何 平

(武漢理工大學(xué)文法學(xué)院，湖北武漢 430070)

精準(zhǔn)扶貧法治化的現(xiàn)實(shí)思考
——以湖北省為例

何 平

(武漢理工大學(xué)文法學(xué)院，湖北武漢 430070)

中國扶貧事業(yè)已經(jīng)走過了從純粹的政策主導(dǎo)到形式法治的歷程，而實(shí)質(zhì)法治進(jìn)程也已經(jīng)開始。要滿足實(shí)質(zhì)法治的要求，就必須改變原有的扶貧理念與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策工具和法律機(jī)制的轉(zhuǎn)變。本文結(jié)合湖北省目前的實(shí)際情況，從扶貧范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和依據(jù)四個(gè)方面對扶貧工作進(jìn)行法治化的探討。

精準(zhǔn)扶貧；扶貧范圍；扶貧標(biāo)準(zhǔn)；扶貧程序；扶貧依據(jù)

中國扶貧事業(yè)的法治化，總體來說，經(jīng)歷了一個(gè)從政策到“政策-法律”綜合體的演進(jìn)過程。早期扶貧工作的開展是以純粹的政策體系為依據(jù)的，從地方到中央，目前的扶貧事業(yè)逐步具備了法律的形式，但政策依然在扶貧事業(yè)中承擔(dān)著重要的角色。近年來，中央提出了具體的要求：“推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)。各級黨委和政府要切實(shí)履行責(zé)任，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)扶貧開發(fā)工作，在規(guī)劃編制、項(xiàng)目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面，提高規(guī)范化、制度化、法治化水平。強(qiáng)化貧困地區(qū)社會(huì)治安防控體系建設(shè)和基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。健全貧困地區(qū)公共法律服務(wù)制度，切實(shí)保障貧困人口合法權(quán)益。完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例?！雹賲⒁姡骸度嗣袢請?bào)》于2015年12月8日刊登的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。中共中央國務(wù)院規(guī)定：“加強(qiáng)法制化建設(shè)。加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道?！雹趨⒁姡骸度嗣袢請?bào)》于2011年12月2日刊登的《中共中央國務(wù)院印發(fā)〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〉》。這都極大地推動(dòng)了精準(zhǔn)扶貧法治化的進(jìn)程。但現(xiàn)實(shí)的精準(zhǔn)扶貧法治化道路并不可能一蹴而就，需要解決現(xiàn)實(shí)中困擾其法治化的若干問題。本文以湖北省的現(xiàn)實(shí)情況為依據(jù)，從扶貧范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和依據(jù)四個(gè)方面對法治化進(jìn)行思考，以期能為我國精準(zhǔn)扶貧法治化起到一定的參考作用。

一、精準(zhǔn)扶貧主體資格認(rèn)定法治化

（一）精準(zhǔn)扶貧主體資格認(rèn)定隨意化的問題

1．主體資格認(rèn)定的模糊

精準(zhǔn)扶貧貴在“精準(zhǔn)”二字，其中精準(zhǔn)識別又是精準(zhǔn)扶貧的第一步。談及扶貧標(biāo)準(zhǔn)，目前我國以人均純收入低于2 300元作為劃分貧困人口的基準(zhǔn)。國家層面的標(biāo)準(zhǔn)清晰了，而模糊的卻是貧困主體的識別問題，即不同貧困戶的致貧原因以及生活狀況不盡相同，如何將農(nóng)民純收入數(shù)據(jù)化為國家層面的具體標(biāo)準(zhǔn)，各地做法不一。而2016年8月出臺的《湖北省農(nóng)村扶貧條例》并未規(guī)定識別的明確方式與標(biāo)準(zhǔn)，僅在第1章第4條第2款規(guī)定，“貧困標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村扶貧范圍由省人民政府確定和調(diào)整”。在后續(xù)的扶貧工作中，也并未出臺有關(guān)精準(zhǔn)識別的相關(guān)依據(jù)。因沒有具體而清晰的識別標(biāo)準(zhǔn)，湖北各貧困地區(qū)在精準(zhǔn)識別過程中，出現(xiàn)了“一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒有讀書郎”的模糊標(biāo)準(zhǔn)[1]。于是，“認(rèn)貧唯親”的現(xiàn)象也頻繁發(fā)生，與村干部關(guān)系好的農(nóng)戶最容易獲得貧困指標(biāo)，而人緣較差的“默默無聞”的真正的貧困戶往往遭到排擠。

2．執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公、監(jiān)督不盡造成的混亂

法律的生命力在于執(zhí)行?！逗笔》鲐殫l例》以及《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》都為扶貧開發(fā)工作的順利開展提供了法律依據(jù)，但法律層面的規(guī)定卻模糊不清，執(zhí)法的政策依賴性又強(qiáng)，加之現(xiàn)行精準(zhǔn)扶貧采取多頭管理的體制，導(dǎo)致了各地區(qū)在具體的扶貧實(shí)踐中，執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公以及監(jiān)督不盡的問題尤為突出。例如，湖北省崇陽縣某村委會(huì)的扶貧干部就被查出在扶貧主體資格的認(rèn)定中存在“認(rèn)貧唯親”、優(yōu)親厚友等執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公的問題。不僅如此，湖北省紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在2016年12月份曝光了11起湖北省精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域中的行政失職行為，諸如挪用扶貧資金、騙取貧困戶低保金等[2]。另外，關(guān)于扶貧監(jiān)督的法律規(guī)范，零散見于《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的各個(gè)章節(jié)，而并非如其他省份那樣，對扶貧開發(fā)條例中的監(jiān)督與考核進(jìn)行專章規(guī)定。不完善的監(jiān)督體系將導(dǎo)致不規(guī)范的監(jiān)督行為，而不規(guī)范的監(jiān)督行為又為精準(zhǔn)扶貧管理的混亂埋下伏筆。以上實(shí)踐中的執(zhí)法與監(jiān)督中存在的問題，給精準(zhǔn)扶貧中的貧困主體識別工作以及后續(xù)的相關(guān)工作帶來巨大困擾，也將掣肘精準(zhǔn)扶貧法治化的進(jìn)程。

（二）精準(zhǔn)扶貧主體資格法定化

主體資格認(rèn)定的障礙反映出我國精準(zhǔn)扶貧法制化乃至法治化的落后。因此，完善扶貧立法尤為重要。通過立法的方式將涉及貧困認(rèn)定的因素予以固定，可以此保證貧困戶的公民權(quán)利不被侵害。從內(nèi)容上講，盡管涉及精準(zhǔn)扶貧的中央文件規(guī)定，“貧困戶識別要以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況”，但在具體的實(shí)踐中還是難免出現(xiàn)以“收入”為單一標(biāo)準(zhǔn)，從而出現(xiàn)識別誤差的發(fā)生。因此，本文認(rèn)為，一方面要增加扶貧主體資格認(rèn)定的相關(guān)因素。在進(jìn)行精準(zhǔn)識別的過程中，僅靠收入來識別貧困顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，由于走訪調(diào)查的時(shí)間有限，得來的數(shù)據(jù)受虛報(bào)、謊報(bào)的影響極大。且以農(nóng)戶現(xiàn)有的禽畜、土地來衡量該戶是否貧困也不夠科學(xué)，這類財(cái)產(chǎn)往往很難變現(xiàn)，因其對于貧困戶來說又是其屈指可數(shù)的收入來源之一。因此，要做到精準(zhǔn)識別，完善湖北省乃至全國的扶貧立法工作，從橫向來講，不能僅僅把收入作為判定貧困的唯一標(biāo)準(zhǔn)，就業(yè)渠道、居住條件、教育水平以及致貧原因等都需要做一個(gè)綜合考量。從縱向來看，可將相關(guān)考量因素進(jìn)行內(nèi)部的等級劃分，以作為不同收入與支出狀況的參考標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，引入多元化識別機(jī)制，如科學(xué)借鑒“參與式”橫向識別法的優(yōu)勢，在貧困村或貧困社區(qū)內(nèi)以評比與推選的方式確定貧困對象，從而保證識別數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性[3]。但同時(shí)要注意保護(hù)貧困戶的尊嚴(yán)與隱私，防止真正的貧困戶出于保護(hù)自身隱私而不愿公開自我信息并拒絕參選而導(dǎo)致的另一種數(shù)據(jù)偏差[4]。從執(zhí)法角度出發(fā)，要解決上述問題應(yīng)當(dāng)通過適當(dāng)增加走訪調(diào)查的時(shí)間、投入更多的人力與物力來加強(qiáng)建檔立卡工作，從而獲得更加精確的貧困人口數(shù)量，健全貧困人口識別機(jī)制。同時(shí)利用扶貧大數(shù)據(jù)建立科學(xué)的貧困人口動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行立法對貧困人口認(rèn)定、貧困人口脫貧的標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的程序性規(guī)定，實(shí)時(shí)對貧困人口進(jìn)行“出列”以及返貧監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理。

二、精準(zhǔn)扶貧給付標(biāo)準(zhǔn)法治化

（一）精準(zhǔn)扶貧給付標(biāo)準(zhǔn)的問題

1．標(biāo)準(zhǔn)的非法治化

精準(zhǔn)扶貧以精確識別為前提，以精確施策為重點(diǎn)。在有效識別的基礎(chǔ)上，精確施策意味著要因戶施策?！逗笔∞r(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第4章對扶貧項(xiàng)目與資金管理作了相關(guān)規(guī)定，明確將扶貧資金與項(xiàng)目的審批權(quán)交由貧困縣。但并未對精準(zhǔn)扶貧的具體給付標(biāo)準(zhǔn)予以說明，即如何因戶施策，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)衡量不同貧困。由于沒有法律依據(jù)，所以就容易造成扶貧給付實(shí)踐中的非法治化。表面上看，扶貧資金與項(xiàng)目的決定權(quán)在貧困縣政府甚至是更高層級的政府機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際操作中，由于沒有明確的法律規(guī)定，扶貧資金的使用以及扶貧項(xiàng)目的選擇往往由駐村干部、村兩委以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦來決定。約束機(jī)制的缺失，不但不能科學(xué)地確認(rèn)貧困戶的實(shí)際所需，也會(huì)滋長扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。另外，個(gè)別省份為體現(xiàn)民主扶貧，也為有效結(jié)合貧困戶的實(shí)際需求，在其扶貧條例中賦予了貧困戶以法定的自主申請資金與項(xiàng)目權(quán)，此舉有利于尊重和反映民意，但具體如何申報(bào)、申報(bào)何種項(xiàng)目以及資金，沒有一個(gè)評價(jià)和參考的標(biāo)準(zhǔn)，而且也沒有專業(yè)的人員進(jìn)行指導(dǎo)，這容易導(dǎo)致權(quán)力形同虛設(shè)或權(quán)力被濫用的兩極分化現(xiàn)象。

2．結(jié)果導(dǎo)向帶來的評價(jià)結(jié)果異化

隨著精準(zhǔn)扶貧的深入開展，對精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)導(dǎo)干部的考核力度也愈發(fā)加強(qiáng)。在2016年12月出臺的《湖北省貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧實(shí)績考核辦法（修訂）》中，將精準(zhǔn)扶貧作為湖北省貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的主要依據(jù)，比重甚至從70%上升到80%。在具體考核指標(biāo)中，又以貧困地區(qū)年度減貧人數(shù)以及貧困縣、貧困村的“摘帽”情況作為重點(diǎn)目標(biāo)，并將其與干部任免直接掛鉤[5]。湖北恩施州2015年5月制定并出臺的《縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)責(zé)任考評辦法》、《州直單位精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)責(zé)任考評辦法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）扶貧開發(fā)暨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績效綜合考評辦法》等文件同樣如此[6]。本文認(rèn)為這種考核辦法必然會(huì)導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的異化。因?yàn)槭芸己说膲毫λ?，駐村干部以及村兩委工作人員往往以快速“出列”為目標(biāo)來進(jìn)行政策的制定，而非以貧困人口的可持續(xù)發(fā)展為依據(jù)，這就導(dǎo)致了扶貧的治標(biāo)不治本現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）法治標(biāo)準(zhǔn)作為精準(zhǔn)扶貧給付標(biāo)準(zhǔn)的首要標(biāo)準(zhǔn)

1．給付標(biāo)準(zhǔn)要確保以法治化標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)

要解決精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域給付標(biāo)準(zhǔn)的混亂與不科學(xué)的問題，補(bǔ)充制定具體的給付標(biāo)準(zhǔn)是有效解決路徑之一。根據(jù)精準(zhǔn)識別得到的數(shù)據(jù)，一方面通過接觸貧困戶、貧困村對他們進(jìn)行了解，另一方面通過對鄰里的走訪調(diào)查更加深入地分析貧困戶、貧困村的致貧原因，并對治貧對策有一個(gè)初步的規(guī)劃。同時(shí)，輔之以專業(yè)領(lǐng)域的分析與建議，制定出既滿足群眾需求，又契合實(shí)際所需的扶貧項(xiàng)目。目前我國精準(zhǔn)扶貧建檔立法工作已經(jīng)順利完成，對不同地區(qū)不同貧困戶的實(shí)際情況也已經(jīng)有所了解。因此，可將這些數(shù)據(jù)予以科學(xué)地分類整理，劃分出因病致貧、因自然災(zāi)害致貧、因缺乏勞動(dòng)技能致貧等不同種類，對每個(gè)種類再進(jìn)行具體劃分。這樣既可以減輕政府施策方面的壓力，提高其工作效率，又可以為貧困戶、貧困村的自我評價(jià)以及自我申報(bào)提供標(biāo)準(zhǔn)，減少由項(xiàng)目分配帶來的不平等。

2．將依法執(zhí)行給付作為扶貧評價(jià)的最高標(biāo)準(zhǔn)

有法必依是社會(huì)主義法制的中心環(huán)節(jié)。在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，依法執(zhí)行給付就是有法必依的表現(xiàn)。在沒有法治化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，扶貧給付工作常常毫無頭緒，因此導(dǎo)致了扶貧給付優(yōu)親厚友，扶貧項(xiàng)目精英捕獲的困境。于是，在制定法治化的給付標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，依法執(zhí)行給付就理所當(dāng)然地成為了扶貧評價(jià)的最高標(biāo)準(zhǔn)。一方面，依法進(jìn)行扶貧給付是行政機(jī)關(guān)履行法律義務(wù)的體現(xiàn)；另一方面，依法給付又是一種狹義的行政給付行為，它是政府履行其職責(zé)的體現(xiàn)。在國家步入了法治化階段之后，行政權(quán)力已經(jīng)擺脫了以往只是作為執(zhí)行國家統(tǒng)治者意志的工具的角色，應(yīng)該為國家的發(fā)展與全體人民的福利服務(wù)。因此，將依法給付作為扶貧評價(jià)的最高標(biāo)準(zhǔn)，既是法律的要求，又是檢驗(yàn)政府行為法治化程度的度量衡。

三、精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行程序法治化

（一）精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行程序的問題

1．程序缺失

程序正義是實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ),沒有程序正義作保障，實(shí)體正義恐怕難以實(shí)現(xiàn)。具體到精準(zhǔn)扶貧，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧所追求的實(shí)體權(quán)利，那么程序的完整與公正至關(guān)重要。以湖北省為例，當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐表明，程序缺失的問題較為嚴(yán)重，其中包括識別層面程序的缺失以及施策層面程序的缺失。由于沒有法治化的識別標(biāo)準(zhǔn)，各貧困地區(qū)的駐村干部以及村兩委在精準(zhǔn)識別的過程中較為隨意，存在不按要求走訪調(diào)查，而直接以貧困戶申請的數(shù)據(jù)或歷年農(nóng)村五保戶數(shù)據(jù)作為建檔立卡的依據(jù)的現(xiàn)象，還存在忽略民主評議程序，以人情關(guān)系確定貧困人口的現(xiàn)象。另外，精準(zhǔn)施策的過程中也存在同樣的問題。雖然《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》中對項(xiàng)目申報(bào)以及批準(zhǔn)都作了較為詳細(xì)的規(guī)定，但由于扶貧項(xiàng)目的實(shí)地調(diào)研以及效益評估的過程復(fù)雜，周期性長且成本過高，加之一些領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心項(xiàng)目失敗帶來的風(fēng)險(xiǎn)，因此往往省去了對扶貧新項(xiàng)目的考察或者直接不予執(zhí)行扶貧開發(fā)條例的相關(guān)規(guī)定，而將扶貧資金用于相對安全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或選擇往年實(shí)踐過的扶貧項(xiàng)目。于是，缺少了重要程序的扶貧只能是“新瓶裝舊酒”，無法實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目的。

2．功能錯(cuò)位

精準(zhǔn)扶貧以扶真貧、真扶貧為自我要求，其功能旨在從萬千低收入人群中找尋符合精準(zhǔn)扶貧條件的“真貧”者，然后對癥施策，做到“真扶貧”[7]。然而，在實(shí)踐中，這一功能指向卻發(fā)生了偏離。扶貧主體包括具體的駐村干部、幫扶單位以及村兩委的領(lǐng)導(dǎo)干部，在識別真貧的過程中卻將重點(diǎn)放在對非貧者的排除上，即并不費(fèi)時(shí)費(fèi)力地進(jìn)行走訪調(diào)查以獲取真貧者的信息，而是思考如何將不符合條件的貧困戶淘汰出去，或有目的性地選擇容易脫貧的貧困者，從而減輕自己的扶貧壓力。其次，精準(zhǔn)扶貧考核機(jī)制的目的與功能在于督促扶貧主體依法履行扶貧職責(zé)，監(jiān)督各項(xiàng)扶貧工作保質(zhì)保量地完成，保證貧困對象順利脫貧。但在以脫貧數(shù)量為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的壓力之下，駐村干部以及涉及精準(zhǔn)扶貧的領(lǐng)導(dǎo)干部為順利完成脫貧指標(biāo)，多以貧困戶快速脫貧為目標(biāo)，不顧貧困戶的實(shí)際情況以及長遠(yuǎn)發(fā)展，而采用“短平快”的扶貧項(xiàng)目，以期在最短時(shí)間內(nèi)達(dá)到脫貧效果。此種方式與精準(zhǔn)扶貧的“真扶貧”的目標(biāo)相悖，導(dǎo)致貧困問題得不到真正解決。

3．透明性不夠

隨著扶貧實(shí)踐的深入，執(zhí)行程序的透明度問題越來越引起人們的注意。首先，從建檔立卡的識別程序開始，識別的方法、標(biāo)準(zhǔn)以及具體程序存在未予公示或公示程度不高的問題，并且缺乏相應(yīng)的監(jiān)督與舉報(bào)機(jī)制。在有進(jìn)有出的貧困人口監(jiān)測機(jī)制中同樣存在類似問題。對于何為脫貧，何時(shí)出列，怎樣出列以及后續(xù)政策的享有的公開程度較低，貧困對象不甚了解，而這成為不少地區(qū)精準(zhǔn)識別過程中的短板。其次，對于項(xiàng)目實(shí)施過程中資金使用問題，雖有法律條文對貪污、挪用資金等行為進(jìn)行專項(xiàng)約束，但在實(shí)踐中，由于對資金的使用方式、流向以及運(yùn)營的方式的監(jiān)管都缺乏透明度，導(dǎo)致權(quán)力濫用的現(xiàn)象屢禁不止。我們可以從湖北省洪湖市檢察院對涉及扶貧資金的職務(wù)犯罪的報(bào)告中初見端倪。自2010年開始，該市檢察院查獲17件扶貧開發(fā)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，其中，貪污案件11件，受賄案件7件，濫用職權(quán)案件4件。犯罪主體多為鎮(zhèn)、村級干部，尤其以村“兩委”人員和基層站所工作人員為主。查處的32名犯罪嫌疑人中，村支部書記、村主任、村會(huì)計(jì)等村“兩委”人員17人，占總?cè)藬?shù)的53.1%[8]。

（二）程序保障機(jī)制的拓補(bǔ)

1．補(bǔ)充精準(zhǔn)扶貧程序

針對精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行程序缺失的問題，需通過補(bǔ)充相應(yīng)的法治化程序保障機(jī)制來進(jìn)行解決。首先，扶貧識別執(zhí)行程序的不規(guī)范源于識別標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，因此，在湖北省甚至是全國范圍內(nèi)補(bǔ)充具體的識別標(biāo)準(zhǔn)或者將實(shí)踐中探索出來的標(biāo)準(zhǔn)予以法制化，是規(guī)范扶貧過程的重要手段。其次，對于具有法定的施策程序而不予執(zhí)行的行為，應(yīng)明確監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實(shí)意義絕不僅僅在于通過精準(zhǔn)識別與精準(zhǔn)施策來給予貧困戶以物質(zhì)層面的保障，其更深層意義的價(jià)值追求應(yīng)當(dāng)是賦權(quán)。賦權(quán)一方面意味著貧困主體權(quán)利的增加，更重要的是它同樣意味著對扶貧的另一方的主體——政府的約束的增強(qiáng)。賦予貧困主體以貧困識別過程中的監(jiān)督權(quán)，將其納入《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》中，可達(dá)到在一定程度上減少精準(zhǔn)識別過程中的亂象的發(fā)生。同時(shí)，將立項(xiàng)施策全過程納入干部問責(zé)機(jī)制，使扶貧工作的每個(gè)程序都成為一種法律義務(wù)，確保扶貧領(lǐng)域程序正義的真正實(shí)現(xiàn)。

2．促進(jìn)功能的回歸

要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的“扶真貧”、“真扶貧”的目標(biāo)，過程與目的功能的回歸是必然的。在精準(zhǔn)識別階段，要實(shí)現(xiàn)“扶真貧”，就要有明確的識別標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)的程序性要求。對于標(biāo)準(zhǔn)和程序的補(bǔ)充上文已表，此處不再贅述。在監(jiān)督與考核階段，要實(shí)現(xiàn)其“真扶貧”的目標(biāo)功能，即督促扶貧主體依法履行扶貧職責(zé)，監(jiān)督各項(xiàng)扶貧工作高質(zhì)量地完成，就要合理確定精準(zhǔn)扶貧的考核要求。一方面弱化對“量”的要求，另一方面強(qiáng)化對“質(zhì)”的考察。為完成在2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障的目標(biāo)①參見：《人民日報(bào)》于2015年12月8日刊登的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》。，脫貧數(shù)量固然重要，但考慮到不同致貧原因?qū)е碌拿撠氹y易度不一，需要的時(shí)間不一，加之當(dāng)下我們的扶貧處于“難啃的硬骨頭”時(shí)期，面對的扶貧對象都是貧中之貧，困中之困。如果仍以數(shù)量的要求為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，則難免出現(xiàn)上文所述的“短平快”項(xiàng)目，以及一味追求迅速出列而忽視貧困地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的現(xiàn)象。因此，注重對“質(zhì)”的考察，將對貧困主體的長期脫貧、扶貧項(xiàng)目以及扶貧地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展作為首要考核目標(biāo)，才是對扶貧功能的回歸，才是對“真扶貧”理念的有效踐行。

3．必須公開程序

比精準(zhǔn)扶貧更重要的是公開透明[9]。程序的公開透明意味著對貧困主體知情權(quán)的尊重與保障，是精準(zhǔn)扶貧的目的所在。因此，有必要通過以下方式來增強(qiáng)扶貧程序的公開性與透明性。立法領(lǐng)域補(bǔ)充與完善有關(guān)程序正義的法律條文，目前的《湖北省農(nóng)村開發(fā)條例》僅對扶貧資金使用情況，扶貧項(xiàng)目開發(fā)情況的公開作了具體規(guī)定，而對扶貧識別領(lǐng)域以及貧困人口動(dòng)態(tài)退出領(lǐng)域的公開未有提及。因此，應(yīng)將增加對貧困主體識別與貧困主體脫貧工作的公開性，賦予貧困對象在該領(lǐng)域法定的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)以及將上述工作納入政務(wù)公開的范疇等內(nèi)容納入《湖北省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。在執(zhí)法領(lǐng)域加強(qiáng)對精準(zhǔn)扶貧政策內(nèi)容的宣傳工作，如湖北省人民政府扶貧開發(fā)辦公室策劃的“湖北微扶貧”節(jié)目，湖北省宣恩縣利用LED屏的形式在高羅鎮(zhèn)下壩村黨員群眾服務(wù)中心滾動(dòng)展示扶貧政策、扶貧成果等。而且，還要在扶貧地區(qū)依法建立專項(xiàng)監(jiān)督與舉報(bào)機(jī)構(gòu)，派駐檢察機(jī)關(guān)、信訪機(jī)關(guān)工作人員或其他法律服務(wù)人員，保證行政權(quán)力按程序運(yùn)行，并保持其運(yùn)行的公開透明。

四、精準(zhǔn)扶貧依據(jù)法治化

（一）“大扶貧”和“小立法”的問題

精準(zhǔn)扶貧的觀念自被提出就得到足夠的重視，黨的十八大以來，我國把扶貧開發(fā)工作納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局當(dāng)中。我國于2013年12月18日發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，于2014年5月12日發(fā)布了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》，2016年政府工作報(bào)告又明確指出，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口脫貧，解決區(qū)域性整體貧困，是我國“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一①參見：李克強(qiáng)于第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議中作的《2016年政府工作報(bào)告》。。以此為指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧在全國范圍內(nèi)的識別工作，以及施策、管理與考核工作正在有條不紊地進(jìn)行。如今，精準(zhǔn)扶貧在神州大地如火如荼地開展，然而精準(zhǔn)扶貧乃至扶貧開發(fā)的法制化工作卻進(jìn)程緩慢。目前，只有各省份出臺的扶貧開發(fā)條例，即地方性法規(guī)，被作為地方精準(zhǔn)扶貧的依據(jù)，中央層面尚沒有相應(yīng)的行政法規(guī)，于是，出現(xiàn)了“大扶貧”與“小立法”的現(xiàn)象。

究其原因，除了考慮到中央層面立法過程的復(fù)雜性以及系統(tǒng)性，希望以地方性法規(guī)為試點(diǎn)，以期通過對不同地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，從中探索出穩(wěn)定的具有普適性的規(guī)則，為中央層面的立法積累經(jīng)驗(yàn)，從而降低法治成本。更重要的是，立法的抽象性、穩(wěn)定性與精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)性之間存在矛盾。立法，尤其是中央層面的立法，無論是狹義的《扶貧法》，還是國務(wù)院執(zhí)行性質(zhì)的相關(guān)行政法規(guī)，都以普適性為基本要求，以廣泛、抽象的規(guī)定為內(nèi)容，以追求穩(wěn)定性為重要考量因素。因此，對于某一事項(xiàng)的立法，若無長期的實(shí)踐，亦沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)積累，則很難將其法制化。精準(zhǔn)扶貧以其“精準(zhǔn)”著稱，根據(jù)貧困主體的需要對癥下藥，量體裁衣。從扶貧開發(fā)來講，它克服了以往扶貧模式的種種弊端，無疑是目前對貧困群體脫貧相當(dāng)有效的幫扶措施。然而，它無法因戶定律，中央制定一個(gè)覆蓋所有貧困戶具體而明確的法律基準(zhǔn)，幾乎是不可能的。而且，精準(zhǔn)扶貧目前處于初期階段，各種理論與實(shí)踐問題頻繁出現(xiàn)，現(xiàn)行的扶貧依據(jù)也未能完全有效地解決這些問題。

（二）對精準(zhǔn)扶貧依據(jù)法治化的程度的提升

1．制定相關(guān)法律法規(guī)

扶貧工作作為事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，由中央政府進(jìn)行統(tǒng)一管理與規(guī)劃是毋庸置疑的。然而，在現(xiàn)行的涉及扶貧的法律文件中，卻幾乎沒有文件對精準(zhǔn)扶貧的問題加以規(guī)定，而只有地方性的扶貧條例對扶貧過程加以規(guī)制。因此要想加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的法治化程度，規(guī)范全國層面精準(zhǔn)扶貧的管理，就要加快精準(zhǔn)扶貧政策法制化建設(shè)的進(jìn)程，讓精準(zhǔn)扶貧有法可依，勢在必行。

首先，可以通過出臺行政法規(guī)的形式為扶貧法律的出臺奠定基礎(chǔ)。根據(jù)1982年《憲法》第89條第1款，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。這是《憲法》文本中首次出現(xiàn)行政法規(guī)的概念，也是國務(wù)院行使行政法規(guī)制定權(quán)的依據(jù)所在。由此可見，雖然缺乏相應(yīng)的扶貧法律依據(jù)，但是國務(wù)院依然可以依據(jù)《憲法》所賦予的職權(quán)，出臺相應(yīng)的行政法規(guī)來規(guī)制扶貧工作。按照我國目前的立法思路與模式，行政法規(guī)在我國的規(guī)范性法律文件體系中扮演著重要的角色，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域的改革需要制定行政法規(guī)才符合“有法可依”的法治要求。此外，出臺相應(yīng)的行政法規(guī)也可以為法律制定積累一定的經(jīng)驗(yàn)。在正式的扶貧法律出臺前，由國務(wù)院出臺相應(yīng)的扶貧條例，解決扶貧工作無高位階規(guī)范性法律文件可依的問題，顯然是必要且合理的。

其次，在依法治國的大環(huán)境下，《扶貧法》的制定與出臺，就成為扶貧工作常態(tài)化以及對政府的資源再分配進(jìn)行有效監(jiān)督的重要前提。制定《扶貧法》是所有政策以及法律文件的依據(jù)，有了《扶貧法》，行政法規(guī)的出臺才能有據(jù)可循，部門規(guī)章、地方政府法規(guī)以及地方政府規(guī)章才能逐步得到規(guī)范，并使得精準(zhǔn)扶貧乃至以后的扶貧開發(fā)更加有序。從長遠(yuǎn)來看，尊重和保障人權(quán)也是我國《憲法》的精神之一。同時(shí)，我國也是聯(lián)合國常任理事國，也是《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國際公約》的締約國，該公約第11條規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件”。因此，為貫徹憲法精神也為踐行國際公約，制定《扶貧法》來指導(dǎo)我國的扶貧工作，符合國際社會(huì)的發(fā)展趨勢，更符合人民群眾的利益訴求。

2．健全精準(zhǔn)扶貧法制機(jī)構(gòu)

精準(zhǔn)扶貧以幫助貧困人口脫貧、改善民生為己任。它有針對性地給予貧困人口以資源，使貧困人口能夠借此早日出列。但僅有資源供給是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，精準(zhǔn)扶貧要做的應(yīng)該是更深層次的權(quán)利保障。既要讓他們擁有扶貧資源，更要確保他們得到這些資源的權(quán)利不被侵害，從而讓他們不必為自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利、人身權(quán)利是否會(huì)被私權(quán)甚至是國家公權(quán)力侵害而擔(dān)憂。以此法治扶貧，才能真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的價(jià)值追求。

想要依法治貧，建立健全精準(zhǔn)扶貧法制機(jī)構(gòu)是重要途徑之一?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》第33條要求要推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)，要求健全貧困地區(qū)公共法律服務(wù)制度，切實(shí)保障貧困人口的合法權(quán)益。要健全貧困地區(qū)公共法律服務(wù)制度，首先，可從扶貧經(jīng)費(fèi)中抽出一部分作為扶貧法律援助費(fèi)用，在每個(gè)貧困村建立扶貧法律援助中心，將精準(zhǔn)識別得到的貧困人口信息納入扶貧法律援助體系，使法律援助成為扶貧過程中的一項(xiàng)基本措施。凡納入扶貧法律援助體系者，可以對精準(zhǔn)扶貧的政策內(nèi)容、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理等多方面進(jìn)行咨詢。其次，通過政府購買或志愿者的形式招募法律工作者。最后，還要加強(qiáng)與不同層級法律援助部門或司法部門的交流，協(xié)力促進(jìn)扶貧法律援助的順利進(jìn)行，保障貧困人口的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利不被非法侵害。

法律規(guī)范之可被適用，不僅在于它由機(jī)關(guān)所執(zhí)行或由國民所服從，而且還在于它構(gòu)成一個(gè)特定的價(jià)值判斷。這種判斷使機(jī)關(guān)或國民的行為成為合法的或非法的行為。本文通過以上四方面的思考，是為了使精準(zhǔn)扶貧法治化的完善過程更具理性，并能形成一個(gè)特定的判斷基礎(chǔ)。通過對湖北省精準(zhǔn)扶貧法治化的實(shí)踐的考察，可以在現(xiàn)實(shí)中找出可期復(fù)制的路徑，進(jìn)而為全國精準(zhǔn)扶貧的國策提供制度上的支持。

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A Realistic Reflection on the Legalization of Precise Poverty Alleviation——Taking Hubei Province as an Example

HE Ping
(School of Arts and Law, Wuhan University of Technology, Wuhan, China 430070)

China has gone through the process from pure policy to formal rule of law in the cause of poverty alleviation, and the substantive rule of law has already begun. To meet the requirements of the substantive rule of law, we must change the original concept and mechanism of poverty alleviation in order to achieve the transformation of policy tools and legal mechanisms. Based on the actual situation in Hubei Province, this paper makes a probe of legalization on poverty alleviation from four aspects, i.e. scope, standard, procedure and foundation.

Precise Poverty Alleviation; Scope of Poverty Alleviation; Standard of Poverty Alleviation; Procedure of Poverty Alleviation; Foundation of Poverty Alleviation

D922

A

1674-3555(2017)03-0030-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.03.005 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2017-03-01

國家社會(huì)科學(xué)基金后期資助項(xiàng)目(16FFX025)；湖北省地方立法研究中心項(xiàng)目([2016]11號)

何平(1981- )，男，湖北潛江人，副教授，博士，研究方向：社會(huì)法