張 昭

（山西師范大學(xué)政法學(xué)院，山西 太原 041004）

官僚治理理論的中國(guó)起源與治理困境
——以春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期先秦諸子為考察中心

張 昭

（山西師范大學(xué)政法學(xué)院，山西 太原 041004）

在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期一系列的劇烈變革之中，君主和君權(quán)祛魅的政治實(shí)踐催生了政治學(xué)革命及新的研究范疇、話語(yǔ)體系，在此時(shí)代背景之下官僚治理理論逐漸興起并成熟，其中韓非的法術(shù)勢(shì)理論的目標(biāo)指向與問(wèn)題意識(shí)則是官僚治理，他從歷史與現(xiàn)實(shí)的雙重維度闡釋了官僚治理與國(guó)家興衰、君主的關(guān)系實(shí)質(zhì)，并指出了對(duì)于當(dāng)時(shí)各國(guó)君主而言官僚治理的必然性和迫切性。雖然他的官僚治理理論具有先見性，但官僚治理也存在君國(guó)異利、君臣異利、君民異利以及政治參與不足、政治監(jiān)督不足等不可克服的治理困境和邏輯悖論。

韓非；官僚治理；君主；君臣關(guān)系

官僚治理理論在中國(guó)的起源和發(fā)展源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期官僚體系已逐漸形成并成熟，同時(shí)作為構(gòu)成國(guó)家治理①本文中“治理”的用法，并不是現(xiàn)代學(xué)術(shù)意義上的狹義用法。如果按照西方的治理理論以及當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)治理的界定，那么中國(guó)古代就沒(méi)有治理理論，而事實(shí)上中國(guó)古代的治國(guó)理政思想極其豐富，治理一直是政治的核心要義。因此，在本文中，治理一詞既作為一種廣泛意義上的政治治理活動(dòng)，不局限于當(dāng)代“治理”一詞的狹義內(nèi)涵。不可或缺的官僚體系的治理也在不斷地發(fā)展和完善。在中國(guó)古代的政治生態(tài)系統(tǒng)中，君主及其為核心的官僚集團(tuán)構(gòu)成政治舞臺(tái)的主體力量，二者的關(guān)系既相互沖突又相互依賴，既有共同利益也有各自的私利，官僚集團(tuán)既作為治理民眾的主體，又同時(shí)作為被君主治理的客體。一方面，他們?cè)谡蜗到y(tǒng)中的地位以及維護(hù)君尊國(guó)安的作用不可或缺，這源自于一個(gè)無(wú)法改變的事實(shí)：受制于事實(shí)上君主個(gè)人能力有限性的永恒法則，君主不得不依賴官僚集團(tuán)助己保有和統(tǒng)治國(guó)家；另一方面，君主又需要謹(jǐn)防官僚集團(tuán)整體腐敗對(duì)自己和國(guó)家造成全面的危害，又要謹(jǐn)防官僚集團(tuán)中的個(gè)人篡權(quán)、敗法和腐敗，甚至弒主而取而代之。君主代表的國(guó)家權(quán)力與分享和使用國(guó)家權(quán)力的官僚集團(tuán)及個(gè)人之間始終存在矛盾和沖突，而且是任何社會(huì)都面臨的普遍問(wèn)題和悖論，無(wú)論古今中西概莫能變。因此，官僚集團(tuán)對(duì)于君主和國(guó)家來(lái)講，天生具有兩面性[1]，既是輔助君主治理國(guó)家不可或缺的主體力量又是危害君主和國(guó)家的潛在力量，既要依賴又要有效治理，關(guān)鍵在于如何治理使其發(fā)揮正面作用而有效避免或降低其消極作用。夏商周三代的分封制已暴露出這種矛盾與沖突，在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期近五百年的戰(zhàn)爭(zhēng)中“諸子”皆提出自己的治國(guó)之道，其中涉及到君臣關(guān)系和君主如何管理、治理官僚群臣的問(wèn)題。但從嚴(yán)格的意義上講，法家先賢尤其是韓非，對(duì)在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中早已存在且深深影響國(guó)家治理的官僚治理與國(guó)家興衰、君主與官僚集團(tuán)間的合作與沖突及其對(duì)國(guó)家治亂興衰的影響等問(wèn)題予以了全面而深刻的闡釋。故本文以春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的儒家（孔子、孟子和荀子為主要研究對(duì)象）、墨家（墨子）、道家（老子）和法家（韓非子、商鞅、申不害和管子）的相關(guān)官僚治理理論為考察核心，探究官僚治理理論的中國(guó)起源與背景，考察先秦諸子有關(guān)官僚治理的核心觀點(diǎn)與邏輯思路，剖析其理論中存在的根本困境，為當(dāng)下的廉政制度建設(shè)以及腐敗治理提供啟示與借鑒。

一、官僚治理的起源與興起：君主和君權(quán)祛魅的政治實(shí)踐催生的政治學(xué)革命和政治話語(yǔ)轉(zhuǎn)向

夏商周三代依據(jù)宗法血緣關(guān)系和分封制維系天子與各諸侯間的君臣關(guān)系，二者的權(quán)力與地位的更迭實(shí)行嫡長(zhǎng)子世襲繼承制，對(duì)于君主和君權(quán)的認(rèn)識(shí)還有諸多神秘主義色彩和宗教色彩，把君主視為上天的化身和上天的兒子，即“天子”。“天子”一詞形象地把君主與神秘的天聯(lián)系在一起進(jìn)而賦予君主和君權(quán)以神秘、神圣的不可侵犯性和正當(dāng)性，君主被視為半人半神的結(jié)合體，只有君主才能貫通上天和人類社會(huì)，才能知天命。因此，政治與宗教相互結(jié)合，獨(dú)立的政治體系及其概念還沒(méi)有脫離神化色彩，君主與君權(quán)尚未擺脫宗、祖、天等神秘力量對(duì)政治的影響[2]。正如劉澤華先生所言，“神化與獸化密不可分。正是率民事神的殷王獸性最多，用成十成百成千的人作祭祀品，作人牲。王權(quán)借神而強(qiáng)化，又借神而極端殘暴?！盵3]（P17）但這種沒(méi)有脫魅的君主與君權(quán)政治仍然無(wú)法消解現(xiàn)實(shí)中君主與君權(quán)遇到的存亡危機(jī)。周王朝末期已有質(zhì)疑和批判天子的言論，“昊天不傭，降此鞠讻”[4]?！昂坪脐惶欤或E其德”[5]。這是在通過(guò)批判上天而批判君主本身。而到了“弒君三十六，亡國(guó)五十二，諸侯奔走不得保其社稷者不可勝數(shù)”[6]的春秋時(shí)代，周天子在喪失經(jīng)濟(jì)與軍事上的政治權(quán)力和權(quán)威之后[7]（P91），三代諸多關(guān)于君主權(quán)力和君主地位的一系列政治神話話語(yǔ)系統(tǒng)開始被一系列殘酷的政治實(shí)踐擊碎和顛覆，君主個(gè)人的良好品德、政治能力以及神圣性全方位被解構(gòu)，理論上賦予君主的權(quán)力與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中君主是否真正擁有君主的權(quán)力出現(xiàn)分離，君主本身所代表和象征的權(quán)力、榮耀、品德與能力的政治傳統(tǒng)被政治實(shí)踐瓦解了根基，政治的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐與思想理論之間產(chǎn)生了巨大鴻溝。君主頭上神圣的面紗被徹底撕碎，從“天之子”還原為“人之子”，甚至還有可能是庶人之子。

從西周末期向春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的過(guò)渡中，事實(shí)上的“天子”（共主）不復(fù)存在，原先已有的一個(gè)權(quán)威政治實(shí)體、一個(gè)政治權(quán)力中心劃分為多個(gè)政治實(shí)體和多個(gè)政治權(quán)力中心，原先被周王朝分封的諸侯紛紛自立門戶、各成一國(guó)，原本統(tǒng)一的天下秩序變?yōu)榱硕鄧?guó)競(jìng)爭(zhēng)的格局。各國(guó)君主爭(zhēng)相爭(zhēng)奪天子之位及權(quán)力，同時(shí)為了應(yīng)對(duì)日益惡化的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅，不得不相繼進(jìn)行全方位的“自強(qiáng)”[8]（P22）政治改革和變法。在戰(zhàn)爭(zhēng)主導(dǎo)的時(shí)代，官僚治理凸顯出來(lái)的重要性就在于戰(zhàn)爭(zhēng)不僅是國(guó)家產(chǎn)生的助產(chǎn)婆，也是成熟官僚體系形成的助產(chǎn)婆。戰(zhàn)爭(zhēng)所需求的征稅能力、動(dòng)員和組織能力、制度的執(zhí)行與監(jiān)督等各項(xiàng)措施皆需要龐大數(shù)量的官員來(lái)完成，因此，戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅加劇了官僚產(chǎn)生的必要性[9]（P30）。在國(guó)內(nèi)，各國(guó)君主在內(nèi)部面臨著與諸侯、貴族、卿大夫、外戚和宦官等人對(duì)權(quán)力的爭(zhēng)奪，各國(guó)內(nèi)部動(dòng)亂暗斗不止[7]（P119-181），君臣易位成為普遍事實(shí)，君權(quán)與君位被官僚時(shí)刻覬覦，君主及其家族乃至宗族的生命朝不保夕，對(duì)于任何一個(gè)君主來(lái)講，其權(quán)力之爭(zhēng)意味著生死之爭(zhēng)。周幽王被殺、田氏代齊、戴氏代宋、三家分晉等一系列現(xiàn)實(shí)事例都昭示了君主權(quán)力與地位的脆弱性和危機(jī)，也昭示了君主在智能、賢明、欲望、力量上與群臣百官毫無(wú)差別，君主能夠利用的仁義美德、智謀與軍事等手段群臣皆可用，傳統(tǒng)賦予君主出身、地位、權(quán)力和個(gè)人能力等的神秘色彩逐漸消亡。國(guó)內(nèi)秩序的混亂和官僚集團(tuán)對(duì)君權(quán)和君位的爭(zhēng)奪催生了官僚治理的必然性，尤其是對(duì)貴族、重臣和奸臣治理的必然性。然秦始皇統(tǒng)一六國(guó)之后，為了重新維護(hù)自己的政治統(tǒng)治，又將君主和君權(quán)予以神圣包裝，直至清王朝的覆滅。

正是由于這種現(xiàn)實(shí)的殘酷性推動(dòng)了春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期“政治學(xué)”的革命和話語(yǔ)轉(zhuǎn)向，在祛除了君主身上的神秘色彩之后，現(xiàn)實(shí)政治又加劇了君主與君權(quán)的祛魅速度，但理論和思想中的祛魅速度卻相對(duì)較為緩慢。孔子和孟子仍傾向于把天子或君主視為品德至高的圣人，或者期望君主能夠“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”[10]。但事實(shí)上政教德化的力量的形成不僅需要諸多前提而且也極為有限，當(dāng)然在戰(zhàn)國(guó)時(shí)期之前“德化”的力量是一種共識(shí)被人們所信奉，因此相比于戰(zhàn)國(guó)來(lái)講有很大的約束力，而且這種“崇圣”的觀念會(huì)隨著每一位上臺(tái)的君主的需要而不斷地被利用以增強(qiáng)自身統(tǒng)治的正當(dāng)性和神秘性。把君主視為常人的思想和理論從管子開始，管子注意到君主也會(huì)犯有常人的錯(cuò)誤[11]，直到韓非為止，才把理論包裝中“天子”還原為現(xiàn)實(shí)中的常人，把君主放在與群臣平等的地位、能力、人格和倫理上，把上天保護(hù)君主和君權(quán)的神秘性等神話、理想體系拆穿。君主必須體道行德，依靠個(gè)人能力、努力和官僚集團(tuán)才能維持自己的統(tǒng)治地位和權(quán)力，進(jìn)而保有國(guó)家，同時(shí)任何一個(gè)有實(shí)力、有欲望的人都想去爭(zhēng)奪君主之位。韓非常以“人主”、“主”等表達(dá)一般意義上的君主，其中“主”出現(xiàn)744次，“人主”出現(xiàn)233次，相反“君主”一詞卻僅在其著作中出現(xiàn)3次①第一次在《愛臣》篇中出現(xiàn)：是故諸候之博大，天子之害也；群臣之太富，君主之?dāng)∫?。第二次在《十過(guò)》篇中出現(xiàn)：夫易牙為君主味。君之所未嘗食唯人肉耳，易牙蒸其子首而進(jìn)之，君所知也。第三次在《難一》篇中出現(xiàn)：易牙為君主，惟人肉未嘗，易牙烝其子首而進(jìn)之。夫人唯情莫不愛其子，今弗愛其子，安能愛君？。而“明主”出現(xiàn)96次，“明君”出現(xiàn)30次，“有道之君”出現(xiàn)4次，“明主之道”出現(xiàn)14次[12]?！俄n非子》全書中幾乎每一篇都有相關(guān)圣人和明主的論述，他已認(rèn)識(shí)到作為民眾主人的“君主”（“君以其主授其事”）的局限性①具體參見《奸劫?gòu)s臣》篇中有關(guān)君主局限性的論述：“目不如離婁、耳不如師曠”，《有度》篇中言，“為人主而身察百官日不足，力不給”。，甚至很多君主都是悖亂暗惑之主或庸主，所以韓非主張圣人和明主作為君主效法的榜樣。由此，君主的起源、身份、權(quán)力、地位以及品質(zhì)等要素喪失了神秘性，而現(xiàn)實(shí)中君主的智謀、技能與實(shí)力又難以維持自己的地位和權(quán)力，同時(shí)君主之權(quán)力與地位的稀缺性與吸引力又加劇了君主本身的危險(xiǎn)性。李兌餓主父百日、卓齒擢湣王之筋、田常弒簡(jiǎn)公等歷史事實(shí)表明官僚群臣并非真正愛戴君主，即便是君主的后妃、夫人，甚至是君主兒子“欲君之死”也并非是因?yàn)樵骱蘧鳎且驗(yàn)椤袄诰?、君不死?shì)不重”[13]。而造成人臣弒君的原因就在于“人主怠傲處其上，此世所以有劫君弒主也”[13]。與官僚集團(tuán)中的個(gè)人直接弒君、劫君的直接的暴力行為相比，更多的官僚則敗法顧私家、私利和私德，廢公法、忘公義。因此，無(wú)論是從政治實(shí)踐還是君主、君權(quán)理論面臨的危機(jī)來(lái)講，治理官僚集團(tuán)中的個(gè)人或者整體的腐敗就成為了君主的重任，否則對(duì)內(nèi)就不能駕馭群臣百官真正有其國(guó)和人民，對(duì)外就不能國(guó)富兵強(qiáng)抗敵乃至爭(zhēng)霸。

二、官僚治理的邏輯與本質(zhì)：官僚治理與國(guó)家興衰、君主的關(guān)系實(shí)質(zhì)

在官僚治理及其與君主、國(guó)家興衰三者的關(guān)系之中，孔子和孟子沒(méi)有注意到官僚治理的問(wèn)題，孔子僅認(rèn)為做官即是僅人臣的義務(wù)，君主與官僚群臣的關(guān)系僅有“君使臣以禮，臣事君以忠”[14]的簡(jiǎn)短概述，“君臣有義”是他們共同堅(jiān)持的主張，臣忠于君是臣子的義務(wù)和本分，二者關(guān)系的主要依靠禮和義來(lái)維持，國(guó)家的興衰僅在于君主是否采取儒家的仁政；老子的《道德經(jīng)》中則沒(méi)有涉及到官僚治理的具體問(wèn)題，全文只有一處與官僚、官吏有關(guān)：樸散則為器，圣人用之，則為官長(zhǎng)，故大制不割[15]，但這也不是相關(guān)官僚治理的的論述，只是高度辯證而抽象地論述了無(wú)為而治對(duì)于君主和國(guó)家興衰的意義，也很難落實(shí)到政治實(shí)踐當(dāng)中；墨子已開始認(rèn)識(shí)到君臣之間的復(fù)雜關(guān)系以及對(duì)于官僚治理的事關(guān)國(guó)家興衰、君主存亡的重大問(wèn)題，并指出忠臣、諫臣對(duì)于君主和國(guó)家的重要性：“君必有弗弗之臣，上必有詻詻之下”[16]；管子已認(rèn)識(shí)到“古者未有君臣上下之別”的歷史事實(shí)，而“君之所以為君者，賞罰以為君”[17]，君主因其掌握的賞罰之權(quán)才使其成為君主而并不是君主本身的神秘性，但管子仍然賦予君臣的“禮義”屬性，“君臣之際也，禮義者，人君之神也，且君臣之屬也，親戚之愛，性也”[18]，可見管子仍然把君臣關(guān)系比喻乃至等同于應(yīng)然的親戚關(guān)系，而且并未從事關(guān)國(guó)家興衰的角度論述官僚治理的問(wèn)題。商鞅認(rèn)為“事合而利異”是君主與官吏二者間的實(shí)質(zhì)關(guān)系，各種官職的設(shè)置是為了輔助君主管理國(guó)家，但“多官眾吏”之間因?yàn)椤笆峦w一、利合而惡同”的關(guān)系，即便設(shè)置“丞”與“監(jiān)”的內(nèi)部監(jiān)管、監(jiān)督機(jī)制也無(wú)法有效克服他們?yōu)樽约褐\私利[19]。

韓非從歷史和現(xiàn)實(shí)的維度對(duì)君主與官僚集團(tuán)的關(guān)系考察和剖析后認(rèn)為，君臣關(guān)系形成的基礎(chǔ)和關(guān)鍵在于利益，利益是銜接二者并使二者保持合作、避免沖突的核心和黏合劑，尤其在當(dāng)時(shí)人人可爭(zhēng)當(dāng)君主以及君主個(gè)人身上及其權(quán)力與地位的神性被拆穿，君主與官僚集團(tuán)的關(guān)系（君臣關(guān)系）被完全世俗化并產(chǎn)生本質(zhì)性的連鎖變化。官僚群臣并不再盲目服從君主，君主也不再以圣人凝聚并號(hào)召官僚群臣為其效力，那么，官僚集團(tuán)整體或者個(gè)人甘愿服從君主而不將其推翻的現(xiàn)實(shí)考量和思想動(dòng)機(jī)又是什么？用馬克思·韋伯的理論來(lái)考量，那就是傳統(tǒng)型權(quán)威已經(jīng)喪失，克里斯瑪型權(quán)威在韓非那里并不存在，法理型權(quán)威尚未建立，那么如何建立起一套有效而穩(wěn)定的官僚體系呢？韓非認(rèn)為從本質(zhì)上講，二者的關(guān)系是一種利益交易關(guān)系，并且相輔相成、相得益彰。官僚群臣服從的動(dòng)機(jī)在于獲取君主給予的功名利祿的賞賜，賞賜即是各種各樣的利益表現(xiàn)，這樣君主與官僚群臣的關(guān)系就演變?yōu)榛ダp贏的關(guān)系?！叭顺贾榉潜啬軔燮渚?，為重利之故也”[20]。盡管利益是銜接二者并保持合作的中心，但君臣之間的利益卻并不完全相同，“害身而利國(guó)，臣弗為也；害國(guó)而利臣，君不為也。臣之情，害身無(wú)利；君之情，害國(guó)無(wú)親”[21]?！盀槿顺颊呶氛D罰而利慶賞，故人主自用其刑德，則群臣畏其威而歸其利矣”[20]，一方面，二者只有相互依賴才能共同謀利；另一方面，二者利益又各不相同，那么如何確保二者順利實(shí)現(xiàn)合作而共同謀利呢？這就需要“法”的產(chǎn)生，也即“符契”（符契之所合，賞罰之所生也）的規(guī)定。君主按照約定的符契（法律），讓群臣百官在自己的職責(zé)范圍內(nèi)謀取功名利祿，以此來(lái)?yè)Q取群臣百官盡智盡力、盡忠盡責(zé)為君主效命、為國(guó)盡力，謀求國(guó)家和君主的長(zhǎng)治久安，雙方以法為準(zhǔn)則，兩者各取所需、各盡其能、各行其是。只有這樣才能讓作為君主的“上”和作為官僚群臣的“下”之間“上下相得”[22]：“上下親，內(nèi)功立，外名成”[23]，君與臣的理想關(guān)系也即：“上無(wú)忿怒之毒，下無(wú)伏怨之患，上下交順，以道為舍。故長(zhǎng)利積，大功立，名成于前，德垂于后，治之至也”[24]。

但是，如果雙方不能很好地約定各取所需、各得其利的話，那么只能是上下以“計(jì)”相對(duì)且“上下一日百戰(zhàn)”，各自為己之利而戰(zhàn)，最終導(dǎo)致國(guó)家混亂無(wú)序。在這種君臣關(guān)系實(shí)質(zhì)和理論邏輯之下，對(duì)于君主來(lái)講，正確處理與官僚集團(tuán)之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上事關(guān)自己和國(guó)家的生死存亡，其必然性和重要性不言而喻。否則君主不僅無(wú)法治理國(guó)家，而且連自己的生命都難以確保，身死國(guó)滅的現(xiàn)實(shí)實(shí)例在當(dāng)時(shí)處處可見。在《韓非子》一書之中，可以窺見官僚治理產(chǎn)生的背景與原因、治理的具體措施與方法以及君主與官僚集團(tuán)之間的權(quán)力、秩序規(guī)范等問(wèn)題，解決君主與官僚群臣之間的合作與沖突成為了韓非的理論核心和問(wèn)題意識(shí)，君主在與官僚群臣的博弈之中“如何確保與實(shí)現(xiàn)君主權(quán)力的完整性與不容侵犯性”是他的主要關(guān)懷[25]。正因?yàn)槿绱耍n非明確提出了“明主治吏不治民”的迥異于其他先秦諸子的重大命題，中國(guó)的官僚治理理論完成于韓非。他首先列舉了從夏商周直至戰(zhàn)國(guó)七雄這一段歷程的國(guó)家興衰史，詳細(xì)總結(jié)了以往歷史中官僚集團(tuán)與國(guó)家興衰存亡的關(guān)系、治理的重要性以及應(yīng)汲取的經(jīng)驗(yàn)智慧：

（1）在君主與諸侯、官僚的群臣的關(guān)系中，諸侯強(qiáng)大，群臣太富、太貴，導(dǎo)致國(guó)家滅亡[26]。齊國(guó)的滅亡乃因?yàn)椤皡问细ブ贫锸嫌弥?、“晉亡者乃姬氏不制而六卿專之也”[27]。（2）君見其欲，不匿其情，治臣不當(dāng)、治臣無(wú)術(shù)則易導(dǎo)致君亡國(guó)滅①具體參見《韓非子·有道》第44頁(yè)；《韓非子·揚(yáng)權(quán)》第60頁(yè)。?！叭酥鞑恍牟囟┲?xí)能人，使人臣之欲有言者，不敢不下適近習(xí)能人之心，而乃上以聞人主，然則端言直道之人不得見，而忠直日疏”“群臣直莫敢忠主憂國(guó)以爭(zhēng)社稷之利害”[28]。（3）君失刑德而使臣用之，君主權(quán)勢(shì)被官僚壅蔽，甚至占用假借，不危者未嘗有之[20]。這方面主要講五壅之臣[29]、擅主之臣[30]、當(dāng)涂之臣和重臣②具體參見《韓非子·人主》篇和《韓非子·孤憤》篇。等擅權(quán)奸劫?gòu)s主之臣，這些類型官僚的存在會(huì)導(dǎo)致忠臣不敢作為、不能作為且日漸遠(yuǎn)離君主。（4）君主不能真正控制與駕馭官僚群臣，也即“為主而無(wú)臣，則君失其國(guó)”[31]?！盁o(wú)臣”是指君主不能駕馭群臣百官，名義上擁有眾多群臣百官，而實(shí)質(zhì)上卻不為己所用?！傲畛家酝鉃橹朴趦?nèi)，則是君人者亡也”[32]。這樣的君主不僅屬于無(wú)臣，而且也無(wú)國(guó)。（5）官僚群臣皆務(wù)亂而不務(wù)治，務(wù)私而不務(wù)公，釋國(guó)法而私其外，則國(guó)亂弱。在這種政治環(huán)境之中，忠臣危死于非罪，奸臣安利于無(wú)功，此亡之本。在君主、官僚治理和國(guó)家興衰的三者關(guān)系以及中國(guó)古代的歷史語(yǔ)境之中，君主對(duì)于國(guó)家興衰、官僚治理負(fù)有首要責(zé)任，君主是官僚治理的主體，同時(shí)君主代表著國(guó)家——君國(guó)一體。國(guó)家興衰的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上取決于君主如何有效治理官僚集團(tuán)以保障二者之間的有效合作。除此之外，韓非還在《亡怔》、《備內(nèi)》、《飭邪》、《安?！返绕抡撌鼍鲬?yīng)該避免那些亡國(guó)之行，提出了諸多制度和措施解決君臣合作的難題以及化解二者之間的猜疑、矛盾和沖突。

從以上的分析可以看出，韓非的理論核心和問(wèn)題意識(shí)是以解決君主與群臣百官之間的合作與沖突為宗旨，君主只有正確處理好與群臣百官構(gòu)成的官僚集團(tuán)的關(guān)系才能國(guó)治君尊。這是韓非官僚治理理論的主要內(nèi)容，而這種官僚體系的成熟發(fā)達(dá)以及官僚治理的實(shí)踐則是在秦國(guó)率先完成。

三、官僚治理之道的內(nèi)容與邏輯：韓非的官僚治理之道

針對(duì)歷史和現(xiàn)實(shí)的教訓(xùn)——官僚治理對(duì)于君主和國(guó)家興衰的重要性，韓非把當(dāng)時(shí)所有的政治問(wèn)題都?xì)w結(jié)到了君主應(yīng)如何對(duì)待和治理官僚群臣的問(wèn)題之上，君主能采取何種措施制度既能激勵(lì)、誘導(dǎo)群臣百官為其盡力，又能建構(gòu)一系列的制度防范其不敢、不能欺詐與侵害君主和國(guó)家？韓非提出的治國(guó)之道也即治理官僚群臣之道、治官之道。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)于韓非提出的治國(guó)之道——法術(shù)勢(shì)——已有了深入而廣泛的研究，不論是堅(jiān)持綜合論者還是堅(jiān)持法術(shù)勢(shì)何為中心的觀點(diǎn)，都尚未強(qiáng)調(diào)和關(guān)注法術(shù)勢(shì)觀點(diǎn)提出背后的邏輯——君主對(duì)于官僚治理的重大作用。

（一）法術(shù)勢(shì)兼用的官僚治理之道

韓非對(duì)法的論述主要集中在《說(shuō)疑》、《定法》《難三》等主要篇章之中③韓非對(duì)法的主要論述有：“法也者，官之所以師也”（說(shuō)疑）；“法者，憲令著于官府，刑罰必于民心，賞存乎慎法，而罰加乎奸令者也。此臣之所師也”（定法）；“法者，編著之圖籍，設(shè)之于官府，而布之于百姓者也。術(shù)者，藏之于胸中，以偶眾端而潛御群臣者也。故法莫如顯，而術(shù)不欲見。是以明主言法，則境內(nèi)卑賤莫不聞知也，不獨(dú)滿于堂；用術(shù)，則親愛近習(xí)莫之得聞也，不得滿室”（難三）。。對(duì)韓非關(guān)于法的特征、性質(zhì)、內(nèi)容、目的、作用、局限性等問(wèn)題已有豐富甚至繁瑣重復(fù)的研究，學(xué)者們已經(jīng)就韓非的法具有公平性、成文性、合理性、平等性、權(quán)威性、時(shí)移性等性質(zhì)達(dá)成了一致④具體可參看吳秀英《韓非子研議》，文史哲出版社1979年版，第82頁(yè)；王邦雄《韓非子的哲學(xué)》，東大圖書股份有限公司1979年版，第150-151頁(yè)；姚蒸民《法家哲學(xué)》，東大圖書股份有限公司1986年版，第112頁(yè)；張純、王曉波《韓非思想的歷史研究》，中華書局1986年版，第111-113頁(yè)；李甦平《韓非》，東大圖書股份有限公司1987年版，第168頁(yè)。。但韓非其實(shí)并沒(méi)有詳細(xì)而明確地講“法”的具體內(nèi)容、性質(zhì)、分類（類型）等問(wèn)題，更沒(méi)有列舉或者論述治理國(guó)家應(yīng)該制定哪些法，他只是在強(qiáng)調(diào)以法治國(guó)的重要性，如何依法治國(guó)，如何將法與術(shù)、勢(shì)結(jié)合起來(lái)起到最佳的治國(guó)效果，因此他的法論呈現(xiàn)很強(qiáng)的模糊性，任何有關(guān)國(guó)家的政策、制度、條令都是法，法變成了沒(méi)有邊界、不分公私的。只要涉及國(guó)家治理的都可以成為法，都必須要求全體人民服從，都是以強(qiáng)有力的賞罰作為支撐。但從總體觀之，他的法論主要是從治理官僚群臣、國(guó)家興衰存亡的角度和意義上進(jìn)行闡釋，而且他把君主是否采取以法治國(guó)作為國(guó)家興衰存亡的標(biāo)準(zhǔn)?！队卸取菲赋觯阂粋€(gè)國(guó)家是強(qiáng)大還是弱小的區(qū)別在于這個(gè)國(guó)家的君主是否懂得以法而治，也即“奉法者強(qiáng)”，一個(gè)國(guó)家的興衰存亡或“治”“亂”則取決于群臣百官是否皆廢公法行私重。群臣官吏的所作所為直接導(dǎo)致國(guó)家的“亂”“弱”與“治”“強(qiáng)”，而影響群臣官吏行動(dòng)的卻是君主所采取的治國(guó)之道，也即是否以法治國(guó)。以法治國(guó)則群臣官吏“務(wù)治”，進(jìn)而國(guó)強(qiáng)君尊，反之則國(guó)亂君弱，君主則可能身死國(guó)滅。國(guó)家衰亡、政權(quán)更迭等根本原因皆在于君主能否采取正確的治國(guó)之道——以“法”來(lái)確保群臣官吏為國(guó)家和君主效力，確保國(guó)家和君主的長(zhǎng)治久安。法的主要內(nèi)容是刑名、賞罰，主要目的是防奸、禁奸，五壅之臣、愛臣、貴臣、重臣、奸臣等皆是治理的對(duì)象，而治理的原則和措施則是“審合刑名”，只有這樣才能使忠臣的作用得到體現(xiàn)，而奸邪之臣不敢妄為，且使“群臣不游意于法之外，不為惠于法之內(nèi)，動(dòng)無(wú)非法”[33]。為此，他還分析了為什么需要以法來(lái)治理群臣的政治原理，為“中主”長(zhǎng)遠(yuǎn)治國(guó)提供政治指導(dǎo)。

不僅如此，韓非所言的“術(shù)”與“勢(shì)”實(shí)質(zhì)上也隸屬于“法”的范疇和內(nèi)容之中，術(shù)在其著作中有很多種，表達(dá)的含義也非常廣泛，“術(shù)者，藏之于胸中，以偶眾端而潛御群臣者也”，其核的目的是為了控制和治理群臣，而韓非之自然之勢(shì)和人為之勢(shì)的核心目的也是如此。徒“法”不足行，還需要術(shù)和勢(shì)的輔助來(lái)加強(qiáng)對(duì)官僚群臣的治理。

（二）效法圣人與明主，堅(jiān)守“中主”之治國(guó)原則

圣人是人主、中主和明主效法的對(duì)象，“人主要誠(chéng)明于圣人之術(shù)，而不茍于世俗之言”。圣人只在歷史當(dāng)中存在過(guò)，所起的作用更多的是一種最高理想的號(hào)召，是當(dāng)時(shí)諸子所借用的理論權(quán)威。明主是效法圣人之治、參悟圣人之治最為透徹的君主，可以經(jīng)過(guò)個(gè)人努力而達(dá)到，但在現(xiàn)實(shí)中也屬于極少數(shù)。而中主才是各國(guó)經(jīng)常面臨的事實(shí)和國(guó)家常態(tài)治理的主體，所以韓非特別強(qiáng)調(diào)作為“中主”應(yīng)如何治理官僚群臣。他借圣人之言言己之觀點(diǎn)，告誡君主要效仿圣人治國(guó)的“不得不愛我之道，而不恃人之以愛我也”[30]，著眼于順應(yīng)人之常情用法術(shù)勢(shì)保障國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

鑒于君主與官僚群臣的現(xiàn)實(shí)關(guān)系，作為中主，首先要體道無(wú)為，決不能展現(xiàn)自己的欲望、喜好以及自己的仁義和智慧，否則就容易導(dǎo)致群臣百官“雕琢、表異、自備”[29]、“飾觀”、“飾聲”、“繁詞”[33]、“誣能”和“匿端”[20]的假象和虛偽之行，同時(shí)不能“見賞”、“見罰”，否則人臣將用其勢(shì)、乘其威[34]，不能有所善、有所憎，否則容易“譽(yù)之”、“毀之”?？傊?，君主應(yīng)竭力避免以個(gè)人的私恩、私怨、喜好、厭惡之情對(duì)待群臣百官，否則容易被普通的官僚人臣所用、奸臣所用，甚至被奸臣、重臣奪權(quán)篡位，最后身死國(guó)滅，《三守》、《備內(nèi)》等篇章的內(nèi)容皆是君主行事的準(zhǔn)則和君主應(yīng)避免所犯的錯(cuò)誤。故君主“立法非所以備曾、史也，所以使庸主能止盜跖也[22]，這是從根本上遏制官僚產(chǎn)生腐敗，實(shí)行法治的基礎(chǔ)。君主如果以“勞苦不撫循，憂悲不哀憐，喜則譽(yù)小人，賢不肖俱賞，怒則毀君子，使伯夷與盜跖俱辱”這樣的方式行事，就會(huì)導(dǎo)致“叛主”的情況出現(xiàn)。如果君主不用法治治理官僚群臣而憑一己之憤怒去治理，這種治理方式無(wú)法根除腐敗本身，且會(huì)造成“雖殺戮而奸人不恐”的情況[23]。故“中主守法術(shù)，拙匠守規(guī)矩尺寸，則萬(wàn)不失矣。君人者能去賢巧之所不能，守中拙之所萬(wàn)不失，則人力盡而功名立”[23]。

（三）重新論證君主與官僚群臣的不平等關(guān)系

韓非一方面打破舊有的君主和官僚合作統(tǒng)治的理想神話，另一方面又以“君臣不同道”的理念闡述了君臣各自應(yīng)該遵循不同規(guī)范的緣由。以“道”“德”“衡”“繩”“和”類比“君臣不同道”的正當(dāng)性[31]，以此證明君主與官僚群臣在理論和終極價(jià)值之上二者各自不同，君主作為“體道行德”的主體應(yīng)該“操其名”，臣下應(yīng)該“效其形”，只有這樣君主作為官僚群臣之“上”與官僚群臣作為君主之“下”才能“上下和調(diào)”。這是韓非在為君主掌握權(quán)力的正當(dāng)性進(jìn)行理論上的辯護(hù)，試圖維系天子——諸侯的分封宗族模式毀滅之后的社會(huì)秩序，重新論證君臣之間支配與服從、統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系的正當(dāng)性。然后以此觀念指導(dǎo)政治實(shí)踐，加強(qiáng)君主對(duì)官僚群臣的統(tǒng)治。

從以上分析可以得知，韓非是從理論與現(xiàn)實(shí)兩條路徑來(lái)論證君主支配官僚群臣的合理性和正當(dāng)性，“法”關(guān)涉的是君主和官僚群臣的利益分配及其前者治理后者的規(guī)范問(wèn)題，法的兩面性——“利導(dǎo)”（慶賞，也即君主之德）解決了官僚群臣服從君主的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，“強(qiáng)制”（刑罰）解決了官僚之中的不服從者和貴族、奸臣、外戚、宦官等人的敗法之行，其思想重心在于防止官僚群臣權(quán)力太大威脅到君主和國(guó)家，防止國(guó)內(nèi)出現(xiàn)奸劫?gòu)s主之臣、奸邪之臣和敗法之臣，建立臣民的行為規(guī)范體系。但僅僅有利的慶賞和刑的強(qiáng)制還不足以保證所有群臣皆能為君為國(guó)效力，還需要用“術(shù)”辨別和防止人臣中的奸臣取幸于君主的虛偽、狡詐之行，憑“勢(shì)”讓官僚群臣有“縛于勢(shì)而不得不事”的依附。

四、官僚治理之道的困境與悖論：中國(guó)古代官僚治理之道的反思

韓非所言的官僚治理理論及其弊端在后世王朝之中一代代重復(fù)上演，并沒(méi)有走出官僚治理的怪圈。后世歷代王朝對(duì)官僚治理普遍采用了以下策略：體制內(nèi)的監(jiān)察和制約、主流的廉政思想教育、君賢臣忠的倫理觀念、科舉制度遴選的人才機(jī)制以及君主親自對(duì)貪官污吏的查處等制度設(shè)置并沒(méi)有使兩、三千年來(lái)整個(gè)封建社會(huì)走出更迭循環(huán)的怪圈，官僚集團(tuán)的腐敗隨著王朝統(tǒng)治時(shí)間的延長(zhǎng)而逐漸加深，王朝中末期的官僚數(shù)量比王朝初期膨脹數(shù)倍乃至幾十倍[35]（P71）。從人類社會(huì)的歷史發(fā)展來(lái)看，腐敗作為“政治之癌”有其產(chǎn)生的必然性，但中國(guó)歷代王朝的衰敗滅亡總與官僚腐敗同行，其根本性的原因、癥結(jié)在哪里呢？

（一）君臣異利、君國(guó)異利、君民異利

反思韓非的官僚治理理論及中國(guó)歷史上懲治官僚腐敗的措施可以發(fā)現(xiàn)，他提出的官僚集團(tuán)的治理方案只是依靠君主的個(gè)人智慧、外在強(qiáng)制性的賞罰制度和利益的引導(dǎo)，君臣異利、君臣異心的問(wèn)題并未從根本上和制度設(shè)置上得到解決，他更關(guān)注到君主也并非總是能夠代表國(guó)家的公利，君主與國(guó)家的利益也并不等同——君國(guó)異利。處于政治系統(tǒng)中的官僚個(gè)人皆深知自己所獲取的一切財(cái)富與資源皆取決于君主的意志和賞賜，自己的權(quán)力和命運(yùn)始終掌握在君主手中，要想突破這種困境和實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，那么只有自己取得君主地位本身才可以實(shí)現(xiàn)。因此，韓非仍然低估了官僚集團(tuán)與君主之間的復(fù)雜矛盾，高估了君主駕馭官僚集團(tuán)的能力，高估了君主能夠代表國(guó)家公利的必然性。正因?yàn)轫n非在一定程度上看到了官僚集團(tuán)身上巨大的反叛性力量，所以他才更強(qiáng)調(diào)君主權(quán)力的獨(dú)大以鎮(zhèn)壓和控制官僚集團(tuán)的反叛、腐化和自私自利的趨向，對(duì)君主權(quán)力的強(qiáng)調(diào)來(lái)源于對(duì)官僚集團(tuán)權(quán)力膨脹和異化的恐懼。君主對(duì)官僚集團(tuán)的監(jiān)督和治理僅僅屬于同一利益共同體內(nèi)部的治理，君臣異利皆是建立在對(duì)民眾的剝削和榨取基礎(chǔ)上的不同利益分配，即便運(yùn)用法術(shù)勢(shì)建立對(duì)官僚集團(tuán)的有效管理，但二者利益分配的不均以及各自利益最大化的不同產(chǎn)生的離心力，仍然會(huì)導(dǎo)致君主統(tǒng)治的覆滅和王朝的更迭，道德的說(shuō)教與理論中的君臣關(guān)系仍然無(wú)法消解現(xiàn)實(shí)中二者的矛盾與沖突。之所以君主無(wú)法根絕官僚集團(tuán)腐敗的總根源在于君主本人的最大利益與官僚集團(tuán)的利益始終綁架在一起，而民眾的利益卻始終被排斥在外，名義上君主應(yīng)該代表民眾的利益，但實(shí)質(zhì)上君主是官僚集團(tuán)的總代表，并且昏君更是貪官污吏的總代表和全國(guó)性吏治腐敗的加劇者[35]（P85）。

（二）民眾被排斥在政治參與之外，政治體制內(nèi)監(jiān)督嚴(yán)重不足，社會(huì)監(jiān)督和外在監(jiān)督缺失

先秦時(shí)期諸子對(duì)待民眾的態(tài)度大同小異，盡管“重民”、“養(yǎng)民”、“富民”是他們的共識(shí)，“立君主以為天下”是他們的理論構(gòu)想，但重民的動(dòng)機(jī)與目的卻是為了維護(hù)封建等級(jí)秩序和加強(qiáng)對(duì)民眾的控制和統(tǒng)治，重民的措施卻是愚民、①《論語(yǔ)·泰伯》篇中曰“民可使由之，不可使知之”。不論對(duì)這句話有何種解釋，從孔子的整體觀點(diǎn)以及后來(lái)歷代王朝的政治實(shí)踐來(lái)看，愚民是不可否認(rèn)的事實(shí)。弱民、②在《商君書·弱民》中，商鞅則直接宣稱弱民政策，并把民眾與國(guó)家的關(guān)系對(duì)立，民弱國(guó)富，民富國(guó)弱。具體參見《商君書·弱民》。貧民，為了造就“順民”。民眾仍然被視為是君主、官僚集團(tuán)的對(duì)立面和被治理的主要對(duì)象，根本不可能有國(guó)家權(quán)力一切屬于人民的現(xiàn)代民主觀念。先秦時(shí)期之后的歷代王朝仍然把大部分知識(shí)分子和民眾被排斥在政治體制之外，只作為被統(tǒng)治的對(duì)象且沒(méi)有政治參與的權(quán)利，更無(wú)監(jiān)督官僚集團(tuán)的權(quán)利。民眾的利益無(wú)法得到保障，沒(méi)有制度化的表達(dá)自己利益訴求的政治參與機(jī)制。君主只能依靠官僚集團(tuán)內(nèi)部的職能部門監(jiān)督和預(yù)防整個(gè)官僚體系的腐敗，但官僚集團(tuán)內(nèi)部卻無(wú)法避免官官相護(hù)、裙帶關(guān)系、師徒門生等滋生腐敗的土壤，缺乏外在監(jiān)督的體制內(nèi)監(jiān)督無(wú)法有效遏制腐敗的蔓延，即便采取較為極端的治理方式也無(wú)濟(jì)于事。

（三）對(duì)君主個(gè)人期望太高，治理思路仍屬人治范疇

儒家對(duì)于明君賢相的渴求自不必說(shuō)，法家諸子盡管努力消解君主在治國(guó)理政中的主體性作用但并不成功，韓非的法術(shù)勢(shì)治理思路雖然想解決君主個(gè)人的主觀偏好對(duì)于國(guó)家和官僚治理的消極影響，但其理論前提卻是體道悟德之后的明君所為。漢武帝獨(dú)尊儒術(shù)之后，整個(gè)中國(guó)古代政治的清明與否、官僚治理的效果如何實(shí)質(zhì)上仍取決于君主的個(gè)人能力。

鑒于兩千年來(lái)官僚治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情，中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨以來(lái)就非常注重對(duì)各級(jí)干部的治理，對(duì)干部腐敗持“零容忍”的態(tài)度，且在治理的目的、思路和方法上進(jìn)行了創(chuàng)新。首先，治理干部的目的是確保各級(jí)干部執(zhí)政為民。中國(guó)共產(chǎn)黨掌握國(guó)家權(quán)力的目的是全心全意為人民服務(wù)，在憲法上保障國(guó)家一切權(quán)力來(lái)自于人民，從根本上保障主權(quán)在民的權(quán)力生成邏輯。黨的綱領(lǐng)、政策和宗旨也是全心全意為人民服務(wù)，把黨的利益、人民的利益和國(guó)家的利益相統(tǒng)一，破解了君主官僚政治之下君民異利、君臣異利和君國(guó)異利的困境。其次，在治理和監(jiān)督的途徑、方式上開創(chuàng)了新思路、新方法。以從嚴(yán)治黨帶動(dòng)、推動(dòng)官員治理，把依規(guī)治黨、依法治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)與依法治國(guó)相結(jié)合，要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部首先樹立正確的權(quán)力觀，清正廉潔從政，同時(shí)黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、巡視制度等多種監(jiān)督相結(jié)合，全方位推進(jìn)官員權(quán)力的公正、透明行使。

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（責(zé)任編輯 葉劍鋒）

張昭（1986—），男，河南輝縣人，政治學(xué)博士，山西師范大學(xué)政法學(xué)院講師，主要研究政治學(xué)理論。

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1671-7155(2017)03-0027-07

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.03.005

2017-04-08