林 嘉

公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度研究

林 嘉

公平是社會(huì)保險(xiǎn)制度的價(jià)值目標(biāo)和法理基礎(chǔ)，可持續(xù)是社會(huì)保險(xiǎn)法的基本原則。目前我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度在公平性和可持續(xù)性方面還存在著覆蓋面不足、制度碎片化、社會(huì)保險(xiǎn)基金難以持續(xù)、多支柱社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展不夠均衡、新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不充分等問(wèn)題。為建立更加公平和可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)從如下幾方面著力：第一，進(jìn)一步構(gòu)建全民參保的法律制度；第二，重視頂層設(shè)計(jì)和體系構(gòu)建，整合社會(huì)保險(xiǎn)制度，突破碎片化瓶頸；第三，按照精算平衡的保險(xiǎn)原則，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金法律制度；第四，按照“?；尽薄岸鄬哟巍钡脑瓌t，完善多支柱的社會(huì)互助保障體系；第五，探索制度創(chuàng)新，妥善應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中新增的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

公平； 可持續(xù)； 社會(huì)保險(xiǎn)制度； 社會(huì)保險(xiǎn)法

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)不斷加快社會(huì)保障制度建設(shè)。黨的十八大報(bào)告提出“要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m(xù)方針”，“以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”；十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步要求“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”；十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，在共享發(fā)展理念的指導(dǎo)下，再次強(qiáng)調(diào)要“建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度”，為我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)明確了方向。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容，是社會(huì)的“安全網(wǎng)”和“穩(wěn)定器”，對(duì)于保障公民的生存權(quán)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定均具有重要意義。社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)守民生底線(xiàn)，運(yùn)用保險(xiǎn)原理分擔(dān)社會(huì)成員可能遭受的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)保障公民基本生活的目的，使全體人民在共享發(fā)展中有更多安全感和獲得感，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。因此，建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，關(guān)鍵是建立公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

一、 公平是社會(huì)保險(xiǎn)制度的價(jià)值目標(biāo)

(一) 社會(huì)保險(xiǎn)制度中公平的含義

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的價(jià)值目標(biāo)。社會(huì)保險(xiǎn)是對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配的一種重要方式，是國(guó)民收入在不同人群中的轉(zhuǎn)移，即從高收入者轉(zhuǎn)移到低收入者，從健康者轉(zhuǎn)移到疾病者和殘疾者，從就業(yè)者轉(zhuǎn)移到失業(yè)者等，這種轉(zhuǎn)移的理論基礎(chǔ)之一就是社會(huì)公平(林嘉，2002：137)。

社會(huì)保險(xiǎn)制度中的公平(equity)是指合理地分配社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益。公平的理念建立在平等(equality)的基礎(chǔ)上，公平既包含平等，又超越平等成為含義更為豐富的多面向概念。實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平源于人們對(duì)平等的追求，平等是公平的基礎(chǔ)，公平是平等進(jìn)一步發(fā)展的結(jié)果。公平理論的巨匠羅爾斯(John Rawls)在其《正義論》中明確提出社會(huì)正義是人類(lèi)追求的目標(biāo)，而平等和公平是達(dá)到該目標(biāo)的工具。羅爾斯提出了正義的兩個(gè)原則：“第一個(gè)原則：每個(gè)人對(duì)于其他人擁有的最廣泛的平等基本自由體系相容的類(lèi)似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個(gè)原則：社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們(1)被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益；并且(2)依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放”(羅爾斯，2009:47)。在上述兩個(gè)原則中，第一原則受到優(yōu)先性保護(hù)，原因在于第一原則所保護(hù)的是一個(gè)正義社會(huì)中公民所享有的基本權(quán)利，所以公民的這些自由應(yīng)一律受到平等保護(hù)，并且不能以維護(hù)較大的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)利益為合理理由去限制或侵犯。在第二個(gè)原則中，羅爾斯首先提到的是“機(jī)會(huì)均等原則”，為了避免絕對(duì)平均主義，羅爾斯通過(guò)理論闡明了兩項(xiàng)事實(shí)：一是允許社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的不平等，但條件必須是促使弱勢(shì)群體等處于最不利處境的人群獲得最大的利益；二是為了促進(jìn)公平與效率的平衡，國(guó)家可以干預(yù)人民的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)，以達(dá)到最大利益。接著，羅爾斯提到了“差別原則”，希望通過(guò)該原則補(bǔ)償社會(huì)與經(jīng)濟(jì)上存在的不平等，使之符合正義的要求。羅爾斯得出的結(jié)論是：第一個(gè)原則是平等自由原則，第二個(gè)原則是機(jī)會(huì)均等原則與差別原則的結(jié)合。其中，第一個(gè)原則優(yōu)先于第二個(gè)原則，第二個(gè)原則中機(jī)會(huì)均等原則又優(yōu)先于差別原則(吳老德，2001:135)。

根據(jù)羅爾斯的理論，可以將公平區(qū)分為形式公平和實(shí)質(zhì)公平。形式公平要求“同樣的情況應(yīng)該同樣地被對(duì)待”，是一種最低的道德規(guī)則，即平等地對(duì)待每一個(gè)人。形式公平高舉的是“法律面前人人平等”的大旗，在法律面前個(gè)人的實(shí)際身份、地位、經(jīng)濟(jì)狀況、勞動(dòng)能力和健康情況等均不被考慮在內(nèi)，人從活生生的社會(huì)中的人，轉(zhuǎn)變?yōu)楸粍冸x掉社會(huì)存在和社會(huì)角色的抽象的人。而這種不考慮人的社會(huì)存在的形式公平還不能達(dá)到對(duì)于社會(huì)追求的最終目標(biāo)。要矯正社會(huì)成員在利益分配中的不平等，還需通過(guò)實(shí)質(zhì)正義。實(shí)質(zhì)公平是使社會(huì)中利益或者負(fù)擔(dān)分配通過(guò)各種社會(huì)制度達(dá)成，并要求針對(duì)各種情況予以合宜的權(quán)衡考量。而社會(huì)保險(xiǎn)法正是以分配正義為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)形式公平的矯正，使社會(huì)達(dá)到實(shí)質(zhì)的公平正義。因此，社會(huì)保險(xiǎn)法以追求社會(huì)公平為其價(jià)值目標(biāo)，其通過(guò)建立養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等保險(xiǎn)項(xiàng)目保障公民的社會(huì)安全和經(jīng)濟(jì)安全，謀求實(shí)現(xiàn)公民對(duì)美好生活的期待，既能保障人民在各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)的基本生活(林嘉，2011：60)，又能保障國(guó)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)。

公平作為社會(huì)保險(xiǎn)利益分配的標(biāo)準(zhǔn)，其與效率有著天然的聯(lián)系。就公平與效率的關(guān)系而言，自社會(huì)保障制度產(chǎn)生以來(lái)就有很大的爭(zhēng)論。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的社會(huì)保障理論以社會(huì)公平為出發(fā)點(diǎn)來(lái)論證社會(huì)福利最大化的實(shí)現(xiàn)，認(rèn)為社會(huì)保障通過(guò)國(guó)民收入的再分配，使社會(huì)更加趨于公平合理，減少社會(huì)矛盾；社會(huì)保障能夠有效地促進(jìn)公平和效率的統(tǒng)一，通過(guò)提供一整套完善的社會(huì)福利設(shè)施與服務(wù)，保證勞動(dòng)力再生產(chǎn)的需要，使勞動(dòng)生產(chǎn)率得到最大限度的提高；公平的分配機(jī)制，能夠消除社會(huì)貧富差別，緩和社會(huì)矛盾，改善勞資關(guān)系，提高生產(chǎn)效率。而新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，福利國(guó)家過(guò)多地運(yùn)用國(guó)家干預(yù)手段，破壞了資本主義的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在福利體系下，失業(yè)者獲得的失業(yè)津貼與在職勞動(dòng)者的工資無(wú)太大區(qū)別，再加上他們可以免稅，這種區(qū)別就更小了，其結(jié)果必然使在職勞動(dòng)者感到不公平，影響了他們的工作積極性，從而影響勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)效率的提高*如哈耶克認(rèn)為，自由具有絕對(duì)優(yōu)先的地位，因此，他反對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與分配正義，批評(píng)福利國(guó)家會(huì)威脅自由，提出就社會(huì)保障制度而言，應(yīng)避免政府壟斷，倡導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；應(yīng)避免中央集權(quán)，倡導(dǎo)地方分權(quán)；要充分發(fā)揮個(gè)人的主導(dǎo)作用。參見(jiàn)[英]弗里德里?！ゑT·哈耶克(1997).自由秩序原理(下冊(cè)).鄧正來(lái)譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店.。筆者認(rèn)為，公平與效率既有張力也有可協(xié)調(diào)的方面，社會(huì)保險(xiǎn)就是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為目標(biāo)，其本身帶有濃厚的公平色彩。但社會(huì)公平的水平與程度需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的物質(zhì)基礎(chǔ)來(lái)保障，否則這種公平也難以使人接受。在完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度中，公平與效率之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是相互促進(jìn)、循環(huán)上升的結(jié)構(gòu)性整體，也即通過(guò)保證公平性來(lái)促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的效率，而效率的提高能夠?qū)崿F(xiàn)更高層次的社會(huì)公平。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立需要處理好公平與效率的關(guān)系，在公平優(yōu)先的基礎(chǔ)上，貫徹公平與效率相結(jié)合的原則，在公平與效率的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，不斷地改進(jìn)、調(diào)整并做出選擇，擺正兩個(gè)互為條件、相互制約的發(fā)展目標(biāo)，力求在兩個(gè)目標(biāo)之間達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。

(二) 社會(huì)公平在社會(huì)保險(xiǎn)制度中具體面向

第一，覆蓋范圍具有廣泛性。公平理念首先要求所有公民處于平等的法律地位或面對(duì)平等的外部條件。這要求社會(huì)保險(xiǎn)制度具有普遍性，保障所有公民都能依法被納入或參加到相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度中，實(shí)現(xiàn)全民參保的機(jī)會(huì)公平。覆蓋率(Coverage Rate)是觀(guān)察社會(huì)保險(xiǎn)制度公平性的重要面向。聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文公約第9條規(guī)定，“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)?！睘榱寺鋵?shí)上述公約規(guī)定的社會(huì)保障權(quán)，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文委員會(huì)于2007年公布了第19號(hào)一般性意見(jiàn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)社文第19號(hào)意見(jiàn))。該意見(jiàn)第23點(diǎn)規(guī)定，“所有人特別是處于最弱勢(shì)的和被邊緣化的團(tuán)體的成員，均應(yīng)受社會(huì)保障制度涵蓋，不得以《公約》第2條第2項(xiàng)所禁止的理由進(jìn)行歧視?！鄙鐣?huì)保險(xiǎn)制度覆蓋到每一個(gè)公民，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的要求，它使得社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有可接近性(Accessibility)*參見(jiàn)孫迺翊(2015).經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利公約與社會(huì)憲法之比較及其實(shí)踐——以社會(huì)保障權(quán)為例.臺(tái)灣政治大學(xué)法學(xué)院公法學(xué)中心、勞動(dòng)法與社會(huì)法中心.社會(huì)正義之建構(gòu)與權(quán)利救濟(jì)：海峽兩岸公法學(xué)論壇論文集(第二冊(cè)).臺(tái)北：新學(xué)林出版股份有限公司：71-120.。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第3條規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)制度“廣覆蓋”的方針，在堅(jiān)持公平優(yōu)先的指導(dǎo)思想下確立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的普遍性原則。《社會(huì)保險(xiǎn)法》以社會(huì)公平為指導(dǎo)思想，在多方面貫徹了普遍性原則，在具體的制度設(shè)計(jì)上，將我國(guó)境內(nèi)所有用人單位和個(gè)人都納入了社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)基本覆蓋了所有勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)居民*根據(jù)《2014年中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》白皮書(shū)提供的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國(guó)城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保59774萬(wàn)人，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保73627萬(wàn)人，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率超過(guò)95%。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部6月30日對(duì)外發(fā)布《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2014》，截至2014年底，職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)合計(jì)達(dá)到8.42億人，其中2.29億人領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。在我國(guó)人口總數(shù)中，剔除16歲以下少年兒童和在校學(xué)生等群體，符合參保條件的人數(shù)約為10.5億人。據(jù)此判斷，目前職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總體覆蓋率已到80%左右。，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)覆蓋了所有用人單位及其職工?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第10條、第20條、第22條分別規(guī)定了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)三項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)各類(lèi)群體的全覆蓋；第23條、第24條、第25條分別規(guī)定了職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)了基本醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋。此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第95條、第96條、第97條將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民(農(nóng)民工)、被征地農(nóng)民、在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人均納入了社會(huì)保險(xiǎn)的適用范圍。2015年1月國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度層面解決了“雙軌制”的問(wèn)題。

第二，享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的條件及繳費(fèi)具有合理性。享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的條件也即領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的資格(Eligibility)，該資格必須是合理的。經(jīng)社文第19號(hào)意見(jiàn)24點(diǎn)規(guī)定，“領(lǐng)取津貼的資格條件必須是合理的，成比例和透明的。津貼的取消、減少和中止應(yīng)該有所限制，必須出于合理的原因、依照正當(dāng)?shù)某绦蚨冶仨氂蓢?guó)家法律規(guī)定?！蔽覈?guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第16條規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的條件為“達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)滿(mǎn)15年”，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足15年的可以繳費(fèi)至滿(mǎn)15年，也可以轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的設(shè)計(jì)必須具有合理性，即參保人負(fù)擔(dān)得起(Affordability)。首先，應(yīng)當(dāng)事先確定一定的費(fèi)率，將同質(zhì)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)平等地在社會(huì)成員之間進(jìn)行分擔(dān)，體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)形式的公平性。由于我國(guó)統(tǒng)籌地區(qū)較為分散，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，難以統(tǒng)一費(fèi)率，因此我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒(méi)有對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)費(fèi)率作出規(guī)定，一般由國(guó)務(wù)院頒布行政法規(guī)的方式提供大概范圍，再由各地根據(jù)本地的實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定。例如，1997年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的比例一般不得超過(guò)企業(yè)工資總額的20%，個(gè)人繳費(fèi)1997年不得低于本人繳費(fèi)工資的4%，以后逐步提高到8%*按照國(guó)務(wù)院此前安排，從2016年5月1日起兩年內(nèi)，對(duì)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例超過(guò)20%的省份，將繳費(fèi)比例降至20%；單位繳費(fèi)比例為20%且2015年底基金累計(jì)結(jié)余可支付月數(shù)超過(guò)9個(gè)月的省份，可以階段性降低至19%。按照上述要求，全國(guó)共有21個(gè)省市符合降低企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的條件，其中上?？蓮?1%降至20%。北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、云南、貴州、西藏、新疆、甘肅和寧夏可以由20%降低到19%。。其次，社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)費(fèi)率一方面應(yīng)與相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)稱(chēng)，另一方面應(yīng)當(dāng)與預(yù)期的保險(xiǎn)待遇相平衡，以維持權(quán)利與義務(wù)的一致性，體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的實(shí)質(zhì)公平性。例如，《工傷保險(xiǎn)條例》第8條規(guī)定我國(guó)工傷保險(xiǎn)費(fèi)率實(shí)行差別費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率相結(jié)合的模式，工傷保險(xiǎn)費(fèi)根據(jù)以支定收、收支平衡的原則，確定費(fèi)率。

第三，提供適當(dāng)?shù)拇鼋o付。社會(huì)保險(xiǎn)待遇的高低，應(yīng)當(dāng)具有適當(dāng)性。經(jīng)社文第19號(hào)意見(jiàn)22點(diǎn)規(guī)定，“無(wú)論是現(xiàn)金還是實(shí)物的給付必須要有適當(dāng)?shù)臄?shù)額和領(lǐng)取時(shí)間，以便所有人都能實(shí)現(xiàn)《公約》第10條、第11條即第12條中所載的關(guān)于享有家庭保護(hù)和援助、適當(dāng)?shù)纳钏揭约斑m當(dāng)健康照顧的權(quán)利?！?我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度采取繳費(fèi)制模式，有些保險(xiǎn)項(xiàng)目的待遇給付與參保人繳費(fèi)多少有關(guān)，如養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇具有所得替代性質(zhì)，養(yǎng)老金的領(lǐng)取與個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)年限以及個(gè)人賬戶(hù)積累有關(guān)；有些保險(xiǎn)項(xiàng)目的待遇給付則與繳費(fèi)多少無(wú)直接關(guān)系，而是視參保人的需求，如工傷保險(xiǎn)待遇的給付與受傷職工的傷殘等級(jí)、供養(yǎng)直系親屬的人數(shù)等有關(guān)。

第四，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利不受歧視對(duì)待。社會(huì)公平的理念建立在平等原則基礎(chǔ)上，平等原則要求不得歧視或無(wú)理由的差別對(duì)待。聯(lián)合國(guó)經(jīng)社文公約第2條第2項(xiàng)規(guī)定公約所宣布的權(quán)利應(yīng)予普遍行使，不得基于種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或者其他見(jiàn)解或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等差別對(duì)待。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利不受歧視對(duì)待應(yīng)當(dāng)包括以下方面的考慮：一是性別平等，男女在強(qiáng)制退休年齡的規(guī)定、生育假期的享受、企業(yè)年金待遇等應(yīng)當(dāng)享有同等對(duì)待；二是非典型就業(yè)者應(yīng)當(dāng)享有社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)，不能因非典型就業(yè)而不給予必要的社會(huì)保險(xiǎn)待遇；三是為移民工人、外國(guó)人提供必要的社會(huì)保險(xiǎn)。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者參加社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一使用了“職工”的概念，并規(guī)定進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)，外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)參照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)。

二、 可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)保險(xiǎn)法的基本原則

(一) 什么是社會(huì)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展？

可持續(xù)發(fā)展(sustainable development)是指既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿(mǎn)足需要的能力的發(fā)展。社會(huì)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展實(shí)際上是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足或評(píng)價(jià)過(guò)度都可能造成宏觀(guān)決策的失誤，為此提供的保障不足或保障超越社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受力都可能造成社會(huì)動(dòng)蕩或福利資源的損失，引起社會(huì)不同階層的利益沖突。社會(huì)保障可持續(xù)發(fā)展是既要滿(mǎn)足當(dāng)代人基本需求與社會(huì)穩(wěn)定，又不危及后代人滿(mǎn)足其需求的發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展是社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展必須解決的重點(diǎn)問(wèn)題。從西方各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，伴隨著社會(huì)保險(xiǎn)制度的快速發(fā)展，特別是保障水平的不斷提高，當(dāng)受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)、人口老齡化、經(jīng)濟(jì)全球化等因素的影響時(shí)，各國(guó)普遍出現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政危機(jī)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，使社會(huì)保險(xiǎn)制度持續(xù)發(fā)展，各國(guó)不得不對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行調(diào)整和改革。如英國(guó)采取了市場(chǎng)化改革，減少?lài)?guó)家的福利供給，強(qiáng)化個(gè)人以及市場(chǎng)主體的福利參與。德國(guó)2004年提出了“2010年議程”，其目的在于調(diào)動(dòng)消費(fèi)需求、擴(kuò)大就業(yè)、改革福利制度、減稅、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新及培育革新文化等，同時(shí)還制定了《法定醫(yī)療保險(xiǎn)現(xiàn)代化法》，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)體制的主要支柱法定醫(yī)療保險(xiǎn)制度進(jìn)行大規(guī)模革新。美國(guó)修改《稅收法》，創(chuàng)造性地推出了401k計(jì)劃*根據(jù)法律規(guī)定，401k計(jì)劃項(xiàng)下賬戶(hù)內(nèi)積聚的任何增值均可延遲納稅，對(duì)于賬戶(hù)上的基金，可由雇員自主選擇投資方式，如股票、債券、定期儲(chǔ)蓄等。雇員59歲時(shí)可以允許提取賬戶(hù)上的款項(xiàng)，在提取存款時(shí)繳納個(gè)人所得稅。如果要提前支取該項(xiàng)目存款，則提取的存款要視同為一般收入所得，按20%的稅率預(yù)繳所得稅，另外還要被征收10%的懲罰稅。，該計(jì)劃將企業(yè)年金作為社會(huì)保障的第二支柱，大大緩解了政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的負(fù)擔(dān)和壓力。

(二) 可持續(xù)原則在社會(huì)保險(xiǎn)法中的具體體現(xiàn)

當(dāng)前我國(guó)正面臨著人口老齡化加速、人口流動(dòng)加速、城市化進(jìn)程加快、就業(yè)形勢(shì)多樣化、經(jīng)濟(jì)全球化加深的大環(huán)境，社會(huì)保險(xiǎn)制度必須堅(jiān)持可持續(xù)的原則，這是社會(huì)保險(xiǎn)制度持續(xù)運(yùn)行的基本要求?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第3條規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持“可持續(xù)”的方針，該法為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出了如下應(yīng)對(duì)：

第一，為應(yīng)對(duì)人口老齡化所帶來(lái)的養(yǎng)老壓力和支付危機(jī)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》堅(jiān)持了“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，在第11條規(guī)定了“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”?！敖y(tǒng)賬結(jié)合”模式既可以形成一定的資金積累，保障基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的安全性和穩(wěn)定性，充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)性和保障性作用，又強(qiáng)調(diào)了個(gè)人義務(wù)，體現(xiàn)了公平與效率的結(jié)合。并且，《社會(huì)保險(xiǎn)法》還明確了政府對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)如下補(bǔ)貼責(zé)任：一是對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任(第11條)；二是對(duì)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度前的職工視同繳費(fèi)的部分承擔(dān)補(bǔ)貼責(zé)任，也即承擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌成本(第13條)。此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第71條規(guī)定了“全國(guó)社會(huì)保障基金”，主要用于人口老齡化高峰時(shí)期的社會(huì)保障需要。

第二，為應(yīng)對(duì)醫(yī)療費(fèi)用支出快速增長(zhǎng)的壓力，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第31條創(chuàng)新了定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和定點(diǎn)藥店的確定機(jī)制，并確立了醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供合理、必要醫(yī)療服務(wù)的義務(wù)。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以簽訂服務(wù)協(xié)議的方式確定定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥店，既可以實(shí)現(xiàn)醫(yī)療資源的充分利用，又能夠促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥品經(jīng)營(yíng)單位的良性競(jìng)爭(zhēng)，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，降低醫(yī)療費(fèi)成本，控制醫(yī)療費(fèi)用支出的過(guò)快增長(zhǎng)。

第三，為應(yīng)對(duì)人口流動(dòng)帶來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》分別于第19條、第32條和第52條建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口在不同地區(qū)之間的流動(dòng)日益加劇。在社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系不能轉(zhuǎn)移接續(xù)，直接損害了參保人員的權(quán)益?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度一方面有利于維護(hù)跨地區(qū)就業(yè)人員的基本權(quán)益，促進(jìn)人才和勞動(dòng)力的合理流動(dòng)；另一方面也有利于加快完善社會(huì)保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大覆蓋面，體現(xiàn)社會(huì)公平，保證社會(huì)保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

第四，為應(yīng)對(duì)城市化進(jìn)程中農(nóng)民工累積繳費(fèi)達(dá)不到國(guó)家規(guī)定年限的問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》采取了寬松靈活的措施。我國(guó)職工享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇需要同時(shí)滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是達(dá)到法定退休年齡，二是累計(jì)繳費(fèi)最低滿(mǎn)15年。對(duì)于農(nóng)民工累計(jì)繳費(fèi)最低年限不足15年的，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第16條規(guī)定“可以繳費(fèi)至滿(mǎn)十五年”，“也可以轉(zhuǎn)入新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”。同時(shí)，為了更好地保障農(nóng)民工在退休后的醫(yī)療待遇，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第27條規(guī)定達(dá)到退休年齡時(shí)繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的年限“未達(dá)到國(guó)家規(guī)定年限的”，“可以繳費(fèi)至國(guó)家規(guī)定年限”。

三、 目前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度面臨的主要問(wèn)題

2010年通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》確立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本架構(gòu)，構(gòu)建了適度普惠型的社會(huì)保險(xiǎn)體系。然而，由于社會(huì)保險(xiǎn)制度仍處于漸進(jìn)式改革之中，還有些制度尚未定型、定局，且仍存在中央與地方利益、部門(mén)利益、地區(qū)利益、勞資利益的沖突和博弈，這使得《社會(huì)保險(xiǎn)法》從制度設(shè)計(jì)到制度實(shí)施中仍存在不少問(wèn)題。從社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性和可持續(xù)性看，主要的問(wèn)題有：

第一，覆蓋面不足。《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定了廣覆蓋的原則，在具體的制度設(shè)計(jì)上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋了所有職工和城鄉(xiāng)居民，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)覆蓋了所有用人單位及其職工。但從實(shí)際運(yùn)行看，遠(yuǎn)未達(dá)到人員的全覆蓋，在建筑行業(yè)、部分小微企業(yè)和非公企業(yè)，大量勞動(dòng)者沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)。

第二，制度存在碎片化。社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施過(guò)程中，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，按照戶(hù)籍、職業(yè)等標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員等特定人群而設(shè)計(jì)的不同的、獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)制度，難以適應(yīng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)的需要，而且不同保險(xiǎn)制度之間保障水平差距較大。一方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)內(nèi)部各項(xiàng)制度保障水平差距較大，另一方面，同一保險(xiǎn)制度在不同地區(qū)保障水平也存在較大差距。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、公費(fèi)醫(yī)療與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)之間的待遇水平差距較大問(wèn)題廣受詬病。制度之間、地區(qū)之間不能順利轉(zhuǎn)移銜接，特別是轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌賬戶(hù)資金依然難度很大?；踞t(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算沒(méi)有統(tǒng)一的制度規(guī)范，參保人社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利的享有受到限制。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)基金持續(xù)運(yùn)行困難。(1)從社保基金籌資角度看，一方面，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)費(fèi)率過(guò)高，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的整體繳費(fèi)水平達(dá)到工資總額的40%左右，已經(jīng)超出了許多高福利國(guó)家和國(guó)際公認(rèn)警戒線(xiàn)，國(guó)際勞工組織規(guī)定的警戒線(xiàn)為員工工資總額的25%，歐洲的規(guī)定為24%。企業(yè)、個(gè)人不堪重負(fù)，不僅直接影響了企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，更挫傷了企業(yè)和個(gè)人的參保積極性，導(dǎo)致欠繳、斷繳、少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況大量發(fā)生。另一方面，政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度中的責(zé)任不夠明確，財(cái)政性社會(huì)保險(xiǎn)支出的規(guī)模較小。在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，政府財(cái)政主要是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼的方式彌補(bǔ)缺口，而不是作為一種穩(wěn)定的籌資來(lái)源；新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度中，雖然明確了財(cái)政作為穩(wěn)定的繳費(fèi)資金來(lái)源，但沒(méi)有法制化，財(cái)政責(zé)任更多是相機(jī)抉擇而非依法執(zhí)行。國(guó)際上通常采用“社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重”來(lái)衡量各國(guó)政府的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任。財(cái)政部全國(guó)財(cái)政收支情況提供的數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)我國(guó)的財(cái)政社會(huì)保障支出總量逐漸增加，但是全國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出(包括對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼)占財(cái)政總支出的比重幾乎沒(méi)有變化，2011年至2015年間分別為10.17%、10%、10.33%、10.52%、10.81%。目前我國(guó)公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入遠(yuǎn)低于20世紀(jì)前后法國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家30%至50%的比例，甚至低于俄羅斯、馬來(lái)西亞、巴西等發(fā)展中國(guó)家的比重*2001年，法國(guó)、德國(guó)、日本、英國(guó)的財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比例分別為38.6%、46.2%、34%、39.5%；1996年馬來(lái)西亞、泰國(guó)、巴西、俄羅斯的財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出比例分別為13.4%、11.9%、36.7%、26.9%。參見(jiàn)財(cái)政部社會(huì)保障司課題組(2007).社會(huì)保障支出水平的國(guó)際比較.財(cái)政研究,10:38.。一個(gè)國(guó)家的財(cái)政性社會(huì)保險(xiǎn)支出總量與其國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)、總稅率、貧富差距狀況等密切相關(guān)。如果政府收入在初次分配和再分配中占有較大比例，那么社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)規(guī)模不應(yīng)過(guò)大，財(cái)政性社會(huì)保險(xiǎn)總量應(yīng)相應(yīng)加大，否則會(huì)加重企業(yè)和國(guó)民個(gè)人的負(fù)擔(dān)。同樣地，在其他變量不變的情況下，如果一國(guó)的貧富差距過(guò)大或者總稅率較高，那么財(cái)政性社會(huì)保險(xiǎn)支出總量應(yīng)當(dāng)適度增加(張巍、郭林，2013)。(2)從社?；鸸芾斫嵌瓤矗y(tǒng)籌層次低，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)均以地市級(jí)或縣級(jí)統(tǒng)籌為主，不僅使風(fēng)險(xiǎn)難以有效分散，基金的使用效率低且貶值嚴(yán)重，還影響對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)。(3)從社?；鸫鼋o付角度看，社會(huì)保險(xiǎn)基金支出壓力巨大?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期“入不敷出”的省份在快速增加，由2014年的3個(gè)擴(kuò)大為2015年的6個(gè)*該六省份分別為黑龍江、遼寧、吉林、河北、陜西和青海。參見(jiàn)李彪(2016).黑吉遼等6省份養(yǎng)老金“入不敷出”，現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度遭遇挑戰(zhàn).每日經(jīng)濟(jì)新聞,2016-08-15.。從2011年開(kāi)始城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入增長(zhǎng)速度低于支出增長(zhǎng)速度，預(yù)計(jì)2017年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金將出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支的現(xiàn)象，到2024年將出現(xiàn)基金累計(jì)結(jié)余虧空7353億的嚴(yán)重赤字*參見(jiàn)方鵬騫(2015).中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展報(bào)告2014.北京：人民出版社:272.。

第四，多支柱社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展不夠均衡。相對(duì)于發(fā)展和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度而言，補(bǔ)充性社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展緩慢，多層次社會(huì)保險(xiǎn)制度未能實(shí)質(zhì)成型。(1)?；镜姆蓛?nèi)涵尚未厘清，特別是基本醫(yī)療保險(xiǎn)中，基本保障范圍是大病還是小病仍有爭(zhēng)議，對(duì)大病保障不充分，大病患者和家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重。(2)補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢，企業(yè)年金覆蓋面過(guò)小，主要集中在大型國(guó)有企業(yè)和個(gè)別私營(yíng)企業(yè)。(3)稅收政策支持不足，商業(yè)人壽保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。

第五，新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不充分。社會(huì)保險(xiǎn)建構(gòu)在典型的工業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)之上，政府針對(duì)勞動(dòng)力生命周期中收入與需求不相稱(chēng)，通過(guò)法律強(qiáng)制保障無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)和家庭解決的收入中斷所產(chǎn)生的基本需求。然而，隨著后工業(yè)社會(huì)的到來(lái)，一方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化使勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性化和高失業(yè)率并存，另一方面，人口結(jié)構(gòu)變化，老齡化和少子化日趨嚴(yán)重，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)減少，給付支出劇增，產(chǎn)生所謂的社會(huì)保險(xiǎn)危機(jī)。

四、 建立公平可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的決策建議

公平是一種價(jià)值判斷，是社會(huì)保險(xiǎn)制度追求的目標(biāo)，也是社會(huì)保險(xiǎn)法的法理基礎(chǔ)?？沙掷m(xù)發(fā)展是社會(huì)保險(xiǎn)法的基本原則，是社會(huì)保險(xiǎn)制度有效運(yùn)行的重要保障。要建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，應(yīng)當(dāng)從以下方面著力：

第一，進(jìn)一步構(gòu)建全民參保的法律制度。按照社會(huì)保險(xiǎn)法的普遍性原則，從“廣覆蓋”到“全覆蓋”構(gòu)建社會(huì)保險(xiǎn)法的參保制度，確立社會(huì)連帶、互助共濟(jì)的制度基礎(chǔ)。具體包括如下幾點(diǎn)：(1)確立全民參保的法理基礎(chǔ)——普遍性原則。以《憲法》第45條為基礎(chǔ)，明確全體人民享有基本的社會(huì)保險(xiǎn)，這既是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也是全體人民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的重要體現(xiàn)。(2)建立全民參保的實(shí)施機(jī)制——強(qiáng)制參保和量能負(fù)擔(dān)。在建立收入調(diào)查制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)制所有公民參加社會(huì)保險(xiǎn)，根據(jù)其收入水平負(fù)擔(dān)一定比例的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，對(duì)于低收入者政府予以補(bǔ)助。(3)創(chuàng)造全民參保的制度條件——整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，將社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦、管理統(tǒng)一歸到一個(gè)部門(mén)管理，避免重復(fù)參保。(4)實(shí)現(xiàn)全民參保下的權(quán)利保障——社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的完善，實(shí)現(xiàn)跨省異地安置退休人員住院醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算等。

第二，重視頂層設(shè)計(jì)和體系構(gòu)建，整合社會(huì)保險(xiǎn)制度，突破碎片化瓶頸。目前世界上大多數(shù)國(guó)家都采用社會(huì)保險(xiǎn)的方式提供基本社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的保障服務(wù)，而且各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度基本統(tǒng)一，待遇標(biāo)準(zhǔn)基本接近。而我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)，社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)政策和待遇水平在不同人群、不同地域之間存在明顯差距?，F(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度按照人群分設(shè)，既不公平又缺乏效率，引起待遇攀比與群體矛盾，誘發(fā)投機(jī)行為和道德風(fēng)險(xiǎn)，增加管理工作的難度，還造成資源浪費(fèi)(何文炯，2012：30)。從未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)看，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步整合不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度。目前我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始整合城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度，2014年2月，人社部、財(cái)政部印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，首次明確將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；2016年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，確定整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。下一步應(yīng)當(dāng)整合基于勞動(dòng)關(guān)系而建立的各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)制度，破除身份、戶(hù)籍、體制內(nèi)和體制外、典型用工和非典型用工的界限，減少各類(lèi)人員社保待遇上的差異，實(shí)行統(tǒng)一繳費(fèi)政策、統(tǒng)一待遇水平、統(tǒng)一基金管理，使社會(huì)保險(xiǎn)制度更趨于公平。此外，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，應(yīng)當(dāng)逐步推行城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合，形成全民統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

第三，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金法律制度。按照精算平衡的保險(xiǎn)原則，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集、管理、給付法律制度，建立社會(huì)連帶、互助共濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制。(1)完善社會(huì)保險(xiǎn)基金籌集法律制度，明確社會(huì)保險(xiǎn)中政府、企業(yè)、個(gè)人的法律責(zé)任。首先，社會(huì)保險(xiǎn)屬于公共產(chǎn)品，政府承擔(dān)籌資和財(cái)政兜底責(zé)任。將目前臨時(shí)性的、專(zhuān)項(xiàng)的財(cái)政補(bǔ)貼作為社會(huì)保險(xiǎn)的一種穩(wěn)定的資金來(lái)源和籌資渠道，并納入政府財(cái)政預(yù)算。同時(shí)逐步提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；?。其次，在統(tǒng)一征繳體制、明確繳費(fèi)基數(shù)、完善補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，逐漸降低企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)費(fèi)率。最后，完善和改革個(gè)人賬戶(hù)制度，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中明確繳費(fèi)與給付的精算關(guān)系，健全多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，在基本醫(yī)療保險(xiǎn)中實(shí)行個(gè)人賬戶(hù)門(mén)診費(fèi)用統(tǒng)籌。(2)完善社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理監(jiān)督制度。首先，提高統(tǒng)籌層次。其次，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度，推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營(yíng)。整合運(yùn)用各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，提高社保基金在金融市場(chǎng)上的議價(jià)能力，提高投資回報(bào)率，實(shí)現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋怠Ｗ詈?，完善社會(huì)保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)防控和監(jiān)督體系，細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)制度和信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)政府部門(mén)和社會(huì)公眾對(duì)社?；鸸芾?、投資的監(jiān)督(烏日?qǐng)D，2013：11)。(3)完善社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付法律制度。一方面，以《社會(huì)保險(xiǎn)法》第18條為基礎(chǔ)，按照精算平衡、公眾參與、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致原則建立社會(huì)保障待遇確定和調(diào)整制度；另一方面，改革醫(yī)保支付方式，發(fā)揮控費(fèi)作用。

第四，完善多支柱的社會(huì)保險(xiǎn)法律體系。按照“?；尽薄岸鄬哟巍钡脑瓌t，完善社會(huì)保險(xiǎn)、補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)構(gòu)成的多支柱的社會(huì)互助保障體系。(1)從生存權(quán)理論出發(fā)，明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)中“基本”的含義，按照全國(guó)統(tǒng)籌、待遇統(tǒng)一、現(xiàn)收現(xiàn)付的原則，構(gòu)建全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。從費(fèi)用的角度界定大病，作為基本醫(yī)療保險(xiǎn)中基本的核心內(nèi)涵，取消統(tǒng)籌基金最高支付限額，將統(tǒng)籌基金和各地自行建立的大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助基金合并，構(gòu)建城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度。(2)完善職業(yè)年金、企業(yè)年金法律制度，建立信托制基礎(chǔ)上的受托人、賬戶(hù)管理人、托管人、投資管理人共同參與管理并相互制約的年金制度，解決托管人空殼化和市場(chǎng)角色分散化、制度運(yùn)行管理的成本高、效率低，小微企業(yè)進(jìn)入難等問(wèn)題。(3)完善相關(guān)稅收法律制度，建立個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度、完善個(gè)人稅收優(yōu)惠型商業(yè)健康保險(xiǎn)法律制度，發(fā)揮商業(yè)人壽保險(xiǎn)和商業(yè)健康保險(xiǎn)的作用，滿(mǎn)足不同人群的養(yǎng)老醫(yī)療需求。

第五，探索制度創(chuàng)新，妥善應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中新增的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、人口老齡化、就業(yè)形態(tài)多樣化的發(fā)展，社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)調(diào)整具體制度，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。(1)采取漸進(jìn)式延遲退休年齡。在充分獲得民眾最大共識(shí)和科學(xué)精算的基礎(chǔ)上，預(yù)先提出在若干年內(nèi)逐漸實(shí)現(xiàn)延遲退休的計(jì)劃，再通過(guò)確立過(guò)渡期以消弭對(duì)目前臨界退休人員的不利影響?？梢钥紤]以20年為過(guò)渡期，逐步將法定退休年齡延遲到63歲至65歲，并實(shí)行彈性退休制度作為法定退休年齡的補(bǔ)充(林嘉，2015)。(2)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。明確護(hù)理保險(xiǎn)的籌資來(lái)源、經(jīng)辦管理、待遇給付方式等。(3)整合社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)服務(wù)體系，通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，發(fā)展社區(qū)醫(yī)療和健康服務(wù)，建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

法治國(guó)家的目標(biāo)，需要通過(guò)各種具體法律制度的運(yùn)作來(lái)實(shí)現(xiàn)。法律作為社會(huì)秩序的調(diào)節(jié)器，在一定意義上就是對(duì)權(quán)利義務(wù)的一種確定性分配。社會(huì)保險(xiǎn)也是一種資源配置手段，它是為了矯正形式平等的缺陷，保障公民基本生活而對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行的一種再分配。社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)作是一個(gè)巨大的社會(huì)工程，社會(huì)保險(xiǎn)的公平性與可持續(xù)發(fā)展需要在法治的軌道下實(shí)現(xiàn)。只有通過(guò)法制化才能使社會(huì)保障主體的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)明晰化，使社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系獲得一種確定性，從而保障公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。法律的目的之一就是追求公平正義，法制化可以使社會(huì)保險(xiǎn)制度更公平合理，使社會(huì)保險(xiǎn)制度有效運(yùn)行。

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■責(zé)任編輯：李 媛

The Study on the Equitable and Sustainable Social Insurance System

LinJia

(Renmin University of China)

Equity is the value objective and legal theoretical basis of social insurance system,and sustainability is one of the legal principles of social insurance law.Currently China’s social insurance system still exits deficiencies in terms of equity and sustainability in insufficient coverage,system fragmentation,unsustainable social insurance fund,lack of response to the new social risks and so on.In order to establish a more equitable and sustainable social insurance system,it should be carried out from the following aspects:first,to make further efforts to construct the social insurance of universal coverage; second,to pay more attention to the top-level design and system construction of the social insurance system to solve the problem of fragmentation; third,to perfect the legal system of the social insurance fund according to the insurance principle of accuracy and balance; fourth,to improve the multi-pillar social insurance system in accordance with the principles of basic security and multiple level; fifth,to explore the system innovation to properly cope with the new social risks in the social transformation.

equity; sustainability; social insurance system; Social Insurance Law

10.14086/j.cnki.wujss.2017.04.003

2016-08-01

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(11AFX009)

DF4;F840.61；F8

A

1672-7320(2017)04-0019-08

■作者地址：林 嘉，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心；北京 100872。