PP模式為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供了新的融資渠道，通過(guò)該模式可以將民間資本有效的應(yīng)用到社區(qū)養(yǎng)老體系中，緩解財(cái)政資金緊張的局面，促進(jìn)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

（五）細(xì)化財(cái)稅政策，推動(dòng)政策落實(shí)

一是要細(xì)化財(cái)稅的優(yōu)惠條件，加強(qiáng)財(cái)稅在社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的引導(dǎo)作用。目前國(guó)家對(duì)社區(qū)養(yǎng)老的財(cái)稅政策比較多，因此在具體的財(cái)稅政策執(zhí)行的過(guò)程中一定要對(duì)享受主體進(jìn)行審查，明確其所享有的具體項(xiàng)目；二是加強(qiáng)對(duì)“醫(yī)養(yǎng)”項(xiàng)目的支持力度，“醫(yī)養(yǎng)”是當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的重要形式，因此要發(fā)揮財(cái)政優(yōu)惠政策，重點(diǎn)支持該養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]