唐士亞

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030)

預(yù)算公開法律制度的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)困境與規(guī)范進(jìn)路
——以預(yù)算知情權(quán)分析框架為切入點(diǎn)

唐士亞

(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200030)

以公民預(yù)算知情權(quán)分析框架為切入點(diǎn)與邏輯主線，考量當(dāng)前預(yù)算公開法律制度從預(yù)算知情義務(wù)主體和權(quán)利主體兩方面分析，存在人大代表預(yù)算監(jiān)督機(jī)制缺陷、普通民眾民主觀念淡薄，對(duì)預(yù)算公開的參與度低的現(xiàn)實(shí)困境，并以公民預(yù)算知情權(quán)之實(shí)質(zhì)實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，論證理論層面的預(yù)算公開行為的控權(quán)法與授權(quán)法規(guī)范進(jìn)路。

預(yù)算公開，預(yù)算知情權(quán)，預(yù)算信息，控權(quán)法

預(yù)算是經(jīng)過代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，預(yù)算體現(xiàn)著政府財(cái)政收支活動(dòng)的指向、范圍和結(jié)構(gòu)。預(yù)算公開法律制度通過理清預(yù)算公開法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)主體的各自邊界，規(guī)范各預(yù)算主體的預(yù)算職責(zé)，落實(shí)預(yù)算法律責(zé)任，嚴(yán)格保障公民預(yù)算權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并在建立責(zé)任政府、保障公民知情權(quán)和防治財(cái)政腐敗方面具有重要價(jià)值。

伴隨著公民知情權(quán)意識(shí)和納稅人意識(shí)的加強(qiáng)，我國民眾對(duì)于公共預(yù)算的關(guān)注度日益提升，建立更加公開、透明的現(xiàn)代預(yù)算制度也成為當(dāng)前社會(huì)生活的熱點(diǎn)和深化財(cái)稅體制改革的重要著力點(diǎn)。然而，對(duì)比現(xiàn)代預(yù)算公開原則的確定性、具體性、完整性、及時(shí)性、可讀性和參與性等基本要求，在現(xiàn)實(shí)生活中，我國預(yù)算公開的廣度、深度以及現(xiàn)實(shí)效果都與現(xiàn)代政府預(yù)算公開的要求存在較大差距，公民預(yù)算知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)及保障依舊任重道遠(yuǎn)，我國預(yù)算公開改革和公民預(yù)算知情權(quán)保障亟需納入法治化軌道。當(dāng)前預(yù)算公開實(shí)踐中存在諸多問題的根源在于，公民預(yù)算知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和權(quán)利救濟(jì)存在制度設(shè)計(jì)層面的缺失和實(shí)際運(yùn)行的阻礙，進(jìn)而導(dǎo)致“政府—公民”之間在預(yù)算信息資源配置中存在嚴(yán)重失衡，政府占有大量的預(yù)算信息卻怠于乃至拒絕公開，公民渴望獲取預(yù)算信息卻缺乏有效的了解渠道并缺失有關(guān)的權(quán)利救濟(jì)。預(yù)算公開法律制度可在憲法、民法和財(cái)政法中尋求理論支撐。在解構(gòu)預(yù)算公開行為的程序性、可問責(zé)性和民主性等法律屬性的基礎(chǔ)上，應(yīng)將公民預(yù)算知情權(quán)作為重構(gòu)預(yù)算公開法律制度的邏輯起點(diǎn)，并以公民預(yù)算知情權(quán)的實(shí)質(zhì)實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，落實(shí)預(yù)算公開行為的控權(quán)法與授權(quán)法規(guī)范進(jìn)路。

一、預(yù)算公開法律制度的法理基礎(chǔ)

(一) 憲法基礎(chǔ)：公民知情權(quán)理論

《憲法》是國家的根本大法和其他法律的基石，預(yù)算公開與財(cái)政透明應(yīng)從憲法規(guī)范中尋求法律支撐。我國《憲法》關(guān)于“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)”的規(guī)定，就暗含著對(duì)公民知情權(quán)的肯定。而政府預(yù)算公開的憲政基礎(chǔ)就源于憲法對(duì)公民知情權(quán)的保障。所謂知情權(quán)，就是“公民有權(quán)通過相應(yīng)途徑了解他應(yīng)當(dāng)了解的事，而政府應(yīng)當(dāng)在最大限度內(nèi)保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)”[1]。我國《憲法》雖然并未直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但通過《憲法》中規(guī)定的公民言論自由權(quán)、監(jiān)督權(quán)及人民主權(quán)思想，可以從價(jià)值邏輯上引申出公民的知情權(quán)。政府預(yù)算體現(xiàn)了政府對(duì)公共財(cái)政的收支管理及其使用方向，和公民的切身利益緊密相關(guān)。只有實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開，公民(納稅人)才能在充分了解預(yù)算信息的基礎(chǔ)上監(jiān)督政府的財(cái)政收支行為，才能以主人翁的地位積極參與社會(huì)公共事務(wù)的管理，因此憲政國家對(duì)公民知情權(quán)的保障必然要求實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算公開。

(二)民法基礎(chǔ)：契約理論

英國歷史法學(xué)家梅因認(rèn)為，身份到契約的過程，推動(dòng)著社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)發(fā)展進(jìn)程在某種意義上可以認(rèn)為是契約不斷演化、進(jìn)步的過程[2]。在公共財(cái)政體系中，預(yù)算是一份政府與公民簽定的，約定由公民向政府讓渡部分經(jīng)濟(jì)資源并交由政府進(jìn)行配置，政府再向公民提供適格公共產(chǎn)品和服務(wù)作為對(duì)價(jià)的契約。“政府—公民”預(yù)算契約的具體實(shí)施效果，很大程度上取決于公民對(duì)預(yù)算信息的知情程度。預(yù)算信息作為一種具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的公共資源，應(yīng)由社會(huì)主權(quán)者(公民)享有，政府有義務(wù)向公民公開預(yù)算信息。為保證政府能有效地實(shí)施預(yù)算契約，公民應(yīng)通過參與整個(gè)預(yù)算過程，對(duì)政府預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和控制，而公民對(duì)預(yù)算信息的知情是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提條件。

(三)財(cái)政法基礎(chǔ)：公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品是指具有消費(fèi)或者使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。現(xiàn)代公共財(cái)政要求無論是公共財(cái)政收入還是公共財(cái)政支出，都要通過一定的方式向社會(huì)公開。公共財(cái)政資金的使用方式、支出方向和利用效率，全體社會(huì)公眾都享有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。預(yù)算信息是一種特殊的公共產(chǎn)品。預(yù)算信息的非排他性體現(xiàn)在每一個(gè)公眾都能平等地得到某種預(yù)算信息，即一個(gè)人使用預(yù)算信息為自己做出下一步的生產(chǎn)和投資的決策時(shí)，并不妨礙其他人同時(shí)使用這一預(yù)算信息[3]。預(yù)算信息具有的消費(fèi)上的非競爭性體現(xiàn)為增加一個(gè)公眾對(duì)預(yù)算信息的消費(fèi)，其邊際成本為零。預(yù)算信息能夠無數(shù)次地被劃分給公眾使用，但無論劃分多少次，被劃分的預(yù)算信息產(chǎn)品并不因此而受到損耗(涉及國家秘密和安全的信息除外)。預(yù)算信息產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量與其被使用的頻率和一般使用目的無關(guān)，這決定了預(yù)算信息成為公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)。

二、預(yù)算知情權(quán)分析框架之建構(gòu)

(一)預(yù)算知情權(quán)的法學(xué)意蘊(yùn)探析

知情權(quán)(the right to know)，也譯為“知悉權(quán)”“了解權(quán)”等。在國際上，知情權(quán)的內(nèi)涵包括了以下幾點(diǎn)：一是政府應(yīng)保障公民交流公共事務(wù)信息的自由和便利；二是當(dāng)公民有合法理由要求政府提供相應(yīng)信息時(shí)，政府不得拒絕；三是政府負(fù)有讓公民充分了解政府狀況的義務(wù)。我國《憲法》雖然未直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但在第二條和第四十一條中規(guī)定了公民的參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其中，第二條規(guī)定了人民有權(quán)依照法律的規(guī)定參與國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的管理，第四十一條規(guī)定了公民對(duì)于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為享有提出批評(píng)、建議、申訴、檢舉和控告的權(quán)利。可以看出，盡管我國《憲法》沒有直接規(guī)定公民的知情權(quán)，但《憲法》條文對(duì)于人民主權(quán)、公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定之前提條件就是公民有權(quán)且能夠獲取涉及社會(huì)公共利益的信息，從而才能充分行使憲法賦予的參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從這個(gè)意義而言，《憲法》條文確實(shí)暗示了公民的知情權(quán)，這也構(gòu)成了公民獲得公共財(cái)政信息權(quán)的憲法基礎(chǔ)。

在公共財(cái)政的范式中，公民的預(yù)算知情權(quán)是指公民享有的獲得政府和代議機(jī)關(guān)掌握的預(yù)算信息、了解政府與代議機(jī)關(guān)的預(yù)算活動(dòng)的權(quán)利。預(yù)算知情權(quán)在本質(zhì)上意味著通過一種法律上的“信息公開機(jī)制”(即預(yù)算法律)從而打破政府在預(yù)算信息領(lǐng)域的壟斷，消除或減弱在預(yù)算信息權(quán)力關(guān)系中的非均衡性，從而限制作為信息強(qiáng)勢(shì)方的政府的專橫性，保護(hù)公民對(duì)預(yù)算信息的知情權(quán)不受侵害，實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與和諧。通常認(rèn)為，公民的預(yù)算知情權(quán)包括兩部分：一是通過立法設(shè)定公民了解預(yù)算的方式、范圍、程序；二是通過立法賦予公民在預(yù)算知情權(quán)受到侵害時(shí)獲得司法救濟(jì)的途徑。

(二)預(yù)算知情權(quán)的法律關(guān)系

權(quán)利和義務(wù)是一組重要的法學(xué)概念，通常認(rèn)為權(quán)利是主體以作為或不作為的方式獲得利益的一種手段，義務(wù)是以相對(duì)抑制的作為或不作為的方式來保障權(quán)利主體獲得利益的一種約束手段[4]。權(quán)利與義務(wù)之間具有結(jié)構(gòu)上的相關(guān)關(guān)系、數(shù)量上的等值關(guān)系與功能上的互補(bǔ)關(guān)系，公民的預(yù)算知情權(quán)與政府的預(yù)算公開義務(wù)緊密相連。在此，圍繞著預(yù)算知情權(quán)的法律關(guān)系，可以在結(jié)構(gòu)上將其分為預(yù)算知情權(quán)的權(quán)利主體、預(yù)算知情權(quán)的權(quán)利客體、預(yù)算知情權(quán)對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體和預(yù)算知情權(quán)義務(wù)主體的法律義務(wù)等四個(gè)維度。

1.預(yù)算知情權(quán)的權(quán)利主體

在我國預(yù)算信息公開體制下，人大代表和普通公眾在預(yù)算知情權(quán)法律關(guān)系中擁有著差異明顯的權(quán)利能力和行為能力。雖然人大代表和普通公眾都屬于廣義上的公民范疇，都享有知悉預(yù)算信息的應(yīng)然權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)中兩者在立法保障、預(yù)算參與上存在明顯差異。例如，“人大代表”作為國家政治生活中人民意志的代表，他們對(duì)預(yù)算信息在一定范圍內(nèi)(如審議階段)享有特殊的、優(yōu)越于普通公眾的知情權(quán)，也享有特殊的權(quán)利保障機(jī)制(如質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán))。相比之下，普通公眾往往缺少參與預(yù)算活動(dòng)的指引、途徑及明確的立法保障。普通公眾在行使預(yù)算知情權(quán)時(shí)往往需要承擔(dān)不合理的舉證責(zé)任。在實(shí)踐中，如果公民需要向政府申請(qǐng)公開除政府已公開的預(yù)算信息之外的其他預(yù)算信息，就需要證明該預(yù)算信息與自身生產(chǎn)、生活或者科研具有某種特殊需要，而認(rèn)定“是否具有特殊需要”的裁量權(quán)又掌握在政府手上，這就使得政府部門可以輕易以各種理由否定普通公眾對(duì)預(yù)算信息公開的申請(qǐng)。

2.預(yù)算知情權(quán)對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體

預(yù)算知情權(quán)對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體是指負(fù)有公開政府預(yù)算信息責(zé)任的機(jī)關(guān)，解決的是由誰來公開預(yù)算信息的問題。通常認(rèn)為，預(yù)算公開的義務(wù)主體包括代議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)[5]。在法理上，代議機(jī)關(guān)負(fù)有將預(yù)算審查、預(yù)算批準(zhǔn)及預(yù)算調(diào)整的過程、依據(jù)和結(jié)果向社會(huì)公開的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)負(fù)有將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況向代議機(jī)關(guān)報(bào)告并向社會(huì)公開的義務(wù)，審計(jì)機(jī)關(guān)則負(fù)有將預(yù)算的行政審計(jì)結(jié)果向代議機(jī)關(guān)報(bào)告并向社會(huì)公開之義務(wù)。

3.預(yù)算知情權(quán)的權(quán)利客體

預(yù)算知情權(quán)的權(quán)利客體是指預(yù)算知情權(quán)法律關(guān)系的主體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)所共同指向的對(duì)象，具體包括三大類：一是代議機(jī)關(guān)通過或否決的預(yù)算審查、預(yù)算批準(zhǔn)及預(yù)算調(diào)整的結(jié)果信息和對(duì)此附帶的說明內(nèi)容；二是行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行信息；三是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的審計(jì)結(jié)果報(bào)告信息。在這三大類信息中，當(dāng)前社會(huì)輿論最為關(guān)注的信息是行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行信息。

4.預(yù)算知情權(quán)對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體之法律義務(wù)

預(yù)算知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)建立在義務(wù)主體對(duì)于義務(wù)行為的履行之上?，F(xiàn)代預(yù)算行為的完整過程包括預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整及預(yù)算監(jiān)督。完整過程的預(yù)算行為也同時(shí)將代議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)納入了預(yù)算知情權(quán)的法律關(guān)系之中。預(yù)算知情權(quán)對(duì)應(yīng)的三大義務(wù)主體代議機(jī)關(guān)(各級(jí)人民代表大會(huì))、行政機(jī)關(guān)(政府財(cái)政部門)和審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在各自義務(wù)范圍內(nèi)，全面、完整地履行預(yù)算公開義務(wù)。具體而言，各級(jí)人大應(yīng)當(dāng)在對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議及批準(zhǔn)后，將相關(guān)的文件資料、審議過程及批準(zhǔn)情況向社會(huì)公開。政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將預(yù)算編制情況、編制依據(jù)及預(yù)算執(zhí)行情況向人大代表和普通公眾公開。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于政府預(yù)算的審計(jì)報(bào)告是監(jiān)督政府預(yù)算行為的有力武器，除了對(duì)人大和政府有關(guān)部門公開外，也應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾公開。

三、預(yù)算公開法律制度的現(xiàn)實(shí)困境：基于預(yù)算知情權(quán)的考量

預(yù)算公開、預(yù)算參與和預(yù)算監(jiān)督的落腳點(diǎn)在于預(yù)算知情權(quán)。對(duì)預(yù)算公開法治實(shí)踐中的諸多問題追根溯源，其本質(zhì)問題就在于公民預(yù)算知情權(quán)實(shí)現(xiàn)途徑與權(quán)利救濟(jì)存在缺失。因此，以預(yù)算知情權(quán)的法律關(guān)系為分析框架來審視預(yù)算公開法律制度存在的現(xiàn)實(shí)困境，可以更為全面地厘清其中的深層原因。

(一)預(yù)算知情權(quán)義務(wù)主體方面存在的現(xiàn)實(shí)困境

如前文所分析，在我國預(yù)算法律體系和預(yù)算管理體制中，預(yù)算知情權(quán)對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體包括代議機(jī)關(guān)(即各級(jí)人大)、政府行政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)。相較于政府行政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算公開義務(wù)，雖然人大負(fù)有在對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議及批準(zhǔn)后將相關(guān)的文件資料、審議過程及批準(zhǔn)情況向社會(huì)公開的義務(wù)，但當(dāng)前人大更多地是承擔(dān)了對(duì)預(yù)算權(quán)的監(jiān)督、約束責(zé)任，即人大應(yīng)在信息、對(duì)話、強(qiáng)制這三個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督[6]，人大在預(yù)算公開進(jìn)程更多的是扮演“監(jiān)督者”的角色。故在下文的論述中將主要討論行政機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)這兩大預(yù)算知情權(quán)對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體在履行預(yù)算公開義務(wù)方面存在的現(xiàn)實(shí)困境。

1.政府傳統(tǒng)官本位思想

綿延二千余年的封建集權(quán)體制造就了我國社會(huì)濃厚的官本位思想，在我國官僚體制內(nèi)部特別是一些基層政府中，“民可使由之，不可使知之”的觀念仍舊支配著不少官員的行動(dòng)。加之我國現(xiàn)行的集權(quán)制行政管理體制天然地具有政府與社會(huì)之間的明顯隔閡，無形中也強(qiáng)化了預(yù)算公開的政府主導(dǎo)性和單方性。預(yù)算信息是否公開、公開的具體內(nèi)容和公開的程度，在一定程度上為相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人主觀意志所左右，這與預(yù)算法治的基本要求背道而馳。與此同時(shí)，個(gè)別政府官員將人民賦予的權(quán)力視為自身牟取非法利益的工具，部分政府部門出于私利而違規(guī)搭建“小金庫”，這都使得政府具有強(qiáng)烈的隱瞞預(yù)算信息的動(dòng)機(jī)，以求獲得對(duì)社會(huì)公眾的預(yù)算信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)。

2.政府預(yù)算編制技術(shù)不完善

我國自2007年起開始實(shí)施政府收支分類改革，對(duì)預(yù)算的收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類做出了明確規(guī)定，2014年新《預(yù)算法》也在法律層面確認(rèn)了預(yù)算的收支分類，這些都對(duì)提高預(yù)算透明度和預(yù)算管理水平起到了明顯的推定作用。但是預(yù)算編制技術(shù)不完善的問題依舊存在。

首先，我國現(xiàn)行的復(fù)式預(yù)算制度仍是對(duì)過去的單式預(yù)算按其科目進(jìn)行的重新分類，單式預(yù)算的痕跡明顯[7]，對(duì)政府預(yù)算的周期性、績效性和仍舊存在的預(yù)算外資金使用情況無法完整反映全貌，進(jìn)而影響了對(duì)社會(huì)期待的預(yù)算信息的有效提供。其次，一般公共預(yù)算支出包括了社會(huì)公眾最為關(guān)注的政府公共服務(wù)支出、教科文衛(wèi)支出、社會(huì)保障支出等，新《預(yù)算法》第三十二條規(guī)定“……支出按其功能分類分為類、款、項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款……”在實(shí)踐中，現(xiàn)有的支出科目層級(jí)設(shè)置暴露出不夠細(xì)化的缺陷，“總的說來，現(xiàn)有支出類級(jí)科目不能集中、完整地反映政府某項(xiàng)職能活動(dòng)；支出款級(jí)科目不能集中反映某一方面工作；支出項(xiàng)級(jí)科目不能集中、明細(xì)地反映某個(gè)具體支出事項(xiàng)。”[8]加之縣區(qū)級(jí)基層政府對(duì)政府收支分類制度的實(shí)際執(zhí)行情況遠(yuǎn)低于制度預(yù)期，故當(dāng)前政府預(yù)算透明度遠(yuǎn)未達(dá)到公眾所期望的理想水平。

3.審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性與激勵(lì)性缺失

我國審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。審計(jì)機(jī)關(guān)是本級(jí)人民政府的職能部門，其人事安排、經(jīng)費(fèi)保障取決于本級(jí)人民政府，因此審計(jì)機(jī)關(guān)與本級(jí)政府之間的關(guān)系就像“兒子與老子”，審計(jì)獨(dú)立性和審計(jì)有效性令人懷疑。根據(jù)《審計(jì)法》第十六條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)各部門(含直屬單位)和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”可知，審計(jì)機(jī)關(guān)只能對(duì)本級(jí)政府部門和下級(jí)政府進(jìn)行審計(jì)。對(duì)于本級(jí)政府的預(yù)算違規(guī)行為，只能在審計(jì)報(bào)告中列出而不能直接處理，降低了審計(jì)的有效性。

(二)預(yù)算知情權(quán)權(quán)利主體方面存在的現(xiàn)實(shí)困境

預(yù)算知情的權(quán)權(quán)利主體包括了人大代表和普通公眾，在這兩大群體身上皆存在諸多制約預(yù)算公開法律制度有效發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)問題。

1.人大代表預(yù)算監(jiān)督機(jī)制缺陷

按照制度設(shè)計(jì)的初衷，各級(jí)人大代表的預(yù)算監(jiān)督有助于在預(yù)算審查階段及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算案的問題所在，是一種在預(yù)算案公開的初始階段發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的有效方式，但這種監(jiān)督機(jī)制在實(shí)際中發(fā)揮的作用卻十分有限。首先，預(yù)算審批要求參與者具備豐富的財(cái)務(wù)知識(shí)和法律知識(shí)，對(duì)參與者的政策水平及法律素養(yǎng)提出了較高的要求。但在我國，上至全國人大代表，下至基層人大代表，人大代表的行業(yè)來源十分廣泛，雖然保證了人大代表對(duì)人民群眾的充分代表性，但卻削弱了人大代表的專業(yè)性，真正能讀懂預(yù)決算報(bào)告并提出有效質(zhì)疑、建議的代表數(shù)量可想而知。其次，我國政府預(yù)算草案的審批在人民代表大會(huì)會(huì)議期間舉行，人大在短暫的會(huì)議期間事務(wù)繁忙，既要進(jìn)行許多政治、經(jīng)濟(jì)決策，又要從事各種立法審議、表決工作，留給預(yù)算審查的時(shí)間最多不超過一天。這直接造成了多數(shù)人大代表受制于時(shí)間的不充裕和專業(yè)知識(shí)的欠缺，并未認(rèn)真審閱預(yù)算草案而直接舉手表決，造成人大代表對(duì)政府預(yù)算草案的審議只是走個(gè)過場，使得人大代表對(duì)預(yù)算案的監(jiān)督陷入虛化與表面化。最后，預(yù)算案審查輔助機(jī)構(gòu)的虛化也制約了人大代表的預(yù)算監(jiān)督有效性。在許多法治發(fā)達(dá)國家，預(yù)算的具體審核基本上都是由議會(huì)的各種常設(shè)委員會(huì)與其下屬的各種小組委員會(huì)負(fù)責(zé)，最后才由議會(huì)大會(huì)審議表決[9]。新《預(yù)算法》第二十二條規(guī)定了全國人民代表大會(huì)下設(shè)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和地方人大有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)預(yù)算案的初步審查。但全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和地方人大有關(guān)專門委員會(huì)不屬于憲法規(guī)定的“研究、審議和擬定有關(guān)議案”的機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)預(yù)算案初步審查的具體程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查范圍和法律責(zé)任也未做出明確規(guī)定，再之受制于其財(cái)力、人力的有限性，因此當(dāng)前我國各級(jí)人大對(duì)預(yù)算案初步審查的實(shí)際作用十分有限，并未起到制度設(shè)計(jì)所預(yù)想的對(duì)人大代表預(yù)算審議、預(yù)算監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)有輔助作用。

2.普通民眾民主觀念淡薄，對(duì)預(yù)算公開的參與度低

預(yù)算公開的法律機(jī)理在于“以權(quán)利制約權(quán)力”，其機(jī)能基礎(chǔ)在于公民的權(quán)利意識(shí)與民主意識(shí)。然而我國兩千多年封建社會(huì)的余毒仍舊影響著現(xiàn)代社會(huì)的民主進(jìn)程，“民不究官”的順民主義思想深入百姓骨髓之中，直接制約了公民民主意識(shí)的醒悟與權(quán)利意識(shí)的蘇醒，進(jìn)而造成了預(yù)算公開在我國的“水土不服”與“中國特色”?，F(xiàn)代公民文化要求：“公民積極參與國家政治活動(dòng)，維護(hù)公民的政治權(quán)利與自由，強(qiáng)調(diào)公民與政府之間的委托代理關(guān)系，鼓勵(lì)公民積極參與到對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督中來?！盵10]現(xiàn)實(shí)中，我國多數(shù)民眾奉行“民不與官斗”的處事邏輯，社會(huì)中“順民”多，“公民”少，多數(shù)民眾通常被動(dòng)順從政府的各項(xiàng)行政命令，對(duì)政府的監(jiān)督更是無從談起。在這樣的社會(huì)文化背景之下，預(yù)算公開的民間推動(dòng)力量往往是小部分懷揣公民社會(huì)理想的知識(shí)分子，雖然他們個(gè)人努力奔走呼吁預(yù)算公開，但個(gè)體的微小聲音往往只會(huì)湮滅在集體的沉默之中。這也解釋了我國當(dāng)前政府預(yù)算公開在基層的成功實(shí)踐為何只能在少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)“星星之火”，而無法在全國成“燎原之勢(shì)”的重要原因。

四、預(yù)算公開行為的規(guī)范進(jìn)路：以預(yù)算知情權(quán)實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)

法律規(guī)制是實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開透明的有效途徑，而預(yù)算知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)及其救濟(jì)則屬于預(yù)算公開法律規(guī)制的核心范疇。唯有實(shí)現(xiàn)權(quán)利主體對(duì)預(yù)算知情權(quán)的充分享有，確保義務(wù)主體有效履行預(yù)算公開之義務(wù)，才能保證預(yù)算公開真正邁向法治化。按照預(yù)算公開和預(yù)算知情權(quán)的邏輯內(nèi)涵，對(duì)預(yù)算公開法治化的研究在實(shí)質(zhì)上可以轉(zhuǎn)化為對(duì)預(yù)算公開行為的規(guī)范化分析。這其中的邏輯理路可以理解為：通過解構(gòu)預(yù)算公開行為的法律屬性，明確預(yù)算公開行為的法律要素和法治內(nèi)涵，為預(yù)算公開行為的控權(quán)法、授權(quán)法規(guī)范進(jìn)路提供理論基礎(chǔ)，最終為預(yù)算知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)勾勒出“行為—控制”的邏輯路線圖。

(一)預(yù)算公開行為的法律屬性

1.預(yù)算公開行為的程序性

正當(dāng)程序是現(xiàn)代法治的基本原則和重要標(biāo)志。預(yù)算公開行為是預(yù)算公開法定程序的運(yùn)行過程，是將法律文本中的預(yù)算公開從“應(yīng)然”轉(zhuǎn)化為“實(shí)然”的預(yù)算過程行為，無預(yù)算公開程序則無預(yù)算公開行為，程序性約束已成為預(yù)算公開行為不可或缺的法律規(guī)則。正當(dāng)程序體現(xiàn)了公民與政府在價(jià)值判斷中的同一性，符合正義的一般要求。在預(yù)算公開的過程中，行政機(jī)關(guān)必須不斷地進(jìn)行說服和論證，使預(yù)算公開成為一個(gè)信息共享、知識(shí)互通、相互制衡的過程，達(dá)致“以權(quán)利制約權(quán)力”的目標(biāo)[11]。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算公開過程中的交涉性、過程性程序平臺(tái)的構(gòu)建，動(dòng)員更多普通公眾參與到預(yù)算公開的進(jìn)程中，是體現(xiàn)預(yù)算公開行為的法律正當(dāng)性的基礎(chǔ)。預(yù)算公開程序所承擔(dān)的實(shí)體內(nèi)容是預(yù)算法權(quán)及其配置，將預(yù)算公開從作為一種價(jià)值存在的法治概念向前推進(jìn)為物化的預(yù)算公開，就是預(yù)算公開程序的法律邏輯使命。

2.預(yù)算公開行為的民主性

預(yù)算作為政府的財(cái)政收支計(jì)劃，與國家利益、政府利益、社會(huì)利益和公民個(gè)人利益緊密相關(guān)。社會(huì)整體福利的提升和社會(huì)公共利益的最大化是預(yù)算所追求的目標(biāo)，因此預(yù)算在本質(zhì)上是民主的。預(yù)算公開行為的民主性是指，公民能夠通過一定的方式參與到預(yù)算公開的過程中，能夠通過預(yù)算公開對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。一方面，預(yù)算公開的民主性要求預(yù)算公開的權(quán)利義務(wù)資源必須在代議機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和公民之間形成符合民主本質(zhì)要求的合理分配，實(shí)現(xiàn)民主法治、政府利益和公民權(quán)利之間的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。另一方面，預(yù)算公開的民主性要求預(yù)算公開法律制度能夠提供一種形式有效的參與路徑，保障公民實(shí)質(zhì)性地參與到預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整及預(yù)算監(jiān)督的預(yù)算全過程，真正有效地發(fā)揮公眾對(duì)政府財(cái)政收支的監(jiān)督作用。

3.預(yù)算公開行為的可問責(zé)性

預(yù)算可視為“公民—政府”之間的關(guān)于預(yù)算資金讓渡、使用的委托代理合同，這為預(yù)算公開行為的可問責(zé)性奠定了基礎(chǔ)。預(yù)算權(quán)是公民(納稅人)將稅收(財(cái)產(chǎn)權(quán))部分讓渡給政府，委托政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益而從事預(yù)算行為的權(quán)利，政府此時(shí)承擔(dān)了受托責(zé)任。作為委托人的公民(納稅人)有權(quán)利了解受托人(政府)對(duì)預(yù)算資金的使用情況并予以監(jiān)督。因此一旦政府沒有向公民及時(shí)、充分地公開預(yù)算資金的收支、使用情況，政府就必須對(duì)其失職行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和法律后果。同理，代議機(jī)關(guān)作為人民意志的代表，對(duì)人民負(fù)有受托責(zé)任；審計(jì)機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督單位，既然政府作為一個(gè)整體已經(jīng)承擔(dān)了對(duì)公民(納稅人)的受托責(zé)任，審計(jì)機(jī)關(guān)自然也需要對(duì)公民承擔(dān)受托責(zé)任。當(dāng)代議機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)沒有依法及時(shí)、充分地履行其負(fù)有的預(yù)算信息公開義務(wù)時(shí)，同樣需向預(yù)算知情權(quán)權(quán)利主體承擔(dān)不利的否定性法律后果。

(二)預(yù)算公開行為的“控權(quán)法—授權(quán)法”規(guī)范進(jìn)路

預(yù)算公開法治化的發(fā)展歷程表明，預(yù)算公開法律制度的邏輯起點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)公民預(yù)算知情權(quán)基礎(chǔ)上的對(duì)政府預(yù)算權(quán)之控制，預(yù)算權(quán)最初主要在公法范疇內(nèi)(如代議機(jī)構(gòu)、政府)予以配置，預(yù)算公開的規(guī)范化可以認(rèn)為是一種以“控權(quán)性”為特征的控權(quán)法進(jìn)路。但隨著公民預(yù)算權(quán)利的完善和公民預(yù)算參與程度的提升，預(yù)算權(quán)規(guī)范化體系逐漸具有公私法交融的性質(zhì)，并衍生出預(yù)算公開行為規(guī)范化的授權(quán)法進(jìn)路。

1.預(yù)算公開行為的控權(quán)法規(guī)范進(jìn)路

在考察預(yù)算公開的進(jìn)化過程后提煉其要義，預(yù)算公開行為的控權(quán)法規(guī)范進(jìn)路可以總結(jié)為以代議機(jī)關(guān)為主體，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)為兩翼的“一體兩翼”之預(yù)算權(quán)體系。首先，代議機(jī)關(guān)的根本政治職能不是管理政府，相反，是監(jiān)督和控制政府。因此，代議機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制成為推進(jìn)預(yù)算公開的基本動(dòng)力之一。代議機(jī)關(guān)的職責(zé)既包括對(duì)政府預(yù)決算的合理性與規(guī)范性進(jìn)行審查，也包含了對(duì)政府預(yù)算公開的監(jiān)督，并應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公布其行使預(yù)算公開監(jiān)督權(quán)的具體信息。其次，作為“一體兩翼”中的一翼，行政機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)部監(jiān)督由于獨(dú)立性低、權(quán)威性不足而長期被人所詬病。但考慮到預(yù)算公開的技術(shù)性和專業(yè)性，加之行政機(jī)關(guān)本身擁有龐大的預(yù)算信息庫，其在對(duì)預(yù)算公開的微觀監(jiān)督上具有獨(dú)特的作用。最后，作為“兩翼”的另一翼，司法機(jī)關(guān)是社會(huì)公平的最后一道底線，可以對(duì)預(yù)算公開提供救濟(jì)保障。司法機(jī)關(guān)作為控制預(yù)算權(quán)的重要力量，當(dāng)政府拒絕向預(yù)算知情權(quán)權(quán)利主體公開預(yù)算信息或者未能及時(shí)、完整地公開預(yù)算信息時(shí)，公民、法人皆可向司法機(jī)關(guān)訴諸預(yù)算知情權(quán)的司法救濟(jì)?？傮w來看，預(yù)算公開的控權(quán)法規(guī)范進(jìn)路在制度構(gòu)造上，應(yīng)堅(jiān)持將預(yù)算知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)和保障作為制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)，賦予代議機(jī)關(guān)在外部監(jiān)督控制政府預(yù)算的權(quán)力，給予行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的審計(jì)機(jī)關(guān)在微觀監(jiān)督中相對(duì)獨(dú)立的法律地位，重視司法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算知情權(quán)司法救濟(jì)的作用。

2.預(yù)算公開行為的授權(quán)法規(guī)范進(jìn)路

隨著預(yù)算民主的發(fā)展，政府預(yù)算不再僅僅承擔(dān)公共財(cái)政資源配置工具的任務(wù)，還將落實(shí)公民權(quán)利與完善社會(huì)治理納入了自身的功能體系。預(yù)算法律在不斷完善的過程中積極回應(yīng)各種社會(huì)訴求，將協(xié)商民主、民主監(jiān)督和公民參與等重要思想寫入預(yù)算法文本，將預(yù)算公開進(jìn)程中的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)授權(quán)于公民，并逐漸集合形成一股強(qiáng)大的公民權(quán)利來對(duì)抗和制約政府預(yù)算權(quán)力。這種秉持私法自治精神的公民預(yù)算權(quán)力模式可以歸納為預(yù)算公開的授權(quán)法規(guī)范進(jìn)路。它強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的普遍、平等參與作為實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開透明的一種手段[12]。授權(quán)法規(guī)范進(jìn)路通過法律條款的形式明確公民參與預(yù)算公開進(jìn)程的權(quán)利和方式，既增強(qiáng)了公民對(duì)政府的信任感，又提升了政府預(yù)算的規(guī)范性，化解了代議制民主模式下可能出現(xiàn)的少量民選精英控制預(yù)算權(quán)力的危險(xiǎn)。與此同時(shí)，公民不斷擴(kuò)大的預(yù)算知情權(quán)亦倒逼各級(jí)政府提升預(yù)算公開的廣度和深度，為實(shí)質(zhì)意義的公民預(yù)算監(jiān)督權(quán)創(chuàng)設(shè)了更大的實(shí)踐空間。

值得注意的是，預(yù)算公開授權(quán)法規(guī)范進(jìn)路中對(duì)于公民參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的權(quán)利配置形式存在區(qū)分。預(yù)算知情權(quán)是預(yù)算參與權(quán)和預(yù)算監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，只有享有充分的預(yù)算知情權(quán)，公民才能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義的預(yù)算參與和預(yù)算監(jiān)督，故應(yīng)在法律層面進(jìn)一步明確預(yù)算知情權(quán)的權(quán)利范圍和權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑。預(yù)算參與權(quán)主要表現(xiàn)為在基層政府層面(縣級(jí)以下)中的縣鄉(xiāng)公共服務(wù)支出和公共建設(shè)項(xiàng)目支出的預(yù)算協(xié)商。基層政府引導(dǎo)公眾通過預(yù)算民主懇談會(huì)等形式參與縣鄉(xiāng)政府預(yù)算編制和重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目的選擇，有助于優(yōu)化政府的預(yù)算決策并加強(qiáng)預(yù)算的透明性。預(yù)算監(jiān)督權(quán)中的人大代表監(jiān)督和普通民眾監(jiān)督可以認(rèn)為是正式監(jiān)督和非正式監(jiān)督，當(dāng)正式監(jiān)督存在缺位或者效率低下等不足的時(shí)候，具有持續(xù)性、廣泛性特征的非正式監(jiān)督可以彌補(bǔ)正式監(jiān)督的不足。

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(責(zé)任編輯：楊燕萍)

LegalBasis,RealisticDilemmaandStandardPathofLegalSystemofBudgetDisclosure——Based on an Analytical Framework of the Right to Know the Budget

tang Shiya

(Koguan Law School，Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200030,China)

Taking into account the realistic dilemma of the legal system of budget disclosure, this paper takes the framework of citizens’ right to know government budgets as the starting point and logical main lines, and analazes the subjiect of obligation and the subject of right. The result shows the realistic dilemmas such as shortcomings of the budget supervision mechanism of the NPC deputies, weak public democratic ideas, and inefficient participation to the open buget, etc. Aiming to the realization of citizens’ right to know, this paper demonstrates the theoretical budgetary behavior of the controling law and the authorization law.

budget disclosure; the right to know the budget; budget information; controlling law

G210.7

A

1672-7991(2017)03-0012-06

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.03.003

2017-01-10 ；

2017-03-23

唐士亞(1990-)，男，福建省福州市人，在讀博士研究生,主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。