于新華

中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

PPP模式下精準(zhǔn)脫貧工作展開的階段性分析

于新華

中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

目前，我國六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點(diǎn)二下降到百分之四以下，但脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的任務(wù)依舊艱巨。將PPP模式應(yīng)用于精準(zhǔn)脫貧工作中是一種新的嘗試，并且從理論和實(shí)踐上來看，成效顯著。為了學(xué)習(xí)好十九大精神，做到脫真貧、真脫貧，本文將首先闡明精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧問題的提出及PPP模式下精準(zhǔn)脫貧的現(xiàn)狀；接著并分析該項(xiàng)工作的階段性及各階段參與主體在精準(zhǔn)脫貧的不同階段各自發(fā)揮的作用；最后，得出相關(guān)結(jié)論，為PPP 模式下精準(zhǔn)脫貧工作提供指導(dǎo)。

PPP模式；精準(zhǔn)脫貧；階段性

一、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的提出

首先，精準(zhǔn)扶貧的提出是由習(xí)總書記通過自己的親身實(shí)踐與考察得出的這么一個(gè)概念。2013年11月3日至5日，總書記習(xí)近平來到湖南湘西土家族苗族自治州的十八洞村，調(diào)研扶貧開發(fā)工作，看望了當(dāng)?shù)卮迕窦依锏纳钋闆r，進(jìn)行了聊天與談話。之后，總書記提出扶貧要精準(zhǔn)扶貧，重在精準(zhǔn)，要落到實(shí)處，不能泛泛地扶貧與喊喊口號(hào)。2015年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，明確了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的總體要，包括指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)與指導(dǎo)原則。其次，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧，實(shí)施易地搬遷脫貧等措施來實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的方略。接著，提出要加強(qiáng)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快破除發(fā)展瓶頸制約的要求與要?jiǎng)訂T全社會(huì)力量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的任務(wù)。最后，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)是脫貧攻堅(jiān)的政治保障。2016 年11月23日，國務(wù)院印發(fā)了《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，本規(guī)劃主要明確了扶貧與脫貧的總體要求、指導(dǎo)思想、脫貧目標(biāo)等多項(xiàng)內(nèi)容，為貧困地區(qū)的扶貧脫貧工作提供依據(jù)。在十九大報(bào)告中，關(guān)于扶貧、脫貧的字樣不下二十多次。報(bào)告中提出，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，更要做到脫真貧、真脫貧。

二、我國當(dāng)前PPP模式下精準(zhǔn)脫貧的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式，是指政府與社會(huì)資本之間的一種合作伙伴關(guān)系。政府通過授予社會(huì)資本權(quán)利，為公共社會(huì)提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的這樣一種模式。從2013年年底，國家就開始大力運(yùn)用該模式來促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步優(yōu)化市場環(huán)境等，且成效顯著。把PPP模式運(yùn)用在精準(zhǔn)扶貧工作中具有很大的優(yōu)勢與作用。首先，可以提高公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的質(zhì)量。由于政府在公共產(chǎn)品供給方面，效率低，質(zhì)量低，數(shù)量少，從而很難滿足公眾的需求。引進(jìn)社會(huì)資本的競爭，通過競爭機(jī)制在很大程度上可以解決這些問題。其次，減輕政府的財(cái)政支出。精準(zhǔn)脫貧工作如果光靠政府來運(yùn)作，那將耗費(fèi)大量的財(cái)力，而且這些財(cái)力也得不到有效地監(jiān)管。引入社會(huì)資本不僅可以分擔(dān)一部分政府的支出，同時(shí)也能達(dá)到監(jiān)管的效果。最后，有利于社會(huì)資本的發(fā)展。由于社會(huì)資本與政府是一種合作伙伴關(guān)系，以及政府相關(guān)方面的保障，這必將降低社會(huì)資本在項(xiàng)目工作中的風(fēng)險(xiǎn)程度，促進(jìn)社會(huì)資本健康地發(fā)展。

目前，有些省市地方運(yùn)用PPP 模式進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，來解決政府扶貧、脫貧資金短缺，貧困地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)不足等問題。例如：云南省在嘗試和探索運(yùn)用PPP模式來推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧方略的實(shí)施。太平洋建設(shè)集團(tuán)、蘇商集團(tuán)等企業(yè)也是參與PPP模式的代表，他們通過提供公共產(chǎn)品與服務(wù)來為貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提供力量與支持。此外，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等也積極地通過PPP模式來助推國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的方略與政策。

三、PPP模式下精準(zhǔn)脫貧工作的三個(gè)階段

盡管PPP 模式在助力精準(zhǔn)脫貧中作用重大，但仍有一些關(guān)鍵問題需要解決。例如，政府如何處理好與社會(huì)資本之間的合作伙伴關(guān)系，如何實(shí)現(xiàn)PPP 模式下社會(huì)資本與貧困村、貧困戶之間的有效銜接，政府如何切實(shí)地調(diào)動(dòng)貧困村、貧困戶的積極性，各參與主體如何發(fā)揮好各自的作用，如何開展精準(zhǔn)脫貧的工作等。

PPP 模式下精準(zhǔn)脫貧的參與主體主要包括貧困戶、政府、社會(huì)資本。為了實(shí)現(xiàn)PPP 模式下精準(zhǔn)脫貧工作的可持續(xù)發(fā)展，秉承以人民為中心的發(fā)展理念，需要各參與主體相互配合、相互協(xié)調(diào)。需要以參與主體，即政府、社會(huì)資本、貧困戶的地位與作用的變化為依據(jù)，來進(jìn)行階段性的分析，明確不同階段的主體與作用。

首先是初期階段，政府在此階段的工作中占主導(dǎo)地位。本階段政府主要從實(shí)際出發(fā)，考察貧困戶的實(shí)際情況，獲得詳細(xì)資料，并引導(dǎo)社會(huì)資本、民間資本進(jìn)入精準(zhǔn)脫貧領(lǐng)域。由于此階段社會(huì)資本還并沒有參與進(jìn)來，或者說在做相關(guān)準(zhǔn)備。因此，政府還需要在此階段提供精準(zhǔn)脫貧的資金、要素等，以政府部門為主開展精準(zhǔn)脫貧工作。政府的作用在此階段十分的重要，既需要為貧困戶、貧困村提供資金，又要為社會(huì)資本做好榜樣，當(dāng)好領(lǐng)頭的作用，為接下來工作的進(jìn)展鋪下基礎(chǔ)。貧困戶在此階段主要是配合政府的調(diào)研，表明自己的貧困點(diǎn)，道出自己生活的難處，好讓政府對癥下藥?？傊诖穗A段，政府為主導(dǎo)地位，而社會(huì)資本與貧困戶屬于從屬地位。各項(xiàng)工作都要圍繞政府這個(gè)中心點(diǎn)展開。

第二階段是發(fā)展階段，社會(huì)資本在本階段的精準(zhǔn)脫貧工作中占主導(dǎo)地位。根據(jù)政府授予特許經(jīng)營權(quán)，由社會(huì)資本主導(dǎo)成立的PPP扶貧項(xiàng)目公司開展精準(zhǔn)脫貧工作，發(fā)揮資金、管理以及技術(shù)優(yōu)勢，大力解決貧困地區(qū)、貧困戶的財(cái)政資金、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給、資源開發(fā)等問題。社會(huì)資本在此階段的地位十分重要，不僅要質(zhì)量好而且還要效率高。社會(huì)資本在準(zhǔn)備階段，經(jīng)過一些列相關(guān)工作的完善，到了發(fā)展階段，則需要成為該階段的主導(dǎo)因素，而政府則需要退居從屬地位。只有這樣，才能更好地發(fā)揮PPP模式的運(yùn)作，更高效率地發(fā)揮社會(huì)資本的作用。此外，政府在此階段不能任由社會(huì)資本的運(yùn)作，還需要發(fā)揮有效地監(jiān)督作用，嚴(yán)把以社會(huì)資本為主導(dǎo)的項(xiàng)目公司工作開展的效率與質(zhì)量這一關(guān)卡，這也是政府的本職工作。但在實(shí)際的工作中，如若有些政府部門工作人員慵懶，容易造成社會(huì)資本的不正當(dāng)運(yùn)作，這樣不僅沒有發(fā)揮社會(huì)資本的作用，更會(huì)惡化貧困地區(qū)的貧困程度。貧困戶在此階段主要接受來自社會(huì)資本的幫助，但也需要有主人翁意識(shí)，也要一定程度地監(jiān)督社會(huì)資本對自己的生活狀況是改善了還是一成不變。簡而言之，社會(huì)資本是本階段的主導(dǎo)因素，政府與貧困戶則需要發(fā)揮監(jiān)督作用，督促社會(huì)資本健康地運(yùn)作。

最后是深化階段，這是精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵時(shí)期，貧困戶在本階段的精準(zhǔn)脫貧工作中占主導(dǎo)地位。貧困戶既是扶貧主體又是扶貧客體，政府和社會(huì)資本要調(diào)動(dòng)貧困農(nóng)戶脫貧工作的積極性和主動(dòng)性并形成“我要脫貧”的內(nèi)在激勵(lì)模式，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，這樣才能最終從根本上有效解決貧困問題。這一階段，也是檢驗(yàn)扶貧、脫貧是否有成效的考察點(diǎn)?？空蜕鐣?huì)資本來扶持貧困戶脫貧并不是長久之計(jì)，主要還是要提供內(nèi)生動(dòng)力，這樣才能持久解決貧困問題。當(dāng)前，有些貧困戶對什么是貧困的認(rèn)知能力還不夠，對國家的扶貧、脫貧政策更是不了解，自己沒有遠(yuǎn)離貧困和創(chuàng)造財(cái)富的內(nèi)在激情，這樣是不可取的。所謂授人以魚不如授人以漁，因此，政府和社會(huì)資本要真正地引導(dǎo)貧困戶自己積極地脫貧，把貧困戶看做主體，而不能盲目地只是投入資本等。貧困戶在此階段要充分發(fā)揮自己是精準(zhǔn)扶貧的主體精神，以自己為中心，明確自己需要什么，還有什么地方需要改善，從而為政府與社會(huì)資本提供相應(yīng)的依據(jù)，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的深化發(fā)展。

總之，既要看到PPP模式下精準(zhǔn)脫貧工作的一致性與整體性，又不能忽略各階段的特殊性與各階段主體的作用，要積極地促進(jìn)各階段主體作用的發(fā)揮，從而讓PPP模式與精準(zhǔn)脫貧的工作達(dá)到越來越完善的水平。

四、總結(jié)

把PPP模式運(yùn)用于精準(zhǔn)脫貧是一種大膽的創(chuàng)新，但仍需處理好可能發(fā)生的各種問題，推進(jìn)該項(xiàng)工作穩(wěn)步地前進(jìn)。基于PPP模式下精準(zhǔn)脫貧工作開展的不同階段，需要不斷地調(diào)整參與主體的位置，處理好各主體的關(guān)系，把握各階段的主導(dǎo)因素，從而讓主體發(fā)揮最大的作用，推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧工作的進(jìn)一步開展。在PPP模式下精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的工作中，特別需要始終把貧困戶既要看作扶貧、脫貧的對象，又要看作本工作的主體。扶貧扶的是貧困戶，脫貧脫的也是貧困戶。政府與社會(huì)資本始終不能忽略人，即貧困戶的存在。

通過政府、社會(huì)資本、貧困戶相互配合，相互協(xié)調(diào)，通過PPP模式在精準(zhǔn)脫貧中的運(yùn)用，不僅能夠提供高效率和高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給等，更重要的意義在于貫徹十九大“脫真貧、真脫貧”的精神，使貧困地區(qū)、貧困戶真正擺脫脫貧。

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