閆 鋒

(西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 陜西 西安 710049 )

成本視域下當(dāng)代中國(guó)信訪(fǎng)改革的路徑選擇

閆 鋒

(西安交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 陜西 西安 710049 )

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)階層的分化、利益主體的多元、利益格局的調(diào)整，造成了利益的沖突、失衡，使得部分群眾的利益受損或相對(duì)受損，而群眾私力救濟(jì)的效果較差，司法訴訟、行政訴訟等公力救濟(jì)又不易獲得，一些群眾紛紛轉(zhuǎn)向信訪(fǎng)渠道進(jìn)行利益訴求。隨著我國(guó)信訪(fǎng)數(shù)量的不斷攀升，信訪(fǎng)的成本一直高位運(yùn)行，其私人成本、社會(huì)成本和政治成本致使公私雙方不堪其負(fù)。為了化解信訪(fǎng)成本的重復(fù)浪費(fèi)和居高不下，必須選擇理性的訴求方式以減少不必要的社會(huì)成本，縮短信訪(fǎng)空間距離以降低公民的信訪(fǎng)成本，深化機(jī)構(gòu)改革以防止信訪(fǎng)成本的增加，堅(jiān)決推進(jìn)信訪(fǎng)責(zé)任追究制以遏制信訪(fǎng)成本的放大，提高司法公信力以降低公民維權(quán)的成本，加強(qiáng)常態(tài)機(jī)制建設(shè)以減少不惜成本的臨時(shí)動(dòng)議。

信訪(fǎng)成本；信訪(fǎng)改革；路徑選擇

當(dāng)代中國(guó)正處于廣泛而深刻變革的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，法規(guī)法制的不健全、規(guī)章制度的不完善和利益博弈的不均衡致使部分群眾的權(quán)益受到損害。為了有效地維護(hù)自身的權(quán)益，部分群眾堅(jiān)持不懈地尋找盡可能多的利益救濟(jì)的途徑。然而，當(dāng)司法訴訟、行政訴訟等公力救濟(jì)渠道不暢或門(mén)檻過(guò)高時(shí)，民意訴求大量涌入門(mén)檻較低的信訪(fǎng)渠道。信訪(fǎng)問(wèn)題的復(fù)雜性以及問(wèn)題發(fā)生地解決問(wèn)題的方式往往造成該問(wèn)題在發(fā)生地初訪(fǎng)無(wú)果，訪(fǎng)民無(wú)奈之下不斷到更上一級(jí)政府部門(mén)上訪(fǎng)，訪(fǎng)民的投入成本節(jié)節(jié)攀升。而一些地方政府懼于國(guó)家信訪(fǎng)考核，不顧要使群眾有出氣、說(shuō)話(huà)、申訴渠道的政治告誡，經(jīng)常進(jìn)行消極截訪(fǎng)、壓訪(fǎng)和銷(xiāo)號(hào)等，造成了大量的信訪(fǎng)衍生問(wèn)題。而信訪(fǎng)問(wèn)題及其衍生問(wèn)題極易導(dǎo)致信訪(fǎng)成本無(wú)限攀升，埋下社會(huì)怨憤與失序的隱患，成為各方難以承受的傷痛。從成本分析和歸因分析的視角看，化解居高不下的信訪(fǎng)成本，需要公民樹(shù)立理智抉擇和理性信訪(fǎng)的觀(guān)念，更需要政府提出切實(shí)可行的路徑方法，以破解當(dāng)前信訪(fǎng)成本高昂的難題，妥善解決人民群眾反映的信訪(fǎng)問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，這對(duì)于化解社會(huì)矛盾，緩和社會(huì)沖突，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、信訪(fǎng)成本的復(fù)雜構(gòu)成

我國(guó)憲法第41條明確規(guī)定：公民對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。顯然，信訪(fǎng)權(quán)利是憲法賦予公民的建議、申訴、控告和檢舉的參政權(quán)延伸出的一種權(quán)利，是公民依法向國(guó)家和社會(huì)提請(qǐng)的訴求或救助。由于權(quán)利內(nèi)含著權(quán)能和權(quán)益，而從權(quán)能到權(quán)益的實(shí)現(xiàn)尚需主客觀(guān)因素的協(xié)同，所以，信訪(fǎng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要付出一定的成本。信訪(fǎng)成本是指為了保障公民的信訪(fǎng)權(quán)利以及實(shí)現(xiàn)自身的信訪(fǎng)權(quán)益，國(guó)家、公民或法人在信訪(fǎng)上的實(shí)際投入或消費(fèi)，以及由此而耽誤的公私利益最大化的機(jī)會(huì)成本。當(dāng)前，我國(guó)信訪(fǎng)成本的構(gòu)成十分復(fù)雜且呈現(xiàn)出居高不下的態(tài)勢(shì)。

(一) 信訪(fǎng)私人成本的大量增加

信訪(fǎng)私人成本是指訪(fǎng)民為了維護(hù)自身權(quán)益和實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)權(quán)利而進(jìn)行信訪(fǎng)活動(dòng)的物質(zhì)和精神方面的投入。信訪(fǎng)是一件很無(wú)奈的事情，一旦啟動(dòng)信訪(fǎng)，去信、走訪(fǎng)，每一次反映問(wèn)題和情感體驗(yàn)，都必定伴隨著訪(fǎng)民投入成本的實(shí)實(shí)在在的增加。

1.信訪(fǎng)顯性成本

對(duì)訪(fǎng)民而言，無(wú)論是信訪(fǎng)投書(shū)還是發(fā)送信訪(fǎng)電子郵件、傳真或打電話(huà)，一次、兩次的費(fèi)用不會(huì)造成太大的負(fù)擔(dān)，但是沒(méi)完沒(méi)了長(zhǎng)年累月的反復(fù)上訪(fǎng)，無(wú)疑會(huì)造成不小的經(jīng)濟(jì)支出。在信訪(fǎng)對(duì)方付費(fèi)政策實(shí)行之前，反映或訴求問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用對(duì)訪(fǎng)民來(lái)說(shuō)確實(shí)是一筆相當(dāng)大的開(kāi)銷(xiāo)。對(duì)于無(wú)奈走訪(fǎng)的訪(fǎng)民而言，其支出的成本數(shù)量更是驚人。不管是走訪(fǎng)過(guò)程中的車(chē)船勞頓，還是住宿、吃喝等，都需要承擔(dān)一定數(shù)量的必不可少的費(fèi)用，這都將使信訪(fǎng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的成本陡然上升。

2.信訪(fǎng)隱性成本

在這個(gè)熟人社會(huì)，為獲得類(lèi)似問(wèn)題信訪(fǎng)成功的經(jīng)驗(yàn)，為使信訪(fǎng)事項(xiàng)盡快解決，走親訪(fǎng)友、東奔西走，訪(fǎng)民豈能不破費(fèi)?而一些行為活動(dòng)本身已經(jīng)超出了親友走動(dòng)、禮尚往來(lái)的范疇，但是對(duì)訪(fǎng)民來(lái)說(shuō)卻是說(shuō)不出、省不得的投入。每一次的去電、去信等反映問(wèn)題都需要無(wú)限期的漫長(zhǎng)等待，這給訪(fǎng)民造成精神上的傷害；走訪(fǎng)過(guò)程中更是受盡信訪(fǎng)對(duì)象、信訪(fǎng)主管部門(mén)等各方面的嘲笑、謾罵、侮辱和歧視，致使訪(fǎng)民承受著無(wú)法言說(shuō)的精神折磨。除此之外，上訪(fǎng)的隱性成本還包括因信訪(fǎng)而耽誤的工作、學(xué)習(xí)、生活甚至健康等機(jī)會(huì)成本。這些成本在通常的研究中常常被忽略，但事實(shí)上卻構(gòu)成了訪(fǎng)民信訪(fǎng)成本的一部分。

(二)信訪(fǎng)社會(huì)成本的不斷攀升

從社會(huì)整體的視角考察，由社會(huì)所承擔(dān)的信訪(fǎng)成本既包括信訪(fǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng)及管理所消耗的實(shí)際費(fèi)用，也包括把社會(huì)資源用于信訪(fǎng)就等于放棄了該資源最有價(jià)值的其他機(jī)會(huì)與發(fā)展。

1.信訪(fǎng)機(jī)制的運(yùn)營(yíng)成本

1951年政務(wù)院頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，一般被視為我國(guó)現(xiàn)行信訪(fǎng)制度正式確立的起點(diǎn)。自此開(kāi)始，各級(jí)黨委、政府、人大、司法、大型國(guó)有企事業(yè)單位或其他組織都比照著設(shè)立了信訪(fǎng)科室，形成了龐大的信訪(fǎng)工作體系。然而除了享用財(cái)政直撥經(jīng)費(fèi)的信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)外，國(guó)有企業(yè)以及其他信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)由歸屬的單位自己籌措，包括從信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的建立，信訪(fǎng)工作人員的工資、福利、培訓(xùn)等費(fèi)用，到信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的辦公經(jīng)費(fèi)。從理論上說(shuō)，這部分成本都是有據(jù)可查的，應(yīng)該遠(yuǎn)低于國(guó)家司法體系的運(yùn)營(yíng)成本，否則，信訪(fǎng)不會(huì)被定位為對(duì)司法救濟(jì)和行政救濟(jì)的補(bǔ)充。

2.信訪(fǎng)制度的機(jī)會(huì)成本

從社會(huì)總資本的機(jī)會(huì)角度看，一種成本的占位也就等于流失了社會(huì)總資本利益最大化的一份機(jī)會(huì)。信訪(fǎng)社會(huì)成本的支出，也就減少了社會(huì)用于其他方面發(fā)展的最大可能，致使經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)發(fā)展的最大化被降低了一定份額。換句話(huà)說(shuō)，信訪(fǎng)社會(huì)成本的存在等于減少了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最大可能，變相增加了社會(huì)發(fā)展與社會(huì)管理的成本，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展成果的最大化。

(三) 信訪(fǎng)政治成本的巨大消耗

信訪(fǎng)的政治效益非常可觀(guān)，可以增強(qiáng)黨和政府與人民群眾的密切聯(lián)系，可以起到促進(jìn)政治參與、權(quán)益救濟(jì)、政治監(jiān)督、釋放風(fēng)險(xiǎn)的作用。但必須看到，在信訪(fǎng)機(jī)制運(yùn)行不暢的情況下，政治體系不得不為此而付出相當(dāng)大的政治成本。信訪(fǎng)政治成本是指政治體系為了信訪(fǎng)問(wèn)題而消耗的政治資源，或不得不承受的為消除信訪(fǎng)不良影響而付出的政策成本以及相關(guān)的政治費(fèi)用。

1.消除因信訪(fǎng)引發(fā)社會(huì)失序的成本

信訪(fǎng)機(jī)制運(yùn)行良好能夠?yàn)槿罕娊鉀Q許多實(shí)際困難，消解危害社會(huì)穩(wěn)定的不良因素，但是，如果處理不當(dāng)或失控，為此付出的代價(jià)將是巨大的。某些訪(fǎng)民大庭廣眾之下宣揚(yáng)所謂的不公與委屈，以及攔截訪(fǎng)華外賓的車(chē)輛進(jìn)行洋信訪(fǎng)，導(dǎo)致國(guó)家尊嚴(yán)和形象的受損。某些信訪(fǎng)實(shí)際中的鬧訪(fǎng)、纏訪(fǎng)以及攔交通、跳高樓、自殘等極端行為，在引起人們對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)關(guān)注的同時(shí)，常常導(dǎo)致局部區(qū)域出現(xiàn)一時(shí)的混亂、失序，無(wú)關(guān)直接利益群體在從眾效應(yīng)之下，不免出現(xiàn)沖擊社會(huì)、沖擊政府的騷亂，導(dǎo)致局部區(qū)域的社會(huì)失序。為了消除信訪(fǎng)問(wèn)題造成的負(fù)面影響，各級(jí)黨和政府不得不付出成本較大的政治努力。

2.致使地方政壇頻繁更迭的成本

按照我國(guó)新信訪(fǎng)條例規(guī)定以及后來(lái)的信訪(fǎng)解釋?zhuān)谛旁L(fǎng)工作上的慢作為、不作為、亂作為，消極有加，積極不足，從而致使地方信訪(fǎng)出現(xiàn)重大問(wèn)題的官員，將按照信訪(fǎng)條例進(jìn)行責(zé)任追究，甚至可能因敏感時(shí)期出現(xiàn)公民上訪(fǎng)而被一票否決，從而出現(xiàn)地方政壇頻繁更迭，在短時(shí)間內(nèi)“緊急大換血”的現(xiàn)象，這不利于政策的連貫性和穩(wěn)定性，增加了政府治理的難度。自從新信訪(fǎng)條例實(shí)行以來(lái)，這種政治現(xiàn)象并不少見(jiàn)，在一定時(shí)期內(nèi)導(dǎo)致了政治資源的生成和流失比例的嚴(yán)重失衡。

二、信訪(fǎng)成本高居不下的成因分析

(一)“零信訪(fǎng)”的盲目追求造成信訪(fǎng)成本的高漲

長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府出于對(duì)上級(jí)信訪(fǎng)考核的應(yīng)付，采取了急于事功和不切實(shí)際的做法，運(yùn)用截訪(fǎng)、壓訪(fǎng)和銷(xiāo)號(hào)等方法制造了令人啼笑皆非的“零信訪(fǎng)”，這必然導(dǎo)致信訪(fǎng)成本的陡然高漲。“零信訪(fǎng)”的追求過(guò)程就是不斷加大信訪(fǎng)機(jī)制運(yùn)營(yíng)成本的過(guò)程，無(wú)論是媒體報(bào)道的截訪(fǎng)、壓訪(fǎng)，還是銷(xiāo)號(hào)、“被精神病”等，每一項(xiàng)明里暗里的操作都不可避免地增加財(cái)政負(fù)擔(dān)甚至敗壞政府的形象與公信力。因此，光鮮的“零信訪(fǎng)”背后必然是信訪(fǎng)運(yùn)作的駭人成本，“從北京領(lǐng)一個(gè)上訪(fǎng)者回來(lái)，要耗掉1萬(wàn)元人民幣，這是有關(guān)部門(mén)給省人大匯報(bào)的數(shù)字。”[1]街道辦對(duì)重點(diǎn)人物的維穩(wěn)費(fèi)用每年在5萬(wàn)元左右，甚至每年要拿出近百萬(wàn)用于增強(qiáng)村干部對(duì)街道辦工作的支持，及早發(fā)現(xiàn)和消除不穩(wěn)定因素，以及赴京值守、勸返等不可預(yù)計(jì)的費(fèi)用[2]。一個(gè)街道辦維穩(wěn)尚且如此，全國(guó)有多少街道辦，維穩(wěn)的經(jīng)費(fèi)與開(kāi)支該有多么龐大?因此，信訪(fǎng)需要各級(jí)政府部門(mén)真正擔(dān)當(dāng)起制度規(guī)定的回應(yīng)和救濟(jì)的責(zé)任，誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)，不拖拉、不扯皮、不推諉，依法、就地、及時(shí)、有效地化解信訪(fǎng)訴求，不把問(wèn)題推向上級(jí)。原國(guó)家信訪(fǎng)局局長(zhǎng)周占順在接受新華社《半月談》雜志的采訪(fǎng)時(shí)評(píng)定群眾信訪(fǎng)，提出“四個(gè)80%”[3],多為應(yīng)該也能夠解決的問(wèn)題。顯然，信訪(fǎng)反映與訴求往往就在體制運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)的拖拉、推諉、扯皮中失去了最佳處理時(shí)機(jī)，導(dǎo)致信訪(fǎng)越級(jí)升級(jí)、成本高漲不止，而欲蓋彌彰的“零信訪(fǎng)”更是造成了信訪(fǎng)公私成本的不斷高漲。

(二)政治體系的一些缺陷導(dǎo)致信訪(fǎng)成本攀升

對(duì)于利益受損的訪(fǎng)民而言，司法或行政訴訟門(mén)檻高、令人作難，因此轉(zhuǎn)而求助于信訪(fǎng)訴求。訪(fǎng)民訴求的問(wèn)題如果不復(fù)雜，政治體系工作效能很高，訪(fǎng)民一次去信或走訪(fǎng)就能解決，公私信訪(fǎng)成本無(wú)幾。然而，我國(guó)現(xiàn)行的政治體制中殘存的官僚主義、形式主義、推諉扯皮和拖拉作風(fēng)甚至出于利益關(guān)聯(lián)的官官相護(hù)等，往往成為信訪(fǎng)成本居高不下的硬傷。政治體系存在的這些缺陷致使訪(fǎng)民的權(quán)益很難實(shí)現(xiàn)，不得不進(jìn)行長(zhǎng)期、反復(fù)的去信、走訪(fǎng)，這樣，投入的時(shí)間、經(jīng)濟(jì)等成本節(jié)節(jié)攀升。有些是信訪(fǎng)問(wèn)題所在地?zé)o權(quán)無(wú)力解決的棘手問(wèn)題造成了越級(jí)上訪(fǎng)，有些是領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員的不良作風(fēng)、漠視訪(fǎng)民權(quán)利以及無(wú)視法律法規(guī)，致使本來(lái)可以預(yù)防和化解的矛盾釀成了大問(wèn)題，最終不得不因解決問(wèn)題而消耗更多的經(jīng)費(fèi)。更為糟糕的是，一些普通的信訪(fǎng)問(wèn)題也讓訪(fǎng)民東奔西走、無(wú)休無(wú)止地上訪(fǎng)，導(dǎo)致訪(fǎng)民經(jīng)濟(jì)上精神上的成本成倍攀升。

(三) 信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的功能定位造成信訪(fǎng)成本加劇上升

當(dāng)前，我國(guó)信訪(fǎng)制度在緩和社會(huì)沖突、化解社會(huì)矛盾和維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著非常重要的作用。但是，應(yīng)該看到現(xiàn)行信訪(fǎng)制度存在的一些問(wèn)題，如信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的功能定位問(wèn)題。我國(guó)各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)沒(méi)有被賦予實(shí)際的權(quán)力，僅僅是上傳下轉(zhuǎn)、無(wú)法解決問(wèn)題的無(wú)權(quán)機(jī)構(gòu)。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)是信訪(fǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)，上傳下轉(zhuǎn)，但是轉(zhuǎn)而不辦，并不能解決信訪(fǎng)問(wèn)題，而解決訪(fǎng)民的信訪(fǎng)訴求，關(guān)鍵在于相關(guān)的政府職能部門(mén)。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)而不辦的功能定位，有時(shí)甚至成為敷衍訪(fǎng)民、加大信訪(fǎng)成本的推手。面對(duì)訪(fǎng)民的心急如焚，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)及其工作人員的勸慰并不能減少訪(fǎng)民的奔波或投入，也不能解決具體的信訪(fǎng)問(wèn)題。對(duì)此，有政府工作人員進(jìn)行了反省，“有些群眾上訪(fǎng)，確實(shí)是由于個(gè)別政府部門(mén)或干部不作為、亂作為的原因。有些政府機(jī)關(guān)的工作人員政治素質(zhì)差，三言?xún)烧Z(yǔ)想把群眾打發(fā)走，能一天解決的拖上一個(gè)月，更有甚者辦事不公，惡語(yǔ)相加，激起了群眾不滿(mǎn)，造成上訪(fǎng)案件?！盵4]

(四) 政府部門(mén)的交叉重疊推動(dòng)信訪(fǎng)成本的不斷增加

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已進(jìn)行了六次政府機(jī)構(gòu)改革，政府職能部門(mén)繁多的狀況有所改善，職能交叉重疊的現(xiàn)象有所減少。但是，政府職能部門(mén)的問(wèn)題在一些領(lǐng)域仍大量存在，嚴(yán)重妨礙了政府治理能力和行政效能的提高，拉大了政府與民眾的空間距離和心理距離，由此造成訪(fǎng)民權(quán)益訴求的成本不斷增加。在政府職能部門(mén)較多的情況下，公民或法人訴求被迫在眾多的職能部門(mén)之間東奔西走，無(wú)論是由于距離原因還是程序原因，都不可避免地導(dǎo)致訴求成本的逐步上升。政府職能部門(mén)的交叉重疊極易導(dǎo)致互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，影響政府的管理效率。為了維護(hù)自身的權(quán)益，訪(fǎng)民不得不多次往返于各個(gè)職能部門(mén)，為此必然投入更多的經(jīng)濟(jì)成本和時(shí)間成本。政府職能部門(mén)的現(xiàn)存問(wèn)題容易陷入文牘主義和形式主義，這容易導(dǎo)致公民或法人的訴求陷入周而復(fù)始的奔波以及只見(jiàn)投入不見(jiàn)成果的困境。

(五)信訪(fǎng)責(zé)任追究制的虛置致使信訪(fǎng)成本變相增加

《國(guó)務(wù)院信訪(fǎng)條例》第七條明確規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪(fǎng)工作責(zé)任制，對(duì)信訪(fǎng)工作中的失職、瀆職行為，嚴(yán)格依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和本條例的規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報(bào)。然而，在信訪(fǎng)實(shí)踐中，信訪(fǎng)工作責(zé)任制及責(zé)任追究制落實(shí)不夠，落實(shí)不好。有的領(lǐng)導(dǎo)包案不辦案，辦案不結(jié)案；有的原辦案責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人責(zé)任心不強(qiáng)，把問(wèn)題推向上級(jí)、推向同級(jí)信訪(fǎng)部門(mén)；有的對(duì)明顯錯(cuò)案或重大失誤案件責(zé)任人追究不力，少數(shù)地方和部門(mén)至今都沒(méi)有追究過(guò)一起錯(cuò)案責(zé)任人的責(zé)任。雖然國(guó)家要求設(shè)立有錯(cuò)必糾體制，但在信訪(fǎng)工作中卻不是有錯(cuò)必糾，甚至是有錯(cuò)不糾。在信訪(fǎng)制度被虛置的情況下，正常機(jī)制運(yùn)作的成本等于被變相地增加，而功利化下的信訪(fǎng)臨時(shí)治理動(dòng)議往往也就成了無(wú)可奈何、不惜成本的政治現(xiàn)象。

三、化解信訪(fǎng)成本居高不下的路徑選擇

信訪(fǎng)制度的存在有其歷史的和現(xiàn)實(shí)的深層原因，而且長(zhǎng)期以來(lái)確實(shí)發(fā)揮著民情反映、權(quán)利救濟(jì)與權(quán)力監(jiān)督的重要作用。從成本分析來(lái)看，信訪(fǎng)成本居高不下不在于正常的信訪(fǎng)訴求成本和信訪(fǎng)常態(tài)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)消耗的費(fèi)用，而是在于“屬地管理,分級(jí)負(fù)責(zé)”落實(shí)乏力下公私雙方的重復(fù)投入以及追求“零信訪(fǎng)”致使公私成本的持續(xù)攀升。加強(qiáng)統(tǒng)一高效的信訪(fǎng)機(jī)制建設(shè)，盡可能減少信訪(fǎng)治理上的臨時(shí)動(dòng)議，解決高昂的信訪(fǎng)成本已經(jīng)成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要課題。

(一)理性選擇訴求方式，減少不必要的社會(huì)成本

1.合法行使信訪(fǎng)權(quán)利，理性選擇訴求方式

任何一位公民都享有通過(guò)信訪(fǎng)表達(dá)意愿和訴求的權(quán)利，但這種權(quán)利具有一定的邊界，并不能毫無(wú)限制地隨心所欲地運(yùn)用。所以，公民應(yīng)該通過(guò)合理合法的形式行使信訪(fǎng)權(quán)利，決不能擾亂公共秩序,破壞社會(huì)的和諧穩(wěn)定，更不能為了實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)益侵犯和損害他人的合法權(quán)益。訪(fǎng)民在反映問(wèn)題進(jìn)行權(quán)益救濟(jì)時(shí)應(yīng)理性選擇訴求的方式，不能簡(jiǎn)單地、不假思索地選擇降低人格國(guó)格的方式，如裸體抗議粗暴執(zhí)法、洋信訪(fǎng)等，也不能通過(guò)靜坐、攔截交通、跳高樓等造勢(shì)方式，這勢(shì)必造成警察、消防等社會(huì)資源的浪費(fèi)，不但無(wú)益于信訪(fǎng)訴求的解決，而且極有可能因違反治安管理法被處罰。

2. 發(fā)揮各類(lèi)組織合力，形成多種訴求方式

我國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等各級(jí)類(lèi)組織要充分發(fā)揮各自的社會(huì)職能，有效維護(hù)和保障廣大人民群眾的合法權(quán)益。當(dāng)人民群眾的權(quán)益受到損害時(shí)，各類(lèi)組織要積極主動(dòng)地引導(dǎo)其尋求合法合理的救濟(jì)方式，依法維護(hù)自身的合法權(quán)益。如遇到涉法涉訴的案件，信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)及其工作人員要耐心講解案件的性質(zhì)，詳細(xì)說(shuō)明案件的處理范圍，及時(shí)地將其引導(dǎo)至法院；有些職工受到不公待遇或者利益受到輕微的損害，可以由工會(huì)直接出面和相關(guān)單位快速、多方進(jìn)行溝通并妥善處理，盡可能避免引起轟動(dòng)效應(yīng)、制造強(qiáng)大聲勢(shì)的非法方式，如訴求于廣播、電視、報(bào)刊甚至網(wǎng)絡(luò)等媒體，從而減少不必要的社會(huì)成本的浪費(fèi)。

(二) 縮短信訪(fǎng)空間距離，降低公民的信訪(fǎng)成本

信訪(fǎng)的空間距離是導(dǎo)致公民的信訪(fǎng)成本升高的一個(gè)很重要的因素。要推動(dòng)信訪(fǎng)體制改革，盡可能地縮短信訪(fǎng)空間距離，降低公私雙方的信訪(fǎng)成本。

1. 創(chuàng)設(shè)信訪(fǎng)代理制度

處于弱勢(shì)地位的訪(fǎng)民大多文化素質(zhì)不高，專(zhuān)業(yè)知識(shí)較為缺乏，不太熟悉信訪(fǎng)的程序和功能，不知道如何通過(guò)信訪(fǎng)的渠道反映問(wèn)題或者權(quán)益救濟(jì)。針對(duì)我國(guó)訪(fǎng)民的實(shí)際情況，應(yīng)該盡快創(chuàng)設(shè)專(zhuān)門(mén)的信訪(fǎng)代理制度，從各級(jí)人大、政協(xié)、司法部門(mén)、律師協(xié)會(huì)和工會(huì)等組織抽出專(zhuān)業(yè)人員組成信訪(fǎng)代表，由代表幫助或者代理訪(fǎng)民開(kāi)展權(quán)利救濟(jì)，也可以陪同訪(fǎng)民到政府相關(guān)職能部門(mén)反映和解決信訪(fǎng)問(wèn)題，獲得權(quán)益救濟(jì)。這種制度不但解決了訪(fǎng)民上訪(fǎng)的實(shí)際困難，而且拉近了訪(fǎng)民的情感，能夠有效避免訪(fǎng)民不理智的過(guò)激行為甚至是非法上訪(fǎng)活動(dòng)。

2. 打造功能齊全的服務(wù)大廳

要切實(shí)轉(zhuǎn)變信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)的職能，更新信訪(fǎng)服務(wù)的理念，打造功能齊全、服務(wù)高效的信訪(fǎng)大廳，設(shè)立法律咨詢(xún)、信訪(fǎng)咨詢(xún)、心理咨詢(xún)等服務(wù)臺(tái)，政府、各個(gè)職能部門(mén)及其工作人員要常駐信訪(fǎng)大廳，實(shí)行統(tǒng)一接待、統(tǒng)一辦理各類(lèi)信訪(fǎng)事項(xiàng)，從根本上徹底解決職能部門(mén)及工作人員相互推諉、扯皮的“踢皮球”問(wèn)題，這樣可以節(jié)省訪(fǎng)民來(lái)回奔波于各部門(mén)和路途中的時(shí)間和精力，大大減少由此帶來(lái)的身心疲憊，降低訪(fǎng)民的各類(lèi)信訪(fǎng)投入以及信訪(fǎng)機(jī)制銜接不良導(dǎo)致的社會(huì)成本增加。

3. 增設(shè)網(wǎng)上信訪(fǎng)新渠道

信訪(fǎng)工作要與時(shí)俱進(jìn)，充分運(yùn)用 互聯(lián)網(wǎng)思維，利用信息化服務(wù)手段，不斷拓寬信訪(fǎng)新渠道。信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)及工作人員應(yīng)將訪(fǎng)民的來(lái)信、來(lái)訪(fǎng)、電話(huà)訴求和網(wǎng)上訪(fǎng)求等反映的問(wèn)題和權(quán)益訴求輸入信訪(fǎng)信息管理系統(tǒng)，實(shí)行網(wǎng)上統(tǒng)一受理、辦理，其處理的過(guò)程公開(kāi)、透明，且可以上網(wǎng)隨時(shí)查詢(xún)、跟蹤，真正實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光信訪(fǎng)”。目前，有些信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)比較重視信息化服務(wù)手段，已經(jīng)先行實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)上信訪(fǎng)，比如有的開(kāi)通了“一網(wǎng)一微”、信訪(fǎng)APP等新媒體服務(wù)平臺(tái)，訪(fǎng)民只需敲敲鍵盤(pán)、點(diǎn)點(diǎn)鼠標(biāo)就能隨時(shí)隨地反映各類(lèi)權(quán)益訴求，信息多跑路，訪(fǎng)民少跑腿，其快捷、高效、透明的優(yōu)勢(shì)不但可以快速地提高信訪(fǎng)辦理效率，減少信訪(fǎng)公私雙方的成本，而且還可以為訪(fǎng)民提供極大便利，密切與訪(fǎng)民的聯(lián)系，從而緩和社會(huì)沖突，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(三) 深化各類(lèi)機(jī)構(gòu)改革，防止信訪(fǎng)成本的增加

公民在政治生活中遇到不公平、不滿(mǎn)意或者權(quán)益受到損害，必然需要民意表達(dá)與訴求的管道。如果各級(jí)地方政府都能主動(dòng)地及時(shí)地處理群眾的信訪(fǎng)訴求，重信重訪(fǎng)、超級(jí)信訪(fǎng)、群體信訪(fǎng)、纏訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)、串訪(fǎng)等非正常信訪(fǎng)就會(huì)大量減少，信訪(fǎng)成本也不會(huì)逐步攀升；如果各級(jí)地方政府都能高效快捷服務(wù)、創(chuàng)新管理模式，就會(huì)很少發(fā)生“零信訪(fǎng)”這種啼笑皆非的事情。因此，要推動(dòng)政府和信訪(fǎng)部門(mén)的改革，不斷創(chuàng)新管理模式，切實(shí)提高管理效能，防止信訪(fǎng)成本的增加。

1. 適度加權(quán)信訪(fǎng)組織，改變責(zé)重權(quán)輕的狀況

由于歷史的原因，我國(guó)信訪(fǎng)組織設(shè)置比較混亂，各級(jí)黨委、人大、各級(jí)政府及其職能部門(mén)都設(shè)有相應(yīng)的信訪(fǎng)部門(mén)，造成了部門(mén)林立、職能交叉重疊、管理效率低下等問(wèn)題，但這些部門(mén)只是上傳下轉(zhuǎn)的中轉(zhuǎn)站，并沒(méi)有賦予相應(yīng)的處置權(quán)、執(zhí)行權(quán)等實(shí)際權(quán)力，只能把訪(fǎng)民的問(wèn)題和權(quán)益訴求轉(zhuǎn)到有關(guān)職能部門(mén)。為此，應(yīng)當(dāng)改變信訪(fǎng)部門(mén)責(zé)任重大而權(quán)力較輕的不對(duì)稱(chēng)情況，賦予其一定的實(shí)權(quán)，強(qiáng)力督促其他部門(mén)盡快解決信訪(fǎng)問(wèn)題。

2. 注重平行部門(mén)的權(quán)力制衡，保障權(quán)力運(yùn)行陽(yáng)光化

我國(guó)各級(jí)職能部門(mén)平行且互不隸屬，各自獨(dú)立運(yùn)行，缺乏相互的制衡和協(xié)作，不利于社會(huì)問(wèn)題的解決。因此，要強(qiáng)化平行部門(mén)的權(quán)力制衡，經(jīng)常相互溝通協(xié)作，防止各級(jí)平行部門(mén)利益同盟化下行政不良對(duì)信訪(fǎng)問(wèn)題解決的消極影響。要加強(qiáng)各級(jí)職能部門(mén)權(quán)力陽(yáng)光化以及權(quán)力運(yùn)作流程陽(yáng)光化建設(shè)，通過(guò)減少體制中的不良因素，促進(jìn)訪(fǎng)民信訪(fǎng)訴求的盡快解決，以防止信訪(fǎng)成本不斷地增加。

3. 實(shí)行信訪(fǎng)部門(mén)垂直管理，切實(shí)提高信訪(fǎng)治理水平

我國(guó)信訪(fǎng)部門(mén)處于各級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和管轄之下，時(shí)常受到來(lái)自各個(gè)方面的壓力和非法阻撓。要加快信訪(fǎng)部門(mén)的改革，實(shí)行信訪(fǎng)部門(mén)的垂直管理和有力監(jiān)督，同時(shí)，要依法設(shè)立巡視制度，定期與不定期的開(kāi)展巡視工作，提高信訪(fǎng)治理的水平，有效防止信訪(fǎng)窗口虛置或管理效能低下而導(dǎo)致信訪(fǎng)成本無(wú)謂的增加。

(四) 堅(jiān)決推進(jìn)“兩個(gè)追究”，遏制信訪(fǎng)成本的放大

責(zé)任追究制是我國(guó)信訪(fǎng)制度的一個(gè)重要內(nèi)容，也是信訪(fǎng)工作正常開(kāi)展和降低信訪(fǎng)成本的基本保障。破除信訪(fǎng)工作困境，提高信訪(fǎng)治理能力，不斷降低信訪(fǎng)成本，必須從兩個(gè)維度同時(shí)推進(jìn)。

1. 落實(shí)信訪(fǎng)責(zé)任追究制

根據(jù)國(guó)務(wù)院信訪(fǎng)條例的規(guī)定，堅(jiān)決落實(shí)信訪(fǎng)責(zé)任制和信訪(fǎng)問(wèn)責(zé)制，甚至決策執(zhí)行責(zé)任終身追究制。為了確保訪(fǎng)民信訪(fǎng)事項(xiàng)及時(shí)、妥善地得以解決，維護(hù)正常的信訪(fǎng)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，必須增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部和信訪(fǎng)部門(mén)及其工作人員的責(zé)任意識(shí)，真正落實(shí)信訪(fǎng)責(zé)任追究制。對(duì)于各級(jí)職能部門(mén)、信訪(fǎng)部門(mén)及其工作人員而言，出現(xiàn)信訪(fǎng)方面的問(wèn)題必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，誰(shuí)管理，誰(shuí)負(fù)責(zé)，對(duì)于造成群眾利益受損的不科學(xué)決策或者違反政策和法律的決策的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，要嚴(yán)厲追究其責(zé)任，給予相應(yīng)的黨紀(jì)、政紀(jì)處分；對(duì)于信訪(fǎng)事項(xiàng)處理過(guò)程中的信訪(fǎng)瀆職、信訪(fǎng)失職、信訪(fǎng)形式主義領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的不良行為，要根據(jù)情節(jié)的輕重，分別給予不同的黨紀(jì)、政紀(jì)處分；對(duì)于因懶政、怠政和庸政等行政行為而導(dǎo)致群體信訪(fǎng)、越級(jí)信訪(fǎng)、重復(fù)信訪(fǎng)、鬧訪(fǎng)和串訪(fǎng)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，要給予相應(yīng)的組織處理和處分。通過(guò)嚴(yán)厲的信訪(fǎng)責(zé)任追究制，提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，不斷提高信訪(fǎng)治理能力和管理效率，從而遏制信訪(fǎng)成本的無(wú)限放大。

2. 落實(shí)鬧事者的責(zé)任追究

我國(guó)信訪(fǎng)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)有著正常權(quán)益訴求的合法信訪(fǎng)和以訪(fǎng)鬧事而追求利益的非法信訪(fǎng)，要明確區(qū)分合法信訪(fǎng)和非法信訪(fǎng)，采取不同的處理方式解決不同性質(zhì)的信訪(fǎng)問(wèn)題。對(duì)于訪(fǎng)民反映問(wèn)題或者合理訴求的信訪(fǎng)事項(xiàng)，要積極主動(dòng)地回應(yīng)，采取可行的措施及時(shí)妥善地處理，盡可能地滿(mǎn)足其利益訴求；對(duì)于以訪(fǎng)獲利、以訪(fǎng)鬧事等非法行為要嚴(yán)厲打擊，絕不姑息遷就。此外，有些參與或者組織鬧訪(fǎng)、串訪(fǎng)和纏訪(fǎng)等非法鬧事者要依法追究其法律責(zé)任，從而遏制假借信訪(fǎng)肆意危害社會(huì)秩序、違法犯罪的行為。通過(guò)追究鬧事者的法律責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)的依法、有序和低成本進(jìn)行，確保政治穩(wěn)定和社會(huì)長(zhǎng)治久安。

(五) 提高司法的公信力，降低公民維權(quán)的成本

目前，由于我國(guó)司法體制、司法環(huán)境和封建專(zhuān)制思想的影響，我國(guó)司法的公信力不高，司法的不公正，司法效率的低下，司法過(guò)程的不公開(kāi)等等，這都導(dǎo)致群眾“信上不信下”“信訪(fǎng)不信法”的社會(huì)現(xiàn)象，致使涉法涉訴信訪(fǎng)成本大增。為了有效降低信訪(fǎng)的成本，必須提高我國(guó)司法的公信力。

1. 加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，提升司法的公信力

司法隊(duì)伍的公信力直接影響和決定著司法的公信力，而司法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)是其公信力的重要保障。因此，要加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，不斷地“煉內(nèi)功，強(qiáng)筋骨”，提高司法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，這是提高司法隊(duì)伍公信力和司法公信力的一個(gè)重要途徑。具體來(lái)說(shuō)，司法隊(duì)伍要開(kāi)展專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)，經(jīng)常組織法律、政治等知識(shí)的培訓(xùn)會(huì)、交流會(huì)和研討會(huì)，不斷提高自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)，依法公開(kāi)公正地處理各種案件，從而使公民相信司法公正并通過(guò)司法去實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)，而不是質(zhì)疑司法的公信力轉(zhuǎn)而求助于信訪(fǎng)。

2. 適度降低訴訟費(fèi)用，減少公民的維權(quán)成本

司法部門(mén)的費(fèi)用是公民通過(guò)司法渠道維權(quán)的一大障礙，放棄司法救濟(jì)而轉(zhuǎn)向信訪(fǎng)救濟(jì)是一個(gè)無(wú)奈之舉。因此，要革除司法領(lǐng)域的弊病，適度降低訴訟的費(fèi)用，擴(kuò)大受理的范圍，通過(guò)司法分解信訪(fǎng)的壓力以減少信訪(fǎng)的成本。要不斷地強(qiáng)化司法救濟(jì)的責(zé)任，提高司法的公信力，維護(hù)法治的最終權(quán)威，引導(dǎo)公民學(xué)會(huì)用法治思維和法治方式處理社會(huì)糾紛和權(quán)益訴求問(wèn)題，保障公民以較低的成本實(shí)現(xiàn)對(duì)合法權(quán)益的維護(hù)。

(六) 加強(qiáng)常態(tài)機(jī)制建設(shè)，減少不惜成本的臨時(shí)動(dòng)議

對(duì)于任何一個(gè)法治社會(huì)而言，常態(tài)制度和機(jī)制建設(shè)是至關(guān)重要的，臨時(shí)動(dòng)議在非緊急狀態(tài)下是最為忌諱的。社會(huì)管理過(guò)程中因突發(fā)或者緊急事件而采取臨時(shí)動(dòng)議是不得已的行為，否則，不能隨便地使用臨時(shí)動(dòng)議。但是，我國(guó)各級(jí)管理部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)者在管理社會(huì)的過(guò)程中因信訪(fǎng)問(wèn)題的臨時(shí)動(dòng)議比較多，這并不利于問(wèn)題的解決。因此，要強(qiáng)化社會(huì)管理的常態(tài)機(jī)制建設(shè)，盡量減少甚至避免采用臨時(shí)動(dòng)議，以有效防止成本的增加。

1. 構(gòu)建統(tǒng)一高效的信訪(fǎng)常態(tài)機(jī)制

信訪(fǎng)治理的重點(diǎn)是認(rèn)清信訪(fǎng)問(wèn)題發(fā)生的領(lǐng)域及其演變趨向，分工負(fù)責(zé)，溝通協(xié)作，構(gòu)建一套科學(xué)的高效的信訪(fǎng)常態(tài)機(jī)制。要積極推進(jìn)政治體制改革和信訪(fǎng)體制改革，精簡(jiǎn)信訪(fǎng)管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一歸口人大管理，徹底改變信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)林立、職能重疊、相互推諉扯皮的現(xiàn)狀，疏浚信訪(fǎng)工作機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)筑和健全暢達(dá)高效的信訪(fǎng)常態(tài)機(jī)制，破解信訪(fǎng)渠道擁堵而導(dǎo)致的信訪(fǎng)公私成本的攀升問(wèn)題。

2. 審慎對(duì)待臨時(shí)動(dòng)議

信訪(fǎng)問(wèn)題往往涉及到訪(fǎng)民的切身利益，處理不當(dāng)極易誘發(fā)、激變成大規(guī)模的群體事件，危及到公共秩序和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，在對(duì)待信訪(fǎng)問(wèn)題上要審慎對(duì)待臨時(shí)動(dòng)議，普通的信訪(fǎng)問(wèn)題堅(jiān)決不能采用，只有在突發(fā)或者緊急的情況下方可考慮使用臨時(shí)動(dòng)議。基于非突發(fā)或者緊急狀態(tài)下采取臨時(shí)動(dòng)議的成本非常高、后遺癥比較大，要堅(jiān)決杜絕非突發(fā)或者緊急狀況下臨時(shí)動(dòng)議的使用。即使遇到突發(fā)或者緊急狀況，需要采用臨時(shí)動(dòng)議時(shí)，必須以高度負(fù)責(zé)的精神和科學(xué)謹(jǐn)慎的態(tài)度對(duì)其帶來(lái)的成本和后果進(jìn)行評(píng)估，以免造成不可挽回的損失。

3. 防止信訪(fǎng)治理的功利性

功利性治理是我國(guó)社會(huì)治理的一個(gè)突出特點(diǎn)，也是社會(huì)治理的不良形式，容易引發(fā)一系列社會(huì)后果。我國(guó)經(jīng)常開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)治理大多是短期的行為，具有明顯的功利性，而信訪(fǎng)治理中的功利性更加明顯。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)深刻反思和警惕功利性信訪(fǎng)治理。要充分發(fā)揮各級(jí)人大的職能，不斷加強(qiáng)和提升人大對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的制約和監(jiān)督，約束和規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，消除和防范政府及其工作人員不擇手段的急功近利尤其是信訪(fǎng)治理上的功利主義，最大限度地減少急功近利的信訪(fǎng)治理引發(fā)的后遺癥，從而有效遏制公私信訪(fǎng)成本的居高不下和無(wú)限攀升。

[1]趙凌. 信訪(fǎng)改革引發(fā)爭(zhēng)議[N].南方周末，2004-11-18.

[2]陳曉莉.信訪(fǎng)維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)困境與出路[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(5).

[3]張?zhí)煳? 國(guó)家信訪(fǎng)局局長(zhǎng)：信訪(fǎng)中的四個(gè)80%說(shuō)明了什么[N].北京青年報(bào),2003-11-21.

[4]佚名. 一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自述：信訪(fǎng)成本為何這么高[J].半月談，2009-04-08.

[責(zé)任編輯 海 林]

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.03.012

閆鋒(1976-),男，河南鹿邑人，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生，主要從事馬克思主義中國(guó)化與廉政建設(shè)研究。

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2016BZZ005)；河南省教育廳人文社科規(guī)劃項(xiàng)目(2015-GH-540)

D632.8

A

1000-2359(2017)03-0070-06

2017-01-04