劉長(zhǎng)生 劉雪 張新悅

(1.燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066000；2.南皮縣烏馬營(yíng)鎮(zhèn)政府 辦公室，河北 滄州 061500)

社會(huì)管理向社會(huì)治理的演進(jìn)
——基于公共管理范式演變的分析

劉長(zhǎng)生1劉雪2張新悅1

(1.燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066000；2.南皮縣烏馬營(yíng)鎮(zhèn)政府 辦公室，河北 滄州 061500)

經(jīng)過(guò)近百年來(lái)的發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政范式、新公共行政范式、新公共管理范式和公共治理范式已經(jīng)成為公共管理領(lǐng)域的四大主要范式。這不僅是稱謂上的轉(zhuǎn)變，一定程度上也體現(xiàn)著作為政府重要職能的社會(huì)管理職能的現(xiàn)代化演進(jìn)。新公共治理范式作為新世紀(jì)公共管理理論的最新發(fā)展，與我國(guó)政府的社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變表現(xiàn)出極高的契合性，也影響著我國(guó)政府社會(huì)治理職能的未來(lái)發(fā)展。

社會(huì)管理；社會(huì)治理；范式演進(jìn)

1 公共管理范式發(fā)展的歷史沿革

1.1 19世紀(jì)末到20世紀(jì)50年代：傳統(tǒng)公共行政范式

傳統(tǒng)公共行政范式體現(xiàn)出對(duì)效率的極力追求，特別是從威爾遜和古德諾的“政行二分”觀點(diǎn)中就可以看出，政府的行政行為實(shí)質(zhì)上是為實(shí)現(xiàn)公共利益助力。到了20世紀(jì)30年代，梅奧、法約爾等人雖然對(duì)管理中人的觀點(diǎn)有所強(qiáng)調(diào)，但是基本上還是為了解決公共行政實(shí)踐中如何提高效率的問(wèn)題。而且由于當(dāng)時(shí)的社會(huì)事務(wù)并不復(fù)雜，社會(huì)的利益訴求相對(duì)單一，無(wú)論是在理論層面還是實(shí)踐層面都沒有對(duì)政府職能和社會(huì)管理職能的關(guān)系進(jìn)行過(guò)多的探討。

1.2 20世紀(jì)50年代到80年代末：新公共行政范式

新公共行政學(xué)派代表人物弗雷德里克森批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)只注重效率，他認(rèn)為組織外部動(dòng)態(tài)環(huán)境和實(shí)證研究等對(duì)組織而言也非常重要。1968年召開的明諾布魯克會(huì)議不僅對(duì)傳統(tǒng)公共行政面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題進(jìn)行了反思，還提出了公共行政未來(lái)的發(fā)展方向。至此，新公共行政理論和學(xué)派正式誕生。但有部分學(xué)者認(rèn)為，新公共行政學(xué)派的確指出了傳統(tǒng)公共行政存在的“機(jī)械性”不足，但是批判有余而建構(gòu)不足，所以不能成為公共管理的范式之一。而該理論學(xué)派在探討政府職能時(shí)只提出政府的社會(huì)管理應(yīng)注重對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性，而并沒有提出具有操作性的建議，所以并沒有產(chǎn)生很大影響。

1.3 20世紀(jì)80年代末到20世紀(jì)末：新公共管理范式

在福利國(guó)家難以維系和資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“催化”下，西方國(guó)家普遍對(duì)公共管理理論和實(shí)踐進(jìn)行反思。在實(shí)踐層面，英國(guó)撒切爾夫人和美國(guó)里根政府的私有化改革采取了還權(quán)于社會(huì)的措施；在理論層面，布坎南的政府失敗說(shuō)和公共選擇理論以及戴維·奧斯本的企業(yè)家政府理論則更加證實(shí)了這種趨勢(shì)存在的必要性和理論根源。換句話說(shuō)，正是對(duì)只關(guān)注政府內(nèi)部管理效率的傳統(tǒng)公共行政范式的批判才興起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，它為政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理職能提供了新的路徑——市場(chǎng)機(jī)制，但在管理理念的轉(zhuǎn)換層面仍未走向“治理”。

1.4 新世紀(jì)公共管理理論的最新發(fā)展

進(jìn)入新世紀(jì)之后，新公共服務(wù)理論和治理理論的相關(guān)分支作為公共管理理論的最新發(fā)展逐漸進(jìn)入大眾視野。新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)把公民當(dāng)作“顧客”，實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府公共服務(wù)提供體系的深刻變革。而從20世紀(jì)90年代興起的治理理論不論在理論分析層面(如整體性治理理論、協(xié)同治理理論)還是在現(xiàn)實(shí)體系建構(gòu)層面(如網(wǎng)絡(luò)化治理理論、數(shù)字化治理理論)都將公共管理中各個(gè)主體納入到了公共管理的體系中?？v觀公共行政范式的發(fā)展史和相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，從古典自由主義的“守夜人政府”到凱恩斯主義的“全面干預(yù)政府”，再發(fā)展至新自由主義的“有限政府”階段，社會(huì)管理一直都是政府職能的主要組成部分，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)效率還是強(qiáng)調(diào)民主、公平，社會(huì)上普遍都把政府作為社會(huì)管理的主要合法主體。

2 社會(huì)管理向社會(huì)治理演變的歷史進(jìn)程

2.1 社會(huì)管理——作為政府職能的解讀

盡管有些學(xué)者認(rèn)為政府的職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，有的學(xué)者認(rèn)為行政(政府)基本職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)職能[1]，有的學(xué)者把政府定位為市場(chǎng)秩序的維護(hù)者、宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者、分配與再分配的調(diào)節(jié)者、公共物品的提供者和外部效應(yīng)的消除者[2]，等等。但筆者認(rèn)為，政府的管理包括對(duì)內(nèi)和對(duì)外兩個(gè)方面，對(duì)內(nèi)是指政府對(duì)自身公共部門、人員、資源和制度等方面的管理，目的是為了保持政府機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)；對(duì)外就是對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，也就是廣義上的社會(huì)管理，包括對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、秩序和生活事務(wù)等方面的管理。當(dāng)下我國(guó)政府從傳統(tǒng)的全能型政府、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變也印證了這一點(diǎn)，即政府應(yīng)發(fā)揮在社會(huì)公共服務(wù)方面的主要作用來(lái)體現(xiàn)其合法性。

2.2 我國(guó)社會(huì)管理到社會(huì)治理的發(fā)展歷程

伴隨著改革開放的興起以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，在社會(huì)管理領(lǐng)域政府開始實(shí)行有限參與的政策，主要原因是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)上的利益訴求逐漸多元化，公民參政意識(shí)和能力都不斷提升。這就導(dǎo)致了政府必須做出回應(yīng)和改革，無(wú)論是對(duì)經(jīng)濟(jì)體制還是收入分配制度等方面的改革都是為了促進(jìn)社會(huì)資源分配方式的多元化，而這種多元化也在客觀上增強(qiáng)了社會(huì)階層和地域之間的流動(dòng)性。而戶籍制度和單位制度由于不適應(yīng)當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也隨之產(chǎn)生變革和調(diào)整，這種改變又進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)流動(dòng)性的向前發(fā)展。近年來(lái)我國(guó)各地政務(wù)服務(wù)中心(一站式服務(wù))的大規(guī)模建設(shè)、PPP模式(公私合作伙伴關(guān)系)的推廣都在不同程度上承認(rèn)了除政府之外的社會(huì)力量在社會(huì)管理中的主導(dǎo)作用，也是社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。總的看，政府的還權(quán)行為實(shí)質(zhì)上是對(duì)社會(huì)力量自治能力的一種肯定，是政府對(duì)社會(huì)管理的方式實(shí)現(xiàn)“治理”的大趨勢(shì)。

3 社會(huì)治理與公共管理新范式的契合之處

3.1 治理主體的多元化

在現(xiàn)代各個(gè)國(guó)家的社會(huì)治理活動(dòng)中參與主體都是多元的，既包括傳統(tǒng)的政府職能部門，政黨部門和立法、司法機(jī)關(guān)，還包括私人企業(yè)、第三部門和其他社會(huì)組織以及公民(個(gè)體或集體形式)。因?yàn)橄啾葌鹘y(tǒng)的政府絕對(duì)主導(dǎo)的社會(huì)管理，多元主體參與并發(fā)揮作用的社會(huì)管理活動(dòng)更具有合法性和可行性，更易得到推行并取得良好的社會(huì)效益。

3.2 治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化

馬克斯·韋伯在上世紀(jì)初提出的“官僚制”組織形式在今天的公私部門中都依然適用，盡管官僚組織正在朝著私營(yíng)部門的扁平化組織結(jié)構(gòu)形式發(fā)展以期提高運(yùn)作效率，但是社會(huì)治理的多元主體之間的關(guān)系是不應(yīng)通過(guò)金字塔式的科層結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的。由于社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)是由社會(huì)中各治理主體和在條件的互動(dòng)環(huán)節(jié)組成的節(jié)點(diǎn)構(gòu)成的，因此網(wǎng)絡(luò)化帶來(lái)的就是節(jié)點(diǎn)間交易成本節(jié)省、信息的及時(shí)準(zhǔn)確、溝通的高效和決策的科學(xué)合理化，由此必定帶來(lái)治理效率、效益和效果的顯著提升。

3.3 治理機(jī)制的市場(chǎng)化

社會(huì)管理時(shí)期由于是政府主導(dǎo)的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，因此在管理過(guò)程中體現(xiàn)出濃重的行政色彩，社會(huì)管理的目標(biāo)也都是通過(guò)強(qiáng)制性的行政手段實(shí)現(xiàn)的。而社會(huì)治理則更多地要求治理機(jī)制應(yīng)該綜合運(yùn)用行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制。行政機(jī)制是指行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政立法和行政司法等行為；市場(chǎng)機(jī)制是指通過(guò)自由選擇的交換過(guò)程實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目的；而社會(huì)機(jī)制則指以公民能夠在其中發(fā)揮重要作用的機(jī)制，如業(yè)主大會(huì)實(shí)現(xiàn)了公民對(duì)居住地域的治理，信訪和網(wǎng)絡(luò)輿論等非制度化的形式也是對(duì)社會(huì)治理形式的創(chuàng)新和嘗試。

3.4 治理目的的公共利益化

以京津冀環(huán)保領(lǐng)域?yàn)槔?，黨委需要落實(shí)生態(tài)建設(shè)的承諾，三地地方政府面臨著政績(jī)和輿論的壓力，私人企業(yè)需要在環(huán)保監(jiān)控器材生產(chǎn)乃至監(jiān)測(cè)站的運(yùn)營(yíng)方面獲得利潤(rùn)，第三部門強(qiáng)烈的公益使命感也要求他們加入環(huán)保治理領(lǐng)域，對(duì)于三地居民個(gè)人來(lái)說(shuō)環(huán)保治理領(lǐng)域是否取得成效直接影響到其自身的生活質(zhì)量和水平，所以在這個(gè)領(lǐng)域各主體間的共同利益就是“實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的逐漸好轉(zhuǎn)”。依此類推，只要涉及“公共”(關(guān)于大多數(shù)人的)領(lǐng)域也就是社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)都可以尋找到這種“共同利益”。

4 總結(jié)

作為政府主要職能之一的社會(huì)管理正日益向社會(huì)治理發(fā)展演變的趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)，在大部分西方國(guó)家體現(xiàn)為非政府組織、利益集團(tuán)、選民個(gè)人及其組織等主體通過(guò)有序的制度化的政治參與渠道與政府和政黨共同管理社會(huì)事務(wù)。大部制也不是沒有邊界的，在邊界以外，必然產(chǎn)生職責(zé)交叉；政府再小也得有一定的規(guī)模和機(jī)構(gòu)人員設(shè)置，保證其作為社會(huì)治理主體之一在關(guān)鍵領(lǐng)域和協(xié)調(diào)活動(dòng)中發(fā)揮主要的作用，否則社會(huì)治理極易走向無(wú)序狀態(tài)。而對(duì)這些不完善之處的關(guān)注和探索就是政府社會(huì)治理職能未來(lái)的研究重點(diǎn)。

[1]鄭志龍.行政管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2013：100-101.

[2]陳振明.公共管理學(xué)原理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013：162-164.

責(zé)任編輯：李增華

From the Evolution of Social Management to Social Governance ——An Analysis Based on the Evolution of Public Management Paradigm

LIU Chang-sheng1,LIU Xue2,ZHANG Xin-yue1

(1.Yanshan University, Qinhuangdao 066000, China;2.Government Office in Nanpi County Wumaying town, Cangzhou 061500,China)

After nearly a hundred years′s development, the traditional public administration paradigm, the new public administrative paradigm, the new public management paradigm and public governance paradigm has become four main paradigm of public management. This is not only the change ofname, to some extent, it also embodies the important functions of the government′s social management functions of the modern evolution. The new public governance paradigm, as the latest development of the theory of public management in the new century, has a very high agreement with the change of the social management function of our government, and also affects the future development of our government′s social governance function.

Social management; Social governance; Paradigm evolution

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.03.021

2017-04-12

劉長(zhǎng)生(1991—)，男，河北滄州人，燕山大學(xué)2015級(jí)公共管理碩士研究生。研究方向：公共經(jīng)濟(jì)管理。

D63

A

1674-6341(2017)03-0057-02