李 濤

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

論《巴黎協(xié)定》法律效力及對(duì)我國(guó)立法的影響

李 濤

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

繼《京都議定書(shū)》之后，《巴黎協(xié)定》是應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域最重要的國(guó)際法律文件。其中減緩、適應(yīng)、資金支持和技術(shù)轉(zhuǎn)讓、應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)以及透明度等五方面是其規(guī)定的主要內(nèi)容，為發(fā)展中國(guó)家設(shè)定了三大義務(wù)，包括制定規(guī)劃，信息通報(bào)和加強(qiáng)透明度建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)際合作等三方面。由此可以預(yù)見(jiàn)，這對(duì)我國(guó)未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化立法和規(guī)劃會(huì)產(chǎn)生巨大影響，主要是促進(jìn)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化方面的立法或政策數(shù)量上增加，內(nèi)容上更注重適應(yīng)的規(guī)劃與措施，同時(shí)推動(dòng)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法和實(shí)施中的公眾參與。

《巴黎協(xié)定》；法律效力；公眾參與

2016年11月4日《巴黎協(xié)定》生效，對(duì)于簽署各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的立法和規(guī)劃、國(guó)際排放量貿(mào)易和各國(guó)碳排放交易制度發(fā)展、各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型均會(huì)產(chǎn)生巨大影響。因此,有必要梳理以明確其為發(fā)展中國(guó)家確定的主要任務(wù)，在此基礎(chǔ)上在法律層面中分析其對(duì)我國(guó)立法產(chǎn)生的影響。

一、《巴黎協(xié)定》的主要內(nèi)容

1.在減緩方面，《巴黎協(xié)定》確定了自下而上的減排新機(jī)制，即各國(guó)通過(guò)國(guó)家自主貢獻(xiàn)的方式自愿申報(bào)國(guó)家減排目標(biāo)，如第4條第2款規(guī)定“各締約方應(yīng)編制、通報(bào)并持有它打算實(shí)現(xiàn)的下一次國(guó)家自主貢獻(xiàn)”①具體參見(jiàn)《巴黎協(xié)定》第4條第2款。，但是一旦申報(bào)了自主貢獻(xiàn)，國(guó)家則應(yīng)該采取各種減緩措施來(lái)實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)。而且國(guó)家自主貢獻(xiàn)要每5年通報(bào)一次，并且每次更新要逐步增加國(guó)家自主貢獻(xiàn)，也就是形成了一種“螺旋上升”機(jī)制。在這種機(jī)制下，各國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面才能只進(jìn)不退。同時(shí),為了體現(xiàn)共同但有區(qū)別的責(zé)任，第4條第4款仍然規(guī)定了在自主貢獻(xiàn)的同時(shí)，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的減排義務(wù)仍然是強(qiáng)制要求的，而且發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)向發(fā)展中國(guó)家提供支持以幫助其完成減排②《巴黎協(xié)定》第4條第4款、第9款之歸納。，而發(fā)展中國(guó)家也應(yīng)加強(qiáng)減緩努力，只是沒(méi)有強(qiáng)制的減排義務(wù)，按照自主設(shè)定的國(guó)家自主貢獻(xiàn)達(dá)成目標(biāo)即可。

但與此相關(guān)，發(fā)展中國(guó)家要承擔(dān)的義務(wù)包括第4條第8款規(guī)定的在通報(bào)國(guó)家自主貢獻(xiàn)時(shí)，為清晰、透明和了解而提供必要的信息③具體參見(jiàn)《巴黎協(xié)定》第4條第8款。。第4條第19款規(guī)定的擬定并通報(bào)長(zhǎng)期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略等④具體參見(jiàn)《巴黎協(xié)定》第4條第19款。。

2.在適應(yīng)方面，巴黎協(xié)定也提高了對(duì)其的重視，認(rèn)為其是為保護(hù)人民、生計(jì)和生態(tài)系統(tǒng)而采取的氣候變化長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)措施的關(guān)鍵組成部分，在第7條第1款規(guī)定要確立全球適應(yīng)目標(biāo)。在第7條第5款確定了適應(yīng)行動(dòng)的基本思路，即是采用國(guó)家驅(qū)動(dòng)，同時(shí)考慮到脆弱群體、社區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)，將適應(yīng)納入相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策以及行動(dòng)中。這要求應(yīng)從國(guó)家層面開(kāi)展適應(yīng)規(guī)劃進(jìn)程，包括制定和加強(qiáng)相關(guān)的計(jì)劃、政策。并且要采取相關(guān)行動(dòng)，如評(píng)估氣候變化影響和脆弱性，建設(shè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)系統(tǒng)的抗御力等。除了本國(guó)內(nèi)部采取的適應(yīng)努力外，第7條第6款還特別規(guī)定應(yīng)開(kāi)展適應(yīng)努力方面的國(guó)際合作，合作內(nèi)容包括交流適應(yīng)努力方面的良好做法、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等信息、相互之間的體制安排、關(guān)于氣候的科學(xué)研究等。為了保證公開(kāi)透明和可比性，并且對(duì)各國(guó)形成壓力，第7條第10款規(guī)定應(yīng)當(dāng)定期提交和更新適應(yīng)信息通報(bào)⑤《巴黎協(xié)定》第7條第1款、第5款、第6款、第10款之歸納。。

3.在資金支持和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家不僅應(yīng)為發(fā)展中國(guó)家在減緩和適應(yīng)兩方面提供資金支助，而且應(yīng)在技術(shù)開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓方面減少技術(shù)壁壘，加強(qiáng)與發(fā)展中國(guó)家的合作。不僅如此,發(fā)達(dá)國(guó)家資金支持的努力應(yīng)當(dāng)逐步超過(guò)先前的努力，從而為支持資金的上調(diào)預(yù)留了空間。對(duì)于其他國(guó)家則鼓勵(lì)提供這方面的資助。而且第10條第5款還確定了對(duì)于發(fā)展中國(guó)家加快、鼓勵(lì)和扶持創(chuàng)新的努力應(yīng)提供支助，包括利用《公約》技術(shù)機(jī)制和《公約》資金機(jī)制來(lái)采取協(xié)作性方法開(kāi)展研究開(kāi)發(fā)，以幫助發(fā)展中國(guó)家在技術(shù)周期早期階段獲得技術(shù)①《巴黎協(xié)定》第9條第3款、第10條第5款之歸納。。

4.在能力建設(shè)方面，第11條第1款特別強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)，包括在執(zhí)行適應(yīng)和減緩行動(dòng)方面，在技術(shù)開(kāi)發(fā)、推廣和應(yīng)用方面，獲得氣候資金的能力方面，教育培訓(xùn)和公共宣傳方面以及透明、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息通報(bào)方面等五個(gè)方面的能力建設(shè)。第11條第2款確定的其基本思路仍然是由國(guó)家驅(qū)動(dòng)，以獲得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)為指導(dǎo)，依據(jù)并響應(yīng)國(guó)家需要，促進(jìn)本國(guó)自主。而且第11條第4款規(guī)定,發(fā)展中國(guó)家應(yīng)當(dāng)定期通報(bào)落實(shí)能力建設(shè)的計(jì)劃、政策、行動(dòng)或措施的進(jìn)展情況②《巴黎協(xié)定》第11條第1款、第2款、第4款之歸納。。

5.在透明度方面，第13條第1款規(guī)定應(yīng)在行動(dòng)和支助兩方面強(qiáng)化透明度，包括國(guó)家信息通報(bào)、兩年期報(bào)告和兩年期更新報(bào)告、國(guó)際評(píng)估和審評(píng)以及國(guó)際協(xié)商和分析等機(jī)制建設(shè)。第13條第7款規(guī)定,國(guó)家應(yīng)定期提供的信息包括反映溫室氣體的人為源排放的國(guó)家清單報(bào)告，為執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)方面取得的進(jìn)展所必須的信息，氣候變化影響和適應(yīng)相關(guān)的信息，此外發(fā)展中國(guó)家還應(yīng)在需要和接受的資金用途、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支助情況方面公開(kāi)相關(guān)信息③《巴黎協(xié)定》第13條第1款、第7款、第10款之歸納。。

二、《巴黎協(xié)定》確定的發(fā)展中國(guó)家的主要義務(wù)

綜上,對(duì)于《巴黎協(xié)定》主要內(nèi)容的梳理，發(fā)現(xiàn)除了對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家在資金支助和技術(shù)合作方面的強(qiáng)制義務(wù)規(guī)定外，也為包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家設(shè)置了一些義務(wù)。

1.制定并執(zhí)行應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家計(jì)劃。其中包括兩個(gè)方面，第一是制定應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家規(guī)劃、立法和相關(guān)政策。因?yàn)樵跍p緩方面協(xié)定要求各國(guó)自主申報(bào)國(guó)家貢獻(xiàn)，而一旦確定了自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，國(guó)家就要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)達(dá)到該目標(biāo)，而且這一目標(biāo)會(huì)隨著不斷更新國(guó)家自主貢獻(xiàn)而不斷升高。這就要求國(guó)家在本國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)立法或規(guī)劃或相關(guān)政策來(lái)確定資源消耗、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面的制度安排，以分解減緩壓力，最終達(dá)到國(guó)家承諾的自主貢獻(xiàn)。同時(shí)在適應(yīng)方面，一方面涉及對(duì)氣候變化敏感的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)等行業(yè)的調(diào)整，如農(nóng)業(yè)方面農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的加強(qiáng)，耕地的保護(hù)，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)供應(yīng)等，另一方面涉及對(duì)敏感區(qū)域的保護(hù)，如易受海水淹沒(méi)和影響的沿海生態(tài)保護(hù)區(qū)、人類聚居區(qū)的保護(hù)等,這都需要立法或者規(guī)劃予以系統(tǒng)的調(diào)整。第二是采取行動(dòng)執(zhí)行應(yīng)對(duì)氣候變化的措施或政策。包括監(jiān)管和處罰兩部分，在監(jiān)管上需要國(guó)家配備相應(yīng)的行政監(jiān)管人員，技術(shù)監(jiān)管設(shè)施，以增強(qiáng)對(duì)行業(yè)溫室氣體排放的管控。在處罰上也要設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，將溫室氣體排放納入管控范圍，其中既要基于和遵循現(xiàn)有的科技水平，又要考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。

2.提供信息，提高透明度。包括在國(guó)家自主貢獻(xiàn)方面必要的信息，適應(yīng)信息通報(bào)以及落實(shí)能力建設(shè)計(jì)劃、政策、行動(dòng)方面的進(jìn)展情況。這些信息提供的義務(wù)性規(guī)定要求國(guó)家對(duì)溫室氣體排放情況有比較全面、完整、精確的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，而且要對(duì)國(guó)家自主貢獻(xiàn)進(jìn)行核算。這一過(guò)程包括三方面工作：其一，需要加強(qiáng)國(guó)家層面應(yīng)對(duì)氣候變化信息收集體系的建立，2014年國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合成立了應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，完善了統(tǒng)計(jì)體系，并且在年底完成了各省2005年至2010年的清單報(bào)告編制；其二，需要有效的溫室氣體排放信息收集報(bào)告制度，比如建立以企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核算平臺(tái)為中心的溫室氣體排放報(bào)告制度，目前環(huán)保部已經(jīng)將環(huán)境監(jiān)測(cè)站的建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)管的事權(quán)上移，以擺脫地方對(duì)于環(huán)境數(shù)據(jù)的影響能力，同時(shí)江蘇、浙江等省市也開(kāi)始建設(shè)本地的報(bào)告核算平臺(tái)建設(shè)；其三，需要基礎(chǔ)的科學(xué)研究來(lái)為溫室氣體排放、消耗提供新的測(cè)量方法，需要低碳技術(shù)來(lái)節(jié)能降耗，減少溫室氣體排放，需要加強(qiáng)氣候變化相關(guān)的學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)以對(duì)氣候變化的規(guī)律、機(jī)制、區(qū)域響應(yīng)以及人類活動(dòng)的相互關(guān)系有更深刻的理解。

3.加強(qiáng)國(guó)際合作。包括在適應(yīng)氣候變化帶來(lái)的影響方面，節(jié)能減排的技術(shù)開(kāi)發(fā)與轉(zhuǎn)讓方面，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)方面等加強(qiáng)國(guó)際合作。氣候變化領(lǐng)域的國(guó)際合作從內(nèi)容上看主要是資金、技術(shù)和能力建設(shè)三方面。我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然較低，應(yīng)對(duì)氣候變化方面的技術(shù)水平相對(duì)落后，但也愿承擔(dān)起自己的減排責(zé)任。因此,國(guó)際合作既包括與發(fā)達(dá)國(guó)家合作從而利用其氣候資金，掌握低碳技術(shù)，加強(qiáng)能力建設(shè)，比如我國(guó)在2014年、2015年、2016年分別與美國(guó)共同發(fā)布?xì)夂蜃兓?lián)合聲明，并積極與歐盟等開(kāi)展氣候變化磋商，增進(jìn)務(wù)實(shí)合作；也包括與其他的發(fā)展中國(guó)家合作為其提供資金、技術(shù)和能力建設(shè)方面的支持,比如我國(guó)與印度、巴西在2015年分別發(fā)布?xì)夂蜃兓?lián)合聲明，與小島國(guó)和非洲集團(tuán)國(guó)家開(kāi)展積極對(duì)話，積極維護(hù)發(fā)展中國(guó)家利益。對(duì)此還需要在健全投資渠道、營(yíng)造投資環(huán)境、開(kāi)發(fā)投資項(xiàng)目、加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面加大努力。

三、《巴黎協(xié)定》對(duì)我國(guó)的影響

(一)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化方面的立法數(shù)量會(huì)明顯增長(zhǎng)

1.國(guó)際社會(huì)的壓力日益增加。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及工業(yè)化、城市化水平的不斷提高，傳統(tǒng)化石能源需求也大幅增加，因此造成大量溫室氣體排放。目前,中國(guó)溫室氣體排放總量已超過(guò)美國(guó)，躍居世界第一。因此,在國(guó)際氣候變化大會(huì)中中國(guó)承擔(dān)著極大的減排壓力。國(guó)際上一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“要實(shí)現(xiàn)氣候變化公約把大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上的目標(biāo)，要以中國(guó)等新興大國(guó)實(shí)施大量減排為先決條件”[1]。與此同時(shí)在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上由于對(duì)不同國(guó)家的影響和各國(guó)適應(yīng)氣候變化的能力不同，發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部的利益分化也越來(lái)越嚴(yán)重。比如在溫控目標(biāo)上，中國(guó)贊同在2050年前將全球氣溫上升幅度控制在2攝氏度，并爭(zhēng)取二氧化碳排放量在2030年左右盡快達(dá)到峰值，但一些對(duì)氣候變化敏感，易受颶風(fēng)影響的島國(guó)則認(rèn)為應(yīng)將氣溫上升幅度控制在1.5攝氏度，并且應(yīng)將全球溫室氣體排放峰值設(shè)置在2015年左右。但這樣的目標(biāo)對(duì)中印等新興的經(jīng)濟(jì)體肯定是難以承受的[2]。可以預(yù)見(jiàn)，雖然目前沒(méi)有在有法律效力的國(guó)際條約中給中國(guó)強(qiáng)制規(guī)定減排義務(wù)，但未來(lái)中國(guó)的溫室氣體減排會(huì)成為一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)。

2.國(guó)內(nèi)環(huán)境形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。一方面中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)脆弱，自然災(zāi)害頻繁，各種極端天氣肆虐，據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年我國(guó)共有30個(gè)省，7 641萬(wàn)人遭受洪災(zāi)影響，400人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1 661億元，面對(duì)氣候變化的適應(yīng)能力更低，2008年南方大范圍大雪導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失，近幾年則是蔓延全國(guó)的霧霾愈演愈烈，據(jù)環(huán)保部2015年環(huán)境狀況公報(bào)顯示，在地級(jí)以上城市中，空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的占比達(dá)78.4%，尤其今年入秋以來(lái)，還未供暖，東北華北地區(qū)就已經(jīng)經(jīng)歷了多次空氣重污染的情況；酸雨大范圍出現(xiàn)，目前酸雨區(qū)分布占國(guó)土面積的7.6%；土地沙漠化現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，目前我國(guó)荒漠化土地仍達(dá)261.16萬(wàn)平方公里。另一方面,長(zhǎng)期依賴自然資源的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式也是不可持續(xù)的，目前我國(guó)一次能源消費(fèi)量已經(jīng)達(dá)到43億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，且繼續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這不僅為我國(guó)的能源供應(yīng)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且加大了我國(guó)減少溫室氣體排放的難度，通過(guò)巴黎協(xié)定確定的減排目標(biāo)促使國(guó)家由原來(lái)單純注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)。

3.巴黎協(xié)定在減緩方面確定了自下而上的國(guó)家自主貢獻(xiàn)機(jī)制，即不再為發(fā)展中國(guó)家規(guī)定確定的減排目標(biāo)，而是由各國(guó)根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提出自己的自主承諾，而且承認(rèn)國(guó)家間可選擇合作，例如清潔發(fā)展機(jī)制來(lái)完成自己的減排目標(biāo)。同時(shí),這種自主承諾方式是螺旋上升式的，即各國(guó)自主承諾的減排目標(biāo)必須要在承諾期內(nèi)完成，并且每一次自主貢獻(xiàn)的目標(biāo)要高于之前的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。這種可選擇的激勵(lì)機(jī)制更能為中國(guó)所接受，因?yàn)橐环矫婵梢宰屩袊?guó)根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和技術(shù)水平選擇自己能承受的減排目標(biāo)，不會(huì)因?yàn)閺?qiáng)制規(guī)定的減排目標(biāo)而限制中國(guó)的發(fā)展，另一方面中國(guó)也可以通過(guò)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家合作引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

因此,中國(guó)目前對(duì)巴黎協(xié)定的履行持積極態(tài)度會(huì)盡快將巴黎協(xié)定的規(guī)定內(nèi)化為國(guó)內(nèi)的法律或者政策來(lái)加以實(shí)施，如增加應(yīng)對(duì)氣候變化方面的立法和規(guī)劃。這也可以從已有的實(shí)踐得到印證。如進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是《京都議定書(shū)》于2005年生效后，中國(guó)密集的改、廢、立了諸多與氣候變化有關(guān)的法律。如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《森林法》。《關(guān)于加快生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》的提出更是反映了中國(guó)走可持續(xù)發(fā)展之路，建設(shè)生態(tài)文明的決心。目前國(guó)務(wù)院已經(jīng)通過(guò)了《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，十三五規(guī)劃中提出了實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，包括劃定生態(tài)紅線，發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、落實(shí)大氣、水、土壤等污染防治計(jì)劃等?！董h(huán)境保護(hù)法》2014年得到修訂，《大氣污染防治法》2015年修訂，目前,《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的起草和征求意見(jiàn)工作也在進(jìn)行[3]，并計(jì)劃將其作為應(yīng)對(duì)氣候變化的首部綜合性立法。按這一趨勢(shì)可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)幾年在巴黎協(xié)定正式實(shí)施以前，中國(guó)會(huì)通過(guò)一些立法或規(guī)劃對(duì)協(xié)定確立的制度進(jìn)行提早消化，一方面為了積極推動(dòng)和落實(shí)巴黎協(xié)定的規(guī)定，展現(xiàn)自己負(fù)責(zé)任的大國(guó)形象，應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)的“中國(guó)氣候威脅論”的壓力；另一方面也是為了分散自主承諾中減排的壓力，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)境惡化的趨勢(shì)。

(二)立法內(nèi)容會(huì)更注重對(duì)于氣候變化適應(yīng)內(nèi)容的規(guī)定

1.《巴黎協(xié)定》承認(rèn)適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化措施的關(guān)鍵組成部分，確定在后續(xù)談判中確立一個(gè)全球適應(yīng)目標(biāo)，以幫助各國(guó)提高氣候變化適應(yīng)能力,減少對(duì)氣候變化的脆弱性并加強(qiáng)抗御力。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)全球適應(yīng)目標(biāo)也會(huì)像減緩目標(biāo)一樣得到確立，這對(duì)目前適應(yīng)能力建設(shè)薄弱的我國(guó)是巨大的壓力。而且在協(xié)定中第7條第6款也強(qiáng)制規(guī)定了國(guó)家必須支持適應(yīng)努力并開(kāi)展適應(yīng)努力方面的國(guó)際合作。這一國(guó)際合作的形式也為我國(guó)加快適應(yīng)方面立法提供了參考。我們可以通過(guò)國(guó)際合作學(xué)習(xí)別國(guó)在適應(yīng)行動(dòng)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、良好做法以及體制建設(shè)、科學(xué)知識(shí)等保證我國(guó)適應(yīng)立法或規(guī)劃的科學(xué)性、有效性、可行性。在巴黎協(xié)定的關(guān)于適應(yīng)目標(biāo)的后續(xù)談判中，提早的適應(yīng)努力，包括適應(yīng)方面的立法和政策的實(shí)施會(huì)讓我國(guó)掌握更多的話語(yǔ)權(quán)。

2.從國(guó)內(nèi)來(lái)說(shuō)，目前中國(guó)所制定的法律或規(guī)劃主要是應(yīng)對(duì)減緩方面的控制溫室氣體排放，如《可再生能源法》確立了可再生能源總量目標(biāo)制度，可再生能源發(fā)電全額收購(gòu)制度，對(duì)于可再生能源的專項(xiàng)資金、稅收和信貸鼓勵(lì)措施等促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高可再生能源發(fā)電占比來(lái)減少對(duì)火電的依賴，進(jìn)而減少溫室氣體排放。《節(jié)約能源法》從工業(yè)生產(chǎn)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)等溫室氣體排放量較大的行業(yè)入手減少能源消耗，除此之外對(duì)重點(diǎn)用能單位節(jié)能也進(jìn)行了單方面的規(guī)定，控制溫室氣體排放?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》則是強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的減量化、再利用、資源化，以期減少資源消耗，提高資源利用效率從而減少溫室氣體排放。《森林法》則是從養(yǎng)護(hù)和加強(qiáng)溫室氣體的匯和庫(kù)等方面做出減緩努力。此外《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》雖然沒(méi)有將二氧化碳作為污染物進(jìn)行控制，但對(duì)其他污染物的監(jiān)測(cè)和管控中也間接加強(qiáng)對(duì)溫室氣體排放的管控以保護(hù)環(huán)境。而目前對(duì)于適應(yīng)方面的法律規(guī)定則相比落后于減緩方面的立法。在適應(yīng)方面雖然《農(nóng)業(yè)法》、《水法》、《草原法》、《防洪法》等出臺(tái)和實(shí)施對(duì)于我國(guó)增強(qiáng)對(duì)氣候變化、極端天氣等適應(yīng)能力有所幫助，但規(guī)定仍然較零散，在適應(yīng)目標(biāo)、適應(yīng)原則，適用的核心制度方面并不成體系。在適應(yīng)資金的安排，適應(yīng)技術(shù)的研發(fā)方面并沒(méi)有充分重視[4]。這使得我國(guó)在適應(yīng)能力建設(shè)方面較薄弱，沒(méi)有與減緩方面做出的努力相協(xié)調(diào)。減緩行動(dòng)是一國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化長(zhǎng)期的戰(zhàn)略或行動(dòng)，而在我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然較低、技術(shù)能力較弱的背景下，不可能短期內(nèi)在減緩方面有更大的作為，所以更應(yīng)該思考如何提升適應(yīng)能力，以應(yīng)對(duì)氣候變化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)的損失。

(三)會(huì)促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化立法的公眾參與

巴黎協(xié)定確定的一項(xiàng)基本義務(wù)就是各國(guó)加強(qiáng)透明度建設(shè)，提供包括國(guó)家自主貢獻(xiàn)、適應(yīng)信息、資金和技術(shù)方面的信息等。這對(duì)我國(guó)的直接影響是需從國(guó)家層面建立環(huán)境信息的監(jiān)測(cè)、收集、反饋、公開(kāi)的機(jī)制。其中涉及加強(qiáng)環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究、開(kāi)發(fā)等方面的工作。而由此導(dǎo)致的間接影響則是會(huì)促進(jìn)我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的公眾參與。具體的影響包括兩個(gè)方面：

1.會(huì)提高公眾的參與意識(shí)。目前我國(guó)大部分公眾對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化的參與意識(shí)不足，參與能力較弱。正是基于這樣的國(guó)情，我國(guó)才選擇政府主導(dǎo)，多元共治的氣候變化應(yīng)對(duì)行動(dòng)。但這樣有時(shí)會(huì)使應(yīng)對(duì)氣候變化的立法、規(guī)劃的執(zhí)行效果大打折扣。比如氣候變化對(duì)漁業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了影響，而相關(guān)漁民、農(nóng)民沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己在國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃中所享有的權(quán)利，所以既不會(huì)對(duì)政府的規(guī)劃提出建議，也不會(huì)對(duì)不按規(guī)劃排放溫室氣體的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督；再比如政府倡導(dǎo)低碳出行、低碳經(jīng)濟(jì)，但公眾沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自己在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的義務(wù)，也就不會(huì)主動(dòng)選擇低碳產(chǎn)品或低碳的生活方式。在應(yīng)對(duì)氣候變化方面我國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公眾參與的不足，在《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家規(guī)劃》中就明確了在應(yīng)對(duì)氣候變化方面公眾參與與政府行動(dòng)的關(guān)系，即一方面政府對(duì)氣候變化工作通過(guò)計(jì)劃、法規(guī)等加強(qiáng)引導(dǎo)，另一方面在踐行中離不開(kāi)個(gè)人生活方式的轉(zhuǎn)變，企業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變以及社會(huì)組織的積極參與，由此才能形成社會(huì)合力。在2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中更是增設(shè)“信息公開(kāi)和公眾參與”專章對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。這一趨勢(shì)說(shuō)明我國(guó)無(wú)論政策上還是立法上已經(jīng)越來(lái)越重視在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的公眾參與。隨著巴黎協(xié)定中加強(qiáng)透明度機(jī)制的建立，國(guó)家信息通報(bào)制度會(huì)得以完善，環(huán)境信息會(huì)更加公開(kāi)透明，這既符合我國(guó)目前的立法倡導(dǎo)，也是應(yīng)公約的要求，這一過(guò)程會(huì)無(wú)形增強(qiáng)公眾對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)注，立法的規(guī)定也使公眾更加明確自身在應(yīng)對(duì)氣候變化中的權(quán)利義務(wù)。

2.會(huì)加強(qiáng)公眾參與的制度建設(shè)。因?yàn)橐訌?qiáng)透明度建設(shè)，使在應(yīng)對(duì)氣候變化中的公眾參與原則落到實(shí)處，必須從主體建設(shè)、能力建設(shè)、環(huán)境建設(shè)等方面等方面予以努力[5]。在主體建設(shè)上，由于公民個(gè)人應(yīng)對(duì)氣候變化的參與意識(shí)培養(yǎng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，在巴黎協(xié)定生效后我國(guó)可取的方式是通過(guò)對(duì)社會(huì)組織的培養(yǎng)來(lái)促進(jìn)公眾參與，一方面發(fā)揮社會(huì)組織參與專業(yè)性和針對(duì)性的優(yōu)點(diǎn)，另一方面也便于政府的有序引導(dǎo)。而且《巴黎協(xié)定》規(guī)定應(yīng)加強(qiáng)這方面的國(guó)際合作，因此可以預(yù)見(jiàn)也會(huì)有更多的國(guó)際組織參與到中國(guó)的應(yīng)對(duì)氣候變化當(dāng)中。在能力建設(shè)上，一方面政府會(huì)增強(qiáng)環(huán)境信息的公開(kāi)透明，比如建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)，不僅對(duì)于國(guó)家的規(guī)劃、法律法規(guī)、政策信息予以披露，而且對(duì)于重點(diǎn)企業(yè)溫室氣體排放信息的監(jiān)測(cè)、企業(yè)排放獎(jiǎng)懲情況等企業(yè)信息予以發(fā)布。這首先為社會(huì)組織參與相關(guān)立法、執(zhí)行或監(jiān)督提供了基礎(chǔ)。當(dāng)然,有條件的社會(huì)組織也可以自行監(jiān)測(cè)并發(fā)布。除此之外，在資金或技術(shù)上為社會(huì)組織的參與提供保障也是政府可以努力的方向。比如通過(guò)財(cái)政支持一些社會(huì)組織的低碳技術(shù)研發(fā)，對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的宣傳和教育，對(duì)監(jiān)測(cè)設(shè)備的更新等等。在環(huán)境建設(shè)上主要是指政府與公眾之間的互動(dòng)，一方面政府應(yīng)該對(duì)所有企業(yè)或個(gè)人一視同仁，對(duì)于浪費(fèi)能源或高耗能的個(gè)人和企業(yè)予以懲戒或規(guī)制，對(duì)于低碳生活或清潔生產(chǎn)的個(gè)人和企業(yè)應(yīng)給與鼓勵(lì)和支持，對(duì)于為適應(yīng)氣候變化而做出努力或犧牲的個(gè)人和企業(yè)應(yīng)予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償；另一方面政府與公眾應(yīng)加強(qiáng)互信，政府應(yīng)對(duì)公眾的建議或監(jiān)督建立反饋機(jī)制，這樣應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)劃才能得到公眾的理解和支持。

四、結(jié)語(yǔ)

《巴黎協(xié)定》的生效離不開(kāi)我國(guó)的積極參與和斡旋。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)將會(huì)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法將《巴黎協(xié)定》確定的任務(wù)和目標(biāo)予以消化。在應(yīng)對(duì)氣候變化立法的數(shù)量會(huì)有所增加以逐步分解《巴黎協(xié)定》確定的目標(biāo)壓力，并解決國(guó)內(nèi)逐漸惡化的環(huán)境問(wèn)題；在內(nèi)容上將會(huì)增加適應(yīng)方面的法律法規(guī)或規(guī)劃，在適應(yīng)目標(biāo)，適應(yīng)原則，適應(yīng)的核心制度等方面予以體系化；應(yīng)對(duì)氣候立法中也會(huì)更多逐步構(gòu)建公眾參與的良好制度環(huán)境，對(duì)于公眾參與的主體、能力、發(fā)展環(huán)境等方面作出進(jìn)一步規(guī)定。

[1]楊潔勉.世界氣候外交和中國(guó)的應(yīng)對(duì)[M].北京：時(shí)事出版社，2009：265.

[2]馬建英.國(guó)際氣候制度在中國(guó)的內(nèi)化[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2011，(6).

[3]中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的改革與行動(dòng)——2015年度報(bào)告[EB/OL].中國(guó)氣候變化信息網(wǎng)，http://www.ccchina.gov.cn/archiver/ccchinacn/UpFile/Files/Default/20151120 095809029882.pdf，2016-10-31.

[4]彭斯震，何霄嘉，張九天，馬欣，孫傅，劉少華.中國(guó)適應(yīng)氣候變化政策現(xiàn)狀、問(wèn)題和建議[J].中國(guó)人口資源與環(huán)境，2015，(9).

[5]常紀(jì)文，焦一多，湯方晴.《氣候變化應(yīng)對(duì)法》制定時(shí)如何規(guī)定公眾參與[J].環(huán)境影響評(píng)價(jià)，2015，(5).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2016-11-12

李濤(1993-)，男，河北邢臺(tái)人，2015級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D996.9

A

1008-7966(2017)01-0100-04