費(fèi)思敏(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

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匯率問題視角下GATT1994第15條研究
——兼論GATT1994第15條改革路徑

費(fèi)思敏
(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

WTO對匯率問題的規(guī)定主要集中在GATT1994第15條。從第15條和DSU的相關(guān)內(nèi)容來看，WTO擁有對匯率問題的管轄權(quán)。除此之外，GATT1994第15條還規(guī)定了WTO與IMF合作管轄匯率問題的工作安排。也可在WTO框架下被認(rèn)可。但GATT第15條對匯率相關(guān)問題的規(guī)定仍然過于簡略，不利于實(shí)際適用，應(yīng)對其進(jìn)行改革，采用WTO機(jī)構(gòu)和組織的決議和文件等形式進(jìn)一步厘清WTO與IMF管轄范圍、合作方式和特定詞匯的含義。

匯率；外匯行動；管轄權(quán)；爭端解決機(jī)構(gòu)

2016年10月1日，人民幣正式加入國際貨幣基金組織(以下簡稱“IMF”)特別提款權(quán)貨幣籃子，成為繼美元、歐元、英鎊和日元之后的第五種入籃貨幣。這充分體現(xiàn)了中國貨幣當(dāng)局在過去多年中為人民幣國際化所做的努力，也反映了人民幣在國際貨幣體系中發(fā)揮的作用。但外媒仍然認(rèn)為人民幣的國際流通受到了限制，對人民幣匯率形成機(jī)制留有疑問。毫無疑問，IMF擁有對匯率問題的管轄權(quán)，而由于世界貿(mào)易組織(以下簡稱“WTO”)尚無匯率相關(guān)的法律規(guī)定和案件的爭端解決實(shí)踐，WTO是否擁有對匯率爭端的管轄權(quán)，如何處理與匯率有關(guān)的問題，現(xiàn)實(shí)中仍然未有定論[1]。

WTO的運(yùn)行基礎(chǔ)在于以《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》(以下簡稱“馬拉喀什協(xié)定”)及其附件為基礎(chǔ)的一攬子協(xié)定，是否擁有對匯率問題的管轄權(quán)也應(yīng)當(dāng)從WTO及其相關(guān)協(xié)定的條文中尋求答案。本文主要從《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡稱“GATT1994”)第15條出發(fā)，以匯率問題為角度研究第15條的適用。筆者認(rèn)為，WTO爭端解決程序相關(guān)規(guī)則和GATT1994第15條為WTO提供了管轄匯率問題的基礎(chǔ)，并構(gòu)造了WTO與IMF合作處理匯率問題的框架。但GATT1994第15條本身的模糊性使得這些條文在現(xiàn)實(shí)中可操作性不強(qiáng)，因此對第15條的解釋工作須提上日程。

一、WTO對匯率問題管轄權(quán)的依據(jù)

(一)爭端解決機(jī)構(gòu)對匯率問題的一般管轄權(quán)

WTO爭端解決機(jī)構(gòu)(以下簡稱“DSB”)被譽(yù)為“皇冠上的明珠”，是WTO成員方間解決相互之間爭端的主要平臺。與IMF象征性的懲罰機(jī)制相比，WTO下可以通過DSB授權(quán)對敗訴成員方進(jìn)行貿(mào)易報(bào)復(fù)，提高違反WTO條款的成本[2],以督促WTO成員方遵守相關(guān)規(guī)則，尊重其他成員方的權(quán)利。如果一成員方意圖將其與另一成員方的爭端起訴到DSB，首先得看爭端是否屬于DSB管轄范圍?！蛾P(guān)于爭端解決程序和規(guī)則的諒解》(以下簡稱“DSU”)第1條第一款規(guī)定了DSB管轄的爭端的范圍，包括根據(jù)附件一下所有涵蓋協(xié)定的條款提起的爭端。

DSU第3條第一款也規(guī)定，成員方遵守GATT1994第22條和第23條關(guān)于管理爭端的原則。根據(jù)GATT1994第23條，成員方向DSB提起訴求時(shí)，應(yīng)當(dāng)證明由于另一成員方?jīng)]有履行協(xié)定項(xiàng)下的義務(wù)、采取某一行動或者某種情勢的存在，使得自身享有的協(xié)定直接或間接授予的權(quán)利遭到損害，或阻礙了協(xié)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如果成員方依據(jù)GATT第15條將另一成員方的外匯行為訴至DSB，其只要證明被訴成員方實(shí)施了該外匯行為，且該行為造成了自身在WTO體系下享有的利益受損。至于申訴方是否達(dá)到了證明標(biāo)準(zhǔn)，正是專家組或上訴機(jī)構(gòu)在審理爭端的過程中需要解決的問題[3]。成員方提出的主張即構(gòu)成了WTO DSB對匯率爭端行使管轄權(quán)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(二)GATT1994第15條中匯率問題管轄權(quán)的分析

GATT1994第15條標(biāo)題為“外匯安排”(exchange arrangement)，共九款，主要規(guī)定了WTO與IMF合作安排及相互之間的管轄權(quán)的界限。從字面上，“外匯安排”的含義非常廣泛，應(yīng)當(dāng)包括所有締約方之間對外匯相關(guān)的問題的處理，例如第15條第二款中的貨幣儲備、收支平衡以及第五款中的與支付和轉(zhuǎn)換有關(guān)的匯率限制，匯率相關(guān)問題顯然應(yīng)當(dāng)包括其中。有學(xué)者認(rèn)為本條中的“外匯”僅指國際貿(mào)易中國際兌付方面的內(nèi)容，理由是第15條第四款和第五款所舉的例子僅涉及貨幣對方支付的內(nèi)容[4]。這一說法以偏概全。根據(jù)《維也納條約法公約》第31條第一款，對條約的術(shù)語應(yīng)當(dāng)在字面含義的基礎(chǔ)上秉持善意進(jìn)行解釋，不能人為地?cái)U(kuò)大或者縮小術(shù)語的內(nèi)涵或外延。僅僅因?yàn)樗e例子而將術(shù)語的內(nèi)涵局限在某一范圍內(nèi)，并不符合條約解釋的善意原則。

第15條第一款相當(dāng)于該條的原則性規(guī)定，規(guī)定了WTO與IMF進(jìn)行協(xié)商的義務(wù)，在IMF管轄范圍內(nèi)的外匯問題和WTO管轄范圍內(nèi)的數(shù)量限制及其他貿(mào)易措施問題上，兩者應(yīng)當(dāng)尋求建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制。這一款規(guī)定的義務(wù)與《馬拉喀什協(xié)定》中第3條第五款的義務(wù)一致，都認(rèn)可了WTO和IMF在國際經(jīng)濟(jì)活動中的地位，為了全球經(jīng)濟(jì)政策制定的連貫性，要求這兩大“支柱”進(jìn)行合作。GATT1994第11條和第13條分別規(guī)定了全面取消數(shù)量限制，和在例外情況下保留數(shù)量限制時(shí)，對其進(jìn)行非歧視性管理的規(guī)定。WTO框架下允許的貿(mào)易救濟(jì)措施，包括反傾銷、反補(bǔ)貼以及保障措施等，在GATT1994中都有相關(guān)的條款，GATT1994之外也有專門對其進(jìn)行規(guī)范的協(xié)定。而GATT1994第15條將數(shù)量限制、貿(mào)易救濟(jì)措施與IMF管轄的外匯問題并列，并要求雙方在這些問題上協(xié)調(diào)，即表明前后兩者之間客觀范圍上具有部分重疊。成員方采取的外匯行為可能作用于國際貿(mào)易，而貿(mào)易措施也可能對匯率變化、國際收支平衡等產(chǎn)生影響，因此WTO具有管轄外匯行為的可能性和必要性。該款沒有明確限制WTO管轄權(quán)的范圍，也沒有在WTO管轄范圍內(nèi)將IMF管轄事項(xiàng)排除[5]。也有學(xué)者認(rèn)為，WTO管轄匯率問題缺乏如IMF那樣的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員配置[6]，但這并不能成為排除WTO對匯率問題管轄權(quán)的理由。審視第15條第一款的締約歷史就會發(fā)現(xiàn)，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定倫敦草案》中沒有“jurisdiction”這個(gè)詞，使用的是“competence”，后來在日內(nèi)瓦將其改為了“jurisdiction”[7]。日內(nèi)瓦的討論中，沒有解釋清楚這兩個(gè)詞之間的區(qū)別，但是指出“jurisdiction”與一個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力相關(guān)，而“competence”更側(cè)重指機(jī)構(gòu)有沒有能力提供一些事實(shí)或做出某種意見。這就說明專業(yè)性不足并不能成為排除管轄權(quán)的理由。由此，WTO對匯率問題行使管轄權(quán)沒有實(shí)質(zhì)上的阻礙。

二、WTO與IMF合作處理匯率問題的方式

GATT1994第15條不僅僅是WTO對匯率問題管轄權(quán)的依據(jù)，還為WTO與IMF合作管轄匯率問題的工作方式構(gòu)建了基本框架。為了促進(jìn)與IMF的合作，1996年11月，WTO總理事會批準(zhǔn)了《IMF與WTO的合作協(xié)議》(以下簡稱“合作協(xié)議”)。《合作協(xié)議》共有十七段，以GATT1994第15條為基礎(chǔ)，主要規(guī)定了WTO與IMF之間相互協(xié)商、通知和交流信息的義務(wù)，目的仍然是為了促進(jìn)兩者之間的合作。

(一)協(xié)商義務(wù)

GATT1994第15條第二款為WTO設(shè)定了與IMF協(xié)商的義務(wù)，第三款同時(shí)要求WTO就第二款協(xié)商的程序方面與IMF意思一致。第二款第一句話對協(xié)商的范圍做出了一般性的規(guī)定：在考慮或者處理貨幣儲備、收支平衡或外匯安排相關(guān)事項(xiàng)時(shí)，WTO應(yīng)當(dāng)與IMF充分協(xié)商，接受IMF做出的統(tǒng)計(jì)和其他方面的調(diào)查結(jié)果，接受IMF做出的關(guān)于成員方的行為是否符合《國際貨幣基金組織協(xié)定》(以下簡稱“IMF協(xié)定”)或者其與WTO之間的特別外匯協(xié)定的決定。第二句話特別指出了WTO在特定領(lǐng)域接受IMF決定的義務(wù)：在涉及GATT1994第12條第二款第一項(xiàng)和第18條第九款的案件中，WTO在做出最后決定時(shí)，應(yīng)接受IMF對相關(guān)內(nèi)容的決定。GATT1994第12條是為維護(hù)收支平衡所采取的限制措施，其第二款闡明了限制措施不得超過的必要限度的標(biāo)準(zhǔn)。第18條第九款授權(quán)成員方為維護(hù)財(cái)政狀況，在遵守第18條內(nèi)第十款到第十二款規(guī)定的情況下，采取限制進(jìn)口商品的數(shù)量或價(jià)值的措施，并且這一限制措施不得超過必要限度。由此可見，WTO對涉及貿(mào)易的匯率問題的管理需要參考IMF對匯率問題的專業(yè)意見。

在匯率問題上，專家組在衡量事實(shí)和法律的基礎(chǔ)上可以向IMF進(jìn)行咨詢，IMF對匯率問題做出的專業(yè)判斷可作為專家組報(bào)告中的事實(shí)組成部分。對中國而言，人民幣入籃反映了中國貨幣、外匯和金融體系改革取得的進(jìn)展，意味著IMF對人民幣匯率形成機(jī)制和國際化進(jìn)程的認(rèn)可。若日后就人民幣匯率問題產(chǎn)生爭端，IMF批準(zhǔn)人民幣入籃之前的相關(guān)文件等可否作為爭端方提交的證據(jù)值得考慮。

(二)管轄界限

第15條大多數(shù)條款涉及的都是全體締約方(CONTRACTING PARTIES)的義務(wù)，而第四款和第九款設(shè)定了WTO單個(gè)成員方(contracting parties；a contracting party)在第十五條下的義務(wù)，如果該成員方違反這兩款規(guī)定的義務(wù)則可能被訴至DSB。這兩款也反映了WTO與IMF的管轄權(quán)界限。

第15條第四款用“shall”一詞為成員方設(shè)定了不得阻礙(frustrate)協(xié)定目的實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，要求成員方不得以外匯行為阻礙GATT1994條款目的的實(shí)現(xiàn)，也不得以貿(mào)易行為阻礙IMF協(xié)定條款目的的實(shí)現(xiàn)。GATT1994附加注釋對“阻礙”作出了解釋，如果沒有明顯的與條款目的的偏離，僅僅是字面上的對本協(xié)定條款的違反不構(gòu)成對本條的違反。這就表明了在判斷成員方是否采取了違反本條的行為時(shí)，要探尋成員方采取被訴行為的目的，而不僅僅是從字面上判斷是否與GATT1994條款設(shè)定的權(quán)力或義務(wù)相符。然而，外匯行為和貿(mào)易行為之間有何區(qū)別，何為“字面上”的違反，條款的目的和整個(gè)協(xié)定的目的有何不同，如何探尋和確定成員方采取行動的出發(fā)點(diǎn)，這些問題GATT1994卻未有明確的解釋。關(guān)貿(mào)總協(xié)定期間的歷史文件表明，關(guān)貿(mào)總協(xié)定和IMF之間工作的區(qū)分實(shí)際上在于涉案政府行為的技術(shù)性質(zhì)，而不是其對貿(mào)易或者外匯的影響， 因?yàn)橘Q(mào)易和外匯之間聯(lián)系緊密，多數(shù)時(shí)候也會相互影響。而這僅僅只是模糊地解釋了如何區(qū)分外匯行動和貿(mào)易行動，與匯率有關(guān)的行動到底具有外匯性質(zhì)還是貿(mào)易性質(zhì)，需要在個(gè)案基礎(chǔ)上(on a case-by-case basis)進(jìn)一步衡量。

第15條第九款與GATT1994第20條“一般例外”的措辭相似，段首“Nothing”“shall preclude”表明了這是一個(gè)例外條款，“in this Agreement”劃定了例外條款包含的范圍。第四款中規(guī)定了成員方不得以外匯行為阻礙本協(xié)定條款目的的實(shí)現(xiàn)，外匯管制和外匯限制顯然屬于第四款中規(guī)定的外匯行動，第九條允許符合IMF協(xié)定的外匯管制和外匯限制存在，是否與第4條的內(nèi)在含義沖突呢？有學(xué)者認(rèn)為第四款是一個(gè)平衡條款，因?yàn)檎麄€(gè)GATT1994第15條都是針對WTO和IMF之間的合作關(guān)系進(jìn)行規(guī)范而產(chǎn)生的[9]。筆者贊同這一觀點(diǎn)，但是符合IMF協(xié)定的外匯措施不一定就符合GATT1994的規(guī)定。首先，第九款第一項(xiàng)是一個(gè)“例外”規(guī)定。例外與豁免不同?；砻庖话悴活A(yù)判被請求豁免的措施的WTO合規(guī)性，而例外則意味著該措施已經(jīng)構(gòu)成了對協(xié)定下其他義務(wù)的違反，只是因?yàn)榉侠庖?guī)定才被允許。其次，從締約歷史看，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定日內(nèi)瓦草案》中的第九款段首語是“Subject to the provisions of paragraph 4 of this Article”，但這一條在1947年通過的《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》中被刪除了。這意味著，《關(guān)貿(mào)總協(xié)定日內(nèi)瓦草案》中第九款的規(guī)定受到了第四款的限制，即使成員方被允許采取符合IMF協(xié)定的措施，但是這一措施仍然不得違反第四款中規(guī)定的義務(wù)。這也表明符合IMF協(xié)定的措施也有違反GATT1994義務(wù)的可能。最后通過的總協(xié)定將這條刪除似乎也意味著同意第九款第一項(xiàng)構(gòu)成“例外”，對GATT1994所有條款的例外，成員方即使沒有履行第四條規(guī)定的義務(wù)也可以因成功援引第九款而獲得WTO下的合規(guī)性。這種解釋與第15條的目的和宗旨具有內(nèi)在一致性。為了促進(jìn)IMF與WTO之間的深入合作，一項(xiàng)措施如果得到了IMF的承認(rèn)，也將被WTO承認(rèn)。

三、GATT1994第15條改革路徑

GATT1994第15條作為WTO與IMF合作的法律基礎(chǔ)之一，以原則性規(guī)定、協(xié)商義務(wù)、管轄界限和例外規(guī)定等條文部分闡述了兩個(gè)組織之間合作應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)則。但這些遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從WTO是否擁有對匯率問題管轄權(quán)的爭論就表明，這個(gè)問題沒有定論。規(guī)則的模糊性會導(dǎo)致實(shí)踐中運(yùn)用規(guī)則的難度，WTO成立以來與GATT1994第15條有關(guān)的案子寥寥無幾也從側(cè)面反映了這點(diǎn)。同時(shí)，規(guī)則之間可能存在的內(nèi)在沖突沒有進(jìn)行合理解釋，款與款之間的關(guān)系是平等并列，還是一款規(guī)定的內(nèi)容優(yōu)于另一款適用，這些潛在的歧義都會對規(guī)則的可操作性和有效性產(chǎn)生一定損害，事實(shí)上并不利于兩個(gè)組織之間的合作，也不利于爭端解決。

WTO及其涵蓋協(xié)定的規(guī)定已經(jīng)覆蓋了貿(mào)易領(lǐng)域的大部分內(nèi)容，同時(shí)多哈回合停滯不前，正在討論中的議題已經(jīng)涵蓋電子商務(wù)、民用航空和環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容，將匯率問題納入議題討論也不可行。如何對現(xiàn)有規(guī)定中的模糊、有爭議的內(nèi)容進(jìn)行解釋，才是目前解決匯率問題管轄爭端的合適方法。 WTO法的淵源除了正式的條文和其他淵源中最重要的專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告之外，還有WTO內(nèi)部機(jī)構(gòu)和組織的決議和文件，例如世界貿(mào)易報(bào)告、工作組文件和會議文件等。這些手段都可以作為解釋規(guī)則的輔助手段，并且相對于談判修法來說阻力更小，效率更高。這些渠道可以考慮作為解釋第15條的途徑。

從GATT1994第15條的定位來看，為了促進(jìn)WTO和IMF的合作，首先仍然需要?jiǎng)澐謨蓚€(gè)組織管轄權(quán)的范圍問題，但這并不意味著要在兩者的范圍之間劃出明確的界限，這在事實(shí)上沒有意義也不可能。但通過國際公法的解釋方法，可以抽象定義加不完全列舉的方式為WTO在此條下的管轄范圍劃定界限。抽象定義強(qiáng)調(diào)了可訴于DSB的外匯措施的內(nèi)涵或特點(diǎn)，而不完全列舉則是點(diǎn)明某些重點(diǎn)問題可受DSB管轄的同時(shí)留下了后續(xù)解釋的空間。這一范圍與IMF管轄范圍必然會有重疊部分。其次，這些重疊部分正是兩個(gè)組織合作的重點(diǎn)，需要明確合作的方式和程度。正如GATT1994和GATS的關(guān)系一樣，兩個(gè)組織可能對同一個(gè)措施都具有管轄權(quán)，但是管轄權(quán)的側(cè)重點(diǎn)不一樣。切實(shí)可行的合作方式是相互之間信息的溝通，而交流的信息的范圍，負(fù)責(zé)信息交換的機(jī)構(gòu)以及這些信息在對方被認(rèn)可的程度都是需要進(jìn)一步明確的問題。盡管關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期的文件為兩個(gè)組織設(shè)定了職員層次的溝通安排，但其作為歷史性文件不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，可嘗試對其進(jìn)行改良或者細(xì)化。再次，GATT1994第15條中部分用詞比較泛化，沒有固定明確的內(nèi)涵，例如“外匯行動”“共同利益”等，成員方在理解和運(yùn)用條款時(shí)可能產(chǎn)生歧義，這就需要對詞語的內(nèi)涵和外延給予一個(gè)基本的限制，將會在很大程度上減少爭議，推動第15條“物盡其用”。

[1]VeraThorstensen. Exchange Rate Measures: Who Judges The Issue-IMF or WTO?[J].Journal of International Economic Law,2015,(1).

[2]彭岳.中美匯率之爭的國際法問題與解決之道[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)),2012,(2).

[3]管榮.論WTO對人民幣匯率爭端的管轄權(quán)[J].世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究,2009,(1).

[4]韓龍.GATT第15條:匯率義務(wù)衡量需提防的陷阱——基于人民幣匯率義務(wù)問題的探討[J].法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)),2007,(2).

[5]賀小勇,管榮.WTO與IMF框架下人民幣匯率機(jī)制的法律問題[M].北京,法律出版社,2010:143.

[6]韓龍.論IMF與WTO在國際收支平衡問題上的分工合作關(guān)系[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(2).

[7]GATT Analytical Index, Art[EB/OL].XV,https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/gatt_ai_e.htm,2017年3月20日訪問.

[8]Appellate Body Report,Argentina - Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, WT/DS56/AB/R and Corr.1, adopted 22 April 1998, DSR 1998:III, p. 1003, paras. 84-85.

[9]吳嵐. GATT1994第15條研究——兼論人民幣匯率困境之出路[J].國際商務(wù)研究,2012,(3).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2017-04-12

費(fèi)思敏(1993-)，女，湖北天門人，2015級國際公法專業(yè)碩士研究生。

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1008-7966(2017)04-0127-03