師 華

?

特稿

上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫負(fù)面清單制度評析
——以WTO《SPS協(xié)定》為視角

師 華*

WTO《SPS協(xié)定》第8條及其附件C從審批期限、相關(guān)信息要求等方面對檢驗檢疫審批程序做出規(guī)定，體現(xiàn)了非歧視原則、必要合理性原則和透明度原則。2014年3月，國家質(zhì)檢總局《關(guān)于支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)動植物檢驗檢疫改革措施的通知》明確了上海出入境檢驗檢疫局負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)審批程序的負(fù)面清單制度。該制度總體符合《SPS協(xié)定》的價值目標(biāo)，但在檢驗檢疫對象、檢驗檢疫流程上存在違背《SPS協(xié)定》的隱患。

SPS協(xié)定；自貿(mào)試驗區(qū)；檢驗檢疫；負(fù)面清單制度

上海自貿(mào)試驗區(qū)運作已經(jīng)三年多了，目前，經(jīng)過國家質(zhì)檢總局評估同意，在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)率先出臺實施的23項創(chuàng)新制度中，已有8項具備復(fù)制推廣條件，已經(jīng)或即將在全國更多特殊監(jiān)管區(qū)“開花結(jié)果”。這8項新政策分別是：檢驗檢疫通關(guān)無紙化、檢驗檢疫分線監(jiān)管機制、進(jìn)境貨物預(yù)檢驗、第三方檢驗結(jié)果采信、全球維修產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、動植物及其產(chǎn)品檢疫審批負(fù)面清單管理、出入境生物材料(制品)風(fēng)險管理和中轉(zhuǎn)貨物原產(chǎn)地簽證。

其中，動植物及其產(chǎn)品檢疫審批負(fù)面清單管理是指除活動物、水果、糧食等列入負(fù)面清單的高風(fēng)險貨物外，其他動植物產(chǎn)品及動植物源性食品，國家質(zhì)檢總局均授權(quán)上海出入境檢驗檢疫局完成所有檢疫審批程序。相關(guān)產(chǎn)品的審批流程時限由過去的20個工作日大幅縮減為7個工作日，許可證有效期由6個月延長至12個月。這一制度近期已在張江藥谷29家進(jìn)境生物材料研發(fā)示范企業(yè)推廣復(fù)制。

一、WTO《SPS協(xié)定》第8條及附件C分析

動植物及其產(chǎn)品檢疫審批管理制度在WTO中主要通過其協(xié)定《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(簡稱SPS協(xié)定)進(jìn)行規(guī)制，該協(xié)定是烏拉圭回合談判建構(gòu)的世界貿(mào)易組織法律框架中的重要協(xié)定之一，從屬于貨物貿(mào)易領(lǐng)域并和其中的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易有著密切的聯(lián)系。*師華：《論WTO〈SPS協(xié)定〉“適用地區(qū)”條款及我國的對策》，《暨南學(xué)報》2012年第7期。中國人民大學(xué)復(fù)印資料《國際法學(xué)》2013年第1期全文轉(zhuǎn)載。在SPS措施實施過程中，最具有現(xiàn)實影響力的是“控制、檢查和批準(zhǔn)程序”。該程序直接將SPS措施中的原則付諸實踐，限制并規(guī)范各個成員方相關(guān)法律法規(guī)，從該規(guī)定在《SPS協(xié)定》第8條及附件C所占篇幅之廣，可見一斑。

《SPS協(xié)定》的第8條及其附件C規(guī)定了檢驗檢疫審批程序。該條文僅作出了兜底性的不與本協(xié)定其他內(nèi)容相沖突的規(guī)定，而將各成員實施動植物檢驗檢疫批準(zhǔn)程序的相關(guān)要求指引到附件C。附件C“控制、檢查和批準(zhǔn)程序”，共3個條文，從不同角度對WTO各成員方實施動植物檢驗檢疫程序做出規(guī)定。

(一)審批期限

動植物檢驗檢疫批準(zhǔn)程序的期限，規(guī)定在附件C第1條a、b兩項中。該規(guī)定在時間上做出限制，檢驗檢疫流程應(yīng)保證在一定期限內(nèi)，不應(yīng)影響正常國際貿(mào)易秩序與效率。從產(chǎn)品來源國的角度，做出平等對待的規(guī)定；從具體的實施程序上，做出告知預(yù)期期限、通知審查的階段及結(jié)果等內(nèi)容的規(guī)定。這兩項關(guān)于動植物檢驗檢疫控制、檢查及審批程序中期限的規(guī)定，是符合WTO及該協(xié)定的整體價值、相關(guān)原則要求的。

其中，此類程序的實施與完成不受不適當(dāng)?shù)倪t延，是必要合理性原則的體現(xiàn)。《SPS協(xié)定》要求成員方采用的檢驗檢疫措施是不能超過合理保護(hù)程度限制的，這意味著當(dāng)有兩項以上的檢驗檢疫方式時，實施檢驗成員方應(yīng)在技術(shù)和經(jīng)濟因素允許的前提下，采取最低限度的限制貿(mào)易的措施。*WTO官網(wǎng)，Introduction to the SPS Agreement，http：//www.wto.org/english/tratop_e/sps_e/sps_agreement_cbt_e/c1s1p1_e.htm，2014-5-23.

對進(jìn)口產(chǎn)品的審批程序不嚴(yán)于國內(nèi)同類產(chǎn)品，則是非歧視原則的體現(xiàn)。該原則在檢驗檢疫的時限要求中，體現(xiàn)為國民待遇原則，要求的程度更高，以防止SPS審批程序變?yōu)橘Q(mào)易壁壘措施。

另外，成員方實施動植物檢驗檢疫的機構(gòu)應(yīng)對相對人告知預(yù)期期限、通知審查的階段及結(jié)果的相關(guān)要求，體現(xiàn)了透明度原則。通過透明度原則，可以使得被檢驗檢疫方對于期限的預(yù)測性、所處檢查階段的知悉性增強，有利于國際貨物銷售合同的履行。

(二)相關(guān)信息要求

附件C第1條c、d兩項規(guī)定了被檢驗產(chǎn)品的一方所要求提供的相關(guān)信息。其一，從提供相關(guān)信息以供檢驗檢疫之時，對信息的開放程度做出了有利于被檢查一方的規(guī)定?！禨PS協(xié)定》將信息的開放要求限定在審批所需的范圍內(nèi)。其二，從檢驗檢疫機構(gòu)收到相關(guān)信息之后，對相關(guān)信息的保密性做出了有利于被檢查方的規(guī)定，以此來維護(hù)國際經(jīng)濟交流的商業(yè)秘密等相關(guān)信息的安全，維護(hù)國際經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。信息開放程度的限定性要求，體現(xiàn)出必要合理性原則，它要求成員方應(yīng)在其技術(shù)、經(jīng)濟條件允許的情況下，采取對被檢驗檢疫方影響最小、披露義務(wù)最輕的措施。檢驗檢疫中得到的相關(guān)信息的機密性保護(hù)程度不得低于對本國產(chǎn)品相關(guān)信息保護(hù)程度的要求，體現(xiàn)了國民待遇原則。

(三)樣品及規(guī)格

附件C第1條e、g、h三項條文對被檢驗檢疫產(chǎn)品的單個樣品、樣品選擇和檢驗地點、改變規(guī)格等方面進(jìn)行了規(guī)定。在e項中，統(tǒng)領(lǐng)性地規(guī)定了對于一產(chǎn)品中的單個樣品要求的最大限度。g項是對于檢驗檢疫設(shè)備的設(shè)置，即檢驗地的選擇、被檢驗檢疫樣品的選擇做出原則性要求。h項是因控制、檢查和批準(zhǔn)程序使產(chǎn)品規(guī)格受到改變時，應(yīng)保持在《SPS協(xié)定》要求的范圍內(nèi)。

這些關(guān)于樣品及規(guī)格的要求分別體現(xiàn)了《SPS協(xié)定》的基本原則。e項全文、g項后半句、h項全文體現(xiàn)了必要合理性原則，必須保證在合理且必需的限度內(nèi)進(jìn)行檢驗檢疫程序，使申請人、被檢驗檢疫產(chǎn)品處于最便利的程度。g項的前半句則體現(xiàn)了國民待遇原則。

(四)費用要求

進(jìn)口產(chǎn)品檢驗檢疫收取的費用，應(yīng)限定在實施該程序所發(fā)生的實際費用之內(nèi)，這表明WTO《SPS協(xié)定》對于動植物檢驗檢疫的費用限制，體現(xiàn)了對被檢疫方的貿(mào)易成本進(jìn)行保護(hù)的價值取向。

該條文的目的是對進(jìn)口產(chǎn)品征收的費用應(yīng)與本國產(chǎn)品或者其他成員方產(chǎn)品處于公平的地位。此種非歧視原則表現(xiàn)為國民待遇原則與最惠國待遇原則。由于國民待遇原則與最惠國待遇原則所要求的保護(hù)程度不同，該條文以“或”字連接，表明賦予了成員方選擇的空間。所以，費用選擇適用要求與檢驗檢疫期限、信息等相比，程度上略微寬松。

(五)投訴程序

附件C第1條最后一項(i)對投訴程序做出規(guī)定。各成員方應(yīng)“建立審議有關(guān)運用這類程序的投訴程序，且當(dāng)投訴合理時采取糾正措施”?！禨PS協(xié)定》賦予了被檢驗檢疫一方權(quán)利救濟措施，但此處的權(quán)利救濟措施是行政性的投訴，并非司法形式的救濟。對于受理機關(guān)、糾正措施的實施機關(guān)以及當(dāng)投訴不被采納時如何與其他救濟程序銜接等，均未明確。

(六)其他要求

《SPS協(xié)定》第8條及附件C所適用的對象范圍包括了添加劑、污染物。當(dāng)成員方實施控制、檢查和批準(zhǔn)程序而限制、禁止未獲批準(zhǔn)的產(chǎn)品時，應(yīng)使用國際標(biāo)準(zhǔn)以確定之。這條規(guī)定是協(xié)調(diào)一致原則的體現(xiàn)。因此，某種程度上，SPS措施的制定、采納過程也就是各種實體與程序標(biāo)準(zhǔn)的制定與采納過程。《SPS協(xié)定》通過此項協(xié)調(diào)一致的原則使得不同成員方的檢驗檢疫標(biāo)準(zhǔn)趨于統(tǒng)一化。

附件C的第2條，規(guī)定了生產(chǎn)階段的控制。東道國應(yīng)對于其領(lǐng)土內(nèi)有關(guān)成員提供協(xié)助，其不涉及檢查、批準(zhǔn)程序，而是單獨對于控制程序的規(guī)定。

附件C最后一條規(guī)定，《SPS協(xié)定》不阻止各成員領(lǐng)土內(nèi)的合理檢查，這是國家主權(quán)原則的體現(xiàn)。SPS措施的基本目的是維護(hù)成員政府確定其認(rèn)為適宜的保護(hù)水平的主權(quán)，但是，要求確保這些主權(quán)不以貿(mào)易保護(hù)為目的而被濫用，并且不對國際貿(mào)易產(chǎn)生不必要的限制。*葛志榮：《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定的理解》，中國農(nóng)業(yè)出版社2003年版，第72頁。這也呼應(yīng)了《SPS協(xié)定》前言部分關(guān)于不應(yīng)阻止各成員為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康而采用或?qū)嵤┍仨毚胧┑南嚓P(guān)內(nèi)容。

二、上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫負(fù)面清單制度分析

上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度最為熱議的特點是所需期限縮短，極大地減少了入關(guān)時間。新聞報道稱：這套融創(chuàng)新、高效、安全于一體的監(jiān)管機制，將解決國內(nèi)實驗室申請樣本入境手續(xù)紛繁、獨立運輸成本高昂等問題，也讓分散于全國各地的實驗室，受到了自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的輻射。*楊群：《自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫制度創(chuàng)新突破》，《解放日報》2014年1月18日。在時限上，自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫細(xì)則規(guī)定初審合格的，由動植處在3個工作日內(nèi)簽署初審意見，并自受理審批申請之日起7個工作日內(nèi)簽發(fā)相關(guān)證明文件。

(一)上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫負(fù)面清單制度

2013年9月27日，國家質(zhì)檢總局向上海出入境檢驗檢疫局、上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布《關(guān)于支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》(國質(zhì)檢通〔2013〕503號)文件，具體包括了開展質(zhì)檢制度創(chuàng)新等10項內(nèi)容。其中，提及支持試驗區(qū)制定與國際標(biāo)準(zhǔn)及國際通行規(guī)則相適應(yīng)的區(qū)域性地方標(biāo)準(zhǔn)，積極采用國際標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點和企業(yè)需求，采取相應(yīng)的審批、申報、查驗和檢驗檢疫監(jiān)管措施，提高管理效率。

2014年3月，國家質(zhì)檢總局單獨向上海出入境檢驗檢疫局發(fā)布《關(guān)于支持中國(上海)自貿(mào)試驗區(qū)動植物檢驗檢疫改革措施的通知》(質(zhì)檢辦動函(2014)159號)，要求落實《質(zhì)檢總局關(guān)于支持中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》(國質(zhì)檢通(2013)503號)，并就自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)開展動植檢工作提出了五項措施和三項要求，明確了上海出入境檢驗檢疫局負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)審批程序的負(fù)面清單。該負(fù)面清單上羅列了五項內(nèi)容，分別為過境動物、進(jìn)境動物、進(jìn)境水果及糧食、進(jìn)境飼料、國家禁止進(jìn)境物。上海出入境檢驗檢疫局根據(jù)國家質(zhì)檢總局以及其他上級機關(guān)的要求，制定了23項檢驗檢疫具體制度，編制了《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)檢驗檢疫試行工作制度匯總目錄》。

(二)檢驗檢疫負(fù)面清單制度的法律位階以及與上位法律規(guī)范之關(guān)系

依據(jù)2012年頒布的《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，國家質(zhì)檢總局在2013年9月、2014年3月先后給上海出入境檢驗檢疫局發(fā)出的兩份通知是第八條公文種類中第(八)項“通知”。該種公文是“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級機關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項”。通知行為是將已經(jīng)存在的法律關(guān)系或即將采取措施的行為通知對方，這是準(zhǔn)行政行為，自身并不直接產(chǎn)生法律效力和效果，但是它對產(chǎn)生法律效果的行政行為有直接的影響。*應(yīng)松年、朱維究：《行政法學(xué)總論》，工人出版社1995年版，第263頁?；诖耍瑖屹|(zhì)檢總局的質(zhì)檢辦動函(2014)159號通知是僅發(fā)布給上海出入境檢驗檢疫局，上海出入境檢驗檢疫局再依據(jù)該份通知的負(fù)面清單的授權(quán)，在上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)實施具有普遍拘束力的抽象行政行為，以及進(jìn)行具有具體行政行為拘束力的檢驗檢疫活動。

上海出入境檢驗檢疫局公布了包括《自貿(mào)區(qū)進(jìn)境動植物檢疫審批管理細(xì)則》在內(nèi)涉及檢驗檢疫的23項具體制度，屬于行政授權(quán)性質(zhì)的行政規(guī)范性文件。根據(jù)《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，行政規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章外，行政機關(guān)依據(jù)法定職權(quán)或者法律、法規(guī)以及規(guī)章的授權(quán)制定的涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的文件。

雖然上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度相關(guān)規(guī)定的法律位階較低，但是根據(jù)《SPS協(xié)定》附件A中“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施包括所有相關(guān)法律、法令、法規(guī)、要求和程序”，因此，并不影響上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度規(guī)定應(yīng)當(dāng)符合《SPS協(xié)定》相關(guān)要求。與此同時，由于《SPS協(xié)定》對于成員方制訂動植物檢驗檢疫的法律、法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范具有約束力，因此，上海自貿(mào)試驗區(qū)的檢驗檢疫行政規(guī)范性文件，應(yīng)該同時不違背我國上位法律規(guī)范的要求，也要符合《SPS協(xié)定》的原則與內(nèi)容。

在我國動植物出入境檢驗檢疫領(lǐng)域，已頒布實施了包括《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法》、《中華人民共和國衛(wèi)生檢疫法》和《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》等17部法律法規(guī)和316個中央政府一級規(guī)章及其它規(guī)范性文件。其中，《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法》及其配套的《中華人民共和國進(jìn)出口商品檢驗法實施條例》、《進(jìn)境動植物檢疫審批管理辦法》是最直接調(diào)整該領(lǐng)域的法律規(guī)范。這些法律規(guī)范對出入境檢驗檢疫的目的和任務(wù)、進(jìn)口及出口檢驗檢疫程序、法律責(zé)任等方面做出規(guī)定。

在動植物檢驗檢疫領(lǐng)域，上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度附件12第1條中，明確“按《進(jìn)境動植物檢疫審批管理辦法》等有關(guān)規(guī)定”而制定。這說明自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)制度與已有的檢驗檢疫制度不矛盾，自貿(mào)試驗區(qū)的相關(guān)法律制度與目前已有的上位法相一致。

(三)上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫負(fù)面清單制度中附件12分析

上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度附件12是《自貿(mào)區(qū)進(jìn)境動植物檢疫審批管理細(xì)則》。它是檢驗檢疫制度中直接有拘束力的規(guī)范，決定了自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度的基本價值、衛(wèi)生與動植物保護(hù)措施的程度。

該附件12的第1條到第3條規(guī)定了立法目的、適用范圍及職責(zé)分工。國家質(zhì)檢總局負(fù)面清單上的過境動物、進(jìn)境動物、進(jìn)境水果及糧食、進(jìn)境飼料、國家禁止進(jìn)境物由上海檢驗檢疫局動植處負(fù)責(zé)初審，之后送交國家質(zhì)檢總局終審；而對于負(fù)面清單以外的產(chǎn)品，上海檢驗檢疫局具有終審的權(quán)利，其負(fù)責(zé)檢驗檢疫終審。

自貿(mào)試驗區(qū)動植物檢驗檢疫負(fù)面清單制度很好地規(guī)避與處理了類似于涉及投資領(lǐng)域負(fù)面清單制度產(chǎn)生的學(xué)術(shù)爭議。雖然國家質(zhì)檢總局規(guī)定的是負(fù)面清單制度，但此處的負(fù)面清單制度是針對上海市出入境檢驗檢疫局權(quán)限而言，即屬于負(fù)面清單所列事項，國家質(zhì)檢總局有終審審批權(quán)；非屬于負(fù)面清單所列舉的事項，則授權(quán)上海檢驗檢疫局終審審批。由于國家質(zhì)檢總局針對上海檢驗檢疫局發(fā)布通知的行為是準(zhǔn)行政行為，其具有間接效力，不具有普遍的拘束力。而上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度附件12是直接有拘束力的規(guī)范，其第2條“適用范圍”以正面清單的形式注明需要檢驗檢疫的產(chǎn)品，并以附錄的形式注明需要檢驗檢疫的名單目錄。這樣的規(guī)定既屬于動植物檢驗檢疫負(fù)面清單管理制度，又不會對負(fù)面清單之外的產(chǎn)品是否當(dāng)然免于檢驗檢疫以及如何銜接上產(chǎn)生模糊與爭議。

此外，附件12第4條、第5條規(guī)定了申請人應(yīng)具有法人資格和“審核批準(zhǔn)”條款，詳細(xì)規(guī)定了申請流程。首先由申請人申請備案，其次，動植處受理并告知所需要補充的材料，最后，“由上海分管局領(lǐng)導(dǎo)完成終審，特殊審批終審方為國家質(zhì)檢總局”。在時限上，初審合格的由動植處在3個工作日內(nèi)簽署初審意見，并自受理審批申請之日起7個工作日內(nèi)簽發(fā)《檢疫許可證》或者《檢疫許可證申請未獲批準(zhǔn)通知單》，而需國家質(zhì)檢總局審核的，由國家質(zhì)檢總局出證。附件12細(xì)則的最后條款具體規(guī)定了許可單證的管理、使用和配套后續(xù)監(jiān)管措施等內(nèi)容，對動植物檢驗檢疫其他事項做出規(guī)定，并與其他規(guī)范相銜接。

三、以《SPS協(xié)定》分析上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度細(xì)則

《SPS協(xié)定》附件A規(guī)定“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施包括所有相關(guān)法律、法令、法規(guī)、要求和程序”，說明該協(xié)定的調(diào)整范圍包括了成員方所有的動植物檢驗檢疫相關(guān)的法律法規(guī)。因此，作為WTO的成員方，我國相關(guān)的動植物檢驗檢疫法律法規(guī)應(yīng)符合WTO《SPS協(xié)定》的規(guī)定。盡管上海自貿(mào)試驗區(qū)屬于特殊的貿(mào)易試驗區(qū)，但是，根據(jù)前文對上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫規(guī)范性文件的制度、位階以及與上位法關(guān)系的分析，可知上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫負(fù)面清單制度雖然某些方面比國內(nèi)相關(guān)制度的執(zhí)行略微寬松些，但是仍應(yīng)符合WTO《SPS協(xié)定》的要求，不能違背WTO《SPS協(xié)定》的精神與原則。

(一)自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度符合《SPS協(xié)定》的價值目標(biāo)

《自貿(mào)區(qū)進(jìn)境動植物檢疫審批管理細(xì)則》(附件12)的開端，規(guī)定了制定本規(guī)范的目的與價值，既體現(xiàn)了國家對上海自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新、制度可復(fù)制的要求，又反映了出入境檢驗檢疫機構(gòu)對于境內(nèi)環(huán)境、生命健康安全保護(hù)的需要與任務(wù)。

上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫規(guī)范文件的價值取向與《SPS協(xié)定》前言部分所描述的不阻止各成員方為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康而采用或?qū)嵤┑拇胧┫嗥鹾希易再Q(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫規(guī)定中促進(jìn)貿(mào)易有序發(fā)展的目的，與《SPS協(xié)定》所規(guī)定的不變相限制國際貿(mào)易的要求保持了一致的取向。

(二)自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫行政相對人及提交材料的規(guī)定具備合理性

對于涉及國外貨物進(jìn)入自貿(mào)試驗區(qū)而進(jìn)行動植物檢驗檢疫的行政相對人，自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫細(xì)則規(guī)定了其應(yīng)具有法人資格，且應(yīng)是對外貿(mào)易合同的直接當(dāng)事人或其代理人，將自然人業(yè)務(wù)排除在外，該規(guī)定體現(xiàn)了自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)更傾向于商業(yè)領(lǐng)域的自由化交流。

關(guān)于動植物檢驗檢疫所需提交的材料要求，《自貿(mào)區(qū)進(jìn)境動植物檢疫審批管理細(xì)則》第4條“申請”部分做出了詳細(xì)規(guī)定，符合《SPS協(xié)定》附件C中關(guān)于相關(guān)信息的要求。表現(xiàn)在：其一，SPS的必要合理性原則包括三個條件，一是考慮到技術(shù)和經(jīng)濟可行性、合理性；二是能達(dá)到成員適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平；三是比引起爭議的SPS措施，它能大大降低對貿(mào)易的限制。*陳向前：《WTO〈SPS協(xié)議〉實施機制及國際動物衛(wèi)生法比較研究》，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社2005版，第13頁。而在《自貿(mào)區(qū)進(jìn)境動植物檢疫審批管理細(xì)則》關(guān)于申請材料的要求中，規(guī)定了法人資格證明、相關(guān)合同文本、國際相關(guān)機關(guān)頒發(fā)的證明文件，并不涉及檢驗檢疫產(chǎn)品的商業(yè)秘密信息。其二，《SPS協(xié)定》規(guī)定相關(guān)信息不得違背國民待遇原則。該原則的主要目的是為了保證外國進(jìn)口產(chǎn)品在進(jìn)口國國內(nèi)市場上獲得與該進(jìn)口國本國產(chǎn)品相同的地位、條件和待遇，防止進(jìn)口方利用國內(nèi)法律法規(guī)推行歧視性待遇、制造不公平競爭。*師華、王玉瑋：《WTO與中國法律的整合》，同濟大學(xué)出版社2007年版，第16頁。而同樣的上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫附件12的細(xì)則中，沒有對不同國籍的行政相對人做出具有差異性、歧視性的規(guī)定，因此，符合了《SPS協(xié)定》中相關(guān)信息要求的國民待遇原則。

(三)自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫產(chǎn)品的規(guī)定存在違背《SPS協(xié)定》非歧視性待遇原則的隱患

《SPS協(xié)定》要求被檢驗檢疫的產(chǎn)品的單個樣品、樣品選擇和檢驗地點、改變規(guī)格等方面符合必要合理性原則、國民待遇原則。

《SPS協(xié)定》附件A第4條對風(fēng)險評估做出了規(guī)定，是指根據(jù)可能適用的動植物衛(wèi)生檢疫措施評價病蟲害在進(jìn)口成員領(lǐng)土內(nèi)傳入、定居或傳播的可能性，及評價相關(guān)潛在的生物學(xué)后果和經(jīng)濟后果；或評價食品、飲料或飼料中存在的添加劑、污染物、毒素或致病有機體對人類或動植物的健康所產(chǎn)生的潛在不利影響。符合風(fēng)險評估的原則，則應(yīng)具有充分的科學(xué)依據(jù)證明。另外，WTO上訴機構(gòu)在相關(guān)案件中認(rèn)為還可以考慮其他的諸如消費者關(guān)注、社會價值判斷等因素。*陳立虎、李曉瓊：《從SPS看中國動植物檢驗檢疫法的完善》，《世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究》2005年5期。

上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度附件12的“適用范圍”條款中，明確列明需要檢驗檢疫的產(chǎn)品，并以附錄的形式注明需要檢驗檢疫的產(chǎn)品名單具體目錄。其中，“動植物病原體及動植物疫情流行國家和地區(qū)的動植物及其產(chǎn)品”、“動物尸體及土壤”這兩類產(chǎn)品由國家質(zhì)檢總局特許審批，而“活動物”、“過境動物”、“非食用性動物產(chǎn)品”、“飼料及飼料添加劑”等九類產(chǎn)品則由上海局審批。

上海動植物檢驗檢疫負(fù)面清單表明國家質(zhì)檢總局對上海出入境檢驗檢疫局授權(quán)檢驗檢疫終審權(quán)的權(quán)限范圍，并非指其他涉及產(chǎn)品進(jìn)入自貿(mào)試驗區(qū)的行政相對人免于檢驗檢疫的產(chǎn)品清單。按照負(fù)面清單制度，將疫情流行國家和地區(qū)產(chǎn)品的檢驗檢疫終審權(quán)保留在國家質(zhì)檢總局。

在WTO的案例(中國訴美國禽肉產(chǎn)品案)WT/DS392中，專家小組報告論述道，對于論證違反《SPS協(xié)定》第2.3條，需要有三個構(gòu)成要素：第一，歧視性措施造成了該所涉的成員方與被歧視方，或者在被歧視國與其他成員方之間的不平等待遇。第二，歧視性措施是強制性或非合理的，即沒有科學(xué)證據(jù)、風(fēng)險評估或其他證據(jù)。第三，存在確定或類似的合理措施在整個實施方的領(lǐng)域內(nèi)適用。*WT/DS392/R，http：//www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds392_e.htm，2014-5-25.按照美國2009年正式生效的《農(nóng)業(yè)撥款法案》(第111-8號公共法律的Omnibus Appropriations法案)第727節(jié)，美國阻止建立、設(shè)立任何允許進(jìn)口中國禽類產(chǎn)品進(jìn)入美國市場的美國措施。在該案DSB專家小組的論述中，認(rèn)為涉案的美國措施針對了中國，同時沒有科學(xué)證據(jù)、風(fēng)險評估或其他證據(jù)證明中國禽類產(chǎn)品不同于其他WTO成員方，并且在美國存在標(biāo)準(zhǔn)更低的程序適用于來自WTO其他成員方的禽類產(chǎn)品。因此美國的措施違背了非歧視性待遇原則。

上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度關(guān)于疫情流行國家和地區(qū)產(chǎn)品的管理規(guī)定，即“‘動植物病原體及動植物疫情流行國家和地區(qū)的動植物及其產(chǎn)品’、‘動物尸體及土壤’這兩類產(chǎn)品由國家質(zhì)檢總局特許審批”的規(guī)定，是否符合了《SPS協(xié)定》保護(hù)人類、動植物生命和健康的基本目的以及風(fēng)險評估原則的要求，主要在于有無科學(xué)證據(jù)、風(fēng)險評估或其他證據(jù)來證明該措施的合理性。按照WTO/DSB專家小組在WT/DS392的論證，當(dāng)沒有充足證據(jù)及風(fēng)險評估結(jié)果來證明某個國家、地區(qū)屬于疫情流行區(qū)，而對來自該國、該地區(qū)的產(chǎn)品實施審批程序更為復(fù)雜的措施時，就會因為存在其他情況類似且要求程度更低、更合理的措施在我國自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)實施，從而存在違背非歧視性待遇原則的隱患。

(四)自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫程序的例外規(guī)定存在違背必要合理性原則的隱患

《SPS協(xié)定》規(guī)定審批時限應(yīng)符合透明度原則。上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫流程，按照附件12《自貿(mào)區(qū)進(jìn)境動植物檢疫審批管理細(xì)則》第5條規(guī)定，首先由申請人申請備案，其次由動植處受理并告知所需要補充的材料，最后由上海局分管局領(lǐng)導(dǎo)完成終審，特殊審批終審方為國家質(zhì)檢總局。附件12規(guī)定了“一次告知企業(yè)需要補充的材料”、“并注明原因”等相關(guān)內(nèi)容。該項規(guī)定是為了防止成員之間進(jìn)行不公開的貿(mào)易管理，減少歧視性待遇的存在，從而保證成員真正享有權(quán)利、履行義務(wù)。*師華、王玉瑋：《WTO與中國法律的整合》，同濟大學(xué)出版社2007年版，第16頁。故而，上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫制度本身的公布、每個檢驗檢疫環(huán)節(jié)的公開與通知，與《SPS協(xié)定》附件C中“公布處理期限”、“準(zhǔn)確和完整的方式通知申請人所有不足之處”等相契合，符合透明度原則的要求。

但是，《自貿(mào)區(qū)進(jìn)境動植物檢疫審批管理細(xì)則》第5條5項規(guī)定“國家質(zhì)檢總局或上海局認(rèn)為必要時可以組織專家對申請進(jìn)境的動植物及其產(chǎn)品進(jìn)行風(fēng)險分析，申請人有義務(wù)提供有關(guān)資料和樣品進(jìn)行檢測”，該項規(guī)定是對于自貿(mào)試驗區(qū)負(fù)面清單檢驗檢疫制度流程的例外規(guī)定，有助于在必要情形下保護(hù)境內(nèi)動植物生命健康安全。但是，在WT/DS392案中，考慮到《SPS協(xié)定》附件C的真實含義，專家小組認(rèn)為附件C并沒有指定某一“程序”應(yīng)遵從必要合理性原則，也沒有排除某一“程序”可以不遵從必要合理性原則。*WT/DS392/R，http：//www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds392_e.htm，2014-5-25.根據(jù)專家小組的意見，附件C基本要求所有的涉及檢驗檢疫程序都應(yīng)符合必要合理性要求，即一旦檢驗檢疫申請被受理，合理的程序必須從開始一直到結(jié)束為止。*WT/DS392/R，http：//www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds392_e.htm，2014-5-25.

以上的論述在《SPS協(xié)定》附件C文本字面上并沒有直白的體現(xiàn)，而是WT/DS392案專家小組根據(jù)以往的判例，以目的解釋的方法，探尋《SPS協(xié)定》的本意，以保證檢驗檢疫措施的必要合理性處于穩(wěn)定狀態(tài)。自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫細(xì)則第5條5項的例外規(guī)定，可能會與WTO《SPS協(xié)定》該項要求不符。因此，沒必要在細(xì)則的流程中增加例外條款，檢驗檢疫程序的例外規(guī)定存在違背《SPS協(xié)定》必要合理性原則的隱患

總之，上海自貿(mào)試驗區(qū)檢驗檢疫負(fù)面清單制度中，附件12《自貿(mào)區(qū)進(jìn)境動植物檢疫審批管理細(xì)則》是檢驗檢疫制度中最具直接拘束力的內(nèi)容。該制度中盡管還存在一些不盡如人意的規(guī)定及其隱患，但是，該規(guī)范的制定目的從整體上符合了《SPS協(xié)定》關(guān)于保護(hù)境內(nèi)人類、動植物生命健康，以及促進(jìn)國際貿(mào)易發(fā)展的要求。分析其不足之處有利于上海自貿(mào)試驗區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展以及防患于未然，并進(jìn)一步在全國復(fù)制推廣。

(責(zé)任編輯 趙世璐)

On the Negative List System of Inspection and Quarantine in Shanghai Pilot FTZ from the Perspective of WTO SPS Agreement

Shi Hua

Article 8 of WTO SPS Agreement as well as its appendix C provides regulations for the procedure of inspection and quarantine including the period of approval and the relevant information requirements.It embodies the principle of non-discrimination，necessary rationality and transparency.In March 2014，the General Administration of Quality Supervision，Inspection and Quarantine issued the Circular of Supporting the Reform Measures for Animal and Plant Inspection and Quarantine in Shanghai Pilot Free Trade Zone(FTZ)，in which it is provided that Shanghai Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau is responsible for the development of the negative list for the approval procedures.The system meets the principle of the SPS Agreement in general，but it may also potentially breach the provisions of the SPS Agreement in terms of the object and procedure of inspection and quarantine.

SPS Agreement；Pilot Free Trade Zone；Inspection and Quarantine；Negative List System

中國法學(xué)會部級項目“WTO的SPS協(xié)定與我國農(nóng)產(chǎn)品出口應(yīng)對SPS措施對策研究”(CLS2013D229)。

師華，同濟大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。