王 衛(wèi)

(沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院, 沈陽110034)

治理理論視域下我國行政審批制度改革的思考

王 衛(wèi)

(沈陽師范大學(xué)管理學(xué)院, 沈陽110034)

現(xiàn)代國家治理體系下，行政審批制作為一種管理社會(huì)政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和文化事務(wù)的調(diào)控管制措施;但是隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的迅猛增長和政府內(nèi)部管理職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有的行政審批制度越來越不適應(yīng)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，所以我國從2013年開始逐步推出了以“簡政放權(quán)”為核心的行政審批制度改革;以改革作為切入點(diǎn)，表述了行政審批制度改革的現(xiàn)實(shí)意義，指出了現(xiàn)行的行政審批制度存在的不足，并在此基礎(chǔ)上對行政審批改革做出了相應(yīng)的路徑分析。

行政審批； 行政審批制； 改革

一、行政審批制度改革的現(xiàn)實(shí)意義

(一) 行政審批制的改革，有助于構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的市場經(jīng)濟(jì)體制

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，審批這種行政方式是政府內(nèi)部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理的主要措施，從一定程度上來看,審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最重要的一種制度。同時(shí)，政府也在發(fā)揮“看不見的手”的作用，不再對以往的經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理實(shí)行一手操控。但是，隨著現(xiàn)代化社會(huì)的迅猛發(fā)展變化，市場經(jīng)濟(jì)體制也在逐步完善，現(xiàn)有的審批制度已經(jīng)不適應(yīng)這種新形勢的發(fā)展,在很多方面限制了正常市場機(jī)制應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用,在一定程度上干擾了市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展,因此政府應(yīng)當(dāng)從本質(zhì)上對行政審批管理模式進(jìn)行改革。

(二) 行政審批制的改革，有助于保證政府依法合理行政，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理職能的轉(zhuǎn)變

一般意義上的審批制度改革，簡單概括起來就是為了給企業(yè)應(yīng)有的社會(huì)權(quán)力來實(shí)現(xiàn)市場該發(fā)揮應(yīng)有的作用。深層次看來，那種單純依靠政府發(fā)布指令、下發(fā)指標(biāo)而約束企業(yè)自身潛力的做法,根本無法滿足市場經(jīng)濟(jì)體制下持續(xù)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序的建立。所以,政府應(yīng)當(dāng)合理的劃分自己的職權(quán)范圍，對經(jīng)濟(jì)方面的管理要做到依照法律法規(guī)行事，凡事做到有法可依，否則容易導(dǎo)致現(xiàn)行的審批制缺乏其固有的法律約束，再加上辦公過程透明度底等方面的影響，滋生越權(quán)、越級(jí)、越位等問題。同時(shí)，行政審批制度的改革在一定程度上轉(zhuǎn)變了政府內(nèi)部職能，促使其做好分內(nèi)之事，真正意義上的實(shí)現(xiàn)政府依法行政的局面，促進(jìn)政府管理活動(dòng)的制度化、規(guī)范化和合法化。

(三) 行政審批制的改革，有助于黨風(fēng)黨紀(jì)內(nèi)部建設(shè)高效廉潔，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生

改革的成果表明,審批制的真正貫徹落實(shí)關(guān)乎著黨風(fēng)黨紀(jì)內(nèi)部廉潔建設(shè)。一方面，減少審批事項(xiàng)有助于防止行政權(quán)力的濫用，制止違法亂紀(jì)現(xiàn)象的出現(xiàn)，這對于政府內(nèi)部改進(jìn)辦公，作風(fēng)，提高公務(wù)人員的工作效率大有裨益；另一方面，進(jìn)行審批改革有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政過程中存在作風(fēng)問題，將以往權(quán)錢交易，辦事收取好處的腐敗現(xiàn)象扼殺在搖籃里，禁止了以權(quán)謀私。由此看來，改革行政審批制度對于政府內(nèi)部組織紀(jì)律的建設(shè)發(fā)揮著積極意義，對于懲治和杜絕腐敗現(xiàn)象起著不可替代的作用。

二、我國行政審批制度改革過程中存在的問題

我國現(xiàn)有的行政審批制度所存在的問題由來已久，如果說僅僅依靠取消審批和下放相應(yīng)權(quán)利的方式進(jìn)行改革，那么歷史遺留下來的審批問題依舊會(huì)循環(huán)往復(fù)，這樣將會(huì)導(dǎo)致改革難以取得理想的效果。所以說改革的道路不是一帆風(fēng)順的，解決“中梗阻”的難題、打通“最后一公里”的現(xiàn)實(shí)困境、處理好“審批難”等問題依然顯得至關(guān)重要。

(一)被動(dòng)性問題：地方審批改革的自主性明顯不足

在我國行政審批制度改革的過程中，地方政府對于改革的推進(jìn)明顯自主性不足。其中主要原因表現(xiàn)在以下三個(gè)方面: 第一，審批改革事宜冗雜且實(shí)施過程中問題重重。地方政府及其分管部門一方面要對以往允許的審批工作進(jìn)行系統(tǒng)化的清理，另一方面又要隨時(shí)隨地的服從上級(jí)政府安排下達(dá)的新一批審批事宜，這對內(nèi)部的主動(dòng)性有所影響；第二，審批權(quán)力下放的過程中憂心忡忡。對于不符合規(guī)章制度的某些審批項(xiàng)目，如果一味地下放相應(yīng)的審批權(quán)限，擔(dān)心在此過程中鉆空子情況的出現(xiàn)；第三，既有利益的維護(hù)阻礙改革的自主性。作為改革，總會(huì)或多或少的傷害到某些利益集團(tuán)自身的利益，這也就難免會(huì)招致在這一過程中的障礙重重，導(dǎo)致被動(dòng)性問題尤為突出。

(二) 科學(xué)性問題：審批程序缺少法律依據(jù)

根據(jù)審批制度到目前的運(yùn)行狀況來看，其進(jìn)展的每一步都面臨著種種阻礙，簡單歸納起來可以說包含兩方面: 第一是部分行政服務(wù)部門在改革的實(shí)際開展中無法發(fā)揮其主體作用，沒有足夠合理的法律條件對其進(jìn)行保障，加大了這些部門在操作過程中的難度；第二是在行政審批過程中涌現(xiàn)的像行政許可性質(zhì)的新舉措雖然在一定程度上推進(jìn)了改革，但是往往由于法律、法規(guī)的不健全性、不科學(xué)性，導(dǎo)致審批制度沒有抓住本質(zhì)問題。

(三) 形式性問題：審批項(xiàng)目整頓的不徹底性

我國雖然已經(jīng)開展形式多樣的審批事項(xiàng)的清理與整頓工作，但是相關(guān)的改革行為并徹底，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是本末倒置。單向的去追求審批事項(xiàng)數(shù)量上的減少，忽略了質(zhì)量上的提升，過于急功近利；二是挑三揀四。在整頓審批項(xiàng)目的過程中，只要關(guān)乎單位內(nèi)部利益的的好事項(xiàng)一律握在手中，排斥了一些邊緣項(xiàng)目的審批；三是空喊口號(hào)。對于落實(shí)下去的相關(guān)決議，沒有及時(shí)妥善的處理好，后續(xù)的執(zhí)行缺乏監(jiān)督的保障；四是掛羊頭賣狗肉。針對上級(jí)部門做出的安排，總會(huì)通過各種手段變相進(jìn)行審批，導(dǎo)致整頓的整體效果不佳。

(四) 協(xié)同性問題：審批改革中的各項(xiàng)舉措不搭配

現(xiàn)階段審批改革制度造成主要問題可以括為：第一，行政審批活動(dòng)的整頓清理工作和既定法律框架下的規(guī)章制度不匹配。地方政府無權(quán)審批禁止使用有法律規(guī)定的一些合法事項(xiàng)，否則將會(huì)產(chǎn)生違法的行為；第二，各地政府自行設(shè)立的審核改革方案地域性濃厚，過于零碎，沒能統(tǒng)籌到大方向的發(fā)展規(guī)劃；第三，簡政放權(quán)過程中缺乏相應(yīng)的配套完善措施，后續(xù)實(shí)施進(jìn)度里面臨著重大的監(jiān)督管理的困境；第四，非政府組織發(fā)展的滯后性決定了在改革過程中，無法有效的彌補(bǔ)政府某些方面缺失。

三、行政審批制度改革的實(shí)踐路徑分析

為了能夠做到深層次的改革行政審批制度，政府及其相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真歸納、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，做到真正可以在創(chuàng)新政府為人民服務(wù)的理念、依法依據(jù)辦公、遭遇問題能夠及時(shí)的轉(zhuǎn)變政府職能和有關(guān)部門切身利益的內(nèi)部調(diào)整，并且能在保證公民的熱情參與、保障審批制外部有著完備的監(jiān)督體系等方面做出真正實(shí)踐。

(一) 明確履行審批權(quán)限，轉(zhuǎn)變政府職能以提高自主性

行政審批制度的改革，必須做到與政府職能相匹配，行政審批制度必須堅(jiān)定不移的貫徹落實(shí)三大法則。第一，對立統(tǒng)一的原則。審批制度改革應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的管理活動(dòng)條例和準(zhǔn)則，同時(shí)給予地方政府一定的審批自主權(quán)，提高地方的自主性；第二，社會(huì)治理優(yōu)先原則。政府應(yīng)當(dāng)放開手腳，對于那些能夠進(jìn)行自我完善修復(fù)約束的事項(xiàng)，可以慎重的轉(zhuǎn)交給非政府組織或其他組織管理部門進(jìn)行操作；第三，市場優(yōu)化優(yōu)先原則。政府要敢于放手將權(quán)力歸還給市場，做到運(yùn)用審批權(quán)力的時(shí)候能夠不越位，不缺位，不錯(cuò)位，真正意義上的規(guī)范政府手中所掌有的權(quán)力。與此同時(shí)，要正確的認(rèn)識(shí)到在社會(huì)各領(lǐng)域中，由于政府職能的轉(zhuǎn)變給審批制可能帶來的后果，在此基礎(chǔ)上保證行政審批權(quán)限的合法化、合理化，提高主動(dòng)性。

(二) 完善行政審批程序法律法規(guī)，制度化規(guī)范行政審批流程

一項(xiàng)制度，如果缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的約束與指導(dǎo)，在實(shí)踐的過程中必然會(huì)畏首畏尾，所付出的努力也會(huì)流于形式。因此，為了使審批流程更加制度化，可以做出以下努力：一方面，在科學(xué)分析審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完備的審批程序法律法規(guī)，同時(shí)也要嚴(yán)格按照相應(yīng)的流程制度操作，確保權(quán)力的行使是合理合法的、有理有據(jù)的；另一方面，單純依靠法的指導(dǎo)與框定不足以保證每一審批事項(xiàng)都能盡如人意，得到保障，還應(yīng)該加強(qiáng)審核過程中各組織之間的協(xié)同配合，在原有的基礎(chǔ)之上建立新的審核和考核機(jī)制，是審批過程中制度化問題得到保障。

(三) 協(xié)調(diào)內(nèi)部利益，重執(zhí)行輕形式以推進(jìn)審批制

現(xiàn)階段我國審批制度改革形式化問題依舊存在，究其原因往往能夠牽涉到部門內(nèi)部利益的糾紛，容易導(dǎo)致審批事項(xiàng)繁多、混亂和責(zé)任不清，以至于政府部門不敢隨意的收權(quán)和放權(quán)。為了根治以往這種行政審批制與部門內(nèi)部利益有牽扯問題的出現(xiàn)，徹底清理整頓審批制，可以從以下幾個(gè)層面開展。首先，優(yōu)化行政審批流程，平衡協(xié)調(diào)內(nèi)在關(guān)系，保質(zhì)保量做好改革的平穩(wěn)過渡；其次，陽光審批保證透明化行政。依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定實(shí)行合理的自由裁量權(quán)；最后，增進(jìn)對審批事項(xiàng)執(zhí)行力的監(jiān)督和制約，將改革中的利益與行政分開，保障審批制的逐步推進(jìn)。

(四) 加強(qiáng)政府內(nèi)部評(píng)估和社會(huì)外部監(jiān)督的方式，提高行政審批制的成效

在深入改革行政審批制的進(jìn)程中，由于各項(xiàng)措施的協(xié)同匹配能力不足導(dǎo)致改革舉步維艱，加之審批中部分信息的不公開性、不對稱性無法被廣大社會(huì)公眾所了解，參與度也較低。在這種情況下，有必要采用多種方式。一方面可以公開征求社會(huì)各界對于改革的可行意見，按照社會(huì)的需求來優(yōu)化審批的流程，同時(shí)相應(yīng)的公示政府信息報(bào)告，陽光辦公，激活社會(huì)外部的有效監(jiān)督機(jī)制；另一方面政府自身應(yīng)該科學(xué)的衡量在改革中成本收益比重，真正意義上的做到每一次審批事項(xiàng)都能稱人心意，推進(jìn)政府內(nèi)部績效評(píng)估機(jī)制的建立，以提升審批制的成效。

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2017-03-20

王衛(wèi)(1991-),男,山東青島人，碩士研究生，研究方向?yàn)檎卫砼c社會(huì)組織管理,電話：13205326989。

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1671-4733(2017)04-0062-02