夏青

流域治理，任重而道遠，在看到成績的同時，要充分認識到

這項事業(yè)的艱巨和人民賦予的使命，看到希望，保持樂觀，繼續(xù)努力

“每條河流都要有‘河長了”。

習近平總書記在2017年的第一天講出這句話，拉開了中華大地新“大禹治水”的序幕，讓全國人民對中國治水前景激動不已。

我作為中國水污染治理四十年的親歷者，治水的初心、本心、真心，種種歷練、樁樁往事均浮上心頭，真羨慕應運而生的河長們，趕上了綠色發(fā)展的新時期，中國治水大業(yè)因為河長制進入新境界。這里我想就治水不忘初心、不違本心、不負真心說幾句。

不忘初心

中國水污染防治的起點起于1976年，是從官廳水庫水源保護項目開始的，曲格平、李憲法、王華東等在輿論界爭論社會主義國家有無污染時，舉起了中國水源保護的環(huán)境保護大旗。我跟著這些老師從十年水利之路轉(zhuǎn)行進入環(huán)保，那個年代環(huán)保人的初心都在于改善環(huán)境質(zhì)量。記得當時張家口環(huán)辦主任殷鶴聲的口頭禪是“保衛(wèi)黨中央，保衛(wèi)毛主席，一滴污水不能進洋河”，于是，我們編制了洋河水質(zhì)規(guī)劃;隨后，黑龍江環(huán)辦主任劉洪年支持我們引進萊茵河水質(zhì)規(guī)劃專家進行指導，將一松花江和二松花江冰封期水質(zhì)進行水質(zhì)模擬，這是中國在一個流域首次使用水質(zhì)模型，一個普通的省級環(huán)保官員組織完成了這一技術(shù)跨越;1981年國家首次設(shè)立科技攻關(guān)項目，當時的國環(huán)辦頗有遠見的把環(huán)境背景值、環(huán)境容量這一環(huán)境基礎(chǔ)工作放在首位，我有幸負責沱江、湘江、深圳河一江兩河的環(huán)境容量研究部分，也是在當?shù)丨h(huán)辦負責人的全力支持下攻關(guān)成功的，這些圍繞環(huán)境質(zhì)量達標，用數(shù)學優(yōu)化的方法組織污染源排放的系列成果，諸如輸入響應分析、污染源線性疊加，都表明中國水污染防治的高起點。世界著名的環(huán)境系統(tǒng)工程專家都看好中國環(huán)境系統(tǒng)分析的前景，清華大學、中國環(huán)境科學研究院等單位的環(huán)境系統(tǒng)工程研究機構(gòu)就是在那時起步的。那時的治河初心都由環(huán)保人為改善環(huán)境質(zhì)量出力的行動來體現(xiàn)，沒有更多的部門參與，而且這些初心當時都轉(zhuǎn)化為投資優(yōu)化，保障河流達標的實施方案，在源頭治理減少投資方面很有特色，國家授予科技進步二等獎。我在1986年代表國家環(huán)保局向李鵬等國家領(lǐng)導人匯報這些成果，環(huán)保人的初心獲得稱贊。

為了夯實中國水污染防治的基礎(chǔ)，首任國家環(huán)保局局長曲格平還帶領(lǐng)著我們建立了中國地表水水質(zhì)分類管理系統(tǒng)，確立了“高功能區(qū)高標準保護，低功能區(qū)低標準保護”戰(zhàn)略;建立了年限制排放標準，給予工業(yè)部門提前進行工藝改造和尾端治理的準備時間;開始了“一廠一個標準”的排污許可證探索，為改變1973年“一刀切”的濃度控制標準開辟了排污總量控制新思維;通過全國城市水污染控制規(guī)劃試點示范，形成了劃分控制區(qū)、控制單元進行污染源排放和水質(zhì)達標間建立輸入響應關(guān)系的基本路線。所有這些努力，都為1995年國家提出“向污染宣戰(zhàn)”、開展“淮河還清”戰(zhàn)役、中國治水進入流域級創(chuàng)造了技術(shù)支撐條件。

淮河流域治污促成了環(huán)保、水利、建設(shè)三部門的合作。治污規(guī)劃由環(huán)保和水利部門聯(lián)合牽頭，由我和淮河水保局負責人共同擔任淮河水污染防治規(guī)劃編制負責人，有了二十年技術(shù)積累，中國第一個流域治污規(guī)劃劃分了101個控制單元，在流域范圍不均等的分配環(huán)境容量資源，在區(qū)域范圍不均等的分配技術(shù)經(jīng)濟投入，通過對不同控制單元提出不同達標要求，將治污方案與水利調(diào)度相結(jié)合，突出了流域治污的新特點。

建設(shè)部門在中國流域治污中的突出作用也是從淮河開始的。為了讓淮河水質(zhì)還清，初步匡算需要將淮河點源COD入河排污量從150萬噸削減至36.8萬噸，意味著淮河流域每年40億噸污水需要全部進入污水處理廠，達到90mg/L的排放水平，這相當于京津滬建國以來興建的全部污水處理能力。在我們還在為投資支撐何處尋覓之時，時任國務(wù)院環(huán)委會主任宋健批準了這一規(guī)劃，自此開始了全國興建城市污水處理廠削減排污總量的行動。在這一行動中，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部為地方修建污水處理廠提供30%的配套資金，為中國形成16000萬噸污水處理能力提供了有力支撐，這是中國水污染防治初心最切實的體現(xiàn)。但值得注意的是，在二十年大力興建污水處理廠、削減水污染物排放總量的行動中，很多地方誤把實現(xiàn)總量指標當成目標，只對上污水處理廠項目感興趣，忘記了初心是改善環(huán)境質(zhì)量。削減排污總量只是手段，污水處理設(shè)施只是工具。所以強調(diào)河長不忘初心，是強調(diào)幾代人都不忘的環(huán)境質(zhì)量為核心。

在綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展時代，環(huán)境質(zhì)量達標的初心需要升華，國家發(fā)改委和環(huán)保部去年發(fā)布了343個優(yōu)先控制單元限期達標的要求，將二十年的控制單元路線形成了聚焦戰(zhàn)略;為了實現(xiàn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)目標的融合，國家發(fā)改委和水利部正在制定河流水生態(tài)恢復示范工程計劃，環(huán)保部水環(huán)境管理司又在謀劃將控制斷面達標與生態(tài)資源保護和離任審計結(jié)合起來。這樣，環(huán)境質(zhì)量為核心的初心就會給河長更多的鞭策和動力。

對河流水質(zhì)達標的要求也是與時俱進的。以南水北調(diào)中線水源地保護為例，丹江口水庫及其上游除總氮指標外，全部達到地表水II類標準，為了確保丹江口水源地長治久安，實現(xiàn)總氮指標達III類，就需要對原來無總氮控制要求的漢江各水質(zhì)斷面按丹江口水庫要求控制總氮，這項改變漢江水質(zhì)控制要求的決策將是世界壯舉，因為世界飲用水水質(zhì)標準無總氮控制指標，僅在水庫富營養(yǎng)化進程控制中需要控制總氮。更困難的是，控制漢江各斷面高達1.5-3.0mg/L總氮濃度，需要畜禽養(yǎng)殖廢棄物無害化、資源化、能源化;需要庫區(qū)農(nóng)田大規(guī)模的減少化肥、農(nóng)藥使用;需要農(nóng)村廁所革命、污水處理，更有針對性的措施，所有這些要求都涉及到流域社會、經(jīng)濟發(fā)展。這是一個在丹江口庫區(qū)及其上游水污染防治和水土保持“十一五”、“十二五”規(guī)劃預見到卻未能解決的問題，因為解決這一問題超出流域治污的傳統(tǒng)思路。

如何進行科學決策？國家發(fā)改委地區(qū)司流域處劉曉明處長提出建議，把南水北調(diào)中線水源保護的任務(wù)與丹江口庫區(qū)及上游社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，在綠色發(fā)展中做文章，找解決方案。這個建議使我們豁然開朗。初心是要隨著時代成長的，在山水林田湖一個生命共同體的綠色思維中，生態(tài)環(huán)保已成為發(fā)展優(yōu)勢，“政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)”五位一體的發(fā)展模式不能僅停留在口頭上，要在為京津冀人民提供可靠水源上起作用，這是漢江河長應率先完成的示范，這正是河長制的魅力所在。可以預見到全國各級幾千個一把手因為特色各異的治水需求被推上河長位置，將會導演出極為壯觀的綠色發(fā)展示范，成為改善環(huán)境質(zhì)量更有效的推動力。正是唯有不忘初心，才有初心升華。

不違本心

在決策和實踐的過程中，做到不違本心是一件難事，既有部門權(quán)限和行政區(qū)限的認識分歧和地域約束，又有因技術(shù)偏見或知識局限引發(fā)的誤導，都可能導致做不到不違本心。舉一個很簡單的例子，城市污水處理廠排放標準最嚴指標是一級A，但這是回用水標準，如果污水處理廠出水不回用，完全沒有必要執(zhí)行此指標。眼看著全國排入地表水甚至是干河溝的污水處理廠出水白白花錢達一級A標準，對這種環(huán)保過保護而亂花百姓錢的決策人，只能對其沒有做到不違本心而嘆息。其實，2005年國家發(fā)改委地區(qū)司和環(huán)保部科技司就為丹江口庫區(qū)達一級A排水項目提出更改為達一級B驗收，明確總氮控制要求執(zhí)行丹江口庫區(qū)水污染防治規(guī)劃;2010年九部委為重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃成立的指導組，城建口專家再次提出一級A總氮達標困難，需要補充甲醇為碳源，增加投資與環(huán)保理念相悖，這一建議在指導組內(nèi)獲得一致支持，并在全國重點流域“十二五”治污規(guī)劃中沒有出現(xiàn)達一級A標準的要求?，F(xiàn)在，這樣一個簡單明確的問題，又在“十三五”規(guī)劃中出現(xiàn)，全國各地不區(qū)分污水處理廠出水應執(zhí)行排放標準？再生水標準？新生水標準？一律一刀切的執(zhí)行回用水標準一級A，明明各地可以指定某項指標嚴于國家標準的地方標準，更可以通過發(fā)放排污許可證規(guī)定更嚴的排放總量，這種以環(huán)境質(zhì)量為核心的精細化管理推不下去，只表明我們的治污行動還在空談。要做到力戒空談，也有一個很好的實例，那就是丹江口庫區(qū)水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃初稿，因為疊加各類治理項目，違背了丹江口水源地原有的分區(qū)、分類、分級控制總體布局，把以環(huán)境容量為基礎(chǔ)的總量控制方案拋棄了，引起各方意見。在這種情勢下，國家發(fā)改委地區(qū)司毅然出面承擔責任，重組編制組，重下編制任務(wù)，重新赴各省市進行動員，目的只有一個，不違本心，編出讓各地政府滿意的規(guī)劃。功夫不負有心人，丹江口庫區(qū)“十二五”規(guī)劃確保了南水北調(diào)中線進京水質(zhì)合格，一直穩(wěn)定達到地表水II類標準。

另一個實例是我主持的南水北調(diào)東線治污規(guī)劃，輸水干線從駱馬湖以北至德州全部是劣V類水體，大多數(shù)人認為這些污染河流的下游要治理好是不可能的。時任水利部部長汪恕誠學長卻道出相反的思路，他說，如果這些發(fā)達地區(qū)先污染的河流不能治好，那只能表明中國的治污沒有希望。我同意并實踐了他的觀點，在與他共同向溫家寶匯報東線治污規(guī)劃時，提出了“治、截、導、用、?！蔽遄址结槨Ｆ渲械摹敖亍弊植皇乾F(xiàn)在解決黑臭水體常說的“截污納管”，而是對污水處理廠出水實施擇段排放，這在歐美各國既有成熟的理論，又有成功的實踐，但在東線治污中卻多遇不解：江蘇因為規(guī)劃截污導流工程與市政工程產(chǎn)生矛盾，最終由發(fā)改委出面協(xié)調(diào);徐州達一級B排放標準的污水處理廠出水在就近排放入安徽境內(nèi)河流得不到允許的情況下導向鹽城排海。我的本心是處理廠出水達再高標準也不能進輸水干線，一定要讓山東、河北、天津人民喝上真正的長江水，雖然一時受到誤解，被扣上轉(zhuǎn)移污染的帽子，但最終通過東線水全面達III級標準而獲得理解;淮河流域污染嚴重的江蘇區(qū)域，污水已全部導出，為污水處理廠出水尋找了新出路。當時，山東因為排入南四湖的41條河流地勢所限，無處可導，在時任山東省環(huán)保廳廳長張波策劃下，由環(huán)保、水利部門將污水處理廠出水納入農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)，先用做灌溉，后用濕地深度處理，形成了山東獨特的“治、用、保”三字經(jīng)驗。令人贊嘆的是，江蘇、山東兩省與南水北調(diào)東線治污有關(guān)的每個縣領(lǐng)導都能把本縣所屬的每個控制單元因地制宜、因水而異的治理方案說出來，這要歸功于發(fā)改委和環(huán)保部的幾位司長，每個控制單元的治污方案都由他們嚴格把關(guān)，直至具備可實施條件，所以當曾培炎副總理決定江蘇、山東兩省自籌的每噸水0.5元治污費全部留給地方使用后，東線治污工程很短時間即取得顯著成效。我負責編制的流域治污規(guī)劃，南水北調(diào)東線治污是第一個成功實例，也是中國大規(guī)模治理黑臭水體成功的范例，依靠的就是一批不違本心的治污實干家。

實踐是檢驗真理的唯一標準，能否在實踐中克服困難，堅持初心和本心，對于每個河長都會是考驗，對于為河長服務(wù)的技術(shù)支撐者能否戰(zhàn)勝權(quán)界和區(qū)界，則是更大的考驗。

不負真心

這里的“真心”首先是指全國公眾追求水環(huán)境質(zhì)量的迫切之心，其次是各地政府想為人民做點事多出政績之心，第三是專業(yè)技術(shù)人員自身有道德追求有為綠色積德之心。所以若能有不負真心之舉，實在是快樂滿滿。

我經(jīng)歷過一次不負真心的實踐。2008年11月國務(wù)院首次批準的渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃是我主持編制的。當時因為部門間難以協(xié)調(diào)的陸海統(tǒng)籌問題，國務(wù)院領(lǐng)導要求國家發(fā)改委牽頭制定渤海環(huán)境保護規(guī)劃，在發(fā)改委領(lǐng)導提出無監(jiān)督執(zhí)行能力的困難后，國務(wù)院領(lǐng)導提出先編總體規(guī)劃，為此國家發(fā)改委組織科技部、財政部、原環(huán)?？偩帧⒃煌ú?、原建設(shè)部、海洋局、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局等部委和單位共同承擔編制任務(wù)，成立了我任組長的編制組。還沒上任，先得到一句告誡：編制工作一定要站在國務(wù)院的立場上，而不要站在某一部門的立場上。這是當時負責部委間協(xié)調(diào)的發(fā)改委黃微波處長給我的如何做到不負真心的靈丹妙藥。

渤海環(huán)境保護總體規(guī)劃有五大突破：一是確定以海定陸，從山頂?shù)胶Ｑ笕轿豢匚?二是確定以國務(wù)院批復的海洋功能區(qū)和水功能區(qū)為基礎(chǔ);三是要求2020年前水利部通過優(yōu)化調(diào)度為渤海提供20億方生態(tài)水量;四是要求農(nóng)業(yè)部設(shè)計四千個村莊的農(nóng)村面源污染防治項目，控制渤海富營養(yǎng)化發(fā)展趨勢;五是環(huán)渤海建設(shè)生態(tài)林。這五大突破都是跨部門權(quán)界、跨行政區(qū)界的措施，改變了渤海污染防治僅依靠環(huán)保部門抓工業(yè)污染防治的舊格局，從渤海淡水資源日漸匱乏、赤潮問題日趨嚴重的關(guān)鍵問題入手，布局渤海環(huán)境保護。這一規(guī)劃第一次在各部門聯(lián)手搞好環(huán)境保護工作中闡明了形成合力的必要性和緊迫性，這也是發(fā)改委各級領(lǐng)導在規(guī)劃編制全過程中不斷強調(diào)的關(guān)鍵詞。

在河長制執(zhí)行之后，方方面面的真心都會集中于“少花錢、早達標”這個焦點上。國內(nèi)有些河流由上市企業(yè)坐莊，動則百億工程，疊加不同工程項目，把資本運作放在首位則很難達到不負真心;有些河流缺乏綜合規(guī)劃，上來就清淤，卻沒有底泥的水質(zhì)貢獻率報告和清淤的必要性論證，更沒有清淤河段長度和深度決策依據(jù)和淤泥處置的環(huán)境影響分析，這種違背生態(tài)規(guī)律的做法也難以做到不負真心;更多的河流則顯現(xiàn)專業(yè)的偏見：或強調(diào)原位處理，忽視自然循環(huán)，或強調(diào)景觀建設(shè)，忽視水量水質(zhì)的實質(zhì)改善，或強調(diào)修庫修閘，忽視污染源治理和控制。為了真正做到不負真心，河長們可以從購買服務(wù)入手，從服務(wù)中購買初心、本心和真心。

在中線通水前，受國務(wù)院委托前往十堰解決國家發(fā)改委提出的神定河水質(zhì)達標標準更改問題。遇到的難題之一是能達高標準處理要求和低運行費的技術(shù)沒有列入湖北省發(fā)改委的預選項目，但十堰市政府從縣級污水處理廠長遠運行保障方面考慮，有這個需求。反映到國家發(fā)改委，又是在國家發(fā)改委的支持下，將治污經(jīng)費直接撥付項目執(zhí)行縣，允許十堰市政府重新招標，這一購買服務(wù)的標書要求神定河污水處理廠溢流水深度處理后，COD達30mg/L，氨氮達1mg/L的IV類水標準，確保南水北調(diào)中線通水時符合神定河進入丹江口水庫控制標準，每噸水處理費用不得高于0.3元，每日5萬噸處理規(guī)模控制在5000萬元投資水平，要求自籌資金建設(shè)，建設(shè)運營一體化，達標后付款。這樣的標書讓政府規(guī)避風險，確保長期運營經(jīng)費，也讓公眾看到水質(zhì)達標驗收的硬指標，企業(yè)具有高新技術(shù)得到顯示的機會和獲取利益的正道。項目的成功讓所有人都有積德的感覺，十堰市政府也考驗了投標單位的真心。

由于項目制成為中國各級政府追求GDP增長的基礎(chǔ)，這種影響在河流治理上很有市場，需要通過河長制改變項目制分割“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的許多問題：首先是海綿城市必須突出節(jié)水優(yōu)先和流域水循環(huán)，重在克服單純追求城市發(fā)展GDP;其次是重點流域和黑臭水體治理，要突出系統(tǒng)治理和兩手發(fā)力，重在克服缺乏合力和提高自然凈化能力;第三是目標考核和河長責任審計，要突出環(huán)境投資效益分析，重在克服單純計量工程、景觀等有形指標。真正實現(xiàn)跟著公眾感覺走，讓以人為本真正成為河長們的座右銘。

河流有了河長，在決策如何以人為本、購買服務(wù)上，就有了更大的自主權(quán)，可以為不負真心做出正確決策，真正實現(xiàn)一河一策。我國各重點流域片區(qū)，最耐人尋味的是我國珠江三角洲地區(qū)，有著全國最豐富的水資源，也有著全國最雄厚的財力支撐，卻成為全國黑臭水體最多的區(qū)域。這應該是河長最有潛力做出成績的區(qū)域。按照生活、生產(chǎn)、生態(tài)三生空間融合的最高境界，珠江三角洲治河實踐完全可以走出新路，因為最多的黑臭水體恰恰表明該區(qū)域水文調(diào)度、水工建筑物分布、污染源源頭處理、污水處理廠效率、廢棄物資源化等方面都存在短板，特別是投資優(yōu)化、引入先進技術(shù)方面有薄弱環(huán)節(jié)，需要在河長領(lǐng)導下實現(xiàn)突破。這是不忘初心，不違本心，不負真心的最佳顯身手區(qū)域，我們都愿在珠江三角洲諸河長領(lǐng)導下再做貢獻。

河流有河長了，河長智庫、河長基金都會出現(xiàn)，河長們將召喚我們參與新大禹治水，讓我們把握時機，扎扎實實把河長制這件大事辦好。