譚賢楚，洪 科

(1.湖北民族學(xué)院，湖北 恩施 44500；2.共青團H區(qū)委，湖北 黃岡 438000)

一、問題的提出

“‘十三五’時期”是我國全面構(gòu)建“小康與和諧社會”的決定性階段，然而，“沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會”[1]，由此，十八屆五中全會明確提出了“實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效”[2]的戰(zhàn)略思路，習(xí)近平同志進而指出“農(nóng)村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務(wù)”[3]，這為我國今后的扶貧工作指明了方向。目前，“精準扶貧”工作在全國各地開展如火如荼，不僅在黨政界還是學(xué)術(shù)界抑或是在社會大眾層面都被廣泛且頻繁地談?wù)撝艺诒蝗藗冊诂F(xiàn)實社會生活中廣泛地實踐著——它強調(diào)扶貧工作的“精準化”，實事求是，因地制宜，是對過去的扶貧開發(fā)工作的轉(zhuǎn)型升級、推陳出新，己成為現(xiàn)今扶貧工作(開發(fā))的主要方式。從2014年1月25日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)[2013]25號)提出建立“精準扶貧機制”算起，開展精準扶貧工作到現(xiàn)在已有兩年多的時間了，在各級政府與扶貧部門的努力和推動下，扶貧工作在實踐中取得了明顯的進展，但在地方實施的過程中也面臨著一些問題——現(xiàn)實困境和影響脫貧成效問題。因此，對我國草根區(qū)域——農(nóng)村實施精準扶貧政策的情況進行調(diào)研，對其進行客觀的認識與分析，尋求“扶貧開發(fā)新機制”，以期有效推進草根的精準扶貧工作。

二、研究思路

(一)研究方法

本研究以湖北H區(qū)兩個村莊為個案，一個是H區(qū)火車站經(jīng)濟開發(fā)區(qū)A村，一個是H區(qū)B村，主要采取問卷調(diào)查與無結(jié)構(gòu)訪談的方法，從2015年8月初到2016年2月到兩個村莊開展實地調(diào)查，歷時近7個月。調(diào)查對象包括貧困戶、農(nóng)戶、村委干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、駐村單位領(lǐng)導(dǎo)干部和扶貧部門干部，在調(diào)查中參與式觀察兩個村莊的精準扶貧工作，并在此過程中，綜合運行歸納與比較等方法來收集、整理相關(guān)調(diào)查資料。這樣，發(fā)放調(diào)查問卷480份,回收有效調(diào)查問卷408份，有效問卷回收率約為85%。

(二)個案狀況

1.H區(qū)概況。H區(qū)位于湖北省，是一座歷史文化名城，也是紅色革命地區(qū)，因歷史原因和種種條件限制，工業(yè)薄弱，還未形成一個完整的發(fā)展力量流。目前，該區(qū)現(xiàn)轄3鎮(zhèn)1鄉(xiāng)4個街道辦事處和1個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，版圖面積353平方公里，常住人口總數(shù)366769人[4]。2015年，該區(qū)“農(nóng)村常住居民人均可支配收入12839元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入25566元，年均增長15.4%、10.7%”[5]，分別相當于2015年全國農(nóng)村居民人均可支配收入11422元的112.41%，2015年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31195元的81.96%。 對比全國居民五等收入的分組情況，分別比中等偏下收入組人均可支配收入11894元高出945元，比中等偏上收入組人均可支配收入29438元低出3872元。[6]

2.村落概況

(2)B村基本情況。B村坐落于陶店鄉(xiāng)西部，下有10個村民小組，該村有500余農(nóng)戶，在2030人口中，有貧困戶75戶，貧困人口189人，貧困率為9.3%；同時，B村共有耕地面積與養(yǎng)殖面積四千多畝，其中水產(chǎn)養(yǎng)殖二千多畝，年產(chǎn)魚苗一百多萬斤，年產(chǎn)成魚二百多萬斤。調(diào)研表明，該村以種、養(yǎng)殖業(yè)為主，主要種植水稻、棉花、油菜和水產(chǎn)養(yǎng)殖，村經(jīng)濟以水產(chǎn)養(yǎng)殖為主，是一個典型的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村。值得注意的是，B村相對A村來講，其地理位置相對偏遠，交通不是很方便，農(nóng)業(yè)的基本基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，但其生態(tài)環(huán)境比A村要好。

三、“精準扶貧”草根實踐的現(xiàn)實困境：來自H區(qū)兩個村落的證據(jù)

自“十八大”以來，黨中央將扶貧開發(fā)工作提高到一個新的認識層面，也把扶貧開發(fā)擺到了更加突出和重要的位置，“扶貧開發(fā)”進入“精準扶貧”的新階段。2015年1月，習(xí)近平在云南考察時又進一步要求“要以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠”[7]。從這個意義上而言，中央出臺的精準扶貧政策并不排斥各地的實際情況，更加突出精準扶貧具體幫扶辦法的政策導(dǎo)向作用，然而，在地方，尤其是草根農(nóng)村的實踐過程中，中央關(guān)于精準扶貧政策的指導(dǎo)性意見演變成了地方執(zhí)行過程中的操作性意見。地方在開展精準扶貧工作之時，取得了一定的成效，但因種種原因，也面臨著一些現(xiàn)實困境——由此，也可以反映出精準扶貧工作本身的一些不足和需要加以改進的地方。

(一)實施狀況

在精準識別方面，黃崗市結(jié)合實際在《黃岡市貧困戶精準識別工作方案》中給出了特定的標準：精準識別以農(nóng)戶為基本單位，以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)(家庭人均純收入低于2736元的扶貧標準)*2013年，國務(wù)院扶貧辦確定扶貧標準線為2736元，國務(wù)院扶貧辦認可按每年6%遞增，經(jīng)計算，2014年末執(zhí)行標準線約為2900.16元，2015年為3074.17元，2016年約為3258.62元。，包括五保戶、低保戶，因病、因災(zāi)、因?qū)W等返貧戶，并強調(diào)有高檔消費的、家庭成員中有公職人員的、家庭鬧矛盾而不孝順的、獲得工程拆遷補償款的等明顯不符合貧困戶條件的情形不納入到建檔立卡動態(tài)管理當中。基于兩個自然村落貧困戶的調(diào)研證據(jù)，其致貧的成因大體上是一致的，無外乎是因病因?qū)W致貧或返貧的、身體殘疾或喪失勞動能力的或者多種致貧原因疊加而產(chǎn)生的復(fù)合式貧困——調(diào)研表明，貧困家庭有這樣幾個共同特點：一是體衰年老，疾病“纏身”， 基本喪失了勞動的能力；二是獨居或喪偶，沒有子女或缺乏親朋好友的救濟，主要依靠五保、社保為生；三是家庭負擔過重，人口的教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等問題比較多、壓力大，背負外債；四是精神疾病的困擾，缺乏有效的生存生活能力；五是缺少技能技術(shù)，難以擴大勞動力產(chǎn)值。根據(jù)脫貧規(guī)劃，整個黃岡市共有102.8萬貧困人口，H區(qū)所確定的貧困戶總數(shù)有6177戶、總?cè)藬?shù)為19337人，貧困人口占全區(qū)人口比例為5.27%，在全市11個縣市區(qū)當中，H區(qū)要完成的脫貧人口數(shù)是遠低于其他10個縣市區(qū)的，黃岡市地方政府對H區(qū)提出明確的要求，H區(qū)要2016年率先在全市完成精準脫貧任務(wù)*隨后，黃岡市委市政府又提出要求，H區(qū)2017年為鞏固提高階段，全面脫貧。，主要是基于H區(qū)版圖小、人口少、區(qū)位條件優(yōu)越、地形地貌平坦開闊、資源集約化、城鄉(xiāng)一體化程度相對較高等因素的考慮。綜合來看，H區(qū)的脫貧壓力并不比其他縣市區(qū)的小，H區(qū)作為市轄區(qū)，因自身職能的限制，獲取的資源是遠遠小于其他縣市區(qū)的，加之H區(qū)的貧困村屬于插花式，不是連片式的，上級撥付的扶貧資金相對較少，全區(qū)因病、因殘致貧占68.28%，缺勞力致貧占13.54%，合計超過80%，這對H區(qū)而言，任務(wù)重，其脫貧壓力是不言而喻的。

在精準幫扶方面，2015年9月，H區(qū)出臺了《關(guān)于深入推進精準扶貧的實施意見》，提出采用四個一批的舉措，按照“政府+銀行+保險+公司+農(nóng)戶”五位一體模式，創(chuàng)新金融扶貧、資金整合、駐村幫扶、社會參與和考核評價五項機制，以確保如期脫貧。2015年12月，又出臺了《精準扶貧“四個一批”工作方案》(H區(qū)政辦[2015]69號)(以下簡稱“四個一批”)，明確了“四個一批”(產(chǎn)業(yè)幫扶一批、政策兜底一批、危房改造一批、教育扶助一批)具體幫扶方式和管理方式，至此，H區(qū)的“四個一批”工程才落地生根。經(jīng)扶貧部門的再次統(tǒng)計，全區(qū)共有7335戶、19335人*這個貧困戶數(shù)與貧困人口數(shù)對比原來的數(shù)據(jù)發(fā)生了變化，其原因是出現(xiàn)了并戶拆戶、原來所確定的貧困戶按照退出機制退出建檔立卡管理的情況。中需產(chǎn)業(yè)扶貧的2956戶、8147人，需危房改造的320戶、691人，需醫(yī)療救助的3305戶、4755人，需政策兜底的3725戶、6241人。

在精準管理方面，2015年8月，出臺了《關(guān)于選派駐村扶貧工作隊和貧困村第一書記開展精準扶貧工作的通知》(H辦文[2015]19號)文件，要求進一步健全完善機關(guān)干部駐村幫扶機制，在全區(qū)94個貧困村統(tǒng)一選派駐村扶貧工作隊，在10個黨組織比較軟弱渙散的村選派第一書記*后來，選派第一書記駐村的范圍擴大了，難點村、后進村和貧困村都進行選派工作，共選派了34名第一書記。，實現(xiàn)“貧困村+貧困戶”幫扶的全覆蓋，以確保該區(qū)如期完成扶貧任務(wù)。為了保持精準扶貧工作的動態(tài)化管理，促進精準幫扶的有效性，扶貧部門建立了扶貧攻堅信息庫，對貧困戶開展了“建檔‘立卡’工作，及時更新‘貧困戶信息’，實時反映幫扶情況，準確掌握脫貧對象、對扶貧項目的實施、完成情況、收入增長及脫貧目標實現(xiàn)”等進行動態(tài)監(jiān)測，并給駐村工作隊員每人發(fā)放了一本《扶貧工作手冊》與扶貧日記，要求各駐村單位和村兩委對貧困戶做到“三個一”，即“一本臺賬、一個脫貧計劃、一套扶貧措施”。可見，“四個一批”工程中的政策兜底、危房改造、教育醫(yī)療救助這三個一批方面需要政策的剛性規(guī)定和執(zhí)行，剩下的工作就落在產(chǎn)業(yè)幫扶上了。H區(qū)又出臺了“1+6”工作方案，對全區(qū)具備扶貧基礎(chǔ)的龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場與專業(yè)大戶等進行了摸底，截至到2016年1月，全區(qū)各類有幫扶意愿和能力的市場主體近100個，可帶動貧困人口近1萬人就業(yè)。

在精準考核方面，2015年10月，出臺了《精準扶貧管理考核辦法》(H區(qū)扶組辦法[2015]8號)，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各參與幫扶的區(qū)直單位等基于扶貧效果提出了明確的管理方式和考核機制，明確了駐村“工作隊”的主要任務(wù)，主要包括：協(xié)助“村兩委”加強農(nóng)惠農(nóng)政策宣傳；指導(dǎo)幫扶村制定發(fā)展規(guī)劃、年度計劃等，負責、爭取建設(shè)項目和產(chǎn)業(yè)幫扶，督導(dǎo)項目實施全過程；組織單位干部開展“結(jié)對幫扶+扶貧濟困”活動；協(xié)助村兩委強化領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，盤活“三資”，引導(dǎo)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展經(jīng)濟實體，擴寬就業(yè)渠道等。為了穩(wěn)步推進貧困村幫扶行動，強化駐村單位幫扶責任，扶貧部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與區(qū)直單位制定了詳細的精準扶貧年度目標考核評分表，按照查閱資料、實地檢查、社會評價、綜合評分等程序，考核幫扶村的組織領(lǐng)導(dǎo)、幫扶成效、日常工作、社會評價等方面情況，根據(jù)考核內(nèi)容制訂具體量化的指標，按“扶貧的實際情況”逐一打分。另外，對實績突出的單位及個人給予通報表揚。

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從2015年全區(qū)總體精準扶貧工作情況來看，2015年度主要完成了貧困戶的精準識別工作，細化了貧困戶的幫扶措施，強化了對貧困戶和駐村扶貧工作隊的動態(tài)化管理。到目前為止，“產(chǎn)業(yè)幫扶”已成為該區(qū)扶貧開發(fā)工作的重點與難點。

(二)現(xiàn)實困境

基于扶貧開發(fā)是一項“長期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性”的民生工程，“精準扶貧”工作既是全面建成小康社會的重要內(nèi)容，又是全面建成小康的重要措施，對未來的扶貧工作有著舉足輕重的作用。結(jié)合H區(qū)實踐，農(nóng)村“精準扶貧”的主要困境體現(xiàn)在以下幾個層面：對扶貧認識不清、扶貧政策的缺位、扶貧資金的缺乏、扶貧項目的缺失、結(jié)構(gòu)性貧困的僵局。

1.對扶貧認識不清。扶貧，在社會科學(xué)領(lǐng)域或許稱為反貧或減貧更為恰當?；趯嵉卣{(diào)研，一些領(lǐng)導(dǎo)和干部對貧困問題的長期性認識不清。他們認為，到2020年完成了脫貧任務(wù)，全面建成了小康社會，就不存在貧困人口了，就全面消除貧困現(xiàn)象與問題了。在如何開展扶貧工作方面，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)干部認為，扶貧就是多給點錢就行了。事實上，扶貧工作是復(fù)雜而繁瑣的。但根據(jù)《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，“精準扶貧”是指通過各類扶貧資源的優(yōu)化配置，逐步構(gòu)建“扶貧工作”的長效機制，以期實現(xiàn)對“貧困戶和貧困村”的“精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核”。根據(jù)該定義，可以作這樣的理解和判斷：精準扶貧工作并不是長遠性的扶貧事業(yè)的終結(jié)式或完成式，它只是扶貧事業(yè)的一種創(chuàng)新方式和一種階段性的選擇，是通過“精準扶貧政策”本身的不斷完善，來構(gòu)建扶貧工作的長效機制，包括扶貧理論的塑造、扶貧開發(fā)方式的創(chuàng)新、構(gòu)建新的扶貧機制等，換言之，它是我們尋求科學(xué)扶貧路徑上的一種積極探索和嘗試。在學(xué)理上，貧困現(xiàn)象是人類需求不足的一種生活狀態(tài)，基于貧困者在何種程度上被滿足，可把貧困劃分為“相對貧困、標準型貧困和絕對貧困”三種基本類型——相對貧困是依賴于主觀標準，某人是否感到貧困或被剝奪，或是否感到他人被剝奪；標準型貧困是某些群體無論其物質(zhì)狀況和收入如何，都被界定為貧困人士，如失業(yè)者；絕對貧困，主要是依據(jù)食物消費劃分，標準最難確定，如有些國家則以食物支出在總支出占1/3為標準[8]，在這三種貧困類型中，相對貧困界定最主觀，絕對貧困界定最客觀，標準型貧困界定則居于兩者之間。從哲學(xué)意義上講，貧困是在富裕這樣的語境下相對而言的，具有相對主義或比較主義的內(nèi)涵，也是一種主觀意義上的建構(gòu)的過程，這也說明了貧困問題不會永久的消除或消滅。地方的領(lǐng)導(dǎo)和干部對貧困問題的認識上存在誤區(qū)和偏差，這對扶貧工作造成了一定的被動，是精準扶貧面臨的首要挑戰(zhàn)。

2.扶貧政策的局限。精準扶貧的政策支持是基本的保障，表面上看，扶貧開發(fā)主要是扶貧部門的職責，事實上，現(xiàn)實環(huán)境卻不容這樣樂觀，目前的扶貧政策作用并不是十分明顯。“精準扶貧”實際上是一項牽一發(fā)而動全身的民生工程，不是扶貧辦一家單位之職責，而是一項全方位的、需要各級黨委和政府各部門廣泛參與、聯(lián)合行動的大事。H區(qū)貧困戶當中超過80%的貧困人口都不具備勞動能力或者喪失了基本勞動能力，他們的生存生活狀況改善與否，非常依賴于政策，政策支持對他們而言就成了一種剛性需求?！八膫€一批”工程中的三個一批是政策導(dǎo)向，而這些政策的出臺、實施絕不是扶貧部門一家之功，需要聯(lián)合多部門共同發(fā)力。本文以“教育扶助一批”為例來說明這樣的情況，“教育扶助一批”的主要做法是為貧困學(xué)生提供獎助學(xué)金，這些獎助學(xué)金的來源主要是上級財政部門給教育部門的專項撥款、企業(yè)給學(xué)校提供的捐贈、銀行提供的助學(xué)貸款，但政策要求的是貧困學(xué)生(主要是幼兒園和中小學(xué)教育階段)要在公辦學(xué)校就讀，這就一定程度從制度和機制上限制了貧困學(xué)生獲得教育公平的機會，無法獲得教育扶助，在爭取政策幫扶方面就先失一局。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些貧困戶對教育問題還是挺重視的，他們認為，本地(村和鄉(xiāng)鎮(zhèn))的幼兒園和小學(xué)教育質(zhì)量不行，怕影響了孩子未來的成長，把孩子送到H區(qū)城就讀才有希望。其實，這也無可厚非，貧困戶雖貧困，仍舍得為教育花錢，另一方面，把貧困子女送到H區(qū)城就讀，一個重要的原因是H區(qū)城的一些學(xué)校(私立)屬于寄宿制，在子女的學(xué)習(xí)時間里把他們的生活和學(xué)習(xí)交給學(xué)校，這樣貧困戶才可以“騰出手、安下心”來工作以養(yǎng)家糊口，實則是無奈之舉?？梢?，扶貧政策并未考慮這種實際需求情況，沒有把實際情況結(jié)合起來，“教育扶助一批”的主管單位教育局也沒有與扶貧部門共同研究、聯(lián)合行動，這屬于扶貧政策的一種缺位和局限。

3.扶貧資金的匱乏?！八膫€一批”工程早就擬定出來了，非常漂亮，但仍需要資金來推動落實。首先，H區(qū)插花式的貧困狀況和自身職能的限制，獲得上級部門對口資金的難度非常大，從地方往年的扶貧歷史來看，上級部門的扶貧對口資金是構(gòu)成地方扶貧資金的重要組成部分，而爭取上級部門的扶貧資金又是以前的工作慣例，H區(qū)在獲取上級部門扶貧資金的支持上就被控制了一大截。其次，H區(qū)地方財政有限，無力從自身財政收入中籌集資金用于扶貧開發(fā)，自身無法擔負起扶貧開發(fā)的全部重責，因此上級撥付資金的多少很大程度上影響精準扶貧的效果。最后，如何動員地方企業(yè)和金融業(yè)也全面參與到全區(qū)的扶貧開發(fā)中來，旨在企業(yè)和金融部門拿出部分資金來回饋社會、服務(wù)民生，以體現(xiàn)扶貧工作的全局性、整體性的實效，這中間的問題是，近兩年來H區(qū)主要經(jīng)濟指標增速放緩，經(jīng)濟下行壓力比較大，既要企業(yè)考慮自身發(fā)展的能力，又要考慮企業(yè)參與扶貧事業(yè)的意愿；在金融支持扶貧開發(fā)中，貧困戶由于沒有抵押和擔保而經(jīng)常被金融部門排除在外，難以獲得貸款用于增收活動?？梢姡湍壳盃顩r，扶貧資金匱乏似乎已成為貧困戶發(fā)展的重要瓶頸和制約因素。

4.扶貧項目的不足。扶貧實踐表明，“貧困戶”要擺脫貧困，僅僅依靠資金的投入是不夠的。從全國各地扶貧經(jīng)驗來看，僅僅依靠扶貧資金整合進行“輸血式”的扶貧也是行不通的，只有扶貧項目落地生根了，才能造福一方。因此，如何實現(xiàn)“輸血式”到“造血式”或者到“輸血式”與“造血式”扶貧模式協(xié)同發(fā)展的有效轉(zhuǎn)變是“精準扶貧”的重要任務(wù)。H區(qū)的貧困村按照生產(chǎn)方式可分為兩種情況：一種是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)村，有土地，如調(diào)查的B村，一種是在經(jīng)濟建設(shè)和開發(fā)中失去了土地，處在農(nóng)村社會向城市社會轉(zhuǎn)向的過程中，如調(diào)查的A村，如何在這兩類貧困村推進產(chǎn)業(yè)幫扶、扶貧項目支持，仍需頗費一番功夫。按照第六輪“三萬”活動的“一村一品一特色”相關(guān)要求，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)村發(fā)展扶貧項目相對容易一些，主要是基于土地土壤、水文水利、區(qū)位條件、市場需求等要素考慮來發(fā)展扶貧項目，如水產(chǎn)養(yǎng)殖、特色花卉樹木種植就能滿足產(chǎn)業(yè)扶貧的需要。而轉(zhuǎn)向中的農(nóng)村在發(fā)展扶貧項目上就顯得困難得多，發(fā)展項目困境重重。H區(qū)在歷年的建設(shè)和發(fā)展中，建立了諸如火車站經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、黃州工業(yè)園、南湖工業(yè)園等大大小小的工業(yè)園區(qū)，但這些工業(yè)園區(qū)的建設(shè)和開發(fā)并未給貧困戶帶來普惠性的福利，譬如工業(yè)園區(qū)里的企業(yè)工人絕大部分是來自外地，這些企業(yè)在發(fā)展的過程中也未將本地人吸收和轉(zhuǎn)化。以A村為例，該村沒有集體經(jīng)濟，他們比較成熟的特色產(chǎn)業(yè)是瓷磚、琉璃瓦等建筑材料的生產(chǎn)、批發(fā)和銷售，屬于“獨門獨院式”的一種發(fā)展模式，根據(jù)“一村一品”的工作要求，就應(yīng)當把這些瓷磚、琉璃瓦等“建材批發(fā)業(yè)”進行有效整合，形成規(guī)模經(jīng)營，集中銷售，以吸納貧困戶就業(yè)，可以聯(lián)想，如果要實現(xiàn)A村建材批發(fā)業(yè)的整合，需要花費不少精力和時間，即便真的整合起來了，誰能保證整合后的規(guī)模企業(yè)能比單打獨斗式經(jīng)營得更好、利潤更高。如果要走簡單一點的道路，就是解決勞動力富裕的問題——幫助貧困戶在家門口就業(yè)是產(chǎn)業(yè)幫扶的重要砝碼了。

5.結(jié)構(gòu)性貧困僵局。根據(jù)結(jié)構(gòu)主義貧困理論的觀點，“社會結(jié)構(gòu)不平等與制度排斥性是貧困生產(chǎn)的動因，強調(diào)公民權(quán)利建設(shè)以及國家福利制度的完善”[9]。在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會在職業(yè)、婚姻、家庭、學(xué)歷、資金、思想價值觀念、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等物質(zhì)流的互動中，發(fā)生了傳遞、轉(zhuǎn)化、交互，封閉的傳統(tǒng)社會在逐步轉(zhuǎn)向開放的現(xiàn)代社會的同時，也產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性的分化，而農(nóng)村各階層在社會流動過程中就不斷被固化，階層界限明顯化，勢不可擋，農(nóng)村的貧困人口與非貧困人口也就開始分離了。在前文中，我們已經(jīng)談到，貧困家庭有著相似的貧困特征，他們因自身社會地位、思想價值觀念、獲取資源能力上的差別而在農(nóng)村社會整體格局中處于不利地位，并且這樣的不利地位和不利狀態(tài)會伴隨著新一代人的產(chǎn)生而發(fā)生一定的代際傳遞，所以僅僅通過“輸血式”的扶貧方式是不能滿足貧困人口的需求的。我們不能只單單關(guān)注貧困人口的經(jīng)濟需求，也要在教育、文化、思想觀念、農(nóng)業(yè)技能、公民權(quán)利等方面進行多方位的、一體式的“造血式”幫扶，幫扶的對象也不局限于貧困戶，也要幫扶整個貧困村，要從提高自身發(fā)展能力、改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)展教育醫(yī)療事業(yè)、加快民主建設(shè)、推進新型社區(qū)建設(shè)等方面入手，有效阻止“貧困現(xiàn)象”的代際傳遞，從而逐步擺脫社會“結(jié)構(gòu)性貧困”的僵局。

四、“精準扶貧”現(xiàn)實困境的化解策略：基于H區(qū)的戰(zhàn)略思考

實施“精準扶貧”民生工程的主要目標在于“消減貧困現(xiàn)象、減少或消除貧困人口”等。從社會治理層面上講，貧困有正功能，也有負功能。追溯世界的扶貧歷史，英國1601年提出的《伊麗莎白濟貧法案》有著一種潛在的邏輯：認為救濟貧困者是一種宗教道德與倫理義務(wù)，也把貧困者視為危害社會穩(wěn)定的不和諧因素，救濟貧困者的目的是促進工業(yè)生產(chǎn)。德國社會學(xué)家蓋奧爾格·齊美爾于1908年在其著作《社會學(xué)——關(guān)于社會化形式的研究》中也曾指出，“窮人作為社會中的弱勢群體，導(dǎo)致他目前這種狀況是由于世俗制度的不公正，其他的人有義務(wù)向他施舍……救濟窮人的意義不單單在于窮人本身，而是防止窮人對社會的危害性行動”[10]。在現(xiàn)代國家中，扶貧濟困有著復(fù)雜而深刻的關(guān)系：在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)上，開展扶貧工作有利于改善消費疲軟，緩解貧富差距拉大，擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟發(fā)展；在政治結(jié)構(gòu)上，開展扶貧工作有利于滿足“貧困人口”等弱勢群體的合理的政治訴求，推動社會主義民主建設(shè)和發(fā)展，避免“馬太效應(yīng)”，防止社會的分化過分懸殊，保障政治的合法性與權(quán)威性；在社會結(jié)構(gòu)上，開展扶貧工作有利于維護社會公平正義，維系社會秩序的穩(wěn)定，縮減社會代價，促進社會進步。所以，實施精準扶貧的意義應(yīng)當彰顯在社會治理層面，通過扶貧開發(fā)工作來完善社會治理、助力“中國夢”。據(jù)此，結(jié)合調(diào)研經(jīng)理性思考，提出如下化解對策。

策略一：要重新認識貧困問題的性質(zhì)

什么是貧困，查閱文獻資料，可以找到無數(shù)的定義，分析這些定義，發(fā)現(xiàn)其核心只有一個，即貧困是人類社會需求之不足，消除貧困就是要補需求之困、解需求之乏、助需求之力。在前人的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際，本文認為“貧困就是指位于特定時空領(lǐng)域內(nèi)的社會基于社會結(jié)構(gòu)的失調(diào)和個體因素的交互作用而造成的使個體或群體不能獲得被當?shù)厣鐣J同的維持基本生活需求的一種生存狀態(tài)”[11]。需求也好，貧困也好，都是某一社會呈現(xiàn)或其結(jié)構(gòu)所建構(gòu)出來的一個客觀社會現(xiàn)象。從當前的整體貧困狀況和整個國家扶貧政策導(dǎo)向來說，只有貧困戶基本的生活需求則才是可以測量和量化的，而貧困戶的精神層面或社會層面的需求則是難以做定量分析的，換句話說，解決貧困戶的基本經(jīng)濟需求是一種與當下社會環(huán)境相切合或相吻合的“不二之選”。當然，扶貧開發(fā)工作要與經(jīng)濟發(fā)展和社會進步相適應(yīng)，考慮國家現(xiàn)代化與貧困問題之間的關(guān)系，未來的扶貧開發(fā)工作要轉(zhuǎn)變扶貧幫困思路，逐步擴大貧困戶的覆蓋面，從關(guān)注貧困戶的家庭收入標準轉(zhuǎn)向關(guān)注貧困戶的家庭消費、教育、健康、資產(chǎn)、住房、權(quán)力、文化等多個維度，“多層次而全方位”滿足貧困者的基本需求，保障其能夠維持基本生活的狀態(tài)。

策略二：要厘清“扶貧部門與出臺配套扶貧政策部門”之間的關(guān)系

扶貧開發(fā)是一項系統(tǒng)性、全局性的工作，需要多個部門密切配合、聯(lián)合開展多種類型的扶貧行動。從地方實踐上看，扶貧開發(fā)工作主要依靠扶貧部門和出臺配套扶貧政策的衛(wèi)生、教育、發(fā)改、民政、財政等政府部門來推動的。因此，需要從制度安排上清晰地界定扶貧部門與出臺配套扶貧政策部門的職責和任務(wù)，完善各部門相互聯(lián)系溝通的機制網(wǎng)絡(luò)，理順主要出臺配套扶貧政策部門的權(quán)責界限，厘清扶貧部門與出臺配套扶貧政策部門的關(guān)系。事實上，從廣義上講，“精準扶貧”工作涉及到全社會的所有成員，關(guān)系到每一個公民“免于匱乏的權(quán)利和自由”，雖然扶貧工作的主導(dǎo)力量是政府，但政府并不是萬能的，現(xiàn)階段不能全方位滿足貧困村和貧困戶多種類型、多種層次的脫貧需要，因而，我們要進一步動員社會各方力量廣泛參與到扶貧事業(yè)當中來，激發(fā)社會功能，用廣泛的社會力量來滿足貧困戶的需要。故此，我們要深刻思考，著力改變過去關(guān)于貧困問題的認識和偏見，放棄“扶貧工作主要是扶貧部門或黨政機關(guān)的事”等看法與觀點，充分認識到扶貧辦等政府部門只是眾多扶貧力量的一種，還有金融、保險、企業(yè)等扶貧主體，政府可以通過降低稅費、提高財政補貼、購買服務(wù)等方式鼓勵、支持、引導(dǎo)金融、保險、企業(yè)、社會組織等社會力量扶貧開發(fā)工作，促進和推動各類扶貧主體共同出臺扶貧政策，助力貧困戶脫貧解困，以體現(xiàn)全社會的責任擔當和道德使命。另外，要明確各個扶貧主體的“權(quán)—利—責”之間的關(guān)系，在營造全社會參與精準扶貧工作氛圍的同時，也要通過精準考核的方式來檢驗這些扶貧主體參與扶貧開發(fā)的脫貧成效。

策略三：要保持政策執(zhí)行的剛性

基于調(diào)研，不少參與扶貧工作的干部和村干部形象地說，“精準扶貧一些政策只是‘聽樓梯響’，不見人下來?！彼麄冋f這些話也是有苦衷的，其話語背景是：貧困村按照精準扶貧相關(guān)工作要求，每隔一段時間就要向上級部門報送一些材料，而這些材料是從貧困戶那里收集起來的，而每報送一次材料，貧困戶就會對村干部和扶貧部門產(chǎn)生一些期望——有沒有好處，當扶貧政策長時間沒有惠及到貧戶身上時，多多少少會令貧困戶對扶貧干部產(chǎn)生負面情緒甚至是失望與抵觸情緒，他們會反問道——(材料)報了起什么作用。這一方面說明，精準扶貧工作對貧困戶信息是嚴格把關(guān)，非常嚴謹，讓貧困戶和扶貧干部深刻體會到精準扶貧政策的精準性和嚴肅性，另一方面也說明，精準扶貧使貧困戶高度期望相關(guān)政策能夠落到實處，讓貧困戶都能享受到實惠。實際上，地方在開展精準扶貧的過程中，囿于人力、物力、財力、技術(shù)等多種因素的制約，地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的程度并不能一步到位地解決所有貧困戶的需求，存在扶貧資源存量不足的窘態(tài)。這就需要政府部門多方發(fā)力、多處用功、多維策動，集中扶貧資源，實現(xiàn)最優(yōu)配置，保持扶貧政策執(zhí)行的剛性，穩(wěn)步而有序地推進扶貧開發(fā)工作，最終幫助貧困戶擺脫貧困。

策略四：多渠道籌集扶貧資金

從當前扶貧開發(fā)工作所用資金的來源上看，上級扶貧部門和地方財政資金仍占主體地位。地方的精準扶貧相關(guān)政策仍需要地方各級政府、貧困村、社區(qū)和駐村扶貧單位進行配套，拿出資金以推動扶貧工作的開展，但對大多數(shù)貧困地區(qū)而言，其地方財政是無力全部負擔起相關(guān)配套政策的資金的。從其他地方的扶貧經(jīng)歷來看，貧困地區(qū)的地方政府因財政問題而無法籌集到全部的扶貧資金，進而導(dǎo)致推進扶貧開發(fā)工作進度過緩，扶貧的相關(guān)政策和項目呈現(xiàn)一拖再拖的狀態(tài)，扶貧干部和村干部對扶貧工作有所怨言也在所難免。我們不得不承認這樣的事實：地方政府現(xiàn)階段無法全部滿足貧困戶全部脫貧的需求。在前文中，我們已經(jīng)談到，扶貧主體不能僅僅局限在政府，還有眾多的社會力量可以參與扶貧開發(fā)事業(yè)當中。所以，我們應(yīng)當大力倡導(dǎo)、動員讓更多的社會力量轉(zhuǎn)化成扶貧力量，讓更多的“社會資源、社會資金”轉(zhuǎn)換、整合成“扶貧資源、扶貧資金”，以形成扶貧開發(fā)的大陣容、大格局、大體系。在籌措扶貧資金方面，仍需要政府進一步有所作為，主要著力加強與金融部門的聯(lián)結(jié)，創(chuàng)新金融扶貧幫扶的機制，推動地方政府與金融行業(yè)在擔保、保險和信貸等眾多金融扶貧方面的合作，促進扶貧項目的立項和實施，幫助貧困戶、扶貧項目的實施方與金融部門達成信貸協(xié)議，降低扶貧開發(fā)的信貸成本與風險，逐步形成穩(wěn)定的金融扶貧模式。

策略五：促進產(chǎn)業(yè)扶貧扎根

產(chǎn)業(yè)幫扶是促進扶貧開發(fā)工作的有力推手和關(guān)鍵舉措，對扶貧攻堅具有長效性作用，是檢驗脫貧效果的重要指標。一個產(chǎn)業(yè)立項、投產(chǎn)、實施了，就能夠滿足一定存量貧困戶的就業(yè)需求，就會聚集一定的資源、資金、人力、技術(shù)等生產(chǎn)要素走向市場，能夠有效加快“貧困戶擺脫貧困”的步伐。地方政府和扶貧部門應(yīng)當在怎樣“促進產(chǎn)業(yè)扶貧扎根”方面多下功夫，以產(chǎn)業(yè)幫扶的方式解決貧困戶的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保險等多方面的需求，提高貧困戶自身發(fā)展能力和應(yīng)對風險的能力，帶動整個貧困村的經(jīng)濟發(fā)展和社區(qū)建設(shè)。目前，經(jīng)過實踐，精準扶貧已形成了很好的工作思路：以改善貧困戶的生產(chǎn)生活條件為核心，根據(jù)貧困戶和貧困村的致貧原因、資源稟賦、生產(chǎn)習(xí)慣、發(fā)展意愿以及市場需求來統(tǒng)籌幫扶資源，制定并實施脫貧計劃。實際上，在農(nóng)村開展扶貧工作，面臨一個不大不小的問題，即農(nóng)村的空心化和空殼化，農(nóng)村的優(yōu)勢資源流向城市，扶貧工作要做就是怎樣留住農(nóng)村資源以提高農(nóng)村自身發(fā)展能力，應(yīng)當來說，在轉(zhuǎn)型時期，特別是在農(nóng)村的轉(zhuǎn)向階段，農(nóng)村已經(jīng)無法從土地獲得基本的生存生活來源，自然轉(zhuǎn)向了“第二、第三產(chǎn)業(yè)”以謀求生存，如此，基于成本和路徑的綜合考慮，“離土不離鄉(xiāng)”便成了村民的有效選擇路徑，比如在資源匱乏的貧困村，大可以嘗試引進低成本的手工業(yè)(譬如：手工刺繡、雕塑)來提高自身發(fā)展能力。

值得注意的是：在幾個貧困類型相似的貧困村所集中的小片區(qū)，如果不能實現(xiàn)一個村發(fā)展一個產(chǎn)業(yè)，就可把這幾個村聯(lián)結(jié)起來共同招商引資，引進勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)，根據(jù)市場規(guī)律，對扶貧資源進行有效的管理，促進各村之間的優(yōu)勢互補，尋求最佳配置，以形成產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展體。

五、基本結(jié)論與反思

綜上所述，基于“全面建成小康社會”的宏觀現(xiàn)實背景，雖然我國的“精準扶貧”工作正在積極有效推進，但仍然存在一些困境，一定程度上制約并深度影響著“扶貧開發(fā)”工作的質(zhì)量和進程，若能夠積極采取有效的應(yīng)對策略，這些困境是可以得到較好化解的?？梢哉f，三十多年的改革開放極大程度上解放了經(jīng)濟自由與活力，也極大程度上改變了農(nóng)村落后的歷史面貌，但多年來的扶貧開發(fā)重點工作仍然“放在農(nóng)村”，原因在于除了通過自身資源來發(fā)展的條件受到限制外，還包括所享受到的“改革紅利”偏少，特別是收入分配不平等的擴大化使得生活在農(nóng)村社會底層的貧困人口越來越難享受經(jīng)濟增長所帶來的福利。隨著近幾年來中國GDP增速放緩，又面臨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的窗口期，這意味著地方經(jīng)濟增長帶動貧困人口脫貧的效果在減弱，即經(jīng)濟增長的“減貧效應(yīng)”有下降傾向，而精準扶貧就是為了“抵消經(jīng)濟增長減貧效應(yīng)的下降而必需采取的措施，將成為未來農(nóng)村扶貧開發(fā)的主要方式”。[12]

反思精準扶貧，其政策背后彰顯著一種權(quán)力的交換與融合，甚至媾和，并且被制度化了。這種權(quán)力的彰顯來自三個方面：第一，中央扶貧部門與地方扶貧部門、地方政府之間，中央扶貧部門對地方扶貧部門和地方政府具有監(jiān)督權(quán)與控制權(quán)，上級扶貧部門通過貧困人口信息管理系統(tǒng)來掌握地方的貧困村和貧困戶的動態(tài)，并以此監(jiān)督、指導(dǎo)地方的扶貧開發(fā)工作，地方扶貧部門和地方政府憑借貧困人口信息來獲取上級扶貧部門的資金、項目的支持，這樣，地方扶貧事業(yè)的支配權(quán)被中央扶貧部門所掌控，而中央扶貧部門所規(guī)定的精準識別、精準幫扶工作需要地方的廣大扶貧干部來完成，扶貧干部掌握著貧困村和貧困的第一手資料，如此，地方的扶貧開發(fā)工作影響著中央扶貧部門的未來扶貧政策的制定與實施，影響著精準扶貧的考核本身；在地方層面，扶貧部門與參與駐村扶貧單位之間，精準扶貧工作機制上使得扶貧部門對整個貧困地區(qū)的扶貧工作擁有決定性的安排權(quán)力，在精準扶貧具體事務(wù)操作上具有主動權(quán)，監(jiān)督著各駐村扶貧單位的精準扶貧工作，顯而易見導(dǎo)致公權(quán)向扶貧部門傾斜，其他部門的權(quán)力在此過程中就被下降了，一位扶貧干部就曾感概，“扶貧辦一聲吼，全區(qū)抖三抖”，這就是很好的明證，即“公權(quán)”在制度安排上過程中被重塑了；第二，精準扶貧工作要求廣大社會力量來參與扶貧事業(yè)，精準扶貧的主導(dǎo)方——政府就會針對社會力量參與扶貧事業(yè)給予一定的優(yōu)惠和補償，從而導(dǎo)致扶貧開發(fā)工作轉(zhuǎn)向市場，借用市場的力量來推動精準扶貧，私權(quán)服務(wù)民生工程，就更具有政治話語權(quán)了；第三，精準扶貧的“識別、幫扶、管理、考核”四個環(huán)節(jié)都要求駐村單位干部、村組干部、村民代表和貧困戶參與其中，比如民主評議、村民代表會議等程序的設(shè)定與執(zhí)行，既促進了農(nóng)村社會各群體共同而廣泛參與到扶貧事業(yè)當中，也引導(dǎo)了農(nóng)村“政治話語權(quán)”的有效表達，促進了農(nóng)村基層政治的“民主化建設(shè)”進程。

當然，貧困既是一個復(fù)雜的客觀社會現(xiàn)象，也是全社會所關(guān)注的一個熱點的社會問題，精準扶貧政策的實施使得它具有“轉(zhuǎn)型性、全局性、整合性”等新特點。本研究要強調(diào)的是，必須要明白：精準扶貧政策是現(xiàn)階段扶貧開發(fā)工作的

一種大膽的嘗試，它并不是扶貧事業(yè)的終結(jié)模式，現(xiàn)階段的非貧困戶遭受了不確定的風險因素而不能有效解決時就會陷入貧困，貧困是客觀的、動態(tài)的、主觀的、建構(gòu)的。因此，基于“社會主義核心價值觀”與“效率和公正”的社會發(fā)展目標，應(yīng)當構(gòu)建一個覆蓋全社會所有人口的衛(wèi)生醫(yī)療、文化教育、勞動就業(yè)、養(yǎng)老、住房、孤殘幼貧幫扶等多個維度的福利體系及其社會，維護并規(guī)范社會秩序，以引導(dǎo)社會的“良性運行和協(xié)調(diào)”發(fā)展，促進社會經(jīng)濟的有效發(fā)展與進步。

[1] 顧仲陽.全面小康，貧困地區(qū)會拖后腿嗎[N].人民日報，2013-01-28(4).

[2] 中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[N].人民日報，2015-11-04(1).

[3] 習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明[J].求是，2015(22).

[4] 黃岡市統(tǒng)計局.黃岡市2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報[R].黃州，2011.

[5] H區(qū)人民政府.2016年H區(qū)政府工作報告[R].黃州，2016.

[6] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局.2015年國民經(jīng)濟運行穩(wěn)中有進、穩(wěn)中有好[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083.html(2016-12-16).

[7] 習(xí)近平在云南考察工作時強調(diào)：堅決打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)[EB/OL]. 中國政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/21/content_2807769.htm(2017-01-21).

[8] 顧東輝.社會工作概論[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008：7-9.

[9] 李雪萍，王蒙.多維貧困“行動-結(jié)構(gòu)”分析框架下的生計脆弱——基于武陵山區(qū)的實證調(diào)查與理論分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2014(5).

[10] 郭罄天，齊美爾.社會學(xué)——關(guān)于社會化形式的研究[M]∥謝立中.西方社會學(xué)名著提要(第2版).南昌：江西人民出版社，2007：64.

[11] 譚賢楚，朱力.基于社會轉(zhuǎn)型的貧困問題及其治理[J].前沿，2010(3):142-144.

[12] 汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學(xué)，2015(5).