方 圓

(南京森林警察學(xué)院，南京 210046)

警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的治理選擇

方 圓

(南京森林警察學(xué)院，南京 210046)

政策網(wǎng)絡(luò)被用來解釋和分析新的治理結(jié)構(gòu)，它構(gòu)成了一種理論分析的基本資源與分析方法。警務(wù)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)是在圍繞治安問題治理形成的“問題網(wǎng)絡(luò)”中，各行動主體通過特定的組織化機(jī)制形成的制度化的關(guān)系模式。基于國家與社會關(guān)系演進(jìn)的宏觀邏輯和警務(wù)單中心治理到多中心協(xié)同的實(shí)踐邏輯，警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的治理路徑應(yīng)規(guī)避警務(wù)協(xié)同惰性、促進(jìn)社會資本的增量發(fā)展以及實(shí)現(xiàn)多元主體共治的協(xié)調(diào)匹配。

政策網(wǎng)絡(luò)；警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)；演進(jìn)邏輯

黨的十八屆三中全會明確提出要創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的新格局，這意味著社會治理主體的多元化與治理制度的理性化已成為中國國家治理的新愿景。孟建柱同志在全國社會治安綜合治理創(chuàng)新工作會議上也指出，現(xiàn)代社會，政府、市場、社會扮演不同角色，政府單打獨(dú)斗已不適應(yīng)人們對公共服務(wù)需求多樣化、社會問題復(fù)雜化的新形勢，只有分工負(fù)責(zé)、良性互動，才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，共同治理好社會[1]。因此，尋求警務(wù)治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和路徑創(chuàng)新成為社會治安治理科學(xué)發(fā)展的重要議題。

一、警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的理論內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代末，政策網(wǎng)絡(luò)理論在西方社會科學(xué)領(lǐng)域中開始流行，其旨趣在于描述公共政策過程中參與主體和利益相關(guān)者之間的復(fù)雜互動關(guān)系，以解釋政策過程中的差異。政策網(wǎng)絡(luò)是指在圍繞政策問題和政策程序而行動的獨(dú)立行動者之間，形成的復(fù)雜互動的社會政治關(guān)系與社會政治結(jié)構(gòu)，是通過一個特定政策領(lǐng)域內(nèi)各行動者之間的相互聯(lián)系與相互作用而形成的。90年代以來，其研究旨向發(fā)生了明顯的變化，即與治理理論結(jié)合起來，產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)治理的研究流派。從理論上看，它構(gòu)成了一種理論分析的基本資源與分析方法；從實(shí)踐的角度看，它為網(wǎng)絡(luò)治理奠定了一個基本的制度框架與結(jié)構(gòu)形式。因此，政策網(wǎng)絡(luò)被用來解釋和分析新的治理結(jié)構(gòu)，其提供一個架構(gòu)——讓公、私與非營利組織的行動者在資源彼此相互依賴的情況下，能有效地、水平地協(xié)調(diào)彼此的利益與行動。

(一)警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的基本義涵

作為網(wǎng)絡(luò)理論研究的焦點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)通常被抽象為節(jié)點(diǎn)和邊(節(jié)點(diǎn)之間的關(guān)聯(lián))的集合。社會網(wǎng)絡(luò)分析中的“節(jié)點(diǎn)”是指網(wǎng)絡(luò)中的各行動主體，“邊”指的是網(wǎng)絡(luò)中各行動主體之間形成的各種社會關(guān)系。在政策網(wǎng)絡(luò)分析的視野中，警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中“節(jié)點(diǎn)”是指參與警務(wù)治理的行動主體?；诖?，警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)是指在警務(wù)運(yùn)行過程中，政府部門和非政府部門(私人部門、第三部門或公民個人)等公共行動主體通過不同方式合作所形成直接或間接的聯(lián)系模式。其聯(lián)系模式可以分為：基于政府權(quán)威的合作聯(lián)系(政府主導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò))、基于信任的社會聯(lián)系(政府參與型網(wǎng)絡(luò))和基于契約的市場聯(lián)系(自組織網(wǎng)絡(luò))。

上述三種結(jié)構(gòu)解釋了人與組織之間以及組織與組織之間是如何聯(lián)系的。相比傳統(tǒng)的自上而下、指揮和控制關(guān)系的層級制組織結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更適合警務(wù)治理活動的開展。其優(yōu)勢在于：(1)可滲透性。由于警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)是由多個參與公共行動的主體組成的系統(tǒng)，各主體可以自由、主動地參與到網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的聯(lián)系中，并從中獲取有價值的信息。同時，網(wǎng)絡(luò)外部的主體可以通過與網(wǎng)絡(luò)中的主體交往，了解網(wǎng)絡(luò)中的信息和情況，有選擇地參與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中。(2)主體的獨(dú)立自主性。雖然在警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中政府對其他主體具有較強(qiáng)的影響與控制力，但在原則上各主體都具有獨(dú)立自主性，且地位平等，它們各自負(fù)責(zé)自身的任務(wù)，并對自身參與網(wǎng)絡(luò)化治理的行動進(jìn)行自主決策。(3)溝通有效性。由于警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中各主體之間的關(guān)系是獨(dú)立和相對平等的，因而這種在平等基礎(chǔ)上建立起來的溝通機(jī)制顯得十分有效，有利于主體間實(shí)現(xiàn)信息共享，提高警務(wù)治理過程的運(yùn)作效率。(4)動態(tài)性。有學(xué)者認(rèn)為，由于合作固有的不確定性和復(fù)雜性，治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)通常是動態(tài)的。其不確定性主要源于網(wǎng)絡(luò)成員的特點(diǎn)，如合作成員的選擇、成員的更替以及成員代表的利益群體等。治理網(wǎng)絡(luò)中的主體(節(jié)點(diǎn))會隨著時間和環(huán)境的變化而不斷更替演變，導(dǎo)致整個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)不斷變化。在動態(tài)變化的過程中，需要各主體彼此協(xié)作、協(xié)調(diào)，才能保證警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)的連續(xù)性和有效性[2]。

(二)警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的分析工具——政策網(wǎng)絡(luò)

政策網(wǎng)絡(luò)被認(rèn)為是政治官員、行政官員與利益團(tuán)體之間的相互依賴而形成的一種較為長久的聯(lián)結(jié)模式，它是政府允許更多利益團(tuán)體參與政策過程的一種協(xié)商機(jī)制，國家借此來擴(kuò)張社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)權(quán)力。作為治理的政策網(wǎng)絡(luò)授權(quán)給民間社會，允許第三部門、私人部門組織與公共部門合作來完成一項(xiàng)政策議題。它使公私部門間的利益及資源整合更為容易，進(jìn)而強(qiáng)化公共政策執(zhí)行的效率，是一群具有自主性、且彼此之間具有共同利益而相互依賴的行動者所組成的相對穩(wěn)定、非科層的、相互依賴的關(guān)系，是超越傳統(tǒng)官僚與市場機(jī)制的一種治理形態(tài)。其基本特征包括：多元的關(guān)系主體；復(fù)雜的關(guān)系聯(lián)結(jié)；源于資源依賴、利益訴求和政策合法化需要而導(dǎo)致的行動者之間的相互依賴。

政策網(wǎng)絡(luò)理論在國家與社會關(guān)系的兩極——多元主義和合作主義之間架起了橋梁，其考察國家與社會關(guān)系從關(guān)注政策偏好和權(quán)力資源擴(kuò)展到參與主體的組織方式和政策過程中間主體之間的互動。警務(wù)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)是在圍繞治安問題治理形成的“問題網(wǎng)絡(luò)”中，各行動主體通過特定的組織化機(jī)制形成的制度化的關(guān)系模式。在一定的制度約束與激勵結(jié)構(gòu)下，警務(wù)運(yùn)行過程尤其是警務(wù)政策的具體執(zhí)行后果，日益受制于特定政策領(lǐng)域內(nèi)各個利益相關(guān)者之間的利益博弈與權(quán)力互動。因此，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)分析的理論資源具有基本的合理性。

二、警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的演進(jìn)邏輯

(一)國家與社會分野到耦合的宏觀邏輯

改革開放以來，中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變遷，即由總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)變，國家的權(quán)力分化與權(quán)威分裂導(dǎo)致國家與社會之間彼此滲透，邊界日益模糊，社會治理資源越來越彌散性地分布在社會組織中。而官僚制組織的形式合理性追求以及國家對警務(wù)的壟斷以增強(qiáng)治理權(quán)威的做法，受到了社會治理體系開放性的沖擊。亨廷頓認(rèn)為：政治現(xiàn)代化涉及權(quán)威的合理化、結(jié)構(gòu)的分離和政治參與等三方面。有學(xué)者提出中國社會治理結(jié)構(gòu)演進(jìn)的三種模式，即磁斥結(jié)構(gòu)、磁吸結(jié)構(gòu)和耦合結(jié)構(gòu)。在磁斥治理結(jié)構(gòu)中，國家為了保持自身對社會資源和價值的絕對控制權(quán)，將社會組織視為體制外的異己力量而對其嚴(yán)格控制，國家?guī)缀跏枪彩聞?wù)治理的唯一權(quán)力中心。多層級和高度集權(quán)的體制導(dǎo)致國家對外界的反應(yīng)遲鈍，治理效率低下。在磁吸治理結(jié)構(gòu)中，國家開始聯(lián)合社會組織和公民進(jìn)行有限度的分權(quán)，二者進(jìn)行控制與反控制的博弈，出現(xiàn)“強(qiáng)政府、弱社會”的格局，治理效率仍然較低。而在耦合治理結(jié)構(gòu)中，公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)逐漸向多元化發(fā)展，國家與社會雙向互動，相互依賴，分擔(dān)責(zé)任，結(jié)成合作伙伴關(guān)系，產(chǎn)生較高的績效[3]。

(二)警務(wù)單中心治理到多中心協(xié)同的實(shí)踐邏輯

自近代警察誕生直至20世紀(jì)五六十年代，以警察為中心的反應(yīng)型警務(wù)模式一直是專業(yè)警務(wù)階段警察所遵循的基本活動方式。雖然1829年倫敦大都市警察創(chuàng)建之初，警務(wù)工作以公眾同意而治作為自身存在的依據(jù)，并確立了警察的平民性與服務(wù)性、最小動用武力等新警察的基本原則，但“警務(wù)向來首先被看作是警察的工作，其次才是其他機(jī)構(gòu)和社區(qū)、居民和商業(yè)機(jī)構(gòu)的活動”[4]的觀點(diǎn)卻一直主導(dǎo)著傳統(tǒng)警務(wù)工作的發(fā)展方向。

20世紀(jì)20年代至70年代世界警務(wù)變革經(jīng)歷了從傳統(tǒng)警務(wù)到專業(yè)警務(wù)再到現(xiàn)代警務(wù)的演進(jìn)歷程。而在工業(yè)化進(jìn)程中建構(gòu)起來的、以警察和事件為中心實(shí)施社會控制為基本特征的傳統(tǒng)警務(wù)治理邏輯已不能有效抑制犯罪，犯罪與警力增長同步的趨勢意味著國家警務(wù)機(jī)構(gòu)對治理壟斷的歷史已經(jīng)結(jié)束，政府必須尋求有效的、可選擇的警務(wù)戰(zhàn)略重塑治理結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)70年代后，西方警務(wù)模式弱化了單中心的警務(wù)治理傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)向警察與社區(qū)成員和公民組織之間的彼此協(xié)作，如問題導(dǎo)向警務(wù)、社區(qū)警務(wù)、第三方警務(wù)等典型警務(wù)模式正是基于社會和市場化的邏輯，試圖有限地引入社會和市場的力量，以彌補(bǔ)警務(wù)治理資源貧弱的結(jié)構(gòu)性缺陷，實(shí)現(xiàn)提升治理績效的意圖。

政治學(xué)家詹姆斯·威爾遜指出：“面向社區(qū)的治安工作”是20世紀(jì)過去50年來對警察工作最重要的革新，而警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)尋求的是警方與社區(qū)組織及公眾的互動，即社會對于國家公權(quán)力對社會治安治理過程的支持和配合，其目標(biāo)在于警務(wù)效益的增進(jìn)。正是對社會在警務(wù)效益提升中的作用的認(rèn)識，西方警務(wù)效益公式中突出了社會評價的權(quán)重，強(qiáng)調(diào)警務(wù)效益=(治安效果+社會評價)/警力資源投入成本。警察服務(wù)要有效，警察需要公民積極的協(xié)作生產(chǎn)。因?yàn)楣裉峁┝恕肮娭邸保@可以防止犯罪活動，或者把問題報告給警察[5]。因此，依托公民社會的組織化，并在有效調(diào)控警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)的過程中實(shí)現(xiàn)合作與自治，是公安機(jī)關(guān)拓展警務(wù)治理空間的基本方式。

三、警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的治理路徑

(一)培育公共理性與責(zé)任共擔(dān)的治理主體，規(guī)避警務(wù)協(xié)同惰性

研究表明，警務(wù)運(yùn)行績效主要依賴于警察與社區(qū)之間平等協(xié)商所形成的社區(qū)治安網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，但由于網(wǎng)絡(luò)主體各方在組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力、能力諸方面存在巨大差異，協(xié)同惰性也會出現(xiàn)。在警務(wù)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)中，為規(guī)避協(xié)同治理實(shí)踐可能出現(xiàn)的協(xié)同惰性風(fēng)險，應(yīng)加強(qiáng)官方行動者與非官方行動者的信息溝通和資源共享，因?yàn)榫瘎?wù)網(wǎng)絡(luò)組織成員的合作能力與網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，合作效能越高，越能在治理網(wǎng)絡(luò)中形成和維持多邊合作博弈。應(yīng)強(qiáng)化官方行動者如公安派出所、綜治辦、街道辦、巡警隊、治安檢查站等主體的網(wǎng)絡(luò)管理能力，同時，積極培育非官方行動者如單位內(nèi)部保衛(wèi)組織、巡邏隊、居委會、治保會、保安服務(wù)公司及其他各種形式的臨時性組織等主體的理性參與和治安責(zé)任共擔(dān)意識，有效重組行政性治安資源和社會性治安資源要素，創(chuàng)建社區(qū)“微警務(wù)”與“警調(diào)聯(lián)動”機(jī)制、“民警+紅袖標(biāo)”警民聯(lián)防治安巡邏防控模式、保安服務(wù)公司職業(yè)信用等級評定制、警輔隊伍正規(guī)化及群防群治隊伍建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等，增強(qiáng)其網(wǎng)絡(luò)中心度和網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性，規(guī)避協(xié)同惰性，降低網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險，提升警務(wù)網(wǎng)絡(luò)合作效果和網(wǎng)絡(luò)價值。

(二)建立契約化合作規(guī)制，促進(jìn)社會資本的增量發(fā)展以信任、互惠規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等形式存在的社會資本是降低交易成本、提升資源依賴關(guān)系的重要治理資源。社會資本通過社區(qū)內(nèi)的正式支持網(wǎng)絡(luò)和非正式支持網(wǎng)絡(luò)，為社區(qū)公眾間形成守望相助、關(guān)系融洽的共同體。如契約式治安保險聯(lián)防制、治安防范承包責(zé)任制、“治安志愿者積分制”等探索都是社區(qū)社會資本支持功能的體現(xiàn)。在日益強(qiáng)調(diào)公安基層基礎(chǔ)工作和平安建設(shè)的大背景下，警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)應(yīng)以信任協(xié)作為本質(zhì)，以契約規(guī)制為基礎(chǔ)，變命令為協(xié)商，變指揮為指導(dǎo)，適度推行警務(wù)治理體制的分權(quán)化改革，激發(fā)基層治安防范組織的生機(jī)與活力。要在完善警務(wù)治理體制、健全法治和契約規(guī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對行業(yè)協(xié)會、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的培育扶持力度，將適合由社會組織承擔(dān)的矛盾糾紛調(diào)解、預(yù)防青少年違法犯罪等職責(zé)納入政府購買服務(wù)目錄，通過競爭性選擇等方式，交給相關(guān)社會組織承擔(dān)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層群眾自治組織建設(shè)，搭建群眾參與社會治安防控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的新平臺，廣納群言，增進(jìn)共識。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自管自律作用，規(guī)范發(fā)展保安服務(wù)市場，積極引導(dǎo)保安行業(yè)參與社會治安防控工作。采取政府搭臺、市場運(yùn)作、社會參與等方式，鼓勵發(fā)展責(zé)任保險以及治安保險、社區(qū)綜合保險等新興業(yè)務(wù)[6]，推進(jìn)社會資本的增量發(fā)展。

(三)實(shí)現(xiàn)多元主體共治的協(xié)調(diào)匹配，提升警務(wù)治理績效

警務(wù)網(wǎng)絡(luò)化治理呈現(xiàn)出公安部門、市場組織和公民社會三種力量并存的治理結(jié)構(gòu)，其基本特征包括扁平的組織形式、平等的成員身份以及共同的責(zé)任。社會治理主體的多元化、社會結(jié)構(gòu)的虛擬化和權(quán)力體系的去中心化，都在為網(wǎng)絡(luò)治理局面的出現(xiàn)提供準(zhǔn)備。當(dāng)代中國警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)已形成公安機(jī)關(guān)同社會力量與公民之間較為復(fù)雜的合作協(xié)調(diào)關(guān)系，但其多元治理主體之間的權(quán)力關(guān)系不均衡，弱化了治理網(wǎng)絡(luò)的合作內(nèi)涵。為了達(dá)成有效的治理，網(wǎng)絡(luò)化的執(zhí)政黨—國家—社會—市場組織成為警務(wù)治理體系的重要制度安排。堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、公安組織、綜合治理的原則，發(fā)揮市場、社會等多方主體在警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)中的協(xié)同作用。加強(qiáng)公安基層組織建設(shè)與群防群治網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督，大力發(fā)展非國家警務(wù)機(jī)構(gòu)如專業(yè)社區(qū)保安巡邏隊、專業(yè)保安隊、治安信息員隊伍、人民團(tuán)體和群眾組織等社會化力量參與社區(qū)內(nèi)部治安事務(wù)的決策，擴(kuò)大其治安治理資源自主配置權(quán)，強(qiáng)化國家組織—市場組織—社會自治組織在警務(wù)供給過程中的協(xié)作機(jī)制，規(guī)范各治理主體之間的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，建構(gòu)各種治理要素之間對稱、均衡的網(wǎng)絡(luò)治理格局[7]，減少社會調(diào)控體系的空隙，推動警務(wù)治理模式的現(xiàn)代化。

四、結(jié)語

警務(wù)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，等級制縱向協(xié)同和控制型—鏈條式權(quán)力運(yùn)作方式導(dǎo)致警務(wù)治理出現(xiàn)了協(xié)同惰性及責(zé)任與效率困境。國家控制的分割和多元結(jié)構(gòu)中社會控制結(jié)構(gòu)的擴(kuò)大要求從根本上轉(zhuǎn)變警務(wù)單中心治理的理念與邏輯，通過法治和規(guī)則的制度變革，讓公共警務(wù)機(jī)構(gòu)與非國家警務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)平等主體的自愿、有序和自發(fā)的協(xié)調(diào)與合作，成為基于主體自主選擇的內(nèi)生化過程。對現(xiàn)代警務(wù)治理體系而言，當(dāng)控制犯罪的責(zé)任不再僅僅由國家的公共警察部門而是由眾多各種各樣的組織與機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)時，警務(wù)的本質(zhì)和形式由此發(fā)生了深刻的變化。無論是公共警務(wù)還是私域安保力量，都面臨著警務(wù)資源的匱乏、警務(wù)體系的碎片化與日益增長的治理風(fēng)險，從政治警務(wù)模式到專業(yè)警務(wù)和反應(yīng)式警務(wù)模式再過渡到社區(qū)導(dǎo)向警務(wù)模式，昭示著警務(wù)治理績效的提升必須依賴于公共領(lǐng)域的社會化警務(wù)力量，通過廣泛吸納適應(yīng)社會治理需要的新興市場組織和社會組織不斷拓展治理空間，并跨越公共—私營二分法，形成多元化、互賴性和合作式的混合型警務(wù)模式。基于此，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、綜治協(xié)調(diào)、公安組織、部門協(xié)同的“一主多元”式警務(wù)治理結(jié)構(gòu)和相對完整的“政策網(wǎng)絡(luò)”可視為解決警務(wù)運(yùn)行模式諸多困境的有效治理工具，并為促進(jìn)警務(wù)治理形態(tài)轉(zhuǎn)型和彰顯治安網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)效能提供一種全新的協(xié)同機(jī)制安排。

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[責(zé)任編輯:陳 晨]

2016-10-22

江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究基金指導(dǎo)項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)治理視域下警務(wù)運(yùn)行機(jī)制研究”(2015SJD255)

方圓(1982-)，女，湖北荊州人，警務(wù)管理系講師，碩士研究生，從事警察管理研究。

D922.14

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1008-7966(2017)01-0137-03