褚宸舸，陳星池（.西北政法大學 法治陜西建設協(xié)同創(chuàng)新中心，陜西 西安 70063；.西北政法大學 法律碩士學院，陜西 西安 70063）

國企黨風廉政建設工作機制的優(yōu)化

褚宸舸1，陳星池2
（1.西北政法大學 法治陜西建設協(xié)同創(chuàng)新中心，陜西 西安 710063；2.西北政法大學 法律碩士學院，陜西 西安 710063）

國企黨風廉政建設工作機制在主體上涉及黨委和紀委、上下級企業(yè)紀委之間的領(lǐng)導關(guān)系，監(jiān)督的重點是“關(guān)鍵少數(shù)”。在內(nèi)容和形式上可以歸納為預防、日常監(jiān)督、責任、辦案、協(xié)調(diào)等機制。制約國企黨風廉政建設工作機制發(fā)揮作用的因素是公司法人治理結(jié)構(gòu)、紀檢監(jiān)察的組織機構(gòu)和人力資源、企業(yè)廉政風險防控能力、職工民主監(jiān)督的力度和群眾廣泛參與的程度等。因此，為進一步優(yōu)化國企黨風廉政建設工作機制，保證國企持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，應健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善企業(yè)紀檢監(jiān)察的組織機構(gòu)和工作機制，以效能監(jiān)察為重要抓手推進監(jiān)督執(zhí)紀落地，加強民主監(jiān)督提升群眾廣泛參與的熱情。

國企；黨風廉政建設；工作機制；監(jiān)督執(zhí)紀

國有企業(yè)作為我國公有制經(jīng)濟的基礎(chǔ)，關(guān)乎著經(jīng)濟命脈和國計民生。在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，國企保持良好的發(fā)展態(tài)勢對于提高我國經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和水平具有決定性意義。國企發(fā)展離不開黨風廉政建設，沒有廉潔高效的內(nèi)部環(huán)境，企業(yè)就不可能實現(xiàn)快速、健康和持續(xù)發(fā)展。加強國企黨風廉政建設，對增強企業(yè)核心競爭力，促進企業(yè)健康發(fā)展，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，都具有重要意義。中央《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）要求“建立健全黨風廉政建設和反腐敗工作體系，努力構(gòu)建企業(yè)領(lǐng)導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”[1]。然而，國企不同于黨政機關(guān)，其黨風廉政建設要和企業(yè)法人的營利性及其治理結(jié)構(gòu)相兼容，重在營造從嚴從實、風清氣正的政治環(huán)境和企業(yè)管理環(huán)境?？梢哉f，國企黨風廉政建設工作機制是企業(yè)黨建特別是紀檢工作的重點和難點。

一、國企黨風廉政建設工作機制的構(gòu)成

國企黨風廉政建設工作機制的構(gòu)成可以從其工作主體和監(jiān)督對象、內(nèi)容和形式兩個角度進行研究。具體而言，國企黨風廉政建設工作機制主體上涉及黨委和紀委、上下級企業(yè)紀委之間的領(lǐng)導關(guān)系，監(jiān)督的重點是“關(guān)鍵少數(shù)”。在內(nèi)容和形式上可以歸納為預防、日常監(jiān)督、責任、辦案、協(xié)調(diào)等機制。

（一）工作主體和監(jiān)督對象

1.黨委和紀委?！饵h章》明確規(guī)定，紀委有協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責。過去，黨風廉政建設和反腐敗領(lǐng)導機制及工作機制是“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，依靠群眾的支持與參與”。但是，企業(yè)紀委受企業(yè)黨委和上級紀委的雙重領(lǐng)導，紀委監(jiān)察合署辦公后，行政監(jiān)察又在行政領(lǐng)導下開展工作。因此，只有當黨政共同重視、相互協(xié)調(diào)時，其作用才能得到較好地發(fā)揮。目前，按照中央精神，國有企業(yè)黨組（黨委）要切實履行好黨風廉政建設主體責任，紀檢組（紀委）履行好監(jiān)督責任?！度舾梢庖姟访鞔_要求：“國有企業(yè)黨組（黨委）要定期研究黨建工作特別是黨風廉政建設工作，定期向上級黨組織和紀檢監(jiān)察機關(guān)報告責任落實情況。對違反黨的政治紀律和政治規(guī)矩、組織紀律，‘四風’問題突出、發(fā)生頂風違紀問題，出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性腐敗案件的國有企業(yè)，既追究主體責任、監(jiān)督責任，又嚴肅追究領(lǐng)導人員責任?！盵1]強調(diào)黨委對黨風廉政建設和反腐敗工作承擔主體責任，有利于提高監(jiān)督主體的權(quán)威性，強化黨委對相關(guān)工作的領(lǐng)導地位和領(lǐng)導責任，建立健全相關(guān)工作的領(lǐng)導體制和工作機制。過去紀委的工作戰(zhàn)線較長，承擔了一些應當由黨委、行政或部門承擔的責任，現(xiàn)在將紀委從繁重的事務性工作中解放出來，專司監(jiān)督執(zhí)紀，確保其監(jiān)督責任的有效發(fā)揮、監(jiān)督權(quán)力的正確履行、監(jiān)督能力的全面提高，有利于提高紀委的獨立性以及紀檢人員的職業(yè)化、專業(yè)化程度。

2.上下級企業(yè)紀委之間的領(lǐng)導關(guān)系。國務院國資委黨委提出：“要改革完善國有企業(yè)反腐倡廉領(lǐng)導體制，推動國有企業(yè)紀檢監(jiān)察工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導?！盵2]但在實際工作中，對紀檢監(jiān)察部門的領(lǐng)導更多是以同級為主。因此，紀委監(jiān)察部門與同級黨委和董事會、經(jīng)理層事實上的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系就造成了對同級黨委和行政領(lǐng)導不敢監(jiān)督、不主動監(jiān)督的現(xiàn)象。目前，紀檢人員大都是本級企業(yè)員工，并非是上級企業(yè)下派的。審計部門、監(jiān)事會、職代會等具有監(jiān)督職能的機構(gòu)，其工作人員的升降去留、物質(zhì)待遇等完全掌握在企業(yè)領(lǐng)導者手中。紀檢人員大多為兼職，存在廣泛的角色沖突：如果紀檢人員工作力度不夠，便無法達到上級紀委的要求，但工作力度太大，又可能導致與本單位領(lǐng)導間的矛盾。因此，在工作中瞻前顧后，畏首畏尾，缺乏權(quán)威性，發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督作用比較困難。上下級企業(yè)的紀委工作實際上是“指導關(guān)系”，并未達到中央要求的“領(lǐng)導關(guān)系”。如何將領(lǐng)導關(guān)系進一步落實，是國企黨風廉政建設工作機制的核心問題，還需要結(jié)合不同企業(yè)的實際給予不斷探索。

3.監(jiān)督的重點是“關(guān)鍵少數(shù)”。企業(yè)經(jīng)營的特點，決定了少數(shù)領(lǐng)導干部和容易腐敗的領(lǐng)域或部門的業(yè)務骨干是監(jiān)督的重點人群。企業(yè)“一把手”處于公司法人治理結(jié)構(gòu)的中心地位，掌握著企業(yè)人、財、物的支配權(quán)。國企主要領(lǐng)導干部權(quán)力過于集中，獨斷專行“一言堂”的情況比較突出，是監(jiān)督的重中之重。抓住了“關(guān)鍵少數(shù)”，不僅能起到示范作用，而且有利于他們更加有序有效地組織企業(yè)開展黨風廉政建設。

（二）工作機制的內(nèi)容和形式

1.預防機制。重視學習培訓環(huán)節(jié)，以建設企業(yè)廉政文化為核心，發(fā)揮企業(yè)文化的凝聚與整合功能。通過學習教育及培訓引導，教育職工自警、自醒、自勵，不斷提高個人拒腐防變能力。企業(yè)黨委（黨組）在黨委會、黨員大會、黨風廉政專題黨課上組織領(lǐng)導班子和全體黨員學習政策、法規(guī)、文件，及時傳達貫徹中紀委、省紀委重要會議精神。要采取不同形式，對黨員干部進行廉潔從業(yè)教育和宣傳。加強落實各項監(jiān)督制度，嚴格執(zhí)行制止奢侈浪費、財經(jīng)紀律、住房、醫(yī)療、公務用車、公務接待等方面的規(guī)定；嚴格執(zhí)行述職述廉、廉政談話和黨員領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項制度，自覺接受職工民主監(jiān)督和評議；堅持對新任中層干部進行集體廉政談話教育。建立廉政談話制度，在監(jiān)督執(zhí)紀中將批評教育、誡勉談話、警示談話日?；ｎI(lǐng)導班子成員民主生活會要堅持開展批評與自我批評，推心置腹地交流思想。

2.日常監(jiān)督機制。中央提出的日?；谋O(jiān)督執(zhí)紀形式主要有：批評和自我批評、黨紀輕處分和組織處理、重處分、作出重大職務調(diào)整、嚴重違紀涉嫌違法立案審查。在企業(yè)，內(nèi)控機制主要是：財務監(jiān)管制度體系、產(chǎn)權(quán)管理制度體系（包括經(jīng)營預算制度和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度）、招標管理、采購、銷售交易管理體系和內(nèi)部規(guī)章制度執(zhí)行檢查制度。近年來，采用較多的監(jiān)督形式是效能監(jiān)察和“三重一大”。效能監(jiān)察是企業(yè)監(jiān)察部門在企業(yè)負責人的領(lǐng)導下，依據(jù)法律法規(guī)和企業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度，對企業(yè)內(nèi)部管理人員履行職責效能進行監(jiān)察的一項工作。旨在通過監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部的各項經(jīng)營管理活動，有計劃、有組織地對監(jiān)督對象的管理行為、能力、運轉(zhuǎn)狀態(tài)、工作效率和企業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營質(zhì)量、效益等情況開展檢查，對監(jiān)督對象履行職責情況進行評估，糾正存在的問題，查處違規(guī)違紀人員，追究有關(guān)領(lǐng)導人員的責任，以達到監(jiān)督控制管理行為，預防腐敗、防范風險，提高企業(yè)經(jīng)濟效益的目的。圍繞制度創(chuàng)新主線，進一步規(guī)范和深化效能監(jiān)察，把效能監(jiān)察工作與企業(yè)的資本運營活動深度結(jié)合，規(guī)范企業(yè)操作程序，使產(chǎn)權(quán)有序運轉(zhuǎn)，防止國有資產(chǎn)流失。紀檢監(jiān)察部門對資產(chǎn)項目開展資產(chǎn)安全檢查，促進企業(yè)風險防范和懲防體系建設。根據(jù)有關(guān)項目進展情況，及時開展立項監(jiān)察和審計，最大限度地防范經(jīng)營風險，以減少損失提高效益。緊緊圍繞投資決策、營銷采購、招投標項目、財務等環(huán)節(jié)，加強預算管理和成本控制，實現(xiàn)經(jīng)營成本、管理費用的降本增效，實現(xiàn)效率、效益和質(zhì)量的優(yōu)化。“三重一大”是指企業(yè)重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論做出決定的制度。企業(yè)紀檢監(jiān)察部門是對“三重一大”決策制度實施監(jiān)督檢查的主體。結(jié)合企業(yè)實際重點，督查“三重一大”決策制度是否建立、決策方式是否明確、權(quán)限是否清楚、程序是否有力、違規(guī)是否糾正等內(nèi)容，確保重大決策不失誤、重要人事任免不偏私、重要項目安排無漏洞、大額度資金使用無風險。

3.責任機制。要深入貫徹落實“一崗雙責”制度，企業(yè)成立黨風廉政建設領(lǐng)導小組，形成“齊抓共管、相互協(xié)調(diào)，各負其責”的黨風廉政工作領(lǐng)導體制，促使領(lǐng)導班子黨政主要負責人及其他成員都能根據(jù)分工抓好職責范圍內(nèi)的黨風廉政建設工作。要把貫徹落實責任制列入企業(yè)日常工作中，將黨風廉政建設工作與業(yè)務工作同部署、同考核，并將黨風廉政建設的目標任務具體落實到每位公司領(lǐng)導和管理人員，強化工作責任。

4.辦案機制。企業(yè)紀檢監(jiān)察部門“不愿辦案、不敢辦案、不會辦案”問題比較突出，辦案過程中往往面臨“調(diào)查難、取證難、處理難”等問題。與地方各級紀檢監(jiān)察機關(guān)相比，國有企業(yè)紀檢監(jiān)察部門缺乏強制性辦案手段。當案件只限于企業(yè)內(nèi)部時，調(diào)查取證相對容易，一旦涉及外部人員，調(diào)查取證就困難重重。結(jié)案處理方面，企業(yè)間實際情況也千差萬別，輕重標準不好掌握，如果涉案人員是非中共黨員的普通職工，實施政紀處分沒有直接的法規(guī)援引。

5.協(xié)調(diào)機制。根據(jù)黨風廉政建設工作的任務和要求，按照“誰主管，誰負責”的原則，將各項具體任務落實到各主管部門，或明確主管單位、配合單位以及各自的職責。將外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督結(jié)合起來，股東大會、董事會、監(jiān)事會主要是對資產(chǎn)經(jīng)營情況進行監(jiān)督，職代會主要是對維護職工合法權(quán)益方面進行監(jiān)督。要牽頭組建辦案協(xié)調(diào)小組，紀委與財務、人事、審計等部門對重大案件實行聯(lián)合辦理，由紀委協(xié)調(diào)解決工作中的困難或阻力。

二、制約國企黨風廉政建設工作機制發(fā)揮作用的因素

當前，國有資產(chǎn)和用人權(quán)力“個人化”問題突出，企業(yè)黨員干部重業(yè)務、輕黨務的現(xiàn)象仍然存在，企業(yè)內(nèi)部的制度建設碎片化、割裂化現(xiàn)象比較嚴重。國企黨風廉政建設存在上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太難、下級監(jiān)督太淺、法律監(jiān)督太晚的困境。有一種說法是：上級監(jiān)督“管得住的看不到”，同級監(jiān)督“看得到的管不住”，下級組織和黨員群眾監(jiān)督“既看不到也管不住”。很多企業(yè)對領(lǐng)導的監(jiān)督或要求主要體現(xiàn)在經(jīng)濟指標上，對領(lǐng)導權(quán)力運行的監(jiān)督研究不夠、制度執(zhí)行不力、缺乏剛性和強制力。我們認為，之所以存在上述問題，主要有以下幾種因素的影響：

（一）公司法人治理結(jié)構(gòu)

紀檢監(jiān)察在公司法人治理結(jié)構(gòu)中缺乏制度支撐。從體制上看，在黨政機關(guān)，紀委受上級紀委和同級黨委的雙層領(lǐng)導，在案件查辦處理上以上級領(lǐng)導為主。但是在企業(yè)，上述體制和企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在矛盾沖突。法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心，旨在實現(xiàn)權(quán)力制衡，規(guī)范權(quán)力運作，縮小自由裁量，防止權(quán)力濫用。對此，《若干意見》強調(diào)，把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統(tǒng)一起來，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位。[1]國務院國資委黨委明確提出，國企黨委（黨組）有六大權(quán)力：企業(yè)改革發(fā)展的引導權(quán)、重大決策的參與權(quán)、重要經(jīng)營管理干部選用的主導權(quán)、黨員干部從業(yè)行為的監(jiān)督權(quán)、職工群眾合法權(quán)益的維護權(quán)、思想政治工作和企業(yè)文化的領(lǐng)導權(quán)。各國企應當在章程中明確黨建工作的總體要求，將黨組織的機構(gòu)設置、職責分工、工作任務納入企業(yè)的管理體制、管理制度、工作規(guī)范，明確黨組織在企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責和工作方式以及與其他治理主體的關(guān)系。但問題是，目前《公司法》中還找不到紀委的位置，紀委的地位、職權(quán)和責任如何通過現(xiàn)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)進行組織化、制度化、法律化，還需要進一步的探索。

（二）紀檢監(jiān)察的組織機構(gòu)和人力資源

目前，企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)普遍不健全。在很多企業(yè)，紀檢監(jiān)察部門多與黨群部、辦公室，甚至人力資源部合署辦公，紀檢工作人員經(jīng)常被抽調(diào)從事其他事務。我們調(diào)研陜西省大型國企A集團①A集團是中共陜西省委、省政府順應金融發(fā)展改革大趨勢2011年新組建的大型國企，其在省管國企中具有一定的代表性和普遍性。截至2015年底，集團總資產(chǎn)達210億元，凈資產(chǎn)105億元，擁有一級企業(yè)25家，在職職工1238人。集團內(nèi)部的企業(yè)種類較多，既有國有獨資企業(yè)，也有混合所有制企業(yè)；既有生產(chǎn)型的企業(yè)，也有投資型的企業(yè)。大中小型企業(yè)俱全，企業(yè)經(jīng)營范圍較廣，涉及投資基金、創(chuàng)新金融、要素交易、資產(chǎn)管理四大業(yè)務板塊。，因為其屬新組建單位，下屬企業(yè)數(shù)量雖多但人員規(guī)模比較小。有些下屬企業(yè)人員少，將綜合管理部、黨辦、紀檢合署辦公，具體負責紀檢工作的只有兩個人（企業(yè)監(jiān)事長和綜管部辦公室副主任）?？傊?，因為人員偏少且兼職，能完成上級要求和檢查已屬不易，工作上容易顧此失彼，開展黨風廉政建設工作的主動性不強、實效性較弱，已不能適應十八大以后黨風廉政建設的需要。同時，為了適應新形勢的發(fā)展，近年來A集團也擁有了為數(shù)不少的混合所有制企業(yè)，但它對旗下的混合所有制公司大多都是參股不控股。據(jù)了解，這些混合所有制企業(yè)內(nèi)普遍都沒有設置專門的紀檢監(jiān)察機構(gòu)，部分企業(yè)僅僅配備兼職人員負責紀檢監(jiān)察日常工作。對于這些混合所有制企業(yè)的黨風廉政建設、監(jiān)督執(zhí)紀等工作，該集團紀委目前還缺乏有效干預的渠道和方式。

（三）企業(yè)廉政風險防控能力

企業(yè)的廉政風險防控管理機制目前尚未健全：一是缺乏完善的廉政風險分析、評估、預防系統(tǒng)。二是制度不夠健全。企業(yè)黨風廉政建設制度大同小異，沒有很好地結(jié)合企業(yè)實際，這無疑加重了落實困難。有的下屬企業(yè)和部門雖然也有一些建章立制工作，但存在脫離實際、重形式、配套性和可操作性差、不能與時俱進的問題。三是措施不夠得力。如何將監(jiān)督執(zhí)紀、反腐倡廉與企業(yè)業(yè)務進行有效融合目前仍在探索中，而應付檢查，表面工作多、主動工作少，內(nèi)容不全面、不具體等問題依然存在。四是監(jiān)督考核的形式單一。黨風廉政建設工作主要是完成上級布置的“規(guī)定動作”，結(jié)合企業(yè)實際的“創(chuàng)新動作”不多，考核黨員干部黨風廉政建設的標準和指標尚未完善。

（四）效能監(jiān)察和企業(yè)管理

效能監(jiān)察是一個新事物，也是國企紀委監(jiān)督執(zhí)紀日常化的重要抓手。但是，對于哪些工作屬于效能監(jiān)察范圍，目前仍存在概念認識模糊、定位困難等問題。一是在制度設計的過程中，對于監(jiān)察工作和實際需要沒有給予充分考慮。如效能監(jiān)察與審計管理制度、工程管理制度等沒有充分配套，制定制度與實際執(zhí)行制度之間的銜接也有待進一步完善，有些制度只是寫在紙上、掛在墻上，而實際執(zhí)行落實起來往往會遇到層層阻礙，無法真正有效開展，具有針對性的效能監(jiān)察也難以發(fā)揮其應有的作用與功能。二是效能監(jiān)察與查辦案件尚未有機結(jié)合。要重視針對效能監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的問題建章立制，實行規(guī)范管理。在業(yè)務層面，要求效能監(jiān)察人員要有案情意識，對可能成案的線索必須深入核查，能立案的要堅決立案查處，嚴肅查處各種違紀違法行為。

（五）職工民主監(jiān)督的力度和群眾廣泛參與的程度

現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理采用的是“委托-代理”模式，即國家通過政府行政管理體系選拔和任用國有企業(yè)領(lǐng)導者，委托其行使占有、支配、經(jīng)營和使用企業(yè)國有資產(chǎn)的權(quán)力。這就造成了國企所謂的“代理人危機”，企業(yè)經(jīng)營者內(nèi)部存在較為普遍的道德風險行為，一些經(jīng)營者利用權(quán)力對委托人的利益造成了侵害，形成腐敗溫床。從某種程度上說，這也是國企管理者既是企業(yè)的決策者和執(zhí)行者，又是企業(yè)的管理者和監(jiān)督者的體制造成的。在此背景下，普通職工、群眾的參與和監(jiān)督對黨風廉政建設具有十分重要的意義，應當大力發(fā)揮人民群眾在廉政建設中的積極作用。國企黨風廉政建設能否取得實效，一個重要因素就是職工、群眾是否積極參與、監(jiān)督途徑是否暢通。應加大群眾的民主監(jiān)督力度，保障普通職工的建議、批評、檢舉權(quán)，暢通員工和群眾檢舉揭發(fā)腐敗行為的渠道，建立舉報人保護機制和舉報人獎勵機制，使得群眾能夠積極廣泛地參與到國有企業(yè)廉政建設中來，從而在企業(yè)運作中建立一道有力的反腐防火墻和隔離帶。

三、深化國企黨風廉政建設工作機制的建議

大力加強國企反腐倡廉建設，既是推進國企改革發(fā)展的應有之義，也為國企的改革發(fā)展提供了有力保障。因此，完善國企黨風廉政建設工作機制，可以著重從健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、完善企業(yè)紀檢監(jiān)察的組織機構(gòu)和工作機制、構(gòu)建高效的廉政風險防控機制、以效能監(jiān)察為重要抓手推進監(jiān)督執(zhí)紀落地、加強民主監(jiān)督提升群眾廣泛參與的熱情等方面予以強化。

（一）進一步健全企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)

首先，加強對主要領(lǐng)導的監(jiān)督力度。國企監(jiān)事會、紀檢監(jiān)察機構(gòu)必須嚴格執(zhí)行國有企業(yè)領(lǐng)導人員任期和離任經(jīng)濟責任審計制度，建立健全紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督工作的協(xié)調(diào)運行機制。要進一步對企業(yè)“一把手”的權(quán)力范圍進行科學界定，明確任職條件，重點突出“德才兼?zhèn)?，以德為先”的原則。其次，建立規(guī)范的董事會制度。實現(xiàn)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，用內(nèi)部制衡機制解決企業(yè)“一把手”在決策、用錢、用人等方面權(quán)力過大的問題。推行實施外派董事試點工作，優(yōu)化董事會成員結(jié)構(gòu)。強化監(jiān)事會監(jiān)督的實效性，加強對重大決策、重要經(jīng)營管理活動的實時動態(tài)監(jiān)督。最后，修改《公司法》設定國企紀委監(jiān)管職權(quán)和責任條款。要增加監(jiān)管主體的細節(jié)規(guī)定，如何針對國企的特點，制定適合國企實際情況的制度，同時借鑒《公司法》制度安排，讓國企領(lǐng)導干部能夠在享有權(quán)利的同時承擔相應的責任，是當下國企治理中的重要課題。通過加強企業(yè)制度建設，真正把國企黨風廉政建設和反腐敗斗爭納入制度化、法制化和規(guī)范化的正確軌道。

（二）完善企業(yè)紀檢監(jiān)察的組織機構(gòu)和工作機制

1.加強對企業(yè)紀檢監(jiān)察隊伍的人員配備和管理。打造精干高效的企業(yè)監(jiān)督執(zhí)紀隊伍，加強對監(jiān)督執(zhí)紀人員的培訓，定期邀請有豐富理論和實踐經(jīng)驗的專家對干部進行專項培訓，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上適當增加培訓頻次，豐富培訓形式，重視培訓效果，切實提高監(jiān)督執(zhí)紀隊伍的專業(yè)素養(yǎng)與履職能力，使其能真正擔負起監(jiān)督執(zhí)紀的重任，讓企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)真正有位、有為、有威。優(yōu)化企業(yè)紀檢監(jiān)察機構(gòu)的設置，配備專職紀檢監(jiān)察工作人員，推進企業(yè)紀檢監(jiān)察隊伍專業(yè)化和職業(yè)化建設，在一級企業(yè)探索建立紀檢監(jiān)察人員專業(yè)技術(shù)職務評定體系，符合條件的企業(yè)可建立紀檢監(jiān)察人員等級考核和晉升制度，使優(yōu)秀的紀檢監(jiān)察人員能夠享受企業(yè)相應的技術(shù)等級及職務待遇。

2.完善企業(yè)紀檢監(jiān)察工作機制。企業(yè)紀檢監(jiān)察組織在企業(yè)黨組織和上級紀委雙重領(lǐng)導下開展工作，但主要以上級紀委為主。即改革“條塊結(jié)合，以塊為主”的領(lǐng)導體制，實行“條塊結(jié)合，以條為主”的工作體制。增加上級紀委考評意見的權(quán)重或者探索集團對下屬企業(yè)紀檢監(jiān)察人員直管模式，對下屬企業(yè)派駐紀檢監(jiān)察人員，人員由上級企業(yè)紀委統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌調(diào)配。

3.對不同類型企業(yè)采取不同做法。第一，對國有資本投資公司，應當按照《若干意見》的精神，盡快設立黨組，黨組成員通過法定程序進入董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層。通過雙向進入、交叉任職的領(lǐng)導體制，使監(jiān)督執(zhí)紀工作能和企業(yè)董事會、監(jiān)事會、股東會、內(nèi)部審計等機制有機結(jié)合。集團黨組織及其組織部門、紀檢監(jiān)察部門要加強對下屬公司領(lǐng)導人員的管理。第二，對于混合所有制企業(yè)中監(jiān)督執(zhí)紀的體制機制建設，要按照《若干意見》的精神：“根據(jù)國有資本比例、控制力等情況，分類確定不同類型混合所有制企業(yè)黨組織的職責定位。國有資本絕對控股、相對控股或者具有實際控制力的混合所有制企業(yè)，黨組織發(fā)揮政治核心作用；其他混合所有制企業(yè)，比照非公有制企業(yè)開展黨建工作，黨組織在職工群眾中發(fā)揮政治核心作用，在企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮政治引領(lǐng)作用?！盵1]基于此，我們認為，在發(fā)展混合所有制企業(yè)時，由于非公有制經(jīng)濟的參與，國有資本的出資比例不同，紀檢監(jiān)察職能的運作模式也需要多樣化。在國有資本絕對控股的情況下，紀檢監(jiān)察職能依托紀檢監(jiān)察機構(gòu)履行；而在國有資本不占有控制權(quán)的情況下，其運作模式并非必須成立紀檢監(jiān)察機構(gòu)，而是要利用多種形式履行監(jiān)督執(zhí)紀工作。

（三）構(gòu)建高效的廉政風險防控機制

堅持關(guān)口前移，預防為主，建立健全融教育、制度、監(jiān)督于一體的廉政風險防控機制，進一步加強源頭治理和全覆蓋。首先，建立廉政風險防控體系。一是建立廉政風險分析系統(tǒng)，制定崗位職責和權(quán)力清單，對廉政風險進行排查。二是建立風險評估系統(tǒng)，通過自我評估、民主評估、第三方評估等形式，對照企業(yè)各項經(jīng)營業(yè)務的流程、工作標準，對廉潔風險進行等級劃分，旨在找準監(jiān)督執(zhí)紀的重點。三是建立風險預防系統(tǒng)，從企業(yè)人才選用、作風、生產(chǎn)經(jīng)營等方面入手，有針對性的落實多種預防控制措施。要以崗位為中心，業(yè)務流程為主線，利用風險防控制度，防患于未然。其次，將監(jiān)督執(zhí)紀工作融入企業(yè)業(yè)務全過程。監(jiān)督工作應覆蓋企業(yè)業(yè)務決策、執(zhí)行全部領(lǐng)域，要提前有效介入，把紀律和規(guī)矩挺在前面。進一步推進完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，及時準確地披露國有資本整體運營和監(jiān)管，特別是公司法人治理、經(jīng)營狀況、財務狀況等信息，方便國資委和公司干部職工的監(jiān)督。將監(jiān)督執(zhí)紀部門和群眾監(jiān)督力量充分調(diào)動起來，并在業(yè)務開展的整個階段發(fā)揮作用。最后，構(gòu)建有特色的企業(yè)廉政文化。建立健全具有企業(yè)特色的廉政文化體系，充分發(fā)揮廉政文化的教育、示范、熏陶和引導作用，營造濃厚的企業(yè)廉政文化氛圍，增強職工對企業(yè)的認同感、歸屬感和凝聚力。

（四）以效能監(jiān)察為重要抓手推進監(jiān)督執(zhí)紀落地

效能監(jiān)察工作不僅能通過對企業(yè)各項管理和環(huán)節(jié)履職情況進行監(jiān)督檢查，促進干部職工增強責任心，提高工作效率和管理效能，而且是監(jiān)督執(zhí)紀落地、企業(yè)紀委發(fā)揮作用的重要抓手，應進一步扎實推進。

1.保證立項工作的準確性。選題的確定是效能監(jiān)察工作的首要問題。要立足企業(yè)實際，找準最迫切需要解決的問題。選題要符合法律法規(guī)和黨的政策，掌握界限，循序漸進，逐次實現(xiàn)效能監(jiān)察全覆蓋?？梢赃x擇從易到難，先根據(jù)企業(yè)具體需要，從簡單易操作的問題抓起，顯現(xiàn)出成效之后，逐漸過渡到深層次的棘手問題。

2.提高相關(guān)業(yè)務部門及領(lǐng)導的重視、理解和認同。相關(guān)業(yè)務部門的認識及參與是推進效能監(jiān)察工作的基礎(chǔ)，而效能監(jiān)察的有效開展也需要業(yè)務部門的配合參與。如果相關(guān)業(yè)務部門認識不到位，配合度不高甚至對抗抵制，會直接影響工作的整體效果。企業(yè)紀委要借著貫徹《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》和《若干意見》的“東風”，促使國有企業(yè)經(jīng)營管理者及廣大職工重視和支持監(jiān)督執(zhí)紀、效能監(jiān)察工作?！度舾梢庖姟访鞔_提出，充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、巡視、審計、監(jiān)事會等監(jiān)督作用，要強化對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位的監(jiān)管，特別是加強對主要領(lǐng)導履職行權(quán)的監(jiān)督約束。嚴厲查處利益輸送、侵吞揮霍國有資產(chǎn)、腐化墮落等違紀違法問題。[1]我們認為，做好企業(yè)黨建工作，既要考核經(jīng)濟效益，也要考核效能監(jiān)察工作。對監(jiān)督執(zhí)紀責任不落實，推進效能監(jiān)察不力的相關(guān)人員，要嚴肅問責，及時調(diào)整不勝任、不稱職的領(lǐng)導人員。用考核傳導壓力、激發(fā)動力，推動下屬企業(yè)黨組織履行黨建、紀檢職責。

3.推進監(jiān)督執(zhí)紀科學規(guī)范見實效。首先，要繼續(xù)完善效能監(jiān)察相關(guān)制度，協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定科學的經(jīng)營管理方面的制度，從而保證管理、監(jiān)察的規(guī)范性。其次，要堅決杜絕形式主義，避免走過程、搞花架子，不在于浮光掠影、面面俱到，而是要真正推動企業(yè)監(jiān)督執(zhí)紀的有效落地，讓每個效能監(jiān)察項目都能發(fā)揮出最大效果，同時要做好分析經(jīng)驗、總結(jié)教訓的工作，從根本上保證國企持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

（五）加強民主監(jiān)督提升群眾廣泛參與的熱情

2008年，全國人大常委會通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對企業(yè)職工民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利作出專門規(guī)定。該法律規(guī)定，國家出資企業(yè)依法通過職工代表大會或者其他形式實行民主管理。例如，國家出資企業(yè)中應當由職工代表出任的董事、監(jiān)事，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定由職工民主選舉產(chǎn)生。國家出資企業(yè)的合并、分立、改制、解散、申請破產(chǎn)等重大事項，應當聽取企業(yè)工會的意見，并通過職工代表大會或者其他形式聽取職工的意見和建議。企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應該制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會審議通過。但是，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》只是涉及對“企業(yè)資產(chǎn)”的民主監(jiān)督，并未覆蓋企業(yè)經(jīng)營管理的全部環(huán)節(jié)。因此，必須改變普通職工、群眾被管理者的地位和“打醬油”的心態(tài)，使其發(fā)揮企業(yè)主人翁的精神，加強民主監(jiān)督的力度，全面提升群眾廣泛參與的熱情，這是目前國企黨風廉政建設機制優(yōu)化的關(guān)鍵。

[1]中央組織部負責人就《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設的若干意見》答記者問[N].人民日報，2015-09-21（4）.

[2]國務院國資委黨委.在全面深化國有企業(yè)改革中加強黨的建設工作[J].冶金企業(yè)文化，2016（6）：33-35．

責任編校 陳 瑤

Optimization of Working Mechanism for Clean Governance in State-Owned Enterprises

CHU Chenge1,CHEN Xingchi2(1.Centre for Coordination and Innovation of Shanxi under the Government of Law,Northwest University of Political Science and Law,Xi’an 710063,Shanxi,China;2.School for Legal Bachelors,Northwest University of Political Science and Law,Xi’an 710063,Shanxi,China)

The working mechanism of clean administration in state-owned enterprises is related to the relationship between Party Committees and Commissions for Discipline Inspection and between Commissions of Discipline Inspection in upper and lower enterprises.The object of supervision is the“key minority.”The content and form can be summarized as prevention,daily supervision,responsibility,handling and coordination.The main factors restricting the construction of clean administration in state-owned enterprises are the relationship between corporate administrating structure,discipline inspection and supervision organizations and human resources,enterprise ability for fighting corruption,working staff’s strength of monitoring and participation.To further optimize the mechanism of discipline inspection and clean administration in state-owned enterprises to ensure a stable and continuous development,the administration structure of legal persons should be perfected,with the organizational structure and working mechanism for discipline inspection to be improved so that disciplines inspection can be practically actuated with broader participation and greater enthusiasm from the common people in their democratic means of monitoring the administrative groups.

state-owned enterprises;Party style and clean administration;working mechanism;discipline inspection and supervision

D267

A

1674-9170（2017）02-0074-07

2017-02-13

褚宸舸（1977-），男，山西汾陽人，西北政法大學法治陜西建設協(xié)同創(chuàng)新中心平安陜西與法治社會研究所所長，中華法系與法治文明研究院研究員，行政法學院教授，博士；陳星池（1991-），女，四川都江堰人，西北政法大學法律碩士學院碩士研究生。

陜西金融控股集團有限公司2016年國有企業(yè)黨風建設和反腐敗工作調(diào)研課題